STRATEGICKÉ PLÁNOVÁNÍ

Transkript

1 STRATEGICKÉ PLÁNOVÁNÍ 1. PŘEDNÁŠKA PLÁNOVÁNÍ A JEHO VÝVOJ V EVROPĚ OD HOSPODÁŘSKÉ KRIZE 30. LET 20. STOLETÍ PO SOUČASNOST

2 Úvod; vědění a politika, otázka společenského řízení Osvícenští filozofové upřímně věřili v možnost sociální změny a v nápravu světa prostřednictvím rozumu. Jejich heslem bylo poznávejme, abychom dokázali předvídat a na základě předpovědi uměli měnit a ovládat společnost i přírodu ; Dnes se na takové představy díváme jako na projev intelektuální pýchy; Zdá se, že byla definitivně opuštěna představy, že lze vědecky řídit či plánovat společnost a že věda by měla vytlačit a postupně nahradit politiku; Lidský intelekt je omezený, takže musíme odmítnout myšlenku společnosti řízené rozumem; Nezdá se, že bychom směřovali k nějaké formě technokracie, ve které vládnou experti a expertní znalosti, jak doufali nebo jak se obávali autořipíšícíještěv60.a70.letech20.století;

3 Věda a politika jsou autonomní světy, které by měly spolupracovat, ne jeden druhému dominovat; Věda nemůže rozhodovat o tom, co je společensky správné a hodnotné akterézájmybymělybýtsledovány; Politika si zase nemůže dovolit zasahovat do života lidí zcela iracionálně, bez smysluplného odůvodnění; Žijeme v otevřené (demokratické, pluralitní) společnosti, která stojí na konfliktu idejí; Každá doba se vyznačuje velkými spory či dilematy, která určují společenský vývoj. Naším je otázka plánovat resp. cílevědomě usměrňovat (řídit) rozvoj měst a regionů. Či jej ponechat evolučním procesům?

4 Rozdíly mezi akademickým výzkumem, aplikovaným výzkumem a plánováním (1) Akademický výzkum Hlavní cíl -lépe porozumět ekonomice a společnosti; Hlavní metoda tvorbalogických, konzistentních a empiricky testovatelných teorií; Nová teorie či empirický poznatek se většinou těší pozornosti kolegů vědců, bez ohledu na jejich využitelnost v politice (praxi); Kritériem kvality vědecké práce často není praktičnost, ale netriviálnost a originálnost výsledků; Čistě akademické práce mají většinou prakticky nulový bezprostřední vliv na veřejnou politiku; Na druhé straně vytváří nezbytnou základnu pro aplikovaný výzkum a pro plánovací činnost; Aplikovaný výzkum, výzkum pro potřeby měst a regionů Výzkum (analýza) problémů s cílem poskytnout pragmatické návody na jejich řešení (zmírnění); Akademický výzkum se zabývá vztahem mnoha proměnnýchbez omezení, zatímco aplikovaný výzkum pouze těmi, které jsou (veřejnou) politikou ovlivnitelné; Pozornost musí být často věnována praktickým problémům, které jsou z hlediska akademického výzkumu nezajímavé;

5 Rozdíly mezi akademickým výzkumem, aplikovaným výzkumem a plánováním (2) Plánování Stanovování obecných a dílčích cílů a prostředků k jejich dosažení; Výsledkem je stanovení cílů, žádoucích stavů a hodnot, jejich realizace je považována za prioritní; Cílem je hledání lepší společnosti a příprava na budoucnost; Základní ideou je představa, že společnost nebo komunita musí mít stanoveny priority na delší časové období, než je doba volebního období, a že tyto priority jsou široce konsensuální; Je reakcí na krátkozrakost a nedostatek racionality v politice (je vyvoláno pluralitou zájmů, častou změnou politického vedení a přílišným uplatněním tržního mechanismu); Primárním cílem plánování není odhalování toho, jak se věci mají, ale jaké by měly být. Trojí přístup, jak chápat teorii prostorového plánování Theoriesin planning(odborně-obsahové teorie, např. teorie centrálních míst, teoretické koncepce urbánního a regionálního rozvoje apod.); Theorieson oraboutplanning(teorie komunikace, analytické a hodnotící metody apod.); Theoriesofplanning(struktura a analýza plánovacího procesu, plánovací systémy, plánovací modely apod.).

