Organizace veřejné správy

Transkript

1 Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva Organizace veřejné správy Bakalářská práce Autor: Antonín Dokulil Právní administrativa v podnikatelské sféře Vedoucí práce: JUDr. Natália Štefanková, Ph.D. Praha Duben, 2015

2 Prohlášení: Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci zpracoval samostatně a v seznamu uvedl veškerou použitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, že odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí a jsem seznámen se skutečností, že se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací. V Břeclavi dne 16. dubna 2015 Antonín Dokulil

3 Poděkování Rád bych zde poděkoval vedoucí práce JUDr. Natálii Štefankové, Ph.D. za odborné vedení, cenné rady a věcné připomínky při realizaci této práce. Děkuji také Ing. Martinu Vaculíkovi za konzultační činnost, kterou mně při její tvorbě poskytl.

4 Anotace: Bakalářská práce se zabývá analýzou české veřejné správy, její organizací, jakož i právními a historickými aspekty. Součástí práce je vysvětlení některých základních pojmů a principů, které mají napomoci vytvořit teoretický náhled na danou problematiku. Část věnovaná organizaci české veřejné správy je zaměřena na analýzu jednotlivých vykonavatelů veřejné správy, rozsah jejich úkolů a právních prostředků, jimiž tyto úkoly zabezpečují. Klíčová slova: Veřejná správa, organizace veřejné správy, státní správa, samospráva, pravomoc, působnost, Ústava České republiky. Annotation: Bachelor s work analyzes the Czech public administration, its organization, legal and historical aspects. Furthermore it explains the main concepts and principles to deliver a theoretical perspective on the issue as well. The part devoted to Czech public administration organization focuses on the analysis of individual subjects executing the public administration, the scope of their duties and legal means to fulfill these tasks. Keywords: Public administration, organization of public administration, state administration, local administration, authority, jurisdiction, Constitution of the Czech Republic.

5 Obsah OBSAH... 5 ÚVOD VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ POJEM SPRÁVA, DĚLENÍ SPRÁVY POJEM VEŘEJNÁ SPRÁVA, ORGANIZAČNÍ A FUNKČNÍ POJETÍ Pojem organizace veřejné správy VZTAH VEŘEJNÉ SPRÁVY MOCI ZÁKONODÁRNÉ, SOUDNÍ A VÝKONNÉ NOSITELÉ A VYKONAVATELÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY NOSITELÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY VYKONAVATELÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY PŮSOBNOST A PRAVOMOC Působnost Pravomoc ORGANIZAČNÍ PRINCIPY VEŘEJNÉ SPRÁVY CENTRALIZACE A DECENTRALIZACE KONCENTRACE A DEKONCENTRACE MONOKRATICKÝ A KOLEGIÁLNÍ ÚZEMNÍ A VĚCNÝ PRINCIP VOLEBNÍ A JMENOVACÍ PROCES PRAMENY PRÁVA V OBLASTI ORGANIZACE VEŘEJNÉ SPRÁV HISTORICKÝ VÝVOJ ORGANIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY PRAMENY PRÁVA OVLIVŇUJÍCÍ SOUČASNOU ORGANIZACI VEŘEJNÉ SPRÁVY Ústavní zákony Běžné zákony ORGANIZACE ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY ORGANIZACE STÁTNÍ SPRÁVY Ústřední státní správa Vláda Ministerstva

6 Další ústřední správní úřady řízené vládou Výkon státní správy jinými státními orgány Státní správa vykonávaná veřejnými sbory Další vykonavatelé státní správy s celostátní působností Státní správa propůjčena soukromým osobám Místní státní správa Územní orgány se všeobecnou působností Územní správní úřady specializované ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA Obce Kraje Hlavní město Praha Dozor státu nad výkonem územní samosprávy ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA A OSTATNÍ SAMOSPRÁVA ZÁVĚR SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY SEZNAM POUŽITÝCH OBRÁZKŮ PŘÍLOHY

7 Úvod S termínem veřejná správa se jistě většina z nás setkává v běžném téměř každodenním životě. Někteří mají pozitivní zkušenosti spojené se vstřícným přístupem úředníků veřejné správy, ale pro mnohé z nás je kontakt s jakýmkoliv správním orgánem spíše trpkou nutností. Ať už jsou naše praktické zkušenosti s veřejnou správou jakékoliv, nikdo nemůže vyloučit, že ho veřejná správa bude provázet po celý život. I když řada právních předpisů pojem veřejná správa používá, v žádném právním předpisu její zákonnou definici nenajdeme. Vymezení obecné definice veřejné správy je dosti složitou záležitostí, především z důvodů mnohotvárnosti tohoto pojmu. Pravděpodobně nejčastěji bývá veřejná správa definována jako správa veřejných záležitostí vykonávaná ve veřejném zájmu. Cílem této práce je analýza organizace české veřejné správy, jejich právních aspektů, jakož i její činnosti a pravomoci. Práce je rozčleněna do pěti kapitol, přičemž první tři kapitoly jsou zaměřeny na obecnou teorii veřejné správy a její organizace. Poslední dvě kapitoly se zabývají již konkrétně českou veřejnou správou. V první kapitole se snažím o vysvětlení základních pojmů. Především se zde zabývám samotným pojmem veřejná správa a také jeho vztahem k moci zákonodárné, soudní a výkonné. Druhá kapitola se zabývá subjekty veřejné správy, neboť každá činnost vykonávaná v rámci veřejné správy musí být přiřazena konkrétnímu subjektu. Jsou zde rozlišeny dva typy subjektů a to nositelé a vykonavatelé. Každý subjekt veřejné správy musí mít určen rozsah svých úkolů a také stanoveny právní nástroje, pomocí kterých plnění těchto úkolů zabezpečuje. Proto jsou zde také vysvětleny pojmy pravomoc a působnost. Veřejnou správu můžeme chápat jako systém orgánů, které jsou vzájemně propojeny. Tento systém by se měl řídit určitými organizačními pravidly, které označujeme jako organizační principy veřejné správy. O těchto organizačních principech pojednává kapitola třetí. Kapitola č. 4 přináší přehled nejdůležitějších právních předpisů majících vliv na organizaci veřejné správy v České republice, přičemž se zabývá také historickými souvislostmi. Pátá nejobsáhlejší kapitola se pak pokouší analyzovat organizaci veřejné správy v české republice. Při zachycení struktury subjektů veřejné správy je zde použito tradiční 7

