VEŘEJNÉ FINANCE
5 FISKÁLNÍ FEDERALISMUS Obsah: 5.1 Prostorové aspekty veřejných financí. 5.2 Fiskální federalismus. 5.3 Fiskální decentralizace.
5.1 Prostorové aspekty veřejných financí. Veřejné finance mají prostorový charakter, neboť uvnitř veřejné rozpočtové soustavy existuji rozmanité finanční vztahy mezi jejími jednotlivými prvky. Rozpočtová soustava je tak strukturována do několika úrovní (nejméně 2, tj. centrální a místní). Ve všech zemích existuje systém většího počtu správních stupňů, tj. vícejednotkový fiskální (rozpočtový) systém. Příčiny současné struktury a hierarchie rozpočtového (fiskálního) systému jsou následující: 1) důsledek dlouhodobého historického vývoje; 2) vymezení a specifikace základní činnosti a funkcí, které stát prostřednictvím veřejné správy zabezpečuje.
5.1 Prostorové aspekty veřejných financí. Z hlediska dlouhodobého historického vývoje lze konstatovat, že na území dnešní České republiky se vnitřní organizace státu vyvíjela od unitárního státu přes zemské uspořádání, členění na kraje, okresy, města a obce, později přes federální uspořádání k současnému unitárnímu seskupení a pak k obecní i krajské úrovni územní samosprávy. Tomuto politickému uspořádání vždy odpovídalo i uspořádání rozpočtové, neboť rozpočet je důležitým nástrojem v rukou každé vládní úrovně.
5.1 Prostorové aspekty veřejných financí. Příčinou současné struktury rozpočtového systému je i skutečnost, že stát v tomto systému naplňuje své rozhodující funkce, zejména funkci alokační, redistribuční a stabilizační. V tomto směru je důležité, jak sestavit příjmy a výdaje, aby se dosáhlo co nejvyšší efektivnosti při zabezpečování veřejných potřeb jak z hlediska státu, tak i z hlediska krajů, měst a obcí. V širších souvislostech jde o rozdílné využití funkcí veřejných financí jednotlivými vládními úrovněmi s cílem zvýšit efektivnost využití veřejných financí a efektivnost využití finančních zdrojů rozpočtové soustavy. Alokační funkce veřejných financí byla postupně decentralizována na úroveň místní samosprávy, decentralizace redistribuční a stabilizační funkce veřejných financí je ale značně omezena.
5.1 Prostorové aspekty veřejných financí. Základním prvkem fiskálního systému je fiskální jednotka. Měla by se chovat racionálně a vytvořit dostatečný objem zdrojů na příjmové straně rozpočtu proto, aby mohly být profinancovány určité záměry a cíle na výdajové straně. Pro tento účel disponuje fiskální jednotka politickými a ekonomickými nástroji. Z ekonomických nástrojů jsou to především daně, výdaje a regulace. Právě těmito nástroji je nahrazován tržní mechanismus, neboť objektivně existují určité mikro, makro a mimo ekonomické nástroje, za kterých tržní mechanismus obtížně alokuje, rozděluje, přerozděluje a stabilizuje situaci.
5.1 Prostorové aspekty veřejných financí. Každá fiskální jednotka má (své): 1) rozpočtové omezení; 2) fiskální potřeby; 3) fiskální kapacitu; 4) zdroje (poplatky, daně); 5) fiskální pozici. Fiskální potřeba (N j ) [cit. Musgrave,R.A. and Musgrave,P.B.] je násobek počtu členů fiskální jednotky, tj. příjemců veřejných statků (Z j ), a jednotkových nákladů na poskytování standardní úrovně určitého veřejného statku (n s ), tedy N j = Z j. n s
5.1 Prostorové aspekty veřejných financí. Fiskální kapacita (C j ) [cit. Musgrave,R.A. and Musgrave,P.B.] je násobek daňové základny (B j ) v rámci této jednotky a standardní daňové sazby (t s ), tedy C j = B j. t s Fiskální pozice (P j ) [cit. Musgrave,R.A. and Musgrave,P.B.] je pak poměr fiskální kapacity C j a fiskální potřeby N j, tedy P j = [C j : N j ] = [(B j. t s ) : (Z j. n s ) ] Fiskální pozici (P j ) lze též definovat jako poměr výkonu (M j ) a daňového úsilí (t j /t s ).
