Cíle a úkoly daňové politiky v České republice

Transkript

1 Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra financí a ekonomie Cíle a úkoly daňové politiky v České republice Diplomová práce Autor: Bc. Martina Bočkajová Finance Vedoucí práce: Ing. Leopold Tanner, MSc., MBA Praha Duben, 2015

2 Prohlášení: Prohlašuji, že jsem diplomovou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou odbornou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, že odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, že se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací. V Litvínově dne 30. dubna 2015 Martina Bočkajová

3 Poděkování: Zvláštní poděkování patří panu Ing. Leopoldu Tannerovi, MSc., MBA za jeho odborné připomínky, cenné rady a metodickou pomoc při zpracování této práce. A dále bych ráda poděkovala všem, kteří mi pomáhali v průběhu studia.

4 Anotace: Tato diplomová práce se zabývá problematikou daňové politiky v České republice. Hlavním cílem je teoreticky objasnit daňovou politiku, její cíle a úkoly. První kapitola je věnována základům daňové teorie. Tato kapitola objasňuje pojem hospodářská politika, fiskální politika, daně a jejich historický a současný vývoj. Druhá kapitola je zaměřena na daňový systém České republiky. V této kapitole se seznámíme s přímými a nepřímými daněmi. Nedílnou součástí této kapitoly je porovnání výnosů daní a cel ve stanoveném období. Poslední kapitola je zaměřena na problematiku daňových reforem. Klíčová slova: hospodářská politika, fiskální politika, daň, zdanění, nepřímé daně, clo, daň z přidané hodnoty, přímé daně, harmonizace, daňový řád, fiskální federalismus, daňové úniky, výnos Annotation: This thesis deals with the issue of tax policy in the Czech Republic. The main objective is to theoretically clarify tax policy, its objectives and tasks. The first chapter is devoted to the basics of tax theory. This chapter explains the concept of economic policy, fiscal policy, taxes and their historical and current developments. The second chapter is focused on the tax system in the Czech Republic. In this chapter, we introduce the direct and indirect taxes. An integral part of this chapter is to compare the yield from taxes and duties within the specified period. The last chapter is focused on the issue of tax reform. Key words: economic policy, fiscal policy, tax, taxation, indirect taxes, duty, value added tax, direct taxes, harmonization, tax regulations, fiscal federalism, tax evasion, yield

5 Obsah Úvod Daňová teorie Historie Hospodářská politika Hospodářská politika ČR Fiskální politika Fiskální politika ČR Fiskální federalismus Cíle a úkoly daňové politiky ČR Základní pojmy Daň Daňové principy Optimální zdanění Daňové břemeno Daňová kvóta Daňový řád Ekonomický vliv daní Daňová konkurence, koordinace a harmonizace Daňový systém ČR Přímé daně Daně z příjmů Daň z příjmu fyzických osob (DPFO) Daň z příjmů právnických osob (DPPO) Majetkové daně Daň z nemovitých věcí Daně z nabytí nemovitých věcí

6 2.2. Nepřímé daně Univerzální daně Selektivní daně Spotřební daně Cla Energetické daně Daň silniční Příspěvky na sociální zabezpečení Výnosy daní a cel Daňové reformy Vývoj daňových reforem Daňové reformy v České republice Daňové reformy v období Daňové reformy v období Závěr Seznam literatury Seznam obrázků Seznam tabulek Seznam grafů

7 Úvod Tématem mé diplomové práce jsou cíle a úkoly daňové politiky v České republice. Daňová politika je součástí fiskální politiky, jakožto i celkové hospodářské politiky státu. Je to silný nástroj, kterým vláda ovlivňuje ekonomické a sociální procesy ve společnosti. Toto téma jsem si pro svou závěrečnou práci vybrala z toho důvodu, že daně jsou problematikou, která se týká každého z nás. Předně musíme platit daň z příjmů, zdravotní a sociální pojištění. Výrazně každého z nás ovlivňuje daň z přidané hodnoty, kterou platíme při nákupu zboží a služeb. Ovlivňuje nás také daň spotřební, která zatěžuje pohonné hmoty, tabák či alkohol. Dále platíme ještě řadu dalších daní. Lze říci, že daně jsou nedobrovolné, povinné a vynutitelné platby a vyhnout se jim lze tudíž jen velice těžko. Platíme je buď pravidelně v určitých intervalech či nepravidelně při určitých okolnostech. Hlavním důvodem existence daní je nutnost naplnit veřejný rozpočet. Hlavním cílem práce je teoreticky objasnit daňovou politiku, její cíle a úkoly. Při zpracování diplomové práce jsem vycházela především z výkladu, který publikovaly prof. Ing. Alena Vančurová, Ph.D. a doc. Ing. Lenka Láchová, CSc. v publikaci Daňový systém ČR 2014 a Prof. Ing. Květa Kubátová, CSc. v publikacích Daňová teorie úvod do problematiky a Daňová teorie a politika. Tyto publikace byly zvoleny jako výchozí zdroj pro splnění vymezeného cíle. Vzhledem k tématu diplomové práce je důležité nejprve stručně nastínit historii daní. V tomto nástinu historie daní se seznámíme s tím, jak se daňové teorie vyvíjely ve světě a jak na našem území. Názory v historické době na problematiku daní totiž zanechaly stopy i v současných daňových teoriích. Pro pochopení celkové problematiky daní je podstatné objasnit pojem hospodářská politika. Hospodářská politika je souhrn ekonomických opatření, nástrojů či procesů prostřednictvím, kterých stát ovlivňuje národní hospodářství. Mezi základní nástroje pak řadíme monetární, fiskální, důchodovou či vnější obchodní a měnovou politiku. V rámci tématu diplomové práce je stěžejní politika fiskální a z ní vycházející politika daňová. Pro splnění stanoveného cíle je důležité objasnit nejen základní pojmy jako je daň, daňové principy, optimální zdanění, daňové břemeno, daňová kvóta či daňový řád, ale také například daňovou konkurenci, koordinaci a harmonizaci. 7

