Pomoc MŽP a SFŽP ČR při přípravě a realizaci projektů Fondu soudržnosti

Transkript

1 Pomoc MŽP a SFŽP ČR při přípravě a realizaci projektů Fondu soudržnosti Vstupní katalog výkonových parametrů pro oblast pitné a odpadní vody, včetně parametrů kvality služeb, a identifikace parametrů vhodných pro uplatňování sankcí a návrhu monitoringu Úkol č. 22 Specifikace č července 2007

2 Projekt Pomoc MŽP a SFŽP ČR při přípravě a realizaci projektů Fondu soudržnosti Vstupní katalog výkonových parametrů pro oblast pitné a odpadní vody, včetně parametrů kvality služeb, a identifikace parametrů vhodných pro uplatňování sankcí a návrhu monitoringu MOTT MACDONALD Praha, spol. s r.o. Národní 984/ Praha 1 Česká republika Tel : Fax : MOTT MACDONALD Praha, spol. s r.o. 1

3 OBSAH SEZNAM ZKRATEK ÚVOD - KVALITA VODOHOSPODÁŘSKÝCH SLUŽEB VÝKONOVÉ UKAZATELE VODOHOSPODÁŘSKÝCH SLUŽEB Příklady zavádění výkonových ukazatelů v zahraničí VSTUPNÍ KATALOG VÝKONOVÝCH UKAZATELŮ Struktura Katalogu výkonových ukazatelů s příklady Způsob výběru výkonových ukazatelů pro smluvní využití Relativní významnost výkonových ukazatelů pro smluvní využití Stanovení spolehlivosti výkonových ukazatelů Kategorie výkonových ukazatelů Vstupní katalog výkonových ukazatelů odpadní vody pro smluvní využití Skupiny výkonových ukazatelů odpadní vody podle kategorií Seznam použitých proměnných výkonových ukazatelů odpadní vody Vstupní katalog výkonových ukazatelů pitné vody pro smluvní využití Skupiny výkonových ukazatelů pitné vody podle kategorií Seznam použitých proměnných výkonových ukazatelů pitné vody MONITORING VÝKONOVÝCH UKAZATELŮ SMLUVNÍ POKUTY PŘI NEDOSAŽENÍ POŽADOVANÉHO VÝKONU A NÁHRADA ŠKODY Smluvní pokuty a jejich funkce Vymezení smluvních pokut v českém právním řádu Základní kategorizace smluvních pokut Smluvní pokuty plnící restitutivní funkci Smluvní pokuty plnící retributivní funkci Smluvní pokuty jako součást platebního mechanismu Praktický příklad uplatnění retributivní smluvní pokuty ZÁVĚRY VÝHRADY A OMEZENÍ

4 SEZNAM ZKRATEK ČOV ČR DEFRA ES IWA čistírna odpadních vod Česká republika Ministerstvo pro životní prostředí, potraviny a místní rozvoj UK Evropská společenství Mezinárodní vodohospodářská asociace (angl. International Water Association) IWA výkonové parametry Matos, R., Cardoso, A., Ashley, R., Duarte, P., Molinari, A., Schulz, (odpadní voda) A. Performance Indicators for Wastewater Services ; IWA Publishing, 2003, ISBN , 174s. IWA výkonové parametry Alegre, H., Baptista, J.M., Cabrera Jr., E., Cubillo, F., Duarte, P., (pitná voda) Hirner, W., Merkel, W., Parena, R. Performance Indicators for Water Supply Services Second Edition ; IWA Publishing, 2006, ISBN , 289s. Katalog Komise nebo EK Koncesní zákon MF MMR MZe MŽP nebo Ministerstvo Občanský zákoník nebo OZ Obchodní zákoník nebo ObchZ OFWAT vstupní katalog výkonových ukazatelů pitné a odpadní vody pro smluvní využití presentovaný v této zprávě jako otevřený seznam výkonových ukazatelů a výchozích údajů uspořádaných do systému dílčích kategorií s navrženou typologií, je určen k širší diskuzi a testování Evropská komise zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení Ministerstvo financí (státní orgán České republiky) Ministerstvo pro místní rozvoj (státní orgán České republiky) Ministerstvo zemědělství (státní orgán České republiky) Česká republika - Ministerstvo životního prostředí zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů Státní úřad ekonomické regulace vodovodů a kanalizací UK OP Životní prostředí Operační program Životní prostředí pro období Provozní smlouva Rámcová směrnice o vodní politice smlouva o provozování vodovodu nebo kanalizace s provozovatelem dle 8 odst. 2 Zákona (VaK) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky 3

5 SFŽP Státní fond životního prostředí České republiky Směrnice o čištění směrnice Rady 91/271/EHS ze dne 21. května 1991 o čištění městských odpadních vod městských odpadních vod Smlouva o ES Správní řád Strategické obecné zásady Společenství pro soudržnost UK ÚOHS VaK VEWIN WB Zákon o veřejných zakázkách nebo ZVZ Zákon o VaK Zákon o obcích Zákoník práce Smlouva o založení Evropského společenství zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Rozhodnutí Rady ze dne 6. října 2006 o strategických obecných zásadách Společenství pro soudržnost (2006/702/ES) Spojené království Velké Británie a severního Irska Úřad pro ochranu hospodářské soutěže vodovody a kanalizace Nizozemská vodohospodářská asociace Světová banka zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů zákon č. 128/2001 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů 4