5.1 Prostorové aspekty veřejných financí. Výkon (M j ) vyjadřuje poměr skutečných výdajů (n j ) fiskální jednotky k výdajům zajišťujícím standardní úroveň služeb (n s ), tedy: (M j ) = [(Z j. n j ) : (Z j. n s ) ] = [n j : n s ] Definice pojmu daňové úsilí dané fiskální jednotky vychází z jejího daňového zatížení (E j ), které se rovná: E j = [(B j. t j ): (B j. t s )] = [t j : t s ]
5.1 Prostorové aspekty veřejných financí. Posuzování vazeb v rámci veřejné rozpočtové soustavy musí vycházet z toho, že tato rozpočtová soustava zahrnuje různé fiskální jednotky, jejichž fiskální potřeby a fiskální kapacity (a z toho odvozené fiskální pozice) mohou být různé. Nerovnoměrné výchozí předpoklady různých fiskálních jednotek k plnění jejich funkcí jsou pak dány např. nerovnoměrným rozmístěním daňových základů na území jednoho státu, odlišnými preferencemi členů různých fiskálních jednotek, apod.
5.2 Fiskální federalismus Fiskální federalismus zkoumá: 1) možnosti využití funkcí veřejných financí jednotlivými vládními úrovněmi (stát, kraj, obec); 2) optimální přiřazení příjmů; 3) rozdělení odpovědnosti za zabezpečování a financování veřejných statků; 4) financování veřejných statků z rozpočtů jednotlivých vládních úrovní; 5) optimální rozsah finančních vztahů v rozpočtové soustavě; 6) efektivnost vazeb a strukturalizace vícestupňových rozpočtových soustav, tj. jak jsou jednotlivé úrovně veřejných rozpočtových soustav schopné efektivně realizovat základní fiskální funkce; 7) míru finanční soběstačnosti rozpočtů jednotlivých vládních úrovní; 8) jaké veřejné statky by jednotlivé stupně veřejné vlády měly zabezpečovat.
5.2 Fiskální federalismus V širších souvislostech jde rovněž o rozdílné využití funkcí veřejných financí jednotlivými vládními úrovněmi s cílem zvýšit efektivnost využití finančních zdrojů rozpočtové soustavy. [Tiebout, Ch. a Musgrave, R.A.] uvádějí, že uspořádání vztahů uvnitř veřejného sektoru a veřejné rozpočtové soustavy se zakládá na přesvědčení, že centrální vláda by měla vykonávat zejména stabilizační a redistribuční fiskální funkce, přičemž místní vláda by se měla soustředit na výkon alokační fiskální funkce. V průběhu 20. století byla proto alokační funkce veřejných financí výrazně decentralizována na územní samosprávu, kdežto decentralizace redistribuční a stabilizační funkce veřejných financí byla velmi omezena.
5.2 Fiskální federalismus S rozvojem fiskálního federalismu se zrodila tzv. Tieboutova hypotéza, jejímž základem je tzv. voting with feet s ( volba nohou ) vysvětlující mechanismus rozhodování voliče, daňového poplatníka a obyvatele určitého regionu (obce, města) podle jeho skutečných preferencí vůči veřejným statkům na straně jedné a podle ochoty platit místní daně na straně druhé. Tyto hypotéza předpokládá soutěživost, konkurenci mezi komunitami při zjišťování preferencí občanů. [Stiglitz,J.E.] je k této hypotéze skeptický. Uvádí, že mezi jednotlivými fiskálními jednotkami je omezená konkurence, neboť jejich počet je v každé oblasti omezen.