6 Nejnovější zahraniční literatura (1)

7 Nejnovější zahraniční literatura (2)

8 Plánování měst a regionů Plánování je myšlenková příprava (anticipace) budoucího jednání, která většinou předchází racionálnímu rozhodnutí ;schopnost plánovat (projektovat) budoucnost odlišuje člověka od ostatních živých bytostí; Plánování v kontextu měst a regionů (1.)plánování ve veřejném sektoru, (2.) prostorové plánování (plánování měst a regionů); Plánování se v různých formách vyskytovalo a vyskytuje ve všech vyspělých zemích; Po válce si mnohé vyspělé země začaly budovat své národní plánovací systémy (cíle a úkoly plánování, institucionalizace plánování, vzdělávaní plánovačů apod.); Rozdíly odrážejí politické, právní a kulturní tradice té které země;

9 Pojem plánování se ve světě běžně používá a je vyučováno na vysokých školách; U nás má stále pejorativní nádech (vliv historických zkušeností a odpor vlivných ekonomických liberálů); Existuje jistá dvoukolejnost prostorového plánování územní plánování a socioekonomické (rozvojové) plánování jako součást regionální a urbánní politiky; Pojem plánování se dnes používá převážně ve významu územního plánování; pro ostatní dlouhodobě zaměřené rozvojové aktivity se raději používají jiné pojmy jako např. strategie, koncepce či strategické plánování. Základní charakteristiky prostorového plánování: (1.) kolektivní jednání, (2.) vytváření konsensu, (3.) orientace na budoucnost, (4.) cílově orientovaná příprava jednání a (5.) nadresortní (průřezový) obsah. Prostorové plánování má primárně informační, organizační a koordinační funkci

10 Plánování před a po 2. světové válce před 2. sv. válkou převládalo přesvědčení, že společenské plánování je žádoucí a potřebné, neboť pomáhá vytvářet poněkud humánnější svět ; převažovalo jeho technokratické pojetí. Po 2. sv. válce snaha západu ideologicky se vymezit vůči východním zemím silná tabuizace plánování( nástroj politické diktatury ; protiklad svobodného tržního hospodářství ; překážka svobodného rozvoje tržních sil ). Nikdy nebylo zcela zavrženo; nebylo zpochybněno použití v oblasti státních zájmů a potřeb. Prostorové plánování se nikdy neomezovalo pouze na veřejný sektor. Jeho úkolem vždy bylo vytvářet podmínky pro soukromé investice a podnikání, ať již formou regulací nebo pobídek. Většina západoevropských zemí budovala sociální stát, který do jisté míry umožňuje intervence státu do tržního systému, takže přes zmíněnou tabuizaci se plánovací postupy v praxi běžně používaly.

11 Plánovací euforie (60. léta poč. 70. let) Velká očekávání; Model integrovaného rozvojového plánovánína všech prostorových úrovních ( Comprehensive planning (komplexní plánování); Jedná se o technokratický, racionalistický a uzavřený plánovací model (hl. slovo měli plánovači); Snaha integrovat potřeby a zájmy klíčových veřejných resortů (vč. financí) a celoplošně řídit rozvoj regionů a měst prostřednictvím velkých plánů (předpoklad, že se všichni zainteresovaní zaměří na uskutečňování společných a dlouhodobých cílů);

12 Následné vystřízlivění (polovina 70. let) Euforie netrvala dlouho, technokratické plány byly příliš sofistikované a složité, politici je brali pouze na vědomí; Politici se ptali o čem že by měli rozhodovat? Značné požadavky na informace a jejich rychlé zastarávání; Snaha budovat národní plánovací systémy, vedoucí k zefektivnění plánovacích procesů (zákony o plánování, plánovací úřady, speciální VŠ vzdělávací programy, odborná sdružení, odborné časopisy apod.); Otázka plánování byla součástí celospolečenské diskuse o selhání státu a politiky. Mění se vztah mezi plánováním a politikou. Plánování již není nadřazeno politice, ale stává se součástí tvorby a realizace veřejné politiky; Hledají se odpovědi na otázku, proč plánovací systémy nefungují tak, jak by měly, a proč plánování nepřináší očekávané výsledky?; Nastává rozvoj implementačních a evaluačních technik a postupů (policyanalysis) vše je vedeno snahou poučit se z chyb.