6 1 Úvod - kvalita vodohospodářských služeb Stále náročnější požadavky na zabezpečení vodohospodářských služeb a to jak z hlediska ochrany životního prostředí, tak i zvyšující se technické nároky na jejich realizaci zároveň s pozvolnou snahou o jejich plně nákladové zpoplatnění vedou jednak k regionalizaci těchto služeb tak i k nutnosti vstupu soukromých investorů to tohoto oboru. Veřejné rozpočty již často nejsou v této oblasti schopny plně dostát svým závazkům. Zvyšující se celkové komplexnost služeb a spolu s jejich široce uplatnitelnou obchodovatelností s sebou přináší potřebu regulace kvality a ceny. Zároveň však dochází a to přes určitý lokální monopol těchto služeb k vytváření konkurenčního tlaku mezi jednotlivými poskytovateli vodohospodářských služeb a to i nad rámec povinné regulace. Zároveň od druhé poloviny roku 2004 čelí Česká republika výhradám Komise ohledně kvality a proporcionality existujících provozních a nájemních smluv v oboru vodovodů a kanalizací v ČR. Tyto výhrady se v současné době projevují jako jedna z hlavních překážek pro čerpání finančních prostředků z EU na obnovu a rozvoj vodohospodářské infrastruktury v období let Navíc některá rozhodnutí o udělení pomoci z Fondu soudržnosti na vodohospodářské infrastrukturní projekty vydaná Komisí v roce 2004 a 2006 obsahují podmínky, které v případě existence provozních smluv se soukromými provozovateli požadují přiblížit se tzv.nejlepší mezinárodní praxi tak, aby výsledný smluvní dokument byl proporcionální a vyvážený, tj. zajišťoval všechny relevantní zájmy Společenství na ochraně veřejného zájmu při nakládání s prostředky společného rozpočtu ES 1. Jinými slovy by měla příslušná Provozní smlouva v klíčových bodech označených Komisí jako zásadní odpovídat určitým kvalitativním standardům včetně toho, že případný proces výběru nového provozovatele by měl respektovat požadavky acquis communautaire v oblasti přípravy a provádění zadávacích řízení. Výkonové ukazatele a jejich monitoring patří mezi Komisí prosazované klíčové body, ale jsou zároveň také jedním z obecně akceptovaných způsobů, které se stále více prosazují při posuzování dosažení požadované úrovně kvality vodohospodářských služeb na požadované úrovni, v definovaném rozsahu a ve vztahu k určité cílové skupině. Výkonové ukazatele mohou sloužit pro různé účely a různé cílové skupiny (IWA 2003) 2 3 : Pro vnitřní potřebu vlastníků a provozovatelů vodohospodářské infrastruktury - při přípravě strategických rozhodnutí a plánování - jako pomůcka kvalitnějšímu a včasnějšímu rozhodování - pro jednodušší a strukturované sledování důsledků manažerských rozhodnutí - jako zdroj informací pro včasné předvídavé řízení - pro porovnání kvality a funkčnosti jednotlivých částí systému a zvýšení jeho produktivity - k podpoře zavedení interních a externích srovnávacích postupů - pro účely interního nebo externího auditu Pro potřeby národních a regionálních agentur a regulatorních orgánů - k vytvoření srovnatelného referenčního rámce a identifikaci potřeb zlepšení kvality služeb - při formulaci sektorových strategických dokumentů 1 Viz čl. 27 Finančního nařízení. 2 Alegre, H., Baptista, J.M., Cabrera Jr., E., Cubilo, F., Duarte, P., Hirner, W., Merkel, W., Parena, R. (2006), Performance Indicators for Water Supply Services (Manual of Best Practice Series), International Water Association, 2. edition, London Matos, R., Cardoso, A., Ashley. R., Duarte, P., Molinari A, Schulz, A. (2003), Performance Indicators for Wastewater Services (Manual of Best Practice Series), International Water Association, 1. edition, London 5

7 Pro potřeby finančních institucí - pro hodnocení investičních priorit a úvěrových rizik, výběr projektů k realizaci Pro potřeby konečných spotřebitelů a jejich účelových sdružení - jako podklad přehledné standardizované informace o výkonu provozovatele Pro potřeby certifikačních orgánů kvality - jako zdroj zásadních informací za účelem hodnocení kvality Pro potřeby auditorů a ekonomické regulátory - jako zdroj klíčových informací o zajišťování kvality poskytovaných služeb - je základnou hodnocení společnosti a finančních a technických podmínek provozování Pro víceúčelové instituce s vlivem na dotační politiku - pro identifikaci rozdílů při rozhodování o budoucích cílech a prioritách dotační politiky Hlavní způsoby použití výkonových ukazatelů jsou následující (upraveno podle Alegre et al in Alegre et al. 2006) výhradně pro vnitřní potřebu určité vodohospodářské společnosti v rámci srovnávací analýzy (benchmarkingové studie) v rámci oborové regulace jako součást smluvních vztahů jako součást akreditace systému kvality Potřeba zajištění kvality vodohospodářských služeb tak může být iniciována: a) zvenčí, potřebou implementace zákonných norem a uplatnění regulačního rámce včetně systému souhrnného výkaznictví (povinná část zkvalitnění služeb ze zákona) b) zevnitř, obchodní politikou provozovatele ve vztahu k zákazníkům a na obranu před potenciální konkurencí (dobrovolná část zajištění kvality v rámci obchodní strategie) c) kombinací obou přístupů může nastat situace, kdy je vlastník provozované infrastruktury případně sám provozovatel postaven před volbu zavedení určitého systému kvality, který sice nevyplývá ze zákona, ale souvisí s požadavkem klíčového zákazníka případně subjektu, který se má podílet na financování potřeb žadatele (investiční úvěr vlastníka nebo provozní úvěr provozovatele). Požadavky nejlepší mezinárodní praxe obvykle nepatří mezi požadavky vyplývající ze zákona a nelze je tedy uplatnit na všechny subjekty působící na vodohospodářském trhu bez rozdílu. Jejich východisko se mění v závislosti na relativním úspěchu ostatních obdobných poskytovatelů se zaváděním určitých doporučených postupů a jejich postupnou modifikací jako důsledek hodnocení dosažených výsledků. Toto hodnocení může provádět daný subjekt sám sobě, nebo může být výsledkem externího auditu, který může být jednorázový nebo opakovaný s určitou četností. Důležitá je vždy volba vhodného referenčního rámce. V souvislosti s použitím jako součást smluvních vztahů mezi provozovatelem a vlastníkem provozované vodohospodářské infrastruktury jsou výkonové ukazatele vnímány jako měřítko výkonnosti provozovatele případně v odůvodněných případech výjimečně i jiného subjektu (např.vlastníka provozované infrastruktury nebo konečného příjemce služby poskytované na základě smlouvy), přičemž jejich výkonnost je v tomto kontextu definována jako stupeň zabezpečení služby, která je definována smlouvou a kterou vlastník a veřejnost očekává a je funkcí zejména kvalifikace, spolehlivosti, efektivnosti a ceny. 6