8 členění na státní správu, územní samosprávu a zájmovou samosprávu. Tomu také odpovídá členění podkapitol. 8

9 1. Vymezení základních pojmů Snad každý autor odborných učebnic a odborných publikací zabývajících se oblastí veřejné správy a správního práva se vždy široce zabývá samotným pojmem veřejná správa. Většinou se shodují v tom, že vytvořit nějakou jednoznačnou univerzální definici není jednoduchou záležitostí. Je to dáno především tím, že veřejná správa zahrnuje značně širokou oblast činností a specifických vazeb. Zákonnou definici nenajdeme ani v současném právním řádu. 1.1 Pojem správa, dělení správy Pojem správa můžeme chápat jako soustavnou činnost vykonávanou za účelem dosažení určitých cílů. Pro členění správy v obecném pojetí je zásadním hlediskem to, zda se jedná o správu veřejných záležitostí či záležitostí soukromých. Základní rozdíl mezi správou veřejnou a soukromou můžeme spatřovat v cíli, které určitý subjekt při své činnosti sleduje. Soukromá správa sleduje individuální cíle konkrétního subjektu. Příkladem může být privátní firma usilující o maximalizaci zisku. Tato firma tedy sleduje svůj vlastní, soukromý zájem. Naopak správa veřejná sleduje svou činností uspokojení potřeb společnosti. V tomto případě mluvíme o veřejném zájmu. Příkladem veřejného zájmu může být zájem společnosti na ochraně osob a majetku, na výstavbě dopravní infrastruktury, na kvalitním vzdělávání apod. Druhý zásadní rozdíl mezi správou soukromou a veřejnou spočívá v míře právní vázanosti. U soukromé správy se předpokládá, že její nositel je volný ve svém jednání, neboť právní řád jej váže pouze negativně. Vymezuje mu tedy rámec jeho jednání tím, že určité jednání zakazuje. Naproti tomu správa veřejná je právním řádem vázána jak negativně tak pozitivně stanovením působnosti a pravomoci každému jejímu vykonavateli zvlášť. 1 Správní orgány tedy mají daleko užší prostor při svém jednání oproti soukromoprávním jednáním jednotlivců. Toto vyplývá z ústavního pořádku České republiky, který stanovuje pro vztah správních orgánů a občanů k právu dvě rozdílné zásady. 1 HENDRYCH, Dušan. Správní věda: teorie veřejné správy. Praha: ASPI, s. 13. ISBN

10 Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. 2 Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. 3 Veřejná správa na rozdíl od soukromé disponuje veřejnou mocí. To znamená, že orgány veřejné správy mohou autoritativně rozhodovat o povinnostech a právech jiných subjektů. 1.2 Pojem veřejná správa, organizační a funkční pojetí Veřejná správa bývá často definována jako správa veřejných záležitostí vykonávaná ve veřejném zájmu. 4 Veřejné záležitosti nejsou přímo právně definovány. Jsou to záležitosti prospěšné pro společnost a při jejich realizaci je uplatňována veřejná moc. Veřejná moc je taková moc, která autoritativně rozhoduje o zákonem přiznaných právech a povinnostech subjektů, přičemž subjekty, o jejichž právech a povinnostech je rozhodováno orgánem veřejné moci, nejsou s tímto orgánem v rovném postavení a obsah rozhodnutí nezávisí na jejich vůli. 5 Co se týče samotného definování veřejné správy, existuje v podstatě dvojí přístup. Při funkčním pojetí jí rozumíme určitou správní činnost, organizační pojetí se zaměřuje na systém institucí, které správu realizují Pojem organizace veřejné správy Jelikož samotný pojem organizace má mnoho významů, tak i organizaci veřejné správy je možno chápat z různých pohledů. Organizaci obecně můžeme definovat jako organizační uspořádání určitých jednotek do systému. I veřejná správa je systémem mající svoji strukturu. Ta je založena na právu. Právo ji vytváří, ruší, mění a stanovuje sankce. Právní problematika organizace veřejné správy se zaměřuje především na subjekty veřejné 2 ČESKO. Ústavní zákon č.1 ze dne 16. prosince 1992 Ústava České republiky. In: Sbírka zákonů České republiky. 1993, čl. 2 odst. 3. Dostupný také z: 3 ČESKO. Ústavní zákon č.1 ze dne 16. prosince 1992 Ústava České republiky. In: Sbírka zákonů České republiky. 1993, čl. 2 odst. 4. Dostupný také z: 4 SCISKALOVÁ, Marie a Tomáš GONGOL. Základy správního práva a veřejné správy. Karviná: SU OPF, s HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír Novotný. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, s. 9. ISBN