13 Hledání nových přístupů (80. léta a poč. 90. let) Proměna plánování, nový pragmatismus (důsledek hospodářské krize, prohlubující se globalizace, snižující se řídící schopnosti národních států, začátek krize pečovatelského státu apod.); Zavádění tržních a manažerských principů (newpublic management, myšlenka podnikajících měst a regionů, urban/ regional management); Liberalizace, privatizace, decentralizace (regionalizace a komunalizace veřejných úkolů), přesun moci směrem k občanům; Paradigmatické změny v přístupu k plánování komunikační obrat ( communicativeturn ), resp. obrat k participaci a spolupráci ( collaborative planning ); Aktivizace svépomocných sil, koncept endogenního rozvoje měst a regionů; Nárůst významu partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem; Mění se úkol plánování:od zajišťování rovnocenných životních podmínek k pomociměstům a regionům s hledáním jejich rozvojových cest;

14 Plánování přebírá nové funkce: (1.) moderační a mediační funkce, (2.) má pomáhat transferu nových myšlenek do praxe a (3.) urychlovat procesy společenského (kolektivního) učení; Mění se profesní požadavky; z plánovačů se stávají rozvojáři;nestačí znalost analytických a hodnotících metod a postupů, roste význam komunikační zdatnosti, schopnosti naslouchat a vést inteligentní diskusi; Prognózy jsou nahrazovány variantními scénáři, důraz se klade na prosaditelnost, realizovatelnost a flexibilitu plánů;

15 Diskuse o institucionálním zakořenění plánování (od 90. let) Růst společenské plurality a potřeba zajistit participaci stále většího počtu aktérů na plánovacích procesech; růst zájmových konfliktů a potřeba jejich řešení; hledání nových forem sociální komunikace, spolupráce a partnerství; Poznání, že institucionální zakořenění plánování (organizace, postupy, zprostředkování informací a zájmů), významně ovlivňuje efektivitu plánovacích procesů; Hledají se nové formy organizace plánovacích procesů,které umožňují (na rozdíl od tradičních byrokratických forem) (1.) efektivní výměnu informací a myšlenek, (2.) podporují procesy kolektivního učení, (3.) vedou ke sbližování hodnot a stanovisek, (4.) pomáhají vytvářet vzájemnou důvěru a zvládat rizika, (5.) a to vše konsensuálně, prostřednictvím přesvědčování a vyjednávání.

16 Předmětem diskuse jsou především otázky: Kdo by měl být nositelemplánování (musí to být vždy místní/ regionální samosprávy?) Jaké jsou nejvhodnější formy organizace plánovacích procesů? Jak do plánovacích procesů zapojit soukromé aktéry? Jak je motivovat? Jak v podmínkách pluralitní společnosti koordinovat a integrovat rozdílné zájmy a potřeby veřejných a soukromých aktérů? Jak celý systém zefektivnit a profesionalizovat?

17 Model plánovacího inkrementalismu (projektově-orientované plánování) Disjointedincrementalism Forma plánování, jejímiž východisky jsou spíše nekoordinované a postupné kroky a pluralistický přístup k organizování ve společnosti; Otevření plánovacího procesu; Model se vědomě vzdává víry v koordinované, integrované a celostní řízení rozvoje měst a regionů; upřednostňuje řešení dílčích, klíčových a lokalizovaných problémů; Důraz na schopnost učení se, na flexibilitu a situační jednání; Četné kritiky, že tento model rezignuje na řešení komplexních (strukturálních) problémů, přizpůsobuje se status quo a vede k neefektivnímu osamostatňování rozvojových projektů;