8 2 Výkonové ukazatele vodohospodářských služeb Možnými způsoby zajištění účelnosti, kvality a účinnosti poskytovaných služeb jsou především různé přístupy k nastavení a sledování (a vyhodnocování) srovnávacích indikátorů kvality a účinnosti / výkonových ukazatelů (benchmarking). Konečným cílem nastavení a důsledného a systematického sledování určitého souboru výkonových ukazatelů je vždy zkvalitnění poskytovaných služeb. V zásadě existují dva vzájemně kombinovatelé přístupy k zavádění takových výkonových ukazatelů a to buď jako měřitelné (metric) veličiny nebo jako procesní (process) indikátory. Zatímco měřitelné výkonové ukazatele slouží pro přímé srovnávání mezi jednotlivými společnostmi a dovoluje nastavit kvantifikovatelné cílové hodnoty k dosažení požadovaného stavu, procesní výkonové parametry jsou určeny k identifikaci vhodných pracovních / výrobních postupů, které se osvědčily v jiných případech a které ve svém důsledku umožní dosahovat požadovaných standardů. Systém výkonových ukazatelů může být různě složitý, při jeho zavádění se však doporučuje vždy postupovat od jednoduššího ke složitějšímu nastavení, podloženého dostupnými a věrohodnými údaji o stavu všech používaných veličin v uplynulém období Dobrým vodítkem k účelovému nastavení takového systému pak mohou být nedávné publikace z edice Manuálů nejlepší praxe, publikované mezinárodní vodohospodářskou asociací IWA, na jejichž část týkající se hodnocení systémů dodávky pitné vody 4 a likvidace odpadních vod 5 metodicky navazuje i tento Katalog. Možné kombinace nastavení výkonových ukazatelů jsou přitom chápány jako modulový systém sestavovaný podle povahy a rozsahu hodnoceného vodohospodářského systému a zároveň podle účelu tohoto hodnocení. Výsledný systém tak může být zaměřen podle konkrétní potřeby na určitý aspekt provozovaných služeb a zároveň může mít vypovídací schopnost nastavenu podle potřeb toho subjektu, který si tuto činnost zadal nebo vyžádal. Obdobné příklady dlouhodobě užívaného systému výkonových ukazatelů lze nalézt v Nizozemí (Vewin ) Velké Británii (Severn Trent Water a později Ofwat ), skandinávských zemích (Sdružení šesti měst 7 ), Austrálii ale také například v Itálii (Federgasacqua 1998), ve Francii 8 a v některých zámořských státech (USA, Austrálie, Kanada, Nový Zéland, Jižní Afrika) včetně asijských (Malajsie, Hong-Kong). Americká Národní vodohospodářská asociace NWA (2002) uvádí že v roce 1998 bylo identifikováno 15 zemí z 29 dotázaných, které deklarovaly zavedení a používání nějakého systému výkonových ukazatelů ve vodárenství. 4 Alegre, H., Baptista, J.M., Cabrera Jr., E., Cubilo, F., Duarte, P., Hirner, W., Merkel, W., Parena, R. (2006), Performance Indicators for Water Supply Services (Manual of Best Practice Series), International Water Association, 2. edition, London. 5 Matos, R., Cardoso, A., Ashley. R., Duarte, P., Molinari A, Schulz, A. (2003), Performance Indicators for Wastewater Services (Manual of Best Practice Series), International Water Association, 1. edition, London. 6 VEWIN (2004): Reflections on performance 2003 Benchmarking in the Dutch Drinking Water Industry. 7 Stahre P., Adamson J. (2002) : Performance benchmarking. A powerful management tool for water and wastewater utilities, Watermarque 3,Nr Guerin-Schneider L., Brunet E. (2002) Performance Indicators for the Regulation of the Water and Sewerage Services : The French Experience. ENGREF, Enviro 2002 IWA world water congress, 7-12 avril 2002, Melbourne. 7

9 Ve své poslední mezinárodní srovnávací studii 9 využívá britský vodohospodářský regulátor kromě výkonnosti jednotlivých provozovatelů z Velké Británie (Anglie a Wales) a Skotska také srovnávací údaje ze Skandinávie (Sdružení šesti měst 15 : Kodaň, Oslo, Helsinky, Stockholm, Goteborg, Malmo), Nizozemí 16, Austrálie 17, USA, Kanady a Portugalska 18. Jiným příkladem zavádění systému výkonových ukazatelů je Manuál Světové Banky 19, který je založen na 47 údajích a 27 výkonových ukazatelích uspořádaných 10 skupinách výkonnosti (stupeň připojení, spotřeba a produkce vody, ztráty, měření spotřeby, výkonnost potrubní sítě, náklady a zaměstnanci, kvalita služeb, fakturace a platby, finanční výkonnost, a investice). Kromě toho lze v literatuře najít příklady účelového zavádění výkonových parametrů např. pro potřeby hodnocení účinnosti závlahových systémů 20, úniků v potrubních systémech 21 nebo vnitropodnikové systémy velkých průmyslových podniků (Siemens, ColaCola), zaměřené na prokázání ekologického přístupu k vlastní činnosti a zároveň na úspory nákladů. 2.1 Příklady zavádění výkonových ukazatelů v zahraničí Anglie a Wales Odpovědnost za provozování vodohospodářských služeb mají soukromé společnosti, které jsou zároveň vlastníky vodárenské infrastruktury (ve spojitosti s platnou licencí), a to na základě zvláštního zákona z roku Centrální vláda - prostřednictvím Parlamentu nebo sama - určuje celkový regulatorní rámec, který je uplatňován státními regulátory, včetně úřadu státního ekonomického regulátora Ofwat, nepřímo odpovědnému státnímu tajemníkovi řídícímu Ministerstvo pro životní prostředí, potraviny a místní rozvoj DEFRA. Kromě toho se uplatňují regulatorní pravomoci Agentury životního prostředí a Inspektorátu pro pitnou vodu. Základním úkolem úřadu regulátora Ofwat je zajistit, aby provozní společnosti byly schopny financovat a řádně a efektivně provozovat vodárenskou infrastrukturu. Ochrana spotřebitelů je v tomto smyslu druhořadá, ale očekává se, že v budoucnosti bude mít Ofwat ve své činnosti rovnocenné postavení především ve vztahu k sociálně nebo zdravotně potřebným. 9 Ofwat (2007): International comparison of water and sewerage service 2007 report (covering the period ). 10 Ofwat (2007): Water and sewerage charges, report.. 11 Ofwat (2006): Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales, report. 12 Ofwat (2006): Levels of service for the water indiustry in England and Wales, report. 13 Ofwat (2006): Security of supply, leakage and water efficiency, report. 14 Ofwat (2007): Water and sewerage service unit costs and relative efficiency, report. 15 Adamson J, Stahre P. (2004): Performance Assessment of Water and Wastewater Services Survey of Best practice, VA-Forsk raport Nr B VEWIN (2004): Reflections on performance 2003 Benchmarking in the Dutch Drinking Water Industry. 17 WSAA (2007): National Performance Framework: urban performance reporting indicators and definitions, a handbook for WSAA members. 18 Baptista J.M., Passaro D.A., dos Santos R.F. (2007) The Regulation of the Water and Waste Sectors in Portugal. 19 World Bank (2001): Benchmarking water & sanitation utilities, Start-up Kit. 20 Molden D.L. et al.(1998): Indicators for Comparing Performance of Irrigated Agricultural Systems. IWMI Research Report no Liemberger R.(2005) Water Balance and Leakage Performance indicators. - Aqua press international, no.2. 8