8 Další pozornost je věnována daňovému systému. Daňový systém ČR je ve svých hlavních znacích podobný systémům většiny evropských vyspělých zemí. Je to soustava daní a systém institucí. Daňová soustava České republiky se skládá z daní přímých a nepřímých a řadí se sem také příspěvky na sociální zabezpečení. Nedílnou součástí této části práce je porovnání výnosů daní a cel ve zvoleném období, tzn. období Všechny informace byly získány ze souhrnných zpráv o činnosti finanční a celní správy ČR, které předkládá Ministerstvo financí vládě České republiky. Smyslem tohoto porovnání je objasnit změny celkových výnosů jednotlivých daní a důvody těchto změn. Nakonec se v této práci seznámíme s daňovými reformami a s jejich vývojem. 8

9 1. Daňová teorie První kapitola obsahuje stručný přehled historického vývoje daní resp. daňové politiky nejen ve světě, ale i na našem území. Pozornost je dále věnována hospodářské politice a fiskální politice, jakožto součást hospodářské politiky státu. Největší pozornost v této kapitole je věnována úvodu do daňové politiky, jejím cílům a úkolům. Tato část je zaměřena na vysvětlení základních daňových pojmů, které jsou potřebné pro pochopení smyslu daňové problematiky. V poslední řadě zde najdeme zmínku o problémech daňové politiky v globálním světě Historie Současné teoretické a politické názory jak na daně, tak na celkovou daňovou politiku jsou důsledkem historického vývoje. V rámci historie je dobré stručně zmínit, jak se daňové teorie vyvíjely ve světě a jak na našem území. Je zřejmé, že ekonomické, filozofické i náboženské názory v historické době zanechaly stopy i v současných daňových teoriích. Daňové teorie se vyvíjely společně s rozvojem společnosti. Měnily se v závislosti na odlišných ekonomických názorech určitých proudů. První názory se utvářely již ve středověku. V této době byly daně příjmem panovníka. Byly účelově zaměřeny, vybíraly se tudíž příležitostně. Za hlavního představitele v tomto období se považuje Tomáš Akvinský, jehož názory na daně byly ovlivněny náboženstvím. Ucelený přístup k daňové teorii vznikl počátkem 18. století. Zde můžeme hovořit o fyziokratech, jejichž představitelem byl Francois Quesnay a o příznivcích klasické ekonomie. Ti jsou považováni za zakladatele ekonomie jako vědy, jsou jimi Adam Smith a David Ricardo. Přístupy k daňové teorii byly ovlivněny především empirismem. Podle empiristického názoru má každý jedinec svá přirozená práva. Tyto přístupy vedly k liberalismu a individualismu. Liberalismus musel překonat potřebu vybírat daně a překonat problematiku s uznáváním lidských práv. Problém liberalismu byl, překonám tzv. směnnou daňovou teorií. Podle směnné daňové teorie jsou daně protihodnotou za služby poskytované jednotlivcům státu. Adam Smith je považován za zakladatele moderní, klasické, politické a národohospodářské ekonomie a za zakladatele liberalismu. Pro daňovou teorii zformuloval čtyři daňové požadavky, které by daně měly splňovat (daňová spravedlnost, daňová efektivnost, určitost zdanění a pohodlnost placení). Smith také ze svých úvah vytvořil návrh 9