18 Strategické plánování (90. léta - doposud) (1) Strategické podnikové plánování se objevuje již v 50. letech v USA, v 70. a 80. letech začínají jeho poznatky využívat iměsta a regiony; Strategické myšlení umožňuje systematicky uvažovat o budoucnosti a připravovat se na ni; poskytuje styčné body, které nám pomáhají s orientací. Předpoklad, že strategie pomohou redukovat komplexitu a zvýší konzistentnost jednání (umožní soustředit se na řešení klíčových problémů); Diskuse se zaměřuje na profilaci nabídky měst a regionů, na jejich konkurenceschopnost a udržitelný rozvoj; Od místních samospráv se vyžaduje podnikatelské myšlení a jednání;

19 Strategické plánování je sociální proces, který umožňuje setkávání velkého množství lidí nacházejících se vrůzných institucionálních vztazích a pozicích, aby navrhli společný postup, stanovili obsah a strategii, jak řídit prostorové změny (Healey, 1997, s. 5). Úkolem strategického plánovacího procesu není pouze navrhnout konkrétní strategii a projekty,ale také organizační strukturu, jak bude o strategiích a projektech rozhodováno, jak budou realizovány a vyhodnocovány (= manažerské pojetí). VUSA je všeobecně akceptováno (USA nemají vybudovaný tak byrokratický a někdy těžkopádný plánovací systém, jaký má většina evropských zemí); V Evropě se myšlenka SP objevuje počátkem 90. let.; diskuse má odlišný průběh; rozdíl v chápání je patrně v tom, že v Evropě je SP chápáno jako integrativníforma plánování(společenským úkolem plánovacího systému je integrovat strategicky důležitá opatření a projekty, přispívající k rozvoji měst a regionů, a tak dosahovat synergických efektů a obecného blaha).

20 Strategické plánování (90. léta - doposud) (2) Jedni SP odmítají jako prázdný pojem, jiní doufají, že po období projektověorientovaného plánování se začnou opět hledat koncepty, které by propojily rozvojové projekty s rozvojovými vizemi. Strategické plánování rozvoje měst a regionů je dnes mnohými autory (teoretiky plánování) interpretováno jako mix velkých plánů a malých projektových kroků, přičemž modely integrovaného rozvojového plánování a plánovacího inkrementalismus jsou považovány za krajní formy plánování;

21 Hledání nových přístupů k tvorbě strategií (od lineárního k adaptačnímu modelu) (1) Lineární model tvorby strategie Strategie = plán; Tvorba strategie je vědomý(racionální) rozhodovací proces aktérů, který musí být organizován a řízen; Strategii musí předcházet analýza (podrobná analýza problému jako východisko); Předpoklad dokonalé informovanosti a dostupnosti informací, metodický postup nabízí např. SWOT analýza; Zodpovědnost za formulaci strategie nesou stratégové, kteří zastávají vůdčí pozici vorganizační hierarchii a mají celý proces pod kontrolou; Přijaté (schválené) strategie jsou následně realizovány; Hledání racionálních postupů, jak strategicky plánovat; proces je sekvenčně rozdělen, vzniká lineární plánovací cyklus (příprava, analýza, vize, strategické cíle, opatření, implementace, kontrola). Vliteratuře velké množství normativníchlineárních plánovacích modelů (jak by se mělo plánovat);

22 Hledání nových přístupů k tvorbě strategií (od lineárního k adaptačnímu modelu) (2) Východisko: lineární plánovací modely často selhávají. Chápeme-li strategii nikoliv jako to, čeho chceme dosáhnout, ale čeho jsme skutečně dosáhli, pak zjišťujeme, že pouze část realizovaných strategií byla vědomě plánována. Pojem strategie získává nový význam; Skutečnou strategii, jakýsi rozhodovací vzor či konzistentní přístup můžeme objevit až při retrospektivním pozorování (H. Mintzberg). K tvorbě strategií nepřistupujeme tak, že bychom nejdříve stanovili cíle a poté hledali prostředky pro jejich realizaci. Strategie totiž vznikají spíše neplánovitě a jsou výsledkem každodenního rutinního jednání. Strategie se mohou vynořovat spontánně. Důležité je, abychom je dokázali rozpoznat. Proto je důležité vedle formálních plánovacích postupů využívat i jiných metod, jak rozvíjet strategie. Důležitou roli hrají vize, scénáře, kreativní techniky apod.);