10 Zájmy všech spotřebitelů hájí také komise WaterVoice, které byly původně založeny pod záštitou úřadu Ofwat, ale postupně se osamostatnily. Jejich úkolem je řešit stížnosti a monitorovat chování provozovatelů ke spotřebitelům. Proto mají tyto komise pravomoci přístupu k informacím provozovatelů. Vodohospodářské společnosti mají regionální charakter daný zákonem a fungují na základě regionální licence, ale zároveň nemají zajištěnu exkluzivitu. Musí splňovat licenční podmínky, jejichž plnění dozoruje Ofwat. Při neplnění těchto podmínek nebo pokud se provozovatel dostane do finančních obtíží může být licence v krajním případě zrušena, ovšem lhůta k dosažení platnosti takového rozhodnutí je dlouhá (25 let). Pro posuzování výše tarifů používá Ofwat dlouhodobě systém indikátorů (výkonových ukazatelů), které umožňují posoudit cenovou oprávněnost, efektivnost a udržitelnost. V rámci kontroly a schvalování cen jsou úřadu Ofwat předkládány podnikatelské plány. Přes značnou finanční a řídící nezávislost je tedy vnitřní fungování provozních společností významně ovlivňováno centrálními pravomocemi tohoto ekonomického regulátora. Charakteristickým rysem řízení a provozování vodárenských a čistírenských služeb v Anglii a Walesu jsou pravidelné srovnávací analýzy prováděné a vyhodnocované úřadem cenového regulátora Ofwat. Ofwat uplatňuje systém centrální cenové regulace na principu shora-dolů, na jejímž základě se každý pátý rok přehodnocuje relativní výkonnost vodohospodářských společností jako součást mechanismu revize jejich ceny pro vodné a stočné. Hodnocení se provádí ve čtyřech klíčových oblastech (dodávka pitné vody, likvidace odpadních vod, zákaznické služby, a výkonnost v ochraně životního prostředí). Nastavený systém je mezinárodně vysoce uznávaný, ale zároveň je poplatný specifické situaci ve Velké Británii, a vyznačuje se také vysokými nároky na vstupní data a především na jejich souvislé časové řady. Snaha o udržení srovnávacího systému indikátorů (výkonových ukazatelů) je rovněž v určitém rozporu s tendencí ke slučování provozních společností a globalizací vodohospodářských služeb. Každoročně je takto porovnáváno deset vodárenských a dvanáct vodohospodářských (vodovody a kanalizace) společností a výsledky těchto analýz jsou pravidelně publikovány včetně jejich mezinárodního srovnání. Bližší informace včetně seznamu používaných výkonových ukazatelů lze nalézt v publikacích agentury Ofwat Zavádění výkonových ukazatelů do smluv však není s ohledem na v Anglii a Walesu převažující model vlastnictví a provozování vodohospodářské infrastruktury (tzv. anglický model ) příliš relevantní. Francie Vodohospodářské služby jsou sice ve výhradní kompetenci obcí, ale delegování pravomocí k provozování na další subjekty je běžné. Dobrovolná sdružování obcí (syndicats intercommunaux) k zajištění těchto služeb jsou možná a jsou častým jevem. Ve Francii existuje zhruba provozovatelů služeb zásobování pitnou vodou a provozovatelů služeb likvidace odpadních 22 Ofwat (2007): Water and sewerage charges, report.. 23 Ofwat (2006): Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales, report. 24 Ofwat (2006): Levels of service for the water indiustry in England and Wales, report. 25 Ofwat (2006): Security of supply, leakage and water efficiency, report. 26 Ofwat (2007): Water and sewerage service unit costs and relative efficiency, report. 9

11 vod. Podstatná část trhu je však je ovládána třemi společnostmi: Veolia Water (dříve Compagnie Générale des Eaux a Vivendi Water), Ondeo (dříve Suez Lyonnaise des Eaux) a Sauer (Bouygues). Možnými způsoby provozování vodovodů a kanalizací jsou následující varianty: Přímé řízení obcemi (régie) s odpovědností za provoz a investice komunálních vodohospodářských systémů, včetně zákaznických služeb, není příliš časté a uplatňuje se především u menších obcí. Přenesená odpovědnost (gestion déléguée), kdy soukromé společnosti obvykle přebírají dlouhodobou smluvní odpovědnost za provozování případně investice do vodohospodářské infrastruktury. Ta může mít formu: o o provozních smluv (affermage), podle kterých jsou obce odpovědné za financování a realizaci investic, zatímco soukromá společnost je provozuje po dobu mezi 5 až 12 roky, klasických koncesí (concession), kdy soukromá společnost zajišťuje investice do budování a rekonstrukce infrastruktury i provoz a zároveň vybírá platby od koncových uživatelů. Trvání koncesí je tzv. Barnierovým zákonem z roku 1995 omezeno na 20 let. V obou těchto případech vyplývají povinnosti provozovatele ze smlouvy. Mimo výše uvedené varianty existuje přechodný režim, kdy obec smluvně deleguje pouze dílčí služby na třetí subjekt (např. fakturaci, rozvod vody apod.). Obvykle platí, že malé obce uplatňují přímý způsob řízení, zatímco větší města mají tendenci tyto pravomoci delegovat. Všeobecným dozorem nad zajišťováním vodohospodářských služeb jsou pověřeny regionální pobočky Francouzského účetního dvora (Chambres Régionales des Comptes), který jednou za čas uveřejňuje zprávu o stavu daného sektoru (Francouzský účetní dvůr ( Cour de Comptes ) , , 30 ). Zásobování pitnou vodou je navíc dozorováno Ministerstvem zdravotnictví prostřednictvím jím řízenými regionálními organizacemi hygienické služby. Dozor nad vypouštěním odpadních vod je v kompetenci místně příslušné vodohospodářské správy. Ve Francii neexistuje centrální systém regulace vodohospodářského trhu. Vzhledem k převažující roli soukromých provozních společností a s tím souvisejícími obavami z nedostatku konkurence vstoupilo v 90. letech 20. století v platnost několik zákonů. Délka provozních smluv (affermage) byla omezena na dobu nejvýše 20 let a byla uzákoněna povinnost výběrových řízení při obnovování těchto smluv. Dále byla zavedena povinnost provozovatelů zveřejňovat roční technické a finanční zprávy. Ministerstvo obchodu získalo prostřednictvím úřadu Observatoire du prix l Eau od roku 1996 pravomoc shromažďovat a poskytovat (zveřejňovat) informace o výši poplatků a o kvalitě vodohospodářských služeb. Samostatný státní institut Haut Conseil de Service Public de l Eau et de l Assainissement, který měl tuto funkci převzít, nebyl ale fakticky nikdy ustaven. V důsledku výše uvedených zákonů došlo k několika změnám. Přesto podle zpráv Nejvyššího účetního dvora přetrvává v tomto sektoru řada nedořešených problémů souvisejících s dominancí provozních společností. Systém výkonových ukazatelů pro použití ve vodním hospodářství vznikl ve Francii z iniciativy laboratoře GEA Národní školy vodohospodářského a lesnického inženýrství ENGREF za podpory Ministerstva zemědělství formou doporučení místním samosprávám. Impulsem k jeho vytvoření 27 Cour de Comptes (1997) La Gestion des Services Publics Locaux d eau et d assainissement, Paris, France 28 Zpráva Správa místních veřejných služeb vodovodů a kanalizací 29 Cour de Comptes (2003) La Gestion des Services Publics d eau et d assainissement, Paris, France 30 Zpráva Správa veřejných služeb vodovodů a kanalizací 10

