VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ, PRAHA 4SA312 projekt Metodika sčítání obyvatel pro účely rozpočtového určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům 18.5.2012
Definice problému Zkoumaným segmentem problému jsou místní orgány veřejné správy. Na obecních územních samosprávných celcích dochází v mnoha případech ke značnému rozporu mezi daňovými příjmy rozpočtů obcí kalkulovanými dle přepočteného počtu obyvatel v souvislosti s počtem občanů s trvalým pobytem (rezidenty) v obci a celkovým počtem obyvatel zde skutečně žijících, tedy včetně tzv. nerezidentů. Za nerezidenta je považována osoba, která na denní bázi přebývá v nemovitosti alokované na území příslušné obce, avšak není v příslušné obci přihlášena k trvalému pobytu. V případě osoby s trvalým pobytem na katastrálním území obce dochází k přerozdělování určitého množství (typu) daňových příjmů státu na tohoto jednotlivce do rozpočtů obcí, a to dle přepočteného počtu obyvatel. Jedná se například o výnos z daně z přidané hodnoty, daně z příjmu právnických osob nebo daně z příjmů fyzických osob ze samostatně výdělečné činnosti, přičemž posledně jmenovaná daň má své specifikum v tom, že do rozpočtu obce je převedeno příslušným finančním úřadem (mimo určitého podílu přerozdělení této daně dle přepočteného počtu obyvatel) také cca 30% z daně z příjmu každé fyzické osoby, která má v dané obci trvalý pobyt. K těmto výnosům (tedy příjmům rozpočtu příslušné obce) v případě nerezidenta nedochází. K nákladům (výdajům rozpočtu příslušné obce) na údržbu veřejných statků však dochází v obou případech, tedy výdaje rozpočtu obce generuje jak občan s trvalým pobytem v obci, tak nerezident. Občan s trvalým pobytem tak znamená pro obec daňové výnosy (příjmy rozpočtu obce) i náklady (výdaje rozpočtu obce) na údržbu veřejných statků, pobyt nerezidenta v obci bez přihlášení se k trvalému pobytu zde však generuje pouze s jeho pobytem v obci související výdaje z rozpočtu obce (náklady na údržbu, obnovu a pořízení veřejných statků). Současnou podobu metodiky vztahující se k tomuto zadání upravuje zákon č. 133/2000 Sb. ( zákon o evidenci obyvatel ) a zákon č. 243/2000 Sb. ( zákon o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům ). Z hlediska poměru mezi přihlášenými občany a nerezidenty můžeme rozlišovat 3 typy obcí: 1. Obec s více přihlášenými rezidenty než je celkový počet rezidentů a nerezidentů 2. Obec s přibližně stejným počtem přihlášených rezidentů jako je celkový počet rezidentů a nerezidentů 3. Obec s méně přihlášenými rezidenty než je počet rezidentů a nerezidentů Tento problém se zaobírá pouze třetím uvedeným typem, neboť pro takovouto obec je právě tento stav ztrátový. Obce prvního typu z tohoto stavu dokonce profitují, a u obcí typu druhého by změna metodiky sčítání obyvatel nezpůsobila žádnou změnu. Jako příklad byla zvolena obec Průhonice, nacházející se ve Středočeském kraji východně od hlavního města Prahy. V této obci je k trvalému pobytu nahlášeno cca 2700 obyvatel, ovšem podle odhadů místního obecního úřadu v obci trvale přebývá mezi 3500 a 4000 občany. Tyto odhady jsou dle získaných informací založeny na praktických zkušenostech a známých kvantitativních datech (kterými mohou být například zastavěná plocha, velikost katastrálního území, počet voličů včetně volebních průkazů atd.). Jde tedy pouze o best effort odhady. Obecní úřad dále odhaduje, že v důsledku tohoto rozdílu jsou daňové příjmy rozpočtu obce nižší cca o 5 000 000 Kč. Dle návrhu rozpočtu na rok 2012 jsou daňové příjmy z výše uvedených daní cca 18 000 000 Kč, a obec tak dosahuje přibližně 75% potenciální výtěžnosti daňových příjmů. Za předpokladu přímé úměrnosti z