11 správy, institucionální uspořádání veřejné správy do větších celků, klasifikaci vykonavatelů veřejné správy, jejich zřizování a určování jejich působnosti a pravomoci. 6 Organizace veřejné správy je trvalý, složitě uspořádaný systém subjektů a vykonavatelů, realizující nařizovací, výkonnou a podzákonnou činnost zaměřenou na fungování veřejné správy. Výkon veřejné správy je tedy vždy svěřen konkrétnímu subjektu. Veřejná správa bývá členěna (popř. v sobě zahrnuje) na státní správu a veřejnou samosprávu. Podrobněji se organizací veřejné správy v ČR zabývá kapitola Vztah veřejné správy moci zákonodárné, soudní a výkonné Vzájemný vztah mezi veřejnou správou a mocí zákonodárnou, soudní a výkonnou určuje Ústava České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) tím, že každou z těchto činností dává do souvislosti s určitou institucí. Protože tyto činnosti se mohou částečně překrývat, je daleko pohodlnější uskutečnit jejich vymezení na základě institucí, které jsou vykonavateli. Vztah mezi správou a zákonodárstvím spatřujeme zejména v tom, že zákonodárství je veřejné správě nadřazeno, neboť pro ni vytváří právní rámec formou zákonů. Mimo to se na tvorbě zákonů podílí samotná veřejná správa ať už přímo nebo nepřímo. Zákonodárná iniciativa je přiznána podle ústavy i vládě. Návrh zákona může podat poslanec, skupina poslanců, Senát, vláda nebo zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku 7. Návrhy zákonů se podávají Poslanecké sněmovně. Z Ústavy má v ČR oprávnění přijímat zákony pouze Parlament. U vztahu soudnictví a veřejné správy můžeme spatřovat některé shodné znaky. Obě tyto činnosti mají povahu výkonnou a ve vztahu k zákonodárné moci to jsou činnosti nižší. Zásadní rozdíl spočívá v tom, že soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. 8 Nezávislost spočívá v tom, že soudy jsou vázány pouze zákony. Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. 9 Naopak veřejná správa provádí zákony osobami, které nejsou nezávislé. 6 POMAHAČ, Richard a Olga VIDLÁKOVÁ. Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, s ISBN ČESKO. Ústavní zákon č.1 ze dne 16. prosince 1992 Ústava České republiky. In: Sbírka zákonů České republiky. 1993, čl. 41 odst. 2. Dostupný také z: 8 ČESKO. Ústavní zákon č.1 ze dne 16. prosince 1992 Ústava České republiky. In: Sbírka zákonů České republiky. 1993, čl. 81. Dostupný také z: 9 ČESKO. Ústavní zákon č.1 ze dne 16. prosince 1992 Ústava České republiky. In: Sbírka zákonů České republiky. 1993, čl. 82 odst. 1. Dostupný také z: 11

12 Nejvyšším výkonným orgánem je vláda. Vláda je řídícím orgánem v hierarchické soustavě správních úřadů jako vykonavatelů státní správy a má vůči jiným subjektům pravomoc omezenou na formy stanovené právním řádem. Vykonává ale též činnosti, které nejsou typicky správní, a tudíž zcela nepodléhají zásadě legality správy (zejména politické vedení správy, utváření vnitřních směrů politiky a vnějších vztahů státu aj.) PIKOLA, P., J. BORSKÁ a R. KORCOVÁ. Správní právo prakticky. Praha: CZU, s. 13. ISBN

13 2. Nositelé a vykonavatelé veřejné správy Ve veřejné správě je možno rozlišovat dvě skupiny subjektů. Jsou to jednak subjekty veřejné správy, vystupující jako nositelé, jednak různé úřady (orgány), chápány jako vykonavatelé veřejné správy. 2.1 Nositelé veřejné správy Podle obecného organizačního pravidla musí jakákoliv organizovaná činnost příslušet určitému subjektu. Tím se stává tento subjekt jejím nositelem a zároveň odpovědným za její realizaci. Tímto pravidlem se řídí i veřejná správa, podle které je každá činnost ve veřejné správě přiřazená konkrétnímu subjektu s ohledem na jeho působnost a pravomoc. V podstatě jde o propojení dvou aspektů veřejné správy, totiž materiálního (úkoly) a formálního (organizační struktura). 11 Subjekty veřejné správy jsou tedy stát a ty právnické nebo fyzické osoby, kterým ústava nebo zákon přisuzuje právo být nositelem veřejné správy. Dříve se subjekty veřejné správy členily na stát, veřejnoprávní korporace, veřejné ústavy, podniky a fondy. V poslední době se však mezi tyto subjekty řadí také osoby soukromého práva, kterým to stanovuje zákon. Subjekty veřejné správy: Stát Veřejnoprávní korporace Veřejné ústavy a podniky Fyzické a právnické osoby soukromého práva Stát je právnickou osobou veřejného práva a nejdůležitějším nositelem veřejné správy. 12 Veřejnoprávní korporace jako samostatný právní subjekt vzniká ze sdružení osob. Mají omezenou subjektivitu danou příslušným zákonem a to v rozsahu potřebného k plnění určitých veřejnoprávních funkcí. 11 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecní část. Praha: C. H. Beck, S. 96. ISBN HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecní část. Praha: C. H. Beck, S ISBN

14 Veřejné ústavy jsou organizační jednotky, které uskutečňují nový veřejný účel nebo budou naplňovat veřejný účel doposud uskutečňovaným jiným subjektem veřejné správy. 13 Disponují destinatáři a jsou organizovány na hierarchickém principu. Veřejné podniky jsou jakékoliv podniky, nad nimiž může veřejná moc přímo nebo nepřímo vykonávat rozhodující vliv vlastnictvím takového podniku, svou finanční účastí v něm nebo pravidly, jimiž je řízen. 14 Fyzické a právnické osoby soukromého práva jsou osoby, kterým je zákonem přenesena nebo propůjčena jistá působnost a pravomoc. Dále jsou to osoby, které byly založeny za účelem poskytování obecně prospěšných služeb a cílů (nadační fondy, obecně prospěšné společnosti). 2.2 Vykonavatelé veřejné správy Orgán (oprávněný zástupce), který vykonává a jedná jménem subjektu veřejné správy, se pokládá za jeho vykonavatele. V oblasti veřejné správy se v této souvislosti objevuje pojem úřad, který je v Ústavě ČR (čl. 79) spojen s přívlastkem správní. Často bývá pojem správní orgán a správní úřad zaměňován, respektive ztotožňován. Zjednodušeně lze rozdíl pochopit z obrázku níže. Obrázek č. 1 Základní rozdělení správních orgánů Správní orgány Správní orgány úředního typu (správní úřady) Správní orgány neúředního typu Zdroj: PRŮCHA, Petr. Správní právo s HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecní část. Praha: C. H. Beck, S ISBN ISAP. Databáze závazných termínů. isap.vlada.cz. [online]. [cit ]. Dostupné z: ff8b?opendocument 14