10 daňového systému, který obsahuje několik daní, tzv. daňový pluralismus. Ten měl být součástí hospodářské politiky státu. Dalším významným politickým ekonomem byl David Ricardo, který zastával podobné názory jako Smith. Ricardo považoval daň za zlo vyžadované státními výdaji, které nemohou zvýšit ani důchod ani bohatství národa. Zajímal se také o daňové dopady a přesuny. V 19. století se na tvorbě daňové teorie podílel John Stuart Mill, který byl zastáncem principu platební schopnosti, tzn., že lidé nejsou ochotní pracovat za jiné, proto je nutno zavést daňovou povinnost. Všichni lidé mají mít stejnou daňovou povinnost, i když nemají stejné příjmy. K dalšímu vývoji daňové teorie dochází ke konci 19. století, kdy došlo k marginalistické revoluci, tedy ke zkoumání marginálních veličin. Předmětem zkoumání je především teorie subjektivního užitku. V době hospodářské krize koncem 20. a počátkem 30. let 20. století přichází ekonom John Maynard Keynes s novou rozpočtovou teorií. Jedná se o zakladatele proudu keynesiánství. Keynesiánská hospodářská politika ve vyspělých zemích byla úspěšná několik desetiletí. První problémy se začaly objevovat v 60. letech 20. století, kdy dlouhodobé veřejné příjmy nestačily krýt veřejné výdaje. Státní rozpočet začal být deficitní. Reakcí na tyto problémy byl návrat k neoklasické ekonomii. Vznikl tzv. konzervatismus, který prosazoval státní regulaci, samoregulační mechanismy a prosazoval důležitost politiky monetární na úkor politiky fiskální. V rámci konzervatismu vznikla teorie nabídky, tzv. ozdravovací daňová politika, jejímž smyslem bylo posílení váhy nezdaněných důchodů. Teorii strany nabídky znázornil Arthur B. Laffer ve známé Lafferově křivce. Tato křivka zobrazuje závislost daňového výnosu na míře zdanění. V obou extrémech je daňový výnos nulový. Při 0% zdanění je efekt jednoznačný, u 100 % zdanění se nevyplácí plátcům vydělávat. Mezi těmito dvěma body (bod x) existuje optimální míra zdanění, při kterém jsou výnosy maximální. Zvyšování daní nad tuto hranici se bude projevovat negativně. Za bodem x je tzv. zakázaná zóna. V této zóně by se ekonomika neměla nikdy nacházet. Lafferovy úvahy byly jakýmsi vodítkem pro daňové reformy. V současné době daňová teorie vychází z poznatků obecné ekonomie a také finanční vědy. 1 1 Stejskal, J., Daňová teorie a politika 1. díl, pro kombinovanou formu studia 10

11 Obrázek 1 Lafferova křivka daňový výnos 0 x 100% míra zdanění Zdroj: Stejskal, J., Daňová teorie a politika 1. díl, pro kombinovanou formu studia, str. 21 Co se týče vývoje daní na našem území, první zmínka je z období raného středověku. Jejich systematický vývoj začal však až mnohem později, zhruba v polovině 19. století. Typickým rysem vývoje daňových a jiných příjmů státu na území později vzniklého Československa byla rozdílná úprava v tzv. dědičných zemích (rakouských a českých). V Uhrách se od roku 1825 vybíraly daně pouze se souhlasem uherského sněmu a od roku 1847 byla uplatňována jediná přímá daň. V Rakousku docházelo k podrobnějšímu členění daňové soustavy. Rok 1848 je považován za rok revoluční. V tomto roce byly zrušeny urbariální a židovské daně, a bylo zřízeno Ministerstvo financí. V roce 1849 byla zavedena daň z příjmů a v Uhrách se daňová soustava přepracovala na potřeby centralizovaného státu. V roce 1896 byl v Rakousku schválen zákon o přímých osobních daních. Tento zákon se stal podnětem pro další zdokonalování daňové soustavy. První světová válka znamenala velký zásah do státních financí. Výdaje byly vyšší, než se očekávalo. V letech cílem bylo zajistit příjmy ke krytí stále se zvyšujících výdajů. Hlavním opatřením bylo zvýšení daňových sazeb, zdaňování válečných zisků a zavedení nových daní. Daňová soustava v Rakousku Uhersku představovala smíšený typ daňového systému. Tento systém byl založen na existenci jediné daně z příjmů a několika dalších výnosových daní. Dne 28. října 1918 došlo ke vzniku Československé republiky. Finanční situace nově vzniklého Československa byla velmi špatná. Hlavním problémem byl státní dluh ve výši 120 mld. Kč. V té době byl ministrem Alois Rašín. Rašín přišel s finančním plánem konsolidace hospodaření státu, který zahrnoval opatření především v rámci státních financí, daní a stabilizace měny. V rámci tohoto plánu byly zvýšeny sazby daně z pozemků, domovní daně a byla zrušena daň z vyššího služného. Také se zavedly přirážky 11