12 je pokračující snaha o ustavení národního regulačního orgánu (Rady pro vodohospodářské služby) a vytvoření národního systému veřejného porovnávání kvality vodohospodářských služeb ( benchmarking ). Návrh jako obvykle vychází z publikovaného systému Mezinárodní vodohospodářské asociace IWA, používá však vlastní kategorie a strukturu ukazatelů. Použitá kritéria (která zhruba odpovídají vybraným kategoriím systému IWA) zahrnují zákaznické služby, stížnosti, zajištění rozsahu a kvality výroby pitné vody a čištění odpadní vody, a zajištění rozsahu kvality služeb ve vodovodní a kanalizační síti. Vlastní výkonové ukazatele jsou rozděleny na doporučené (klíčové) a volitelné (doplňkové). Vzhledem k systému místních rozhodnutí, které jsou ve Francii určující pro poskytování vodohospodářských služeb, má však převážná část navržených výkonových ukazatelů pouze indikativní obecnou závaznost. Kromě pilotních srovnávacích studií se výkonové ukazatele ve Francii zřejmě začínají uplatňovat i v některých vzorových smlouvách. Nizozemí Nizozemí je zemí s dlouholetou tradicí řízení vodohospodářských služeb v kombinaci s rozsáhlou odpovědností a pravomocemi provincií i jednotlivých obcí. Ve skutečnosti mají rozhodující roli v integrovaném systému řízení především tradiční místní vodohospodářské rady. V důsledku víceletých indikativních vodohospodářských plánů byl v roce 1989 schválen Holandský národní plán politiky životního prostředí, jehož cílem je snížení znečištění říčních systémů pod hranici maximálně přípustného rizika, jehož hodnoty zhruba odpovídají dosažení dobrého chemického stavu ve smyslu Rámcové směrnice o vodní police. Celé území Nizozemského království bylo prohlášeno citlivou oblastí. Místní a provinční vlády vlastní 18 provozních společností, které zajišťují většinu těchto služeb v zemi. Jejich zájmy jsou representovány Holandskou asociací vodohospodářských provozovatelů VEWIN. Regionální vlády pravidelně stanovují výši poplatků dohodou s provozovateli, a to přesto, že formální pravidla cenové regulace neexistují. Místní vodohospodářské rady mají odpovědnost za likvidaci odpadních vod. Původně stovky těchto rad byly na principu respektování dílčích povodí redukováno na 37. Jsou tradičně řízeny spotřebiteli - uživateli vodohospodářských služeb - a financovány z poplatků ve formě místních ekologických daní a poplatků za služby současně. Systém srovnávacího hodnocení provozovatelů existuje od roku 1997, je prováděno na principu dobrovolnosti a samoregulace a organizačně je zajišťováno asociací provozovatelů VEWIN včetně pravidelného každoročního zveřejňování výsledků těchto srovnávacích studií. Z iniciativy centrální vlády budou na základě zákona s celostátní působností obdobná porovnávání od roku 2007 povinná. Vlastní hodnocení je dosud založeno na čtyřech tématických skupinách ukazatelů (údajů) hodnocených statisticky : kvalita vody, zákaznické služby, dopad na životní prostředí (především energetická náročnost) a finanční účinnost provozu. Kromě zefektivnění provozu a služeb je velký důraz kladen na transparentnost komunikace se všemi zúčastněnými stranami a veřejnou kontrolu. Portugalsko Nová legislativní pravidla platná od roku 1993 umožňují také soukromým společnostem podílet se v omezené míře na provozování a řízení komunálních vodohospodářských služeb, přesto s jedinou výjimkou drží těsný většinový podíl v existujících koncesích (zhruba 20 systémů zásobujících kolem 7 milionu obyvatel a likvidace odpadních vod pro zhruba 2 miliony obyvatel) pouze akciová společnost Águas de Portugal, také vzniklá nařízením vlády v roce 1993 a je plně vlastněna 11

13 jinou akciovou společností zastupující zájmy státu. Registrovaná veřejná sdružení uživatelů a společenství více obcí (jejich vznik je považován za státní zájem a potřebné investice jsou garantovány státem) nepodléhají výběrovým řízením při výběru koncesionáře. Nedostatek hospodářské soutěže vedl v roce 2003 k zastavení dotací Evropské komise v oblasti životního prostředí. Finanční požadavky vyplývající z evropských směrnic, omezené možnosti státního rozpočtu a tlak Evropské komise může vést k privatizaci Águas de Portugal. Pouze v případě přenesení odpovědnosti za komunální vodohospodářské služby na soukromé subjekty dochází k výběru koncesionáře výběrovým řízením. Strategický program Ministerstva životního prostředí PEAASAR z roku 2000 předpokládá tyto možné scénáře: a) smlouva bez povinnosti vodohospodářských investic s maximální délkou 15 let, b) smlouva vyžadující zajištění investic koncesionářem, c) smlouva typu BOT (postav-provozuj-předej) ve všech případech, kdy je třeba vybudovat určitou novou infrastrukturu s omezenou dobou udělení koncese (indikativně na 5 let). Regulátor IRAR zřízený v roce 1998 má sice zákonem vymezené pravomoci v oblasti cenové politiky (je oprávněn komentovat tarify ale nemá možnost zajistit efektivní cenovou regulaci), kvality služeb (navrhuje regulatorní standardy a shromažďuje informace o jejich dodržování), vstupu na trh (vydává doporučení pro udělení koncesí), a investiční politiky (vyjadřuje se k plánům investic), ale jejich vymahatelnost je velmi omezená. Otázka kvality z hlediska životního prostředí je odpovědností institutu INAG a Ministerstva životního prostředí a její parametry jsou garantovány zákonem. Systém regulace vodohospodářských služeb bylo nastaveno 20 výkonových ukazatelů pro každý typ služby v kompetenci IRAR (dodávka pitné vody, likvidace odpadních vod, likvidace komunálních odpadů), které jsou vždy rozděleny do tří kategorií (ochrana spotřebitelů, udržitelnost poskytovatele služby / provozovatele, a udržitelnost služby ve vztahu k životnímu prostředí). Detailní výkaz těchto výkonových ukazatelů je uveden v literatuře 31. Hlavním cílem zaváděného systému výkonových ukazatelů je možnost srovnání jednotlivých provozovatelů a pravidelné roční publikování klíčových výsledků. Nezbytné procedury zajišťující vykazování a sběr dat, jejich validaci, hodnocení a interpretaci jsou pravděpodobně stále spíše ve stadiu příprav. 31 J.M., Passaro D.A., dos Santos R.F. (2007) The Regulation of the Water and Waste Sectors in Portugal. 12