15 Jak vyplívá z obrázku, jsou správní orgány tvořeny správními orgány úředního typu, k nimž patří převážná část státní správy (např. obecní nebo krajské úřady) a správními orgány neúředního typu, mezi které naopak patří převážně orgány samosprávy (např. zastupitelstvo obce či kraje). Vykonavatelé státní správy jsou především orgány státu označované jako správní úřady. 15 Tito se dále dělí na dvě základní skupiny, přímí a nepřímí vykonavatelé státní správy. Přímí vykonavatelé státní správy - jedná se především o tzv. organizační složky podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. 16 Jsou to tedy ministerstva, jiné ústřední správní úřady (např. Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Český statistický úřad), správní úřady s celostátní působností podřízené ministerstvům (Česká obchodní inspekce, Česká správa sociálního zabezpečení), veřejné sbory (ozbrojené sbory Policie ČR, neozbrojené sbory Správa požární ochrany), správní úřady mimo soustavu státní správy (např. Úřad pro ochranu osobních údajů, Rada České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání) a územní odborný správní úřad (např. celní správa, plavební správa). 17 Nepřímí vykonavatelé státní správy jsou to orgány právních subjektů jiných než stát. Těmto orgánům je na základě zákona delegována (přenesena nebo propůjčena) pravomoc pro výkon státní správy. Nejdůležitější formou delegace výkonu státní správy na jiný subjekt veřejné správy je přenesená působnost vykonávaná orgány obcí a krajů jako územních samosprávných celků. 18 Článek 105 Ústavy stanoví, že výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Z území obce či kraje, na které zákon delegoval výkon státní správy, se stává správní obvod. Nepřímí vykonavatelé státní správy jsou tedy: - obecní úřad nebo jiný orgán obce - krajský úřad nebo jiný orgán kraje - regiony soudržnosti 15 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN HENDRYCH, Dušan. Správní věda - teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN HENDRYCH, Dušan. Správní věda - teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN

16 2.3 Působnost a pravomoc Ve správním právu musí mít každý subjekt popř. vykonavatel veřejné správy stanoven rozsah svých úkolů, které má řešit v určitém územním prostoru (vymezit jejich působnost) a právní prostředky, jimiž zabezpečí plnění těchto úkolů (pravomoc). I v nálezu Ústavního soudu č. 150/01 nalezneme rozlišení mezi působností a pravomocí, kde se říká, že pravomoc státního orgánu je třeba chápat jako samostatnou realizaci státní moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací), zatímco kompetence (působnost) jsou již zcela konkrétním věcným vymezením otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci Působnost Působností správního orgánu se označuje předmět, obsah a rozsah jeho činnosti, tj. okruh otázek, které daný správní orgán projednává, rozhoduje a realizuje, a za jejichž řešení odpovídá. 19 Jinak řečeno, působnost neurčuje, co přesně daný úřad koná, ale do kterých společenských vztahů může zasahovat. Pro dostatečné vymezení působnosti je potřeba určit, na jakém území a v jakých záležitostech bude správní orgán působit. Působnost tedy můžeme zpravidla dělit na věcnou a územní. Působnost se z hlediska věcného rozlišuje na všeobecnou a dílčí. Všeobecná správní působnost znamená, že na určitém území se koncentruje výkon veřejné správy v zásadě u jednoho vykonavatele. 20 Nutno podotknout, že v reálné správní praxi se orgány v této podobě nevyskytují. Za orgány s všeobecnou působností jsou tedy považovány ty, které se vyznačují širokou věcnou působností zasahující do různých rezortů (např. krajský úřad). U dílčí věcné působnosti se nejdříve veřejné úkoly rozdělí mezi určitá odvětví veřejné správy dle jejich druhové příbuznosti (např. finance, zdravotnictví) a následně jsou tato odvětví dle zákona přiřazena k určitým správním úřadům (např. ministerstvo práce, úřad práce, katastrální úřad), které působnost v tomto okruhu vykonávají. Působnost územní má důležitý význam pro posouzení, zda správní orgán, který je oprávněn a povinen realizovat svoji pravomoc, tak vykonává v rámci působnosti celostátně, regionálně či místně. V praxi pak dochází ke kombinaci obou dvou působností PRŮCHA, Petr. Správní právo, obecná část, MU Brno: Doplněk Brno, s ISBN HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecní část. Praha: C. H. Beck, s ISBN HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír Novotný. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, s. 9. ISBN

17 2.3.2 Pravomoc Pravomoc definujeme jako právní prostředek, kterým správní orgán získává oprávnění vykonávat veřejnou moc. Tato pravomoc je správním orgánům svěřována výhradně zákonem nebo na jeho základě. V oblasti veřejné správy se pravomoc uskutečňuje zejména 22 : - vydáváním nařízení - vydáváním správních aktů - uzavíráním veřejnoprávních smluv - výkonem rozhodnutí (exekucí) - správním dozorem 22 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecní část. Praha: C. H. Beck, s ISBN