12 k důchodové dani, k dani z tantiém a postupně i k dalším daním. V roce 1922 byl zaznamenán náhlý pokles konjunktury. Na zmírnění tohoto stavu se vydal zákon o mimořádných úlevách při placení daní. Tento stav se nakonec ukázal jako dočasný. Dalším problémem bylo dvojí zdanění. Aby se zamezilo dvojímu zdanění, byly uzavřeny smlouvy s Německem, Rakouskem, Maďarskem, Polskem a Itálií. I když Československá republika v tuto dobu měla velmi pozitivní výsledky v hospodaření, některé negativní jevy se nepodařilo odstranit. Tyto jevy byly často důsledkem špatné daňové legislativy, a proto se rozhodlo o uskutečnění daňové reformy. První daňová reforma se uskutečnila ve 20. století a prosadil ji tehdejší ministr financí Karel Engliš. V rámci této reformy byl schválen zákon č. 76/1927 Sb., o přímých daních a některá nařízení vlády. Tímto zákonem došlo k právní unifikaci v oboru přímých daní na celém území Československé republiky. Vznik slovenského státu v roce 1939 znamenal pro Slovensko vývoj právního řádu. Obnova poválečného hospodářství v podmínkách konstituované Československé republiky bylo těžkým úkolem. V roce 1945 došlo k navázání právního řádu z období před druhou světovou válkou. Úkolem bylo očistit právní řád od právních předpisů z času okupace a svobody. Pro další změnu daňové soustavy byla v roce 1946 stanovena zásada jednoduchosti, přehlednosti, srozumitelnosti a spravedlivosti daňového systému. To vedlo k přestavbě jak přímých tak nepřímých daní. V roce 1948 vznikla všeobecná daň, později pak byla zrušena a nahrazena daní z obratu a daní z výkonů. V roce 1949 se ze soustavy finančních úřadů staly finanční referáty národních výborů. V roce 1952 došlo k velké změně. Vznikly nové zákony, které vyjadřovaly novou socialistickou podobu daňové soustavy. Tuto daňovou soustavu tvořily daně, které odčerpávaly akumulaci socialistického sektoru, daně vybírané od obyvatelstva a místní daně, jejichž výnos plynul do místních rozpočtů. Jednalo se především o daně z obratu, daně z výkonů, daně ze mzdy, důchodové daně družstev a jiných organizací, zemědělské daně, daně z příjmů obyvatelstva, živnostenské daně apod. V šedesátých letech nastaly změny v duchu Ústavy z roku Byly schváleny nové zákony a skončila tak daňová soustava v podmínkách socialistického státu. V roce 1968 se do daňové soustavy promítl federativní princip. Byl přijatý ústavní zákon o Československé federaci. V rámci tohoto zákona došlo ke změně v oblasti zákonodárné pravomoci ve věcech daní a poplatků. V roce 1970 vznikly tzv. podnikové daně (daň ze zisku, daň z majetku, daň z objemu mezd). Kromě těchto daní byl zaveden příspěvek na sociální zabezpečení. Tato daňová soustava se s menšími změnami uplatňovala do začátku 80. let. Poté byl zaveden odvod ze zisku, odvod volného zůstatku, příspěvek na sociální zabezpečení, odvod z předpisů základních prostředků a dodatkové odvody. Vláda ČSSR rozhodla soustavu odvodů nezměnit. V roce 1990 byla schválena 12

13 daňová reforma v rámci plánovaného přechodu na tržní hospodářství. V rámci této reformy vznikl zákon č. 212/1992 Sb., o soustavě daní. Tento zákon lze považovat za nejdůležitější mezník vývoje našeho daňového zákonodárství. Dále vznikla nová daňová soustava s účinností od Cílem nebylo změnit jen daňovou soustavu, ale i celý daňový systém. Orientace na tržní hospodářství našla v této etapě odraz i v současné daňové soustavě Hospodářská politika Dříve než vstoupíme do problematiky daňové politiky, musíme si ujasnit pojem hospodářská politika. Obecně je hospodářská politika státu souhrn cílů, nástrojů, rozhodovacích procesů a opatření v jednotlivých ekonomických oblastech. Nositelem hospodářské politiky je tedy stát. Mezi základní cíle patří: - vysoká úroveň a dynamika produktu (ukazatel = tempo růstu HDP), - vysoká zaměstnanost a nízká nezaměstnanost (ukazatel = míra nezaměstnanosti), - stabilita cenové hladiny (ukazatel = míra inflace), - vyrovnaná bilance zahraničního obchodu (ukazatel saldo obchodní bilance). 3 Každý cíl je charakterizován makroekonomickými ukazateli, přičemž všechny tyto ukazatelé spolu úzce souvisí a vzájemně se ovlivňují, tvoří tzv. magický čtyřúhelník. Hrubý domácí produkt představuje celkovou peněžní hodnotu toku zboží a služeb vyprodukovanou v dané ekonomice za dané časové období. Do magického čtyřúhelníku se zaznamenává meziroční změna (růst či pokles HDP). Míra nezaměstnanosti je procento nezaměstnaných z ekonomicky aktivního obyvatelstva. Inflace znamená růst všeobecné cenové hladiny. Platební bilance je systematický zápis veškerých ekonomických transakcí sledované země za určité časové období. Do magického čtyřúhelníku se zaznamenává pouze saldo obchodní bilance, což je jeden z účtů platební bilance. 4 Magický čtyřúhelník je velmi přehledný a jednoduchý způsob grafického znázornění základních cílů. Velikost a tvar magického čtyřúhelníku ukazuje úspěšnost hospodářské politiky státu. Na následujícím obrázku je přerušovanou čarou zakreslen čtyřúhelník 2 Grúň L, Finanční právo a jeho instituty 3 Žák, M., Hospodářská politika 4 Pavelka, T., Makroekonomie Základní kurz 13