hlediska výdajů na občana by celkové výdaje, v případě stejného počtu rezidentů jako aktuálně občanů s TP a nerezidentů, klesly cca o 30%, a to ze současných 90 000 000 Kč na 60 000 000 Kč. Odhady místního obecního úřadu však nejsou tak extrémní a odhadují za reálných předpokladů snížení výdajů o 10 000 000 Kč (pro r. 2012, kdy v této obci probíhají poměrně rozsáhlé investiční akce týkající se dostavby infrastruktury a vybavenosti obce). Velmi těžko lze kvalifikovaně odhadnout běžné náklady (výdaje rozpočtu obce), které se odvíjejí od celkového počtu nerezidentů v obci, protože bychom museli podrobně rozebrat výdajovou část rozpočtu obce. Na základě výše uvedených argumentů by v podobných obcích při faktickém známém počtu nerezidentů mohly tyto obce zvýšit daňové příjmy o cca 30%, pokud by však došlo ke změně příslušných právních norem, protože v současné době jsou daňové výnosy směřovány obci, ve které má občan trvalý pobyt. Cílem místně příslušných obecních úřadů je v současné době přimět občany v obci skutečně žijící, aby se v této obci přihlásili rovněž k trvalému pobytu. K obdobným situacím dochází především v oblasti okolo hlavního města Prahy. Určitým alternativním řešením pro příděly do rozpočtů obcí a měst z hlediska jejich reprezentativní skutečnosti může být snížení podílu daňových výnosů závislých na institutu trvalého pobytu a naopak jejich zvýšení v typu daní vázaných na prvky územního samosprávného celku, například daň z nemovitosti (tato daň je finančním úřadem v celé výši převedena do rozpočtu té obce, na jejímž katastrálním území se nemovitost nachází, a obec tuto daň může navýšit v parametrech stanovených příslušnou zákonnou normou, avšak je zde problém dalšího daňového zatížení obyvatel) apod. Výsledným řešením problému by mělo být nalezení účinného a odpovídajícího způsobu sčítání přebývajících obyvatel na území obce, který by eventuálně mohl být využit jako podklad pro případnou změnu legislativy.
Řešitelská část Cílem řešení zadaného problému je co nejreprezentativnější zobrazení skutečnosti z hlediska počtu trvaleji přebývajících obyvatel na území dané obce, především pro účely reálnějšího určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům. Důvěryhodnými zdroji kvantifikovatelných dat lze v tomto ohledu zvolit 3 instituce, a to Český statistický úřad, Český úřad zeměměřičský a katastrální a hierarchii institucí spadajících pod Ministerstvo vnitra České republiky. Varianta 1 vypracování modelu pro výpočet skutečného počtu obyvatel Hlavním výchozím bodem výpočtu bude statistiky rovnoměrná alokace obyvatel v rámci území České republiky. Použitím dat ze sčítání lidu v roce 2011 lze zjistit celkový počet obyvatel České republiky a počet obydlených bytových jednotek, z čehož lze vyvodit průměrný počet obyvatel na bytovou jednotku podle vzorce: Pro konkrétní data ze sčítání lidu v roce 2011 pak jde o výpočet: Z čehož vyplývá fakt, že v jedné bytové jednotce přebývá průměrně 2,71228670 obyvatel. Pro území celé České republiky platí následující: Tvrzení Součet rezidentů všech obcí je roven součtu rezidentů ze sčítání lidu Matematický zápis Součet rezidentů vyjma nepřebývajících rezidentů ve všech obcích je roven součtu rezidentů a nerezidentů ve všech obcích Rozdíl všech nerezidentů a nepřebývajících rezidentů je roven 0 r i.. počet rezidentů v obci i n.. počet obcí v ČR R SL.. součet rezidentů v ČR podle Sčítání lidu r i.. počet rezidentů v obci i rn i.. počet nepřebývajících rezidentů v obci i nr i.. počet nerezidentů v obci i n.. počet obcí v ČR rn i.. počet nepřebývajících rezidentů v obci i nr i.. počet nerezidentů v obci i n.. počet obcí v ČR Pro vyřešení problému definujme následující heuristický model: Tvrzení Matematický zápis