18 3. Organizační principy veřejné správy Organizace veřejné správy se řídí podle určitých organizačních pravidel, která mají velký význam pro její výstavbu. Tato organizační pravidla nazýváme základními organizačními principy. Jsou to doporučení pro institucionální i funkční utváření organizace založená na ověřených a úspěšných postupech organizování nejen ve veřejné správě, ale i ve správě soukromé Centralizace a decentralizace Oba tyto principy se týkají oblasti řízení, kdy se rozhodovací pravomoci delegují po vertikální linii na správní jednotky. Centralizace veřejné správy představuje soustředění moci u nejvyššího organizačního článku. Pro centralizovanou soustavu je tedy typické, že existuje soustava vzájemných vztahů mezi celkem a jeho částmi, kdy vyšší orgán je oprávněn zasahovat do celé působnosti podřízených orgánů. 24 Ve veřejné správě je zpravidla moc soustředěna v rukou státu. Oproti tomu u decentralizovaného systému veřejné správy je část výkonu originárního subjektu (státu) přenesena na samostatné subjekty odlišné od státu, včetně pravomoci a odpovědnosti. Dalším typickým znakem tohoto principu je vysoká samostatnost jeho prvků, které svou činnost vykonávají podle právního řádu, nikoliv podle vnitřních předpisů státních orgánů. Stát vystupuje u těchto samostatných právních subjektů pouze jako kontrolní orgán, který dohlíží na dodržování zejména právního řádu či hospodaření. 3.2 Koncentrace a dekoncentrace I když tyto principy úzce souvisí s principy centralizace a decentralizace, je nutno je od sebe odlišit. Koncentrace či dekoncentrace se týkají prostorového organizačního členění veřejné správy při změně správní agendy v rámci jednoho organizačního systému veřejné správy. Toto se projevuje jednak v horizontálním, a jednak ve vertikálním smyslu. 23 HENDRYCH, Dušan. Správní věda - teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír Novotný. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, s. 20. ISBN

19 U koncentrace veřejné správy je plnění úkolů soustředěno do rukou určitého orgánu, v rámci organizační struktury jediného subjektu veřejné správy. Tímto principem lze dosáhnout snížení nákladů v důsledku zjednodušení organizačně technického a personálního zabezpečení. Dekoncentrace je procesem opačným, tedy rozdělení úkolů v rámci jedné organizační struktury mezi více orgánů. 25 U tohoto principu lze předpokládat větší odbornost řídících pracovníků a jednoduší řízení. Rozdíl mezi vertikální koncentrací a dekoncentrací souvisí s delegováním pravomocí na vyšší (popř. nejvyšší) či nižší úroveň. Mezi těmito úrovněmi je pak vztah nadřízenosti a podřízenosti (ústřednímu úřadu je podřízen dekoncentrovaný orgán s celostátní působností). 26 Zatímco koncentrace a centralizace mají v této líni v podstatě stejný význam, je potřeba si uvědomit odlišnost mezi dekoncentrací a decentralizací. U decentralizace působí delegovaná jednotka samostatně, u dekoncentrace je pravomoc delegována na nižší složky stejného organizačního systému při zachování hierarchického principu nadřízenosti a podřízenosti. Horizontální koncentrace znamená soustředění veškerých úkolů správy na stejné úrovni do jednoho úřadu, zatímco horizontální dekoncentrace se projevuje opačně - rozdělením úkolů do více úřadů na stejné úrovni. 27 Jako příklad horizontální koncentrace můžeme uvést vznik ministerstva informatiky v roce 2003, které kromě jiných úkolů převzalo také agendu spojů a komunikací od ministerstva dopravy a spojů (nyní ministerstvo dopravy). U tohoto samého příkladu si lze ukázat i horizontální dekoncentraci, kdy v roce 2007 došlo ke zrušení tohoto ministerstva a jeho úkoly převzaly ministerstvo vnitra, ministerstvo pro místní rozvoj a ministerstvo průmyslu a obchodu. 3.3 Monokratický a kolegiální Monokratický a kolegiální princip úzce souvisí s personálním složením orgánů veřejné správy, jenž přijímají rozhodnutí. Charakteristické pro monokratický princip je, že rozhodovací pravomoc přísluší jediné fyzické osobě (např. ministr pro celé ministerstvo). Ta sice může do rozhodovacího 25 SCISKALOVÁ, Marie a Tomáš GONGOL. Základy správního práva a veřejné správy. Karviná: SU OPF, s HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír Novotný. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, s. 21. ISBN HENDRYCH, Dušan. Správní věda - teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN

20 a řídícího procesu zapojit své podřízené pracovníky (např. ředitele odborů ministerstva), přesto odpovědnost za činnost tohoto správního orgánu nese pouze sama. Monokracie může být absolutní v rámci celé soustavy nebo omezená v rámci jednotlivého úřadu nebo funkční úrovně. 28 Typické uplatnění tohoto principu je ve státní správě (např. ministerstva, ústřední orgány státní správy). Naproti tomu je kolegiální orgán tvořen více osobami, přijímající rozhodnutí usnesením, které vzešly z hlasování tohoto orgánu. To tedy předpokládá stanovení a následné dodržování procedurálních pravidel (např. stanovení minimálního počtu přítomných členů) potřebných k přijetí rozhodnutí. Kolegiální orgány působí na všech úrovních veřejné správy, ať už na nejvyšší úrovni (vláda), tak i na úrovních poradních orgánů (např. legislativní rada vlády), tak i na úrovních nižších (např. zastupitelstvo obce). 3.4 Územní a věcný princip Jak už název těchto principů napovídá, mají správní orgány vymezenou působnost a kompetenci dle územního hlediska nebo obsahové stejnorodosti. Územní princip představuje stav, kdy působnost správního orgánu nebo správního úřadu je výlučně nebo převážně určována územním hlediskem, které vede k soustředění veškeré nebo převážné části správní agendy v určitém územním celku do jedné správní organizační jednotky (úřadu). 29 Podle míry územní působnosti je možné rozlišovat orgány s celostátní působností, mezi které patří ústřední orgány státní správy (např. ministerstva) a na orgány místní správy vykonávající působnost v zákonem stanovených územních obvodech. V určitých případech je ovšem nutné přihlížet k jiným atributům než je administrativní členění státu a to, brát v úvahu specifické úkoly těchto orgánů (např. správy národního parku mají vymezenou působnost na tyto parky). U věcného principu je zásadním kritériem pro členění veřejných institucí míra jejich specializace. Podle úrovně specializace tak rozlišujeme instituce se všeobecnou působností nebo instituce specializované. Příkladem orgánu veřejné správy se všeobecnou působností je krajský či obecní úřad. Tyto orgány řeší především otázky komplexního charakteru. Naopak orgány specializované se zabývají určitými úkoly v konkrétní oblasti veřejné správy. Jako příklad zde můžeme uvést katastrální či finanční úřady. 28 HALÁSKOVÁ, Martina. Veřejná správa v České republice. Opava: Slezská univerzita str HENDRYCH, Dušan. Správní věda - teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN

21 3.5 Volební a jmenovací proces Na základě těchto principů se ustanovují jednotlivé osoby do funkcí. Nelze ovšem zaměňovat kolegiální orgány s orgány volenými a orgány monokratické s orgány jmenovanými, i když povaha orgánů do značné míry předurčuje způsob ustanovování osob do těchto funkcí. 30 Pokud ustanovuje do funkce jediná osoba zpravidla nadřízený správní úřad (např. ministr vnitra jmenuje policejního prezidenta), jedná se o princip jmenovací. Jako možnou výhodu zde můžeme předpokládat odpovídající odbornost jmenované osoby, za podmínky, že proběhlo řádné výběrové řízení. V praxi je ovšem tento princip snadno zneužitelný. Volební princip je oproti předešlému principu demokratičtější a to z důvodu, že ustanovení do funkce je výsledkem projevené vůle většiny. Typickým příkladem je volba orgánů samosprávy (např. volba členů do krajského zastupitelstva). Na organizačním diagramu státní správy můžeme nejlépe vidět protikladné uplatnění těchto principů. Obrázek č. 2 Protikladné uplatnění principů Použité principy STÁTNÍ SPRÁVA SAMOSPRÁVA Věcný Územní Koncentracedekoncentrace Decentralizace Jmenovací Volební Monokratický Kolegiální Zdroj: Sciskalová, Marie a Tomáš Gongol. Základy správního práva a veřejné správy. s HENDRYCH, Dušan. Správní věda - teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN

22 Můžeme tedy říci, že výše popsané principy mají povahu obecných zásad a v praxi se zpravidla nikdy neuplatňují v čisté podobě. V praxi je totiž potřeba použít kombinaci principů v závislosti na konkrétních oblastech veřejné správy a jejich součástí, jejím uspořádání, historickým tradicím země a řadě dalších okolností. Znalost těchto principů, jejich výhod i limitů dává možnost volby té organizační struktury, která je z hlediska potřeb veřejné správy jako celku a jejich jednotlivých oblastí optimální MATES, Pavel a Miloš MATULA. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. Praha (VŠE - Fakulta národohospodářská) s. 60. ISBN

23 4. Prameny práva v oblasti organizace veřejné správ I když cílem této kapitoly je představit právní předpisy, které zásadně ovlivňují současnou veřejnou správu v rámci její organizace, přesto považuji za vhodné zařadit i podkapitolu věnující se nejdůležitějším právním normám, které nejvíce ovlivnily organizaci veřejné správy, a to od doby vzniku samostatného československého státu až do pádu komunistického totalitního režimu. 4.1 Historický vývoj organizace veřejné správy Z obav, aby nenastal v nově se formujícím československém státu bezprávní stav, vstoupil v platnost narychlo připravený text prvního zákona státu tzv. recepční zákon, který byl později publikován pod č.11/1918 Sb. Touto právní normou došlo jednak k převzetí rakouského a uherského právního řádu, tak i veškerých státních a obecních samosprávných úřadů. Nejvyšším orgánem moci se stal v prvních popřevratových týdnech Národní výbor, který si v krátké době podřídil většinu veřejné správy i další součásti mocenského aparátu. 32 Již 2. listopadu vydává Národní výbor zákon č. 2/1918 Sb. 33, kterým se formovala ústřední státní správa. V důsledku rozdílného správního systému v zemích ČSR byl přijat v r společně s ústavou republiky zákon č.126/1920 Sb. o zřízení župních a okresních úřadů v republice Československé, který měl unifikovat veřejnou správu v ČSR. Republika měla být rozdělena na župy řízené župními úřady v čele s župany. Tento zákon měl ale v českých zemích mnoho odpůrců a proto vstoupil v platnost v r pouze na Slovensku. Pokud měl tedy župní zákon sjednotit veřejnou správu, paradoxně jí ještě více roztříštil. Unifikace správy byla tedy více než kdy jindy nezbytná. Proto byl přijat zákon č. 125/1927 Sb., o organizaci politické správy, s platností od r Tímto aktem vznikly čtyři zemské obvody a to země Česká (Čechy), Moravskoslezská (Morava a Slezsko), 32 MATES, Pavel a Miloš MATULA. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. Praha (VŠE - Fakulta národohospodářská) s. 15. ISBN Zák. č. 2/1918 Sb., jimiž se zřizují nejvyšší správní úřady ve státě československém. Tímto zákonem bylo zřízeno dvanáct nejvyšších orgánů státní správy (v dalších dnech byl jejich počet ještě rozšířen), později přejmenovány na ministerstva. 23