14 optimální. Optimální čtyřúhelník vyznačuje optimální hodnoty, kterých by mělo být dosaženo. Čím více se bude magický čtyřúhelník dané země blížit k čtyřúhelníku optimálnímu, tím lze hospodářskou politiku státu považovat za úspěšnější a účinnější. Tedy čím je jeho plocha větší, tím je hospodářská politika účinnější. V praxi je velmi obtížné dosáhnout optimálních hodnot všech těchto cílů. 5 Obrázek 2 Magický čtyřúhelník ekonomický růst (v %) nezaměstnanost (v %) platební bilance cenová stabilita (v %) Zdroj: vlastní tvorba, Mezi základní nástroje hospodářské politiky řadíme monetární politiku, fiskální politiku, důchodovou politiku a vnější obchodní a měnovou politiku. Měnová politika představuje ovlivňování ekonomiky prostřednictvím peněžního trhu. Nositelem měnové politiky je centrální banka. Základním cílem měnové politiky je cenová stabilita. Vedle základního cíle mohou centrální banky také sledovat stabilní ekonomický růst, nízkou míru nezaměstnanosti a vnější ekonomickou rovnováhu. Fiskální politika představuje ovlivňování ekonomiky prostřednictvím veřejných rozpočtů (a to jak prostřednictvím příjmové, tak i výdajové stránky). Fiskální politiku provádí zejména vláda. Hlavním cílem je stabilní ekonomický růst, nízká nezaměstnanost, stabilní cenová hladina a vnější ekonomická rovnováha. Důchodová politika je zaměřena na stabilizaci cenové hladiny působením vlády na vývoj nominálních mezd a cen. Vnější obchodní a měnová politika se zabývá celní politikou a politikou kursovou. Vnější resp. zahraničně obchodní politika je soubor zásad, kterými stát řídí obchodní styky se zahraničními partnery a součastně tak ovlivňuje objem a strukturu 5 Žák. M, Hospodářská politika 14

15 zahraničního obchodu. Vzhledem k tématu diplomové práce se nadále budeme zabývat pouze politikou fiskální. Cíle a nástroje hospodářské politiky jsme si již definovali. Co se týče rozhodovacích procesů, jedná se například o legislativní proces návrhu zákonů a jeho schválení parlamentem, rozhodovací procesy vlády, úřadů jednotlivých ministerstev a ostatních institucí. Stát jako nositel hospodářské politiky zodpovídá za svou činnost, a proto je také důležité, aby prokázal, že jedná v souladu s platnou legislativou. Jedná se tedy o opatření, které mají zpravidla písemnou podobu a členíme je na zákony, podzákonná opatření, vyhlášky atd Hospodářská politika ČR Nyní si stručně popíšeme hospodářskou situaci v ČR. Česká ekonomika prošla v roce 2014 ekonomickou recesí, která se projevila poklesem reálného produktu a poklesem nezaměstnanosti. Tento negativní vývoj ovlivnil i další oblast života v ČR. Charakteristiku stavu české ekonomiky dokládají následující klíčové statistiky. Reálný HDP klesl v roce 2009, ale také klesl v letech Reálný HDP ve 2. čtvrtletí roku 2014 vzrostl meziročně o 0, 3%. V porovnání s 1. čtvrtletím došlo k jistému zpomalení růstu. Proces sbližování české ekonomiky se zastavil v letech , kdy ČR dosahovala 81% průměru HDP zemí EU na jednoho obyvatele. V roce 2008 byl počet nezaměstnaných 297,9 tisíc. V roce 2014 vzrostl počet nezaměstnaných na 629,3 tisíc osob. I nadále se počet nezaměstnaných neustále zvyšuje. V posledním čtvrtletí roku 2014 míra výskytu nezaměstnanosti dosáhla více jak 42%. Co se týče konkurenceschopnosti ČR, neustále se zhoršuje. V období dosáhla ČR v globálním indexu konkurenceschopnosti 46. místo ze 148 zemí. Hlavním důvodem tohoto poklesu je v ČR nekvalita veřejných institucí a nedůvěra občanů v politiky. Dle oficiálních statistik je procento obyvatelstva ohrožené rizikem chudoby jedno z nejnižších v rámci EU, avšak mnoho osob svými příjmy převyšuje hranici kritéria pouze mírně (60 % národního příjmového kritéria). Nízké procento často zajišťují sociální dávky. Dle Indexu hodnoty lidského rozvoje OSN je ČR na 28. místě ze 186 zemí. Tato pozice se však dlouhodobě nezlepšuje. Česká republika si je vědoma přetrvávajících problémů a proto se rozhodla zpracovat hospodářskou strategii. Hospodářská strategie ČR definuje kroky k obnově udržitelného hospodářského růstu, zvýšení zaměstnanosti a posílení konkurenceschopnosti. Tato hospodářská strategie se zaměřuje 6 Pavelka, T., Makroekonomie Základní kurz 15