14 3 Vstupní katalog výkonových ukazatelů 3.1 Struktura Katalogu výkonových ukazatelů s příklady Návrhová struktura Katalogu výkonových ukazatelů úzce souvisí se souborem základních funkcí, které by měl oborový provozovatel při své činnosti zajišťovat. Hlavními zásadami nastavení takového systému by měla být: komplexnost měl by zahrnovat všechny hlavní funkce a činnosti oborového provozovatele, strukturovanost měl by obsahovat podrobné definice proměnných použitých k výpočtu ukazatelů a jasná procesní pravidla pro každý ukazatel, souhrnná tabulka proměnných uvádí všechny ukazatele pro které jsou tyto proměnné přímo nebo nepřímo používány, přehlednost měl by umožnit rychlou orientaci v nastaveném systému ukazatelů a jejich kódů otevřenost seznam ukazatelů, jeho struktura a hierarchie uvedená v Katalogu je otevřeným dokumentem a je by měla být koncipována výhradně pouze jako doporučený a inspirativní podklad pro vytvoření vlastního systému, odrážející místní podmínky a omezení. terminologická standardizace - použitá terminologie by měla pokud není uvedeno a definováno jinak odpovídat zákonu o VaK a příslušným technickým oborovým normám Systém výkonových ukazatelů založený na systému IWA je strukturován do šesti nezávislých kategorií výkonnosti vodohospodářského provozovatele, které odráží hlavní požadované řídící funkce zajištění veřejné služby ať už se jedná o dodávku pitné vody nebo likvidaci odpadních vod. Tabulka 1 Rámcová struktura výkonových ukazatelů Výkonové ukazatele Kód ven vpe vfy vpr vks vef Kategorie výkonových ukazatelů Obecné environmentální výkonové ukazatele Personální výkonové ukazatele Fyzické výkonové ukazatele Provozní výkonové ukazatele Výkonové ukazatele kvality služeb Ekonomické a finanční výkonové ukazatele Každá z těchto kategorií je dále, pokud je to účelné, dělená do dílčích skupin, které však mají pouze informativní charakter a zařazení do některé skupiny se tedy neprojevuje na použité identifikaci výkonového ukazatele. Příkladem použití dílčích skupin výkonových ukazatelů je níže uvedená struktura kategorie Provozních výkonových ukazatelů pro službu Dodávka pitné vody a službu Likvidace odpadní vody. 32 TNV : Vodní hospodářství, Názvosloví kanalizací. Odvětvová technická norma. 33 ČSN 752-1: Venkovní systémy stokových sítí a kanalizačních přípojek Část 1: Všeobecně a definice. 34 ČSN 752-5: Venkovní systémy stokových sítí a kanalizačních přípojek Část 5:Sanace. 35 ČSN : Vodné hospodářství, Názvosloví vodárenství. 13

15 Tabulka 2 Příklad dílčí struktury určité kategorie výkonových ukazatelů Kategorie: Provozní výkonové ukazatele Dodávka pitné vody Likvidace odpadní vody Skupina Kódy Skupina Kódy Prohlídka a údržba zařízení pvpr1-6 Prohlídka a údržba kanalizace ovpr1-5 Prohlídka a údržba nádrží a ovpr6-9 přepadů Prohlídka čerpadel a čerpacích ovpr10-11 stanic Kalibrace přístrojů pvpr7-11 Kalibrace zařízení ovpr12-14 Prohlídka elektroinstalace a pvpr12-14 Prohlídka elektroinstalace a ovpr15-17 zařízení na přenos dat zařízení na přenos dat Spotřeba energie ovpr18-20 Opravy potrubí, šoupat a pvpr16-20 Opravy kanalizace ovpr21-27 přípojek Opravy čerpadel pvpr21-22 Opravy čerpadel ovpr28-29 Provozní ztráty vody pvpr23-29 Netěsnost kanalizace ovpr30-33 Poruchy pvpr30-34 Poruchy ovpr34-42 Měření průtoku pvpr36-39 Sledování přelivů ovpr43 Sledování kvality vody pvpr40-44 Sledování kvality odpadní vody, ovpr44-53 vyčištěné vody a čistírenského kalu Dostupnost vozidel údržby pvpr15 Dostupnost vozidel údržby ovpr54 Bezpečnostní zařízení ovpr55-56 Jako příklady definice výkonových ukazatelů vztahující se k problematice odpadní vody lze uvést tři výkonové ukazatele, které lze považovat za dílčí indikátor technické a organizační výkonnosti provozovatele (kategorie: Kvalita služeb, skupina: Reakce na požadavky zákazníků - ovks17), související zajištění služby pro konečného spotřebitele a zákaznický servis ( kategorie: Kvalita služeb, skupina Stížnosti - ovks27) a environmentální ukazatel zajištění kvality provozu čištění odpadní vody (kategorie: Provoz, skupina Monitoring kvality odpadní vody a kalu - ovpr57cz 36 ). Tabulka 3 Seznam výkonových ukazatelů Příklady Skupina Kód Ukazatel Vstupní proměnné Reakce na požadavky zákazníků ovks17 Průměrná doba opravy přípojky Stížnosti ovks27 Odpovědi na stížnosti Monitoring kvality odpadní vody a kalu ovpr57cz Překročení celkového obsahu fosforu ovf10, ovf11, ovh1 ovf12, ovf20 ovd51, ovd70cz, ovh1 Tabulka výkonových ukazatelů je v Katalogu pro přehlednost doprovázena seznamem použitých vstupních proměnných, jejichž hodnoty je třeba sledovat ve smluvně definovaném rozsahu. Katalog ani připravované oborové ISO normy však neuvádějí žádné doporučené nebo referenční hodnoty ani 36 Přípona cz naznačuje možnost rozšíření systému o ukazatele místního významu odvozené od původní definice. 14

16 rozmezí těchto výkonových ukazatelů s výslovným odkazem na specifický charakter těchto údajů v každé konkrétní místní situaci a podle účelu jejich užití. Tabulka 4 Seznam proměnných Příklady pro výkonové ukazatele v tabulce 3 Kód Proměnná Používaná jako vstupní údaj v: ovd51 ovd70cz Provedené testy na celkový obsah fosforu Překročení obsahu fosforu Ukazatele: ovpr57cz Ukazatele: ovks17 ovf10 Opravené přípojky Ukazatele: ovks17 ovf11 Doba opravy přípojek Ukazatele: ovks17 ovf12 Stížnosti Ukazatele: ovks27 ovf20 Odpovědi na stížnosti Ukazatele: ovks27 ovh1 Hodnocené období Ukazatele: ovks17 Každý výkonový je v Katalogu uveden doprovodným popisem, výpočtovým vzorcem, základní jednotkou, uvedením typu (smluvní podléhající případným smluvním sankcím, legislativní, a informativní) s případným vysvětlujícím komentářem a odkazem na současnou související právní úpravu v České republice (pokud existuje). Tabulka 5 Výkonové ukazatele Příklady z tabulky 3 Skupina Kód Výkonový ukazatel (jednotky) Popis Výpočet Komentář Současný stav v ČR Reakce na požadavky zákazníků ovks17 Průměrná doba opravy přípojky (dny/opravená přípojka) Celkový čas potřebný k opravě přípojek / celkový počet opravených přípojek během hodnoceného období. ovks17=(ovf11 x 365/ovH1) / ovf10 Doba opravy se počítá od doby ohlášení poruchy do doby obnovení dostupnosti služby Výkonový ukazatel smluvního typu podléhající případným smluvním sankcím V rámci oborové legislativy není řešeno 37 ISO/DIS Service activities relating to drinking water and wastewater -- Guidelines for the improvement and for the assessment of the service to users (v přípravě) 38 ISO/DIS Service activities relating to drinking water and wastewater -- Guidelines for the management of wastewater utilities and for the assessment of wastewater services (v přípravě) 39 ISO/DIS Service activities relating to drinking water and wastewater -- Guidelines for the management of drinking water utilities and for the assessment of drinking water services (v přípravě) 15