5.2 Fiskální federalismus Základem fiskálního federalismu je tedy decentralizované využití především alokační funkce veřejných financí. Geneze fiskálního federalismu však zaznamenala jak posílení centralizačních, tak i decentralizačních záměrů uvnitř rozpočtových soustav, kdy se postupně prosazovaly různé až protichůdné tendence. Jejich důsledkem jsou pak odlišné modely fiskálního federalismu, a to model: 1)centralizovaný; 2)decentralizovaný; 3)kombinovaný.
5.2 Fiskální federalismus Centralizovaný model fiskálního federalismu lze charakterizovat velmi nízkou mírou soběstačnosti nižších vládních úrovní, neboť nejvýznamnější veřejné příjmy (zejména daňové) plynou do státního rozpočtu. V tomto modelu je tedy soběstačný pouze ústřední rozpočet, proto následně dochází k finančním vztahům mezi rozpočty v rozpočtové soustavě po vertikální ose. Stát v tomto případě uplatňuje pravomoci ve smyslu intenzivního ovlivňování činnosti a hospodaření nižších vládních úrovní z titulu poskytování dotací, které jsou zpravidla přísně účelové a jsou nástrojem rozsáhlé a intenzivní kontroly ze strany státu. Charakteristickým znakem centralizovaného modelu fiskálního federalismu jsou rozsáhlé přerozdělovací vztahy v rozpočtové soustavě.
5.2 Fiskální federalismus Decentralizovaný model fiskálního federalismu lze charakterizovat úplnou finanční soběstačností nižších vládních úrovní bez existence přerozdělovacích procesů uvnitř rozpočtové soustavy. Uplatnění tohoto modelu v praxi by znamenalo, že by musely být jednotlivým rozpočtům vyčleněny dostatečně vysoké příjmy (včetně místních daní u územní samosprávy), aby jim stačily pokrýt jejich výdaje. To by znamenalo rozsáhlou vlastní daňovou pravomoc. Problémem u tohoto modelu je rozdílná daňová kapacita a rozdílný daňový výnos menších územních celků, přičemž stát by neměl možnost tyto rozdíly korigovat. Vyčlenění příjmů ve výši maximální potřeby by bylo nehospodárné.
5.2 Fiskální federalismus Kombinovaný model fiskálního federalismu lze charakterizovat tím, že každá vládní úroveň má vyčleněny své vlastní příjmy. Zpravidla se nižším vládním úrovním vyčleňují menší příjmy (některé svěřené a sdílené daně), než je jejich maximální potřeba v krátkém období během rozpočtového roku. Vlastní příjmy rozpočtů pak doplňují dotace z vyššího rozpočtu, zejména státního rozpočtu. Prostřednictvím přerozdělovacích procesů může stát zmírňovat nerovný daňový výnos v jednotlivých daňových regionech a obcích a v minimální míře ovlivňovat rozhodování územní samosprávy, která je ve vyspělých demokratických zemích do značné míry nezávislá na státu.
5.2 Fiskální federalismus V kombinovaném modelu mohou převládat centralizační nebo decentralizační prvky. Vývoj spěje spíše ke zvyšování míry soběstačnosti rozpočtů územní samosprávy, kdy se jim vyčleňuje stále více rozpočtových příjmů, především z důchodových daní, čímž roste jejich relativní samostatnost, resp. soběstačnost. V ČR je uplatňován v současné době kombinovaný model fiskálního federalismu s určitými decentralizovanými prvky. Daňové určení a fiskální vazby v rozpočtové soustavě upravuje zákon o rozpočtových pravidlech a zákon o státním rozpočtu na příslušný rok.