16 zejména na prorůstová opatření a zaměstnanost, sledování principů udržitelného rozvoje a konsolidaci služeb ve veřejném zájmu. Jedním z hlavních kroků přípravy této strategie je analýza současných i minulých strategií zabývajících se českou ekonomikou Fiskální politika Fiskální resp. rozpočtová politika je součástí politiky hospodářské. Cílem fiskální politiky je potlačit nežádoucí a vyvolat žádoucí účinky na celkovou produkci (HDP), zaměstnanost a ceny (inflaci). Za pomoci fiskální politiky se vláda snaží záměrně ovlivnit základní makroekonomické ukazatele. Základní funkcí této politiky je stabilizační funkce veřejných financí. Cílem stabilizační funkce je použití veřejných financí k ovlivňování dynamiky hospodářského růstu. Veřejné finance lze charakterizovat jako nástroj veřejné politiky státu. K základním prvkům veřejných financí patří veřejné výdaje, veřejné příjmy a zejména daně. Ve vztahu k veřejné politice plní veřejné finance funkci alokační, redistribuční a již zmíněnou funkci stabilizační. Alokační funkce souvisí se zabezpečováním a financováním veřejných statků a veřejných služeb. Redistribuční funkce souvisí s otázkou přerozdělování. Jsou řešeny otázky, v jakém množství a kterým skupinám mají být odebrány zdroje a komu mají být získané zdroje redistribuovány. Stabilizační funkce jak jsme již definovali, souvisí s využitím veřejných financí k ovlivňování dynamiky hospodářského růstu. Veřejné finance jsou specifické finanční vztahy a operace, které probíhají v rámci ekonomického systému mezi institucemi veřejné správy a ostatními subjekty. Ostatními subjekty jsou např. občané, domácnosti, firmy, neziskové organizace apod. Mezi základní činnosti specifických finančních vztahů patří především veřejné zabezpečení veřejných statků, profinancování různých transferů a stimulace ekonomických subjektů k určitému chování prostřednictvím dotací, pokut či daní. Aby tyto činnosti mohly být financovány, vzniká fiskální systém resp. veřejná rozpočtová soustava. Fiskální resp. rozpočtová politika je tedy činnost, která se odehrává v rámci veřejné rozpočtové soustavy. Úkolem této politiky je zajistit dostatek finančních zdrojů k financování veřejných výdajů a rozhodovat o prioritách, tj. na co mají být prostředky veřejných rozpočtů použity. Hlavním nástrojem této politiky je veřejný rozpočet. Z hlediska významu je v ČR i ve většině zemí nejdůležitější státní rozpočet. V ČR je státní rozpočet schvalován 7 Hospodářská strategie ČR ,

17 Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR. Součástí schváleného státního rozpočtu je rozpočtový výhled na další období. Rozpočtová politika je nikdy nekončící činnost. Pokud bude existovat stát, bude nutno provádět rozpočtovou politiku. 8 Státní rozpočet má příjmovou stránku a výdajovou stránku. Příjmy státního rozpočtu jsou daně, cla, sociální pojištění, příjmy z dříve poskytnutých úvěrů, příjmy z prodeje státního majetku, dotace a ostatní příjmy. Výdaje státního rozpočtu jsou transfery domácnostem, subvence podnikům, dotace, úroky ze státního dluhu, běžné a investiční výdaje a ostatní výdaje. Pokud od příjmů státního rozpočtu odečteme výdaje, získáváme saldo rozpočtu. Saldo rozpočtu může být přebytkové, nulové či deficitní. Jestliže je saldo rozpočtu přebytkové, tak příjmy státního rozpočtu jsou vyšší než výdaje státního rozpočtu. Jestliže je saldo rozpočtu nulové, tak příjmy státního rozpočtu pokrývají výdaje. Když je saldo rozpočtu deficitní tak výdaje státního rozpočtu převyšují jeho příjmy. Pokud vláda hospodaří s deficitem, musí krýt rozdíl mezi příjmy a výdaji. Tento rozdíl kryje vláda především půjčkami, a tím zvyšuje státní dluh. Když by stát hospodařil s přebytkem, mohl by ho použít na splácení státního dluhu. Stát musí tento státní dluh nějakým způsobem financovat. Jsou dvě možnosti jak státní dluh financovat. První možností je, že si stát vypůjčí či zvýší daně. Stát si může půjčit ve formě úvěru, ale typičtější je vydávání státních dluhopisů. Státní dluhopisy nakupují soukromé subjekty daného státu, zahraniční subjekty nebo centrální banka státu. Kromě státních dluhopisů může stát vydávat také krátkodobé pokladniční poukázky. Druhou možností financování státního dluh je ve formě zvyšování daní. 9 Veřejný rozpočet ČR je kromě státního rozpočtu tvořen rozpočty územně samosprávných celků (krajů, měst a obcí) a rozpočty příspěvkových organizací. Nejvýznamnější část příjmů veřejných rozpočtů tvoří daně. Téměř 90% příjmů veřejných rozpočtů jsou příjmy daňové povahy. Nesmíme však zapomenout ani na nedaňové veřejné příjmy (např. výnosy z prodeje a pronájmu státního majetku, výnosy z poplatků, úvěrové příjmy apod.). Obecně můžeme veřejné příjmy rozdělit na příjmy neúvěrové (daně, sociální pojištění a poplatky), úvěrové (půjčky) a ostatní příjmy (výnosy z prodeje majetku). Dále je můžeme členit na příjmy běžné (určitým způsobem se opakující, např. daně) a kapitálové příjmy (jednorázové, např. půjčky, příjmy z prodeje veřejného majetku). Veřejné výdaje můžeme chápat jako tok finančních 8 Hamerníková B., Maatyová A. a kolektiv, Veřejné finance 9 Fiskální politika,