17 Stížnosti ovks27 Odpovědi na stížnosti Monitoring kvality odpadní vody a kalu ovpr57cz Překročení celkového obsahu fosforu Počet odpovědí daných v plánovaném čase / celkový počet stížností vztahujících se k výkonům kanalizace x 100, během hodnoceného období. ovks27= ovf20 / ovf12 x 100 Tento ukazatel se dá využít pokud existují garantované standarty stanovující minimálně práva zákazníků na: maximální čas na zřízení nové přípojky a opravu stávající; maximální dobu na písemnou odpověď na stížnost; návštěvní hodiny pro zákazníky. Výkonový ukazatel smluvního typu podléhající případným smluvním sankcím V rámci oborové legislativy není řešeno Počet provedených testů na celkový obsah fosforu, které překročily povolený limit během hodnoceného období / počet provedených testů na celkový obsah fosforu během hodnoceného období x 100 ovpr57cz=(ovd70cz x 365 / ovh1) / ovd51 Výkonový ukazatel legislativního typu. Vyplývá z Nařízení vlády 61/2003 Sb. Tabulka 6 Proměnné Příklady pro výkonové parametry v tabulce 3 Kód ovf11 ovf10 Proměnná Doba opravy přípojek Jednotky: Dny Přípustné hodnoty: Celé číslo Opravené přípojky Jednotky: - Přípustné hodnoty: Celé číslo Popis Komentář Používaná jako vstupní data v: Současný stav v ČR Součet, pro všechny přípojky opravené během hodnoceného období,doby opravy počítané od doby ohlášení poruchy do doby obnovení dostupnosti služby. Tato proměnná obsahuje všechny ohlášené poruchy přípojek, a nejen poruchy ohlášené zákazníky. Ukazatele: ovks17 V rámci oborové legislativy není řešeno Celkový počet přípojek opravených během hodnoceného období. Tato proměnná obsahuje všechny opravené přípojky, a nejen ty, které byly opraveny na základě ohlášení poruchy zákazníky. Ukazatele: ovks17 V rámci oborové legislativy není řešeno 16

18 ovh1 ovf12 ovf20 ovd51 ovd70cz Hodnocené období Jednotky: Dny Přípustné hodnoty: Celé číslo Stížnosti Jednotky: - Přípustné hodnoty: Celé číslo Odpovědi na stížnosti Jednotky: - Přípustné hodnoty: Celé číslo Provedené testy na celkový obsah fosforu Jednotky: - Přípustné hodnoty: Celé číslo Překročení obsahu fosforu Jednotky: - Přípustné hodnoty: Celé číslo Časový úsek použitý pro sledování dat a výkonových ukazatelů. Systém výkonových ukazatelů je zamýšlen s ročním cyklem vyhodnocování. Z tohoto důvodu se doporučuje aby byl 1 rok používán jako délka referenčního hodnoceného období. Nicméně protože může vzniknout potřeba sledovat vývoj svých výkonů v průběhu roku, je většina ukazatelů v systém výkonových ukazatelů zároveň připravena pro podmínečné přizpůsobení se jiné délce hodnoceného období. Ukazatele: ovks17 Není pevně stanoveno, přesto jde o obvyklý časový úsek Celkový počet stížností vztahujících se k výkonům kanalizace x 100, během hodnoceného období. Tato proměnná obsahuje všechny přímé, telefonní a písemné stížnosti. Ukazatele: ovks27 V rámci oborové legislativy není řešeno Počet odpovědí uskutečněných v plánovaném čase. Plánovaný čas je časové období určené provozovatelem, vlastníkem nebo jinou autoritou, během něhož provozovatel odpoví na telefonní, písemnou, nebo jinou formou podanou stížnost na ztrátu nebo zhoršení služby nebo selhání systému. Ukazatele: ovks27 V rámci oborové legislativy není řešeno Počet provedených testů na celkový obsah fosforu během hodnoceného období. Tato proměnná obsahuje jen počet testů, který je odpovědností provozovatele na povinných místech odběru včetně těch, které jsou provedeny z pověření provozovatele. Ukazatele: ovpr57cz Je součástí platného provozního řádu ČOV Počet provedených testů na celkový obsah fosforu, které překročily povolený limit během hodnoceného období. Povolený limit je minimálně hodnota stanovená legislativou, může být zvýšena provozovatelem nebo jinou autoritou. Ukazatele: ovpr57cz Vyplývá z nařízení vlády 61/2003 Sb. 17

19 3.1.1 Způsob výběru výkonových ukazatelů pro smluvní využití V rámci smluvního uspořádání mezi vlastníkem a provozovatelem vodovodů a kanalizací je obecně vhodné definovat určitý systém ukazatelů výkonnosti. V té souvislosti se nabízí otázka o výkonnost koho a ve vztahu k čemu se jedná. Jedná-li se o výkonnost provozovatele, ukazatele by měly v rámci smluvních povinností především indikovat neplnění jeho smluvních povinností nebo kritický stav jejich plnění, kdy již s vysokou pravděpodobností může dojít ve velmi krátké době k porušení povinností, dochází k trvalému poklesu kvality plnění smluvních povinností limitně se již blížící ke kritické hranici. Ukazatele výkonnosti bychom mohli také nazývat smluvní výkonové ukazatele, protože slouží ke sledování kvality plnění smluvních povinností, které zajišťují základní cíl poskytování kvalitních služeb v oblasti výroby a distribuce pitné vody, v odvádění a čištění odpadních vod. Nejedná se tedy o sledování výkonnosti provozovatele jako firmy z pohledu vlastníků firmy, nesnažíme se sledovat, zda firma tvoří pro své majitele (akcionáře) hodnotu, nehledáme vysvětlení pro tuto hodnotovou výkonnost firmy. Pro metodicky správný způsob zavádění smluvních výkonových ukazatelů je však vhodné připomenout i určité širší souvislosti. Při posuzování různých aspektů výkonnosti určitého subjektu je třeba respektovat skutečnost, že některé procesy je možné algoritmizovat (jsou např. zachyceny v účetnictví společnosti), některé mají svoje příčiny, které lze popisovat pouze pomocí určité pravděpodobnosti a jsou také jevy, které nelze pochopit, pro jejich výskyt není žádné objektivně definovatelné vysvětlení. Cílem je nalézt takový soubor smluvních ukazatelů, který by s přiměřenou pravděpodobností indikoval, zda se dané subjekt a jím zajišťované služby vyvíjí příznivě. Ukazatele mohou vypovídat o okamžitém stavu daného subjektu nebo jím zajišťované služby, často je ukazatel srovnáván s určitými mezními hodnotami, nebo přinejmenším s intervaly mezních hodnot. Tyto limitní hodnoty mohou být výsledkem empirického dlouhodobého zkoumání vlastní výkonnosti nebo analýzou úspěšnějších nebo nejúspěšnějších subjektů srovnatelného typu. Srovnávání obvykle zahrnuje vývoj v čase ukazatel klesá nebo roste, absolutní hodnota je špatná nebo vyhovující s ohledem na určitou hodnotu (často se jedná o hodnotu tzv. všeobecně akceptovanou, která vznikla dlouhodobým pozorováním, může se však použít např. i hodnota největšího konkurenta v oboru). Pro objektivní posouzení výkonnosti nestačí pouze sledování absolutních hodnot vybraných proměnných, je nutné sledovat jejich vzájemné relace, také relace v čase. Cílem procesu zavádění výkonových ukazatelů je hledaní systému těch nejdůležitějších relací. Ukazatele mohou být sdružovány do určitých tématických skupin, které charakterizují určitý aspekt posuzovaného subjektu nebo jeho činnosti. Základní ukazatele výkonnosti jsou často jen poměry dvou měřitelných veličin nebo se jedná o jednoduché matematické vztahy často cíleně bezrozměrné. I když zdánlivě existují všeobecně akceptované ukazatele, každý zpracovatel z nich vytváří vlastní soustavu, která se liší počtem ukazatelů, rozdělením do skupin atd. zpravidla podle účelu analýzy. Vedle komplexní soustavy výkonových ukazatelů je podle možnosti vhodné mít k dispozici několik klíčových indikátorů, které povedou k okamžitému rozlišení důvěryhodnosti a kvality sledovaného jevu pro rychlé rozhodování. Příkladem jsou kombinace dílčích sledovaných údajů v podobě různých indexů (například Index kvality vody v holandském systému sledováním výkonnosti). Ani ve zdánlivě standardním prostředí ukazatelů např. založených na jednotně definovaném účetnictví firem přitom není snadné vytvářet jednotné univerzálně spolehlivé systémy ukazatelů výkonnosti. Vždy získáme pouze určité omezený pohled na kvalitu a výkonnost firmy, je nutné systém ukazatelů stále měnit s cílem hledat kvalitnější (lépe popisující současný stav i možný 18