Obyvatelé jsou v ČR rozloženi do jednotlivých obcí rovnoměrně poměrově na základě zastavěné plochy Obyvatelé jsou v ČR rozloženi do jednotlivých obcí rovnoměrně poměrově na základě bytových jednotek zp o.. zastavěná plocha na jednoho obyvatele (v ČR) zp i.. zastavěná plocha v obci i R SL.. součet rezidentů v ČR podle Sčítání lidu o bj.. počet obyvatel na bytovou jednotku (v ČR) bj i.. počet bytových jednotek v obci i R SL.. součet rezidentů v ČR podle Sčítání lidu Skutečný počet obyvatel podle zastavěné plochy je výsledkem podílu zastavěné plochy v obci a zastavěné plochy na jednoho obyvatele v ČR zp o.. zastavěná plocha na jednoho obyvatele (v ČR) Skutečný počet obyvatel podle počtu bytových jednotek je výsledkem součinu počtu bytových jednotek v obci a počtu obyvatel na bytovou jednotku v ČR Skutečný počet obyvatel je aritmetickým průměrem mezi skutečným počtem obyvatel podle zastavěné plochy v obci i a skutečným počtem obyvatel v obci i na základě výpočtu podle počtu bytových jednotek zp i.. zastavěná plocha v obci i TO zp i.. skutečný počet obyvatel v obci i na základě výpočtu podle zastavěné plochy bj i.. počet bytových jednotek v obci i o bj.. počet obyvatel na bytovou jednotku (v ČR) TO bj i.. skutečný počet obyvatel v obci i na základě výpočtu podle počtu bytových jednotek TO i.. skutečný počet obyvatel v obci i TO zp i.. skutečný počet obyvatel podle zastavěné plochy bj TO i.. skutečný počet obyvatel podle počtu bytových jednotek Tento model je založen především na rovnoměrném rozložení obyvatel v České republice a považuje výkyvy v hustotě obyvatel za nepodstatné. Tyto jsou způsobeny například stavbou panelových domů či vesnických stavení, jejichž poměrné hodnoty počtu bytových jednotek a zastavěné plochy vzhledem k počtu obyvatel jsou velmi odchýlené. Z tohoto hlediska však lze považovat bytové jednotky za reprezentativnější veličinu pro výpočet skutečného počtu obyvatel a pro reálnější zobrazení skutečnosti by bylo možné nastavit tomuto ukazateli větší váhu pro finální aritmetický průměr. Nyní provedeme praktickou demonstraci výpočtů podle uvedeného modelu. Za předpokladů, z nichž vychází model, bychom náhodným výběrem 10 přibližně stejných obcí byli schopni co nejlépe stanovit jejich přesnější alokaci. Obec Počet bytových Počet obyvatel Zastavěná plocha
jednotek (m 2 ) (+ číslo k.ú.) Průhonice 849 2 641 089 635 (733962) 216 359 (733971) 305 994 Kostelec nad Černými lesy 1 220 3 604 461 085 (670162) 059 063 (675237) 520 148 Březnice 1 385 3 606 053 207 (607240) 345 806 (614271) 028 586 (692085) 043 044 (614319) 470 643 Krásná Lípa 1 150 3 554 346 841 (673617) 031 026 (673625) 034 972 (673633) 051 140 (783714) 032 281 (783722) 496 260 Libochovice 1 237 3 617 363 611(683124) 069 615 (725773) 433 226 Smržovka 1 331 3 663 458 761 (751324) 458 761 Suchdol nad Lužnicí 1 451 3 675 102 920 (666262) 396 085 (759147) 499 005 Kralovice u Rakovníka 1 286 3 508 420 386 (672645) 420 386 Židlochovice 1 310 3 554 337 178 (796701) 337 178 Sezemice Pardubice) (okr. 1 288 3 531 040 462 (632244) 037 025 (664910) 031 143 (689076) 038 505 (747661) 282 128 (747670) 061 815 (779041) 042 720 (780979) 533 798 Součet 12 507 34 953 4 475 399 Nyní aplikujeme vzorce z definovaného modelu, na veličinu počet rezidentů ze sčítání obyvatel aplikujeme hodnotu součtu obyvatel v jednotlivých obcích ( ): Identita Zastavěná plocha na jednoho obyvatele (ve zvolené množině obcí) Výpočet Počet obyvatel na bytovou jednotku (ve zvolené množině obcí)