18 prostředků, které jsou alokovány na realizaci fiskálních funkcí státu. Účelem veřejných výdajů je především financování činností vlády, financování státních a místních institucí, financování veřejných projektů apod. Z hlediska veřejných výdajů se do fiskální politiky zahrnují pouze vládní výdaje na statky a služby. Jedná se o takové výdaje, za které stát obdrží nějakou protihodnotu, ať už v podobě zboží či služeb. Na výdajové straně fiskální politika tedy nepracuje s transfery (např. sociální dávky) ani s úroky z veřejného dluhu. Manipulovat s veřejnými příjmy a veřejnými výdaji je možno jednorázovým rozhodnutím státního orgánů tzv. diskreční opatření či za pomocí vestavěných stabilizátorů. Diskreční opatření může být např. změny ve výši vládních výdajů, změny v daňových sazbách, změny sazeb sociálního pojištění atd. Cílem je dosáhnout cenové stability, minimalizovat nezaměstnanost a podpořit rovnovážný ekonomický růst. Vestavěné stabilizátory působí automaticky a jsou do ekonomiky zabudované na delší dobu. Za vestavěné stabilizátory se považují nejčastěji progresivní daně a pojistné na státní politiku nezaměstnanosti Fiskální politika ČR V této kapitole si stručně popíšeme fiskální politiku v ČR. Ze dne 20. června 2014, v rámci rozhodnutí rady EU, byl s Českou republikou ukončen postup při nadměrném deficitu. České republice bylo totiž v roce 2009 vydáno doporučení odstranit deficit a to nejpozději do konce roku Toto doporučení bylo vydáno z důvodu překročení 3% hranice pro deficit sektoru vládních institucí. V roce 2013 se podařilo snížit deficit vládního sektoru až na 1,3 % HDP. V roce 2009 činil tento deficit 5,5 % HDP. Úspěšná konsolidace vládních financí však přinesla negativní dopad. Tento negativní dopad se týkal především utlumení výkonu domácí ekonomiky v období recese. Snížení strukturálního schodku bylo dosaženo především snížením vládních výdajů na spotřebu, diskrečním opatřením a snížením investiční aktivity vládního sektoru. Diskrečním opatřením máme na mysli zvyšování především nepřímých daní. V roce 2014 dosáhl deficit vládního sektoru hodnoty 1,5%. Pro rok 2015 se počítá s vyšším deficitem a to ve výši 2,2 % HDP. V dalších letech ( ) se předpokládá deficit ve výši 1, 4% a 1, 1 % HDP. Snížení deficitu v těchto letech se očekává díky zlepšující se makroekonomické situaci a díky mírně kladnému fiskálnímu úsilí vlády. Jedním z hlavních cílů stávající vlády ČR v oblasti fiskální politiky je zvyšování efektivity výběru daní a boj proti daňovým únikům. Ministerstvo financí připravuje soubor opatření. 10 Hamerníková B., Maatyová A. a kolektiv, Veřejné finance 18