5.3 Fiskální decentralizace Kromě fiskální centralizace je dalším možným procesem prosazujícím se v rámci vývoje veřejné rozpočtové soustavy tzv. fiskální decentralizace. Jde především o decentralizaci funkcí veřejných financí, a to funkce: 1)alokační; 2)redistribuční; 3)stabilizační. Základní otázkou decentralizace alokační funkce je rozhodnutí, zda veřejné statky mají být zabezpečovány státem a financovány ze státního rozpočtu nebo zabezpečovány decentralizovaně jednotlivými stupni územní samosprávy a financovány z jejich rozpočtu.
5.3 Fiskální decentralizace Decentralizace zabezpečování veřejných statků je zdůvodňována tím, že nižší vládní úrovně mohou lépe a efektivněji reagovat na zvláštnosti lokální ekonomiky, neboť mají přesnější informace o potřebách obyvatelstva na svém území a znají lépe preference občanů. Určitá míra decentralizace alokační funkce veřejných financí souvisí pak s: určitou decentralizací zabezpečování veřejných statků s částečnou decentralizací jejich financování z rozpočtu příslušné nižší vládní úrovně.
5.3 Fiskální decentralizace Při rozhodování o decentralizaci zabezpečování a financování veřejných statků se bere v úvahu analýza prospěchu (tj. kdo má prospěch z veřejného zabezpečování a financování veřejných statků, zda obyvatelstvo celého státu, nebo obyvatelstvo určitého kraje nebo obce). Teorie fiskálního federalismu zdůrazňuje potřebu, aby veřejné statky byly zajišťovány v souladu s preferencemi obyvatel (ti jsou uživatelé), kteří hradí náklady na tyto statky prostřednictvím placených daní (tzv. daňová cena), případně uživatelským poplatkem, je-li tato spotřeba měřitelná.
5.3 Fiskální decentralizace Jednotlivé úrovně vlád by měly tedy zabezpečovat a financovat tyto veřejné statky: 1) stát veřejné statky, z nichž mají užitek obyvatelé celého státu (obrana, státní správa, základní komunikační systém aj.) 2) kraje (vyšší stupně územní samosprávy některé národní veřejné statky a statky regionálního charakteru (z nichž mají užitek občané několika obcí), jedná se např. o střední vzdělání, o zabezpečení výstavby a údržby silnic, o regulaci vodních toků, aj 3) obce národní veřejné statky (jedná se např. o základní vzdělání, o zabezpečení výstavby a údržby silnic, o regulaci vodních toků, aj) a lokální veřejné statky (péče o veřejnou zeleň a místní komunikace, aj.)
5.3 Fiskální decentralizace Decentralizace redistribuční funkce je do značné míry omezena podstatou této funkce, která spočívá ve zmírnění důchodové a sociální nerovnosti ve společnosti znovurozdělováním důchodů a bohatství. O většině nástrojů využívaných v rámci redistribuční funkce se rozhoduje veřejnou volbou v zákonodárném sboru, proto je redistribuční funkce centralizována především na státní rozpočet.
5.3 Fiskální decentralizace Decentralizace stabilizační funkce je rovněž omezena podstatou této funkce, i když relativně méně, než decentralizace redistribuční funkce. Využití této funkce je založeno na využívání státního rozpočtu při zasahování státu do fungování hospodářského mechanismu, neboť cílem státních výdajů je stimulovat nedostatečnou agregátní poptávku a působit tak na růst výroby, zaměstnanosti a tempa hospodářského růstu. V řadě vyspělých zemí územní samosprávy alespoň zčásti využívají prostředků svých rozpočtů ke stabilizaci zaměstnanosti na svém území podle znalosti konkrétní situace na trhu práce a snaží se nejen vytvářet podmínky pro fungování soukromého sektoru (s cílem zvýšit příliv kapitálu a tím i nabídku pracovních příležitostí v soukromém sektoru), ale i vytvářet pracovní příležitosti i v lokálním veřejném sektoru.