Skutečný počet obyvatel podle zastavěné plochy (obec Průhonice) Skutečný počet obyvatel podle počtu bytových jednotek (obec Průhonice) Skutečný počet obyvatel (obec Průhonice) Podle tohoto modelu tedy vychází skutečný počet přebývajících obyvatel v obci Průhonice na 2 381, což je přibližně o 320 méně, než je trvale hlášených. Odchylka od odhadovaných hodnot činí dokonce okolo 2 000 osob. V tomto případě existují dvě možnosti: 1) Místní obecní úřad se v odhadu mýlí 2) Výsledek je značným způsobem zkreslen vstupními daty ze zvolené množiny obcí V praxi lze spíše uvažovat o druhé variantě. Nyní si zdůvodníme, jak ke zkreslení došlo. Za prvé, obce ve zvolené množině jsou stejného či podobného typu a nereprezentují důvěryhodně celkovou množinu obcí v rámci celé republiky. Stejně tak je možné, že jde o obce zasažené stejným problémem, který údajně existuje v obci Průhonice, a výpočet skutečného počtu obyvatel je extrémně zkreslen nereálným stavem občanů s trvalým pobytem v těchto obcích. Za druhé, zvolená množina obcí je příliš malá na reprezentativní vzorek a je tudíž velice náchylná na prvek náhody, který se projevuje právě při výběru reprezentativního vzorku. Pro další zvažování této varianty je nezbytně nutné zvětšit množinu zkoumaných obcí, a to do řádů stovek. Varianta 2 rozklad příjmů obcí jiným poměrem Tato varianta, ačkoliv není přímou reakcí na požadované řešení uvedené v zadavatelské části, se zaměřuje především na vhodnější alokaci finančních prostředků státu do rozpočtu obcí. V rozsahu považovaném touto prací je obec financována dvěma způsoby: 1) Rozpočtovým určením výnosů z daní z příjmů 2) Poplatky a daněmi místně příslušnými k území obce (daň z nemovitosti apod.) Druhý způsob financování je zcela jistě vhodnějším pro finanční ohodnocení skutečného stavu počtu obyvatel na území obce, avšak první způsob není možné vynechat. Spolu s institutem trvalého pobytu nastávají daným obcím náklady s tímto spojené. Takovým nákladem může být například náklad na vedení evidence, náklady na úřední výkony spojené s tímto institutem a další. Vhodné je tak najít optimální poměr mezi prvním a druhým způsobem financování obecního rozpočtu, a tedy vhodně vyvážit krytí nákladů spojených s institutem trvalého pobytu a reálným pobytem občana na území. Reálné náklady na občana však budou pravděpodobně značně větší než
náklady spojené s evidencí, takže jejich procentuální podíl na celkových příjmech by měl být podstatnější váhy. Závěr Je velmi obtížné nalézt objektivní systém financování provozu obcí. Řešení této problematiky je složitým úkolem, který zcela přesahuje rámec této práce, neboť se dotýká jak ekonomických problémů, tak problematiky stanovení právních norem. Při současném stavu legislativy v ČR je prakticky nemožné motivovat občany k tomu, aby se přihlásili k trvalému pobytu v obci, kde skutečně žijí. Stanovení pravděpodobného skutečného počtu obyvatel v obci je však možné provést na základě určitého heuristického modelu, založeného na demografických a statistických ukazatelích. Určitou alternativou je také přehodnocení poměrů mezi příjmy vázanými na institut trvalého pobytu a závislými na místně příslušných faktorech. Zdroje Daňové příjmy rozpočtů krajů a obcí dle zákona o rozpočtovém určení daní. (20. Červenec 2011). Získáno 18. Květen 2012, z BusinessInfo.cz: http://www.businessinfo.cz/cz/clanek/daneucetnictvi/mfcr-dan-vynosy-obci-zakon-urceni-dani/1000465/61215/ ČSCOM. (nedatováno). Získáno 18. Květen 2012, z Česká společnost certifikovaných odhadců majetku: http://www.cscom.cz/ ČSÚ. (nedatováno). Získáno 18. Květen 2012, z Český statistický úřad: http://www.czso.cz/ ČÚZK. (nedatováno). Získáno 18. Květen 2012, z Český úřad zeměměřičský a katastrální: http://www.cuzk.cz/ Obce Lidem. (nedatováno). Získáno 18. Květen 2012, z Obce Lidem: http://www.obcelidem.cz/ Obec Průhonice. (nedatováno). Získáno 18. Květen 2012, z Obec Průhonice: http://www.pruhoniceobec.cz/ Vyhledávání v zákonech. (nedatováno). Získáno 18. Květen 2012, z Portál veřejné správy: http://portal.gov.cz/app/zakony/?path=/portal/obcan/