19 Tyto opatření omezí především krácení daní a tím přispějí ke zvýšení daňových příjmů při zachování současné daňové zátěže. Pro rok 2015 byl deficit státního rozpočtu schválen ve výši 100 mld. Kč. Celkové saldo veřejných rozpočtů má činit 104, 4 mld. Kč. Důsledkem meziročního zvýšení salda veřejného rozpočtu o 19, 5 mld. Kč je snížení přebytku místních vlád a zhoršení hospodaření státního rozpočtu. U mimorozpočtových fondů se očekává zlepšení deficitu o 8,6 mld. Kč na 2,4 mld. Kč. Dále se očekává meziroční zvýšení příjmů o 5 % a výdajů o 5,9%. Pozitivní vývoj je očekáván především u daňových příjmů. Daňové příjmy by měly meziročně vzrůst o 18,5 mld. Kč. Výrazný růst je očekáván především u dotací z evropských fondů, které by měly být více jak z 60% kapitálového charakteru. Získané prostředky z dotací by měly posílit především investiční aktivitu. Veřejný dluh by se v tomto roce měl zvýšit pouze o 8,2 mld. Kč, tedy na 1 790,2 mld. Kč. Jedná se tedy o nižší růst dluhu. K nižšímu růstu dluhu dochází zejména v důsledku zvýšeného zapojení disponibilní likvidity ve státní pokladně do financování deficitu státního rozpočtu. Vláda tak předpokládá stabilizaci dluhu, i přes rozpočtované výdaje prorůstového charakteru. Na celkovém dluhu se po státním dluhu nejvíce podílejí územní samosprávné celky. Zadlužení územně samosprávních celků se v roce 2015 oproti roku 2014 nepatrně zvýší. U mimorozpočtových fondů se očekává mírný nárůst dluhu, jelikož Státní zemědělský intervenční fond předpokládá přijetí půjčky ze státního rozpočtu ve výši 0,2 mld. Kč. Z důvodu konsolidace se celkový dluh nezvýší Fiskální federalismus Teorie fiskálního federalismu vznikla v druhé polovině 20. století. O této teorii můžeme mluvit v rámci rozpočtových soustav všude tam, kde existují nejméně dvě úrovně rozhodování. Teorie fiskálního federalismu se zabývá uspořádáním rozpočtových soustav rozdělením funkcí mezi jednotlivé úrovně rozpočtové soustavy, optimalizací vztahů vzhledem k rozpočtové soustavě a přiřazováním zdrojů jednotlivým úrovním rozpočtové soustavy. V rámci fiskálního federalismu je důležité zmínit pojem centralizace a decentralizace. Centralizace je proces rozhodování jediného zpravidla nadřazeného celku. Všechny pravomoci spadají také pod tento nadřazený celek. Decentralizace je proces, kde jsou jak pravomoci, tak finanční zdroje přenášeny na nižší územní celky. Odpovědnost se tedy přenáší 11 Fiskální výhled listopad 2014,

20 z centra na nižší úrovně. Cílem decentralizace je to, aby v důsledku lepších znalostí a potřeb veřejných statků na nižší úrovni došlo k vyšší efektivnosti vynakládání veřejných prostředků. Co se týče uspořádání rozpočtových soustav, mluvíme o struktuře vertikální a horizontální. Vertikální rozpočtová soustava vychází z jednotlivých úrovní veřejných rozpočtů a vztahů mezi nimi. Existuje tedy centrální úroveň (státní rozpočet), někdy střední úroveň (rozpočet krajů) a nejnižší úroveň (rozpočet obcí). Horizontální rozpočtová struktura vychází z počtu rozpočtů a také vychází ze vztahů mezi rozpočty na jedné úrovni. Veřejný rozpočet plní tři základní funkce. Jedná se o funkce alokační, redistribuční a stabilizační. Alokační funkce souvisí se zabezpečováním financování veřejných statků (školství, obrana, kultura). Tato funkce je součástí fiskální decentralizace. Redistribuční funkce souvisí s přerozdělováním důchodů a bohatství ve společnosti. Jedná se o přerozdělování ve smyslu vybírání daní (daňová spravedlnost) a rozdělení zdrojů mezi občany, kteří to nejvíce potřebují (sociální dávky). Tato funkce nebývá součástí fiskální decentralizace a to proto, aby nedocházelo k migraci obyvatel do zemí, kde by to pro ně bylo výhodnější. Např. podnikatelé by migrovali do zemí s nižšími daněmi z příjmů. Stabilizační funkce souvisí s poskytováním prostředků veřejných rozpočtů k makroekonomické stabilitě, k podpoře ekonomického růstu, k nízké inflaci, nízké nezaměstnanosti atd. Tato funkce je spíše centralizovaná. Z toho lze odvodit, že nejdůležitější funkcí pro existenci nižších veřejných rozpočtů je funkce alokační. V rámci fiskálního federalismu existuje několik modelů. Jedná se o plně centralizovaný model, plně decentralizovaný model a model kombinovaný. Plně centralizovaný model soustřeďuje zdroje veřejných rozpočtů do centrální úrovně. Zdroje pro nižší úroveň jsou vytvářeny poskytováním dotací z centrálního rozpočtu. Podmínkami tohoto modelu jsou jednotná daňová politika na celém území státu, potlačení řízení na nižších úrovních a zajištění stejných podmínek veřejné ekonomiky v různých regionech. 12 Obrázek 3 Plně centralizovaný model vlastní příjmy (daně) Státní rozpočet dotace dotace Rozpočet obcí Rozpočet obcí Zdroj: Široký J., Daňová teorie s praktickou aplikací, str Široký J., Daňová teorie s praktickou aplikací 20