20 budoucí vývoj), je nezbytné vytvářet dlouhodobější údajové struktury a to nejen z pohledu jedné konkrétní firmy, ale z pohledu přiměřeně reprezentativní skupiny firem nejlépe z jednoho oboru. Obrázek 1 Jednotlivé fáze nastavení a sledování systému výkonových ukazatelů (upraveno podle Alegra et al ) STRATEGIE VÝBĚRU VÝKONOVÝCH UKAZATELŮ Definování cílů, strategie a klíčových faktorů úspěšnosti výběru Ustavení pracovní skupiny pro výběr a nastavení systému PROVEDENÍ VÝBĚRU A NASTAVENÍ SYSTÉMU VÝKONOVÝCH UKAZATELŮ Identifikace vhodných výkonových ukazatelů Výběr a projednání procedur sběru údajů a hodnocení ukazatelů Smluvní nastavení systému výkonových ukazatelů a jejich výkaznictví VÝKAZNICTVÍ A HODNOCENÍ VÝKONOVÝCH UKAZATELŮ Realizace sběru a hodnocení údajů, sledování ukazatelů Vykazování ukazovatelů a jejich hodnocení s ohledem na cíle Stanovení míry shody se smluvními závazky, úprava strategie Podobné je to v případě stanovení určitých limitních hodnot, určujících výkonnost konkrétní firmy. Zkušenosti z oblasti finanční analýzy ukazují, že cesta k nalezení souboru adekvátních výkonových ukazatelů a jejich limitních hodnot je dlouhodobý proces, který vyžaduje systematické vyhodnocování informací, včetně opakovaného zkoumání vhodnosti zvolených výkonových ukazatelů. 40 Alegre, H., Baptista, J.M., Cabrera Jr., E., Cubilo, F., Duarte, P., Hirner, W., Merkel, W., Parena, R. (2006), Performance Indicators for Water Supply Services (Manual of Best Practice Series), International Water Association, 2. edition, London. 19

21 Jednotlivé fáze nastavení a sledování systému výkonových ukazatelů jsou schematicky znázorněny na obrázku 1. Platí přitom že mezi těmito fázemi mohou existovat zpětné vazby a to i přes hranice jednotlivých základních bloků (strategie výběru výkonových ukazatelů, provedení výběru a nastavení systému výkonových ukazatelů, a výkaznictví a hodnocení výkonových ukazatelů). Na příkladu státního dozoru finančních služeb ve Velké Británii prostřednictvím dozorové instituce FSA (Financial Services Authority) a související agentury finančního ombudsmana FOS (Financial Ombudsman Service) lze demonstrovat citlivý způsob zavádění oborové regulace a řízení výkonových ukazatelů. Nastavený systém slouží především k pravidelnému sledování přesného průběhu registrace a detailně definovaného postupu vyřizování stížností zákazníků, v případě trvalého zhoršení lze využít intervence ombudsmana. Teprve do budoucnosti se uvažuje o zavedení finančních sankcí za špatný průběh řešení stížností. Systém se nastavuje obezřetně a v několika fázích. Na počátku není žádný sankční režim za nedodržování časových limitů řešení stížností, systém je pouze monitorován ze strany samotných poskytovatelů finančních služeb (pouze povinnost monitoringu je sankcionována). Výhodou ČR ve vztahu k zavádění systémů ukazatelů výkonnosit je bezesporu významná výchozí údajová základna, která vyplývá z nastaveného systému oborové regulace především jako důsledek zákona o VaK a jemu podřízeného výkaznictví. Výkonové parametry, přestože tak nejsou vždy pojmenovány, jsou v ČR v určitém rozsahu monitorovány obdobně jiným vodohospodářsky vyspělým státům a to v souladu s postupy, jejichž minimální rozsah vyplývá z právních předpisů. V případě kvalitativně-výkonových a technických parametrů provozované infrastruktury vyplývá konkrétní rozsah a četnost příslušných procedur z požadavků správních rozhodnutí místně příslušných vodoprávních orgánů a z požadavků kanalizačních a provozních řádů. Vybrané údaje se prostřednictvím povinného výkaznictví MZe publikují jako součást pravidelných vodohospodářských ročenek. V dalším textu uvádíme některá základní ustanovení zákona o VaK související s regulací oboru vodovodů a kanalizací tímto zákonem v tématickém členění. Jedná se tedy o rámcový přehled legislativní regulace vodohospodářských služeb včetně vymezení základních informačních povinností vlastníků a provozovatelů. Kontrola úrovně cen pro vodné a stočné MZe má každý rok k 30. červnu od všech vlastníků, popřípadě jejich provozovatelů, jsou-li vlastníkem zmocněni, k dispozici úplné informace o celkovém vyúčtování (srovnání plánované kalkulace a skutečných nákladů a zisku) po položkách výpočtu ceny pro vodné a stočné za předchozí rok. Předepsaným členěním položek při výpočtu ceny pro vodné a stočné, včetně struktury (obsahu) nákladových položek, je umožněno vzájemné porovnání cen, nákladových položek, zisku a podílových ukazatelů. Výsledky tohoto porovnání může MZe zveřejnit. MZe může navíc kdykoliv požádat o údaje o vynaložených provozních nákladech a údaje o výpočtu ceny podle cenových předpisů pro vodné a stočné. I tyto je MZe oprávněno zveřejnit. Pokud nepředá vlastník nebo provozovatel uvedené údaje v termínu, může mu být udělena pokuta do výše 0,5 milionu Kč. MZe poskytuje odbornou spolupráci cenovým kontrolním orgánům MF a spolupracuje s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. 20