23 Hledání nových přístupů k tvorbě strategií (od lineárního k adaptačnímu modelu) (3) Analyticko-racionální myšlení cíl-prostředek se mění na prostředekcíl-proces ; Tvorbu a realizaci strategií je zapotřebí chápat jako integrační a nepřetržitý proces; Strategie vznikají ze zdola nahoru, prostřednictvím procesů kolektivního učení a adaptace; Není účelné koncipovat vědomé strategie, ale podporovat procesy strategického učení a tak vytvářet předpoklady pro to, aby se mohly vynořovat stále nové strategie; Někteří v této souvislosti hovoří nikoliv o strategickém plánování ale o strategickém managementu rozvoje měst a regionů.

24 Závěrné shrnutí a zhodnocení (1) Pojetí plánování, jeho cíle a úkoly, stejně tak jeho institucionalizace, podléhají cyklickému vývoji; vkrizových obdobích význam plánování obecně vzrůstá. Existují značné rozdíly mezi jednotlivými zeměmi. V rámci EU v posledních letech dochází ke sbližování plánovacích systémů. Donedávna plánovači věřili, že plánování je důležité samo o sobě. Postupně si začali uvědomovat, že plánování, tak jako všechno vtržním prostředí, je závislé na poptávce. I plánování musí objevovat svůj trh. Plánovači musí pro své myšlenky a plány získávat veřejnost a politiky, musí objevovat nové společenské potřeby, kterým budou sloužit. Marketing je proto velkou výzvou i pro plánovače a plánování. Tradiční představa plánování je velmi jednoduchá: stačí vybrat správnou strategii a výsledek je zajištěn. Ve skutečnosti jsme svědky dlouhodobé krize prostorového plánování,které díky slábnoucí institucionální pozici, má pouze malý vliv na rozvojová opatření. Řídící potenciál prostorového plánování je tak značně omezený.

25 Závěrné shrnutí a zhodnocení (2) Rozvojové strategie často nevznikají prostřednictvím plánovacích postupů.vznikají intuitivně jako důsledek bezpočtu rozhodnutí autonomních aktérů. Plány ztrácejí normativní charakter, roste význam plánování jako procesu umožňujícího komunikaci, kolektivní učení a tvorbu všeobecného konsensu; Strategický plán dnes není ničím více, než jen okamžitým vyjádřením dohody mezi aktéry. Vtomto pojetí se již nejedná o plánování, ale o strategický management rozvoje měst a regionů.

26 Závěrečné shrnutí a zhodnocení (3) Strategické plánování vpraxi doposud nenašlo odpovídají uplatnění, a to z mnoha důvodů: Nepřináší okamžité výsledky,účinky strategických rozhodnutí se často projevují až s velkým časovým odstupem (někdy i po více desetiletích); Strategická rozhodnutí jsou nevratná, těžko napravitelná, nestandardní a neopakovatelná,často vznikají za podmínek nejistoty a rizika; Většinou nedokáže řešit klíčové problémy,které si vyžadují komplexní, nová (inovativní) a náročná řešení; Vyžaduje od mnoha zainteresovaných aktérů nejenom odvahu, ale i zájem o realizaci změn; Nelze ho aplikovat pomocí jednoduchých rutinních metod a postupů; Zavedení není jednorázový proces, je nutné vytvořit předpoklady pro jeho neustálé uplatňování;

27 Závěrečné shrnutí a zhodnocení (4) Týká se velkého množství aktérů s odlišnými zájmy, hodnotami, vnímáním situace a politickými preferencemi. Diskuse mají často technickou povahu, které je zapotřebí rozumět. Diskuse zřídkakdy připomínají vědeckou diskusi; někteří aktéři překrucují věcnou stránku (účelově vybírají informace, snaží se diskreditovat protivníky, argumentují ideologicky apod.) Silnou stránkou je orientace na budoucnost, komplexnost, veřejný zájem a demokratičnost; Slabou stránkou je mnohdy slabá vazba na konkrétní politické nástroje (na konkrétní hospodářskou, sociální, regionální