24 Slovenská (Slovensko) a Podkarpatoruská (samosprávné území Podkarpatské Rusi). Státní správu v jednotlivých zemích vykonávaly zemské úřady. V období mezi Mnichovem a okupací Československa v tzv. druhé republice v souvislosti s přijetím ústavního zákona č. 299/1938 Sb. o autonomii Slovenskej krajiny a ústavního zákona č. 328/1938 Sb. o autonomii Podkarpatské Rusi, dochází de facto k rozpadu Československé republiky. Kromě ústřední vlády, která plnila zároveň funkci vlády pro české země, byly také zřízeny vlády slovenská a podkarpatoruská. 34 Po skončení druhé světové války byly podle představy komunistického zahraničního odboje v čele s Klementem Gottwaldem, dřívější územní samosprávy nahrazeny soustavou národních výborů tvořenou zemskými, okresními a místními národními výbory. Tato představa byla realizována v podobě ústavního dekretu prezidenta republiky č. 18/1944 Úř. Věst., o národních výborech a prozatímním Národním shromáždění. Podle tohoto dekretu se stávají prozatímně národní výbory vykonavateli jak státní správy, tak i samosprávy, kdy o ukončení přechodného období rozhodne řádně zvolené Národní shromáždění. 35 Po komunistickém puči v únoru roku 1948 tzv. Vítězném únoru převzala komunistická strana Československa veškerou moc ve státě. Přijetím ústavy Československé republiky č. 150/1948 Sb. (označovanou jako Ústava 9. května) dochází ke změně postavení národních výborů. Ta podle čl. X. zařadila národní výbory do soustavy zastupitelských sborů jako nositele a vykonavatele státní moci v obcích, okresech a krajích a strážcem práv a svobod lidu a orgány jednotné lidové moci. 36 Ústavou 9. května tak dochází ke zrušení územních samospráv s výjimkou komunálního vlastnictví. Tím, že byl v republice intenzivně budován socialismus, je dalším mezníkem v organizačním vývoji veřejné správy přijetí nové ústavy, kterou se mění název republiky na Československá socialistická republika. Tato ústava, která byla vyhlášena ve Sbírce zákonů jako ústavní zákon č. 100/1960 Sb., přesně specifikovala národní výbory jako orgány státní moci a správy. Přijetím ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci ve znění ústavního zákona č. 125/1970 Sb. došlo ve správě ke změně především na úrovni ústřední. Byly vytvořeny tři relativně samostatné systémy státní správy s vlastní působností 34 MATES, Pavel a Miloš MATULA. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. Praha (VŠE - Fakulta národohospodářská) s. 20. ISBN ČESKO. Ústavní dekret presidenta republiky č. 18 ze dne 4. prosince 1944 o národních výborech a prozatímním Národním shromáždění. In: Úř. věst. čsl. 1944, čl. 5. Dostupný také z: 36 HENDRYCH, Dušan. Správní věda - teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN

25 a odpovědností, které se i nadále řídily principy socialistické výstavby včetně vedoucí úlohy strany. 37 Dalším důležitým právním předpisem, který se váže k této době je zák. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústř. orgánů státní správy ČSR, kterým se budu věnovat níže. V oblasti organizace potom doznala veřejná správa do pádu komunismu už jen malých kosmetických změn, které už nepatří svou důležitostí do této podkapitoly. Ještě je potřeba říci, že organizace veřejné správy byla v době totality vytvářena na principu vysokého stupně centralizace. 4.2 Prameny práva ovlivňující současnou organizaci veřejné správy Právní řád ČR vychází z několika druhů právních pramenů platných v České republice. V první řadě se jedná o vnitrostátní právní předpisy, dále mezinárodní normativní smlouvy 38, které jsou zároveň v mnoha případech pramenem vnitrostátního práva a se vstupem ČR do EU také právní předpisy Evropských společenství. 39 Mezi nejdůležitější prameny v oblasti organizace veřejné správy v ČR patří bezpochyby vnitrostátní právní předpisy, a proto se zaměřím výhradně jen na ně. Jelikož se vnitrostátní právní předpisy vyznačují rozdílnou právní silou a cílem této kapitoly je vytvořit přehled nejdůležitější právních předpisů upravující organizací veřejné správy, budu se v následujícím textu zabývat pouze nejvyšší úrovní, tedy ústavními a běžnými zákony. Ústava České republiky (zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů) ústavní zákon o vytvoření vyšších územních samosprávných celků (zákon č.347/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů) zákon o zřízení ministerstev a jiných ústř. orgánů státní správy ČR (zákon č. 2/1969 Sb., ve znění pozdějších předpisů) Zákon o krajích (zákon č. 129/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) Zákon o obcích (zákon č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) 37 HENDRYCH, Dušan. Správní věda - teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN Podle ustanovení článku 10 Ústavy ČR jsou vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu. Pokud stanoví mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. 39 Smlouvou č. 44/2004 Sb. m. se ČR zavazuje, že ode dne přistoupení se ustanovení původních smluv a aktů přijatých orgány Společenství a Evropskou centrální bankou přede dnem přistoupení stávají závaznými pro nové členské státy a uplatňují se v těchto státech za podmínek stanovených v uvedených smlouvách a v tomto aktu. 25

26 Zákon o hlavním městě Praze (zákon č. 131/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) Ústavní zákony Ústavní základy v české veřejné správě tvoří nejen Ústava ČR, jakožto nejvyšší právní předpis, ale i ústavní zákony 40 a Listina základních práv a svobod (dále jen LZPS). Na prvním místě je nepochybně Ústava ČR (dále jen Ústava) ze dne 16. prosince 1992, která vstoupila v platnost 1. ledna 1993 a byla publikována ve Sbírce zákonů pod č.1/1993 Sb.. Ústava neřeší organizaci veřejné správy jako celek, ale nalezneme v ní řadu jednotlivých ustanovení vázajících se k této oblasti. Tato ustanovení jsou buď právoplatná nebo dále upravována zákony. První z těchto ustanovení nalezneme již v hlavě první čl. 2, který stanovuje činnost státní moci. Dále je nutno uvést čl. 8, který zaručuje právo na samosprávu územních samosprávných celků. Ustanovení v hlavě třetí upravují moc výkonnou, kdy zvláště důležitým se zde jeví čl. 79 odst. 1 regulující způsob vytváření správních úřadů. 41 Právní úprava územní samosprávy je obsažena v hlavě sedmé, konkrétně v čl. 99 až čl Významná jsou zejména ustanovení o tom, že ČR se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky (čl. 99), kdy stát může zasahovat do činnosti obcí a krajů jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a to způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4), a že výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon (čl. 105). 42 Také některá ustanovení LPS úzce souvisí s veřejnou správou jako např. čl. 2, kdy státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (orgány veřejné správy) a každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (adresát veřejné správy). Jak již bylo uvedeno výše, s organizací veřejné správy přímo souvisí ústavní zákon č.347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Dle tohoto ústavního zákona bylo na území ČR vytvořeno 14 vyšších územních samosprávných celků (příloha č. 2), jejichž hranice lze měnit pouze zákonem. Současně došlo ke změně v Ústavě a to ve čl. 99, ve kterém bylo upřesněno, že vyšší územní samosprávné celky budou 40 Čl. 9 odst.1 Ústavy ČR nám říká, že Ústava může být doplňována či měněna pouze ústavními zákony. 41 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. Praha: Wolters Kluwer ČR, s. 49. ISBN HENDRYCH, Dušan. Správní věda - teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN

27 označovány jako kraje. Tento ústavní zákon byl již dvakrát novelizován, ale vždy šlo pouze o korekturu názvů některých krajů Běžné zákony V oblasti veřejné správy existuje velké množství zákonů, které se ve větší či menší míře váží k její organizaci. Proto se zde budu zabývat pouze těmi nejdůležitějšími, které mají na organizaci veřejné správy nejzásadnější vliv. Prvním tímto zákonem je zákon č. 2/1969 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o zřízení ministerstev a jiných ústř. orgánů státní správy ČR, často označován jako tzv. kompetenční zákon. I přesto, že vstoupil v platnost takřka před půl stoletím, je stále po mnoha změnách překvapivě účinný. Tento zákon obsahuje úplný výčet ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy, stanovuje okruh jejich působnosti a zásady, kterými se musí řídit. V květnu 2000 byl přijat základní balík zákonů tvořících v právní rovině páteř I. fáze reformy územní veřejné správy 44, mezi které patří výše zmíněné zákony o krajích, o obcích a o hlavním městě Praze. Základním právním předpisem, jenž upravuje postavení a činnost krajů, je zákon č.129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), který vstoupil v platnost Účinnost je datována k , tedy v den, kdy se konaly první volby do krajských zastupitelstev. Zákon o krajích je členěn na obecná ustanovení dle hlavy I, hlava III upravuje působnost kraje, orgány kraje se zabývá hlava IV, orgány zastupitelstva a rady upravuje hlava V, hlava VI se věnuje dozoru, kontrolu výkonu samostatné a přenesené působnosti nalezneme v hlavě VII a konečně hlava VIII upravuje vztah ministerstev a vlády k územním samosprávným celkům. Obdobně jako zákon o krajích tak i zákon č. 128/2000 Sb., o obcích upravuje v souladu s ústavní úpravou postavení obce. Oba tyto zákony si jsou ve své podstatě podobné. Vznik tohoto zákona byl zapříčiněn několika skutečnostmi. Jednak bylo potřeba provést soulad s hlavou VII Ústavy a tím, že ČR přijala Evropskou chartu místní samosprávy a také přizpůsobit zákon této mezinárodní smlouvě. Tato charta vstoupila v platnost v ČR 1. září Zdůrazňuje dvě základní výchozí teze: místní společenství jsou jedním z hlavních 43 Při první novelizaci byl změněn název Budějovického kraje na Jihočeský kraj, Jihlavského kraje na Vysočinu, Brněnského kraje na Jihomoravský kraj a Ostravského kraje na Moravskoslezský kraj. Při druhé novelizaci (č. 135/2011 Sb.) byl pouze změněn název kraje Vysočina na Kraj Vysočina. 44 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde Praha a.s., s. 21. ISBN

28 základů demokratického systému a právo občanů podílet se na řízení veřejných záležitostí je jedním z demokratických principů, jež jsou uznávány všemi členskými státy Rady Evropy. 45 Specifické postavení má hlavní město ČR Praha, na kterou se nevztahují výše uvedené zákony (o krajích, o obcích), ale přímo ji upravuje zákon č. 131/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o hlavním městě Praze. Tento zákon upravuje postavení hlavního města Prahy jako hlavního města ČR, kraje a obce a dále postavení městských částí EPRÁVO. Evropská charta místní samosprávy. epravo.cz [online]. [cit ]. Dostupné z: 46 ČESKO. Zákon č. 131 ze dne 13. dubna 2000 o hlavním městě Praze. In: Sbírka zákonů České republiky. 2000, 1,č l. 1. Dostupný také z: 28

29 5. Organizace české veřejné správy Organizaci veřejné správy můžeme chápat jako jistý systém orgánů, které jsou vzájemně propojeny určitými vazbami. Tento systém se řídí organizačními principy. Typickými organizačními principy jsou princip centralizace a decentralizace, koncentrace a dekoncentrace apod. Podrobněji se organizačními principy ve veřejné správě zabývala kapitola č. 3. Systém organizace veřejné správy se vytváří na základě těchto pravidel (principů). Jak již bylo zmíněno veřejnou správu realizují jednotlivé subjekty. Podle těchto subjektů ji můžeme obecně dělit na státní správu, veřejnou samosprávu a ostatní veřejnou správu. 5.1 Organizace státní správy Státní správa je nedílnou součástí veřejné správy. Jedná se o veřejnou správu vykonávanou státem. Představuje jednu z forem činnosti státu, a to formu, jejímž posláním je realizace výkonné moci státu. 47 Struktura vykonavatelů státní správy je poměrně široká. Státní správu vykonávají jednak subjekty, které mají celostátní působnost. Ty můžeme označit jako ústřední orgány státní správy. Státní správa je také realizovaná subjekty, jež mají omezenou místní působnost. Tyto subjekty bývají nazývány územními orgány státní správy Ústřední státní správa Výkon státní správy je realizován soustavou ústředních správních úřadů. Tyto správní úřady vykonávají působnost na celém území státu a nejsou podřízeny žádnému dalšímu správnímu úřadu. Jsou to tedy přímí vykonavatelé veřejné správy mající působnost a pravomoc po celém území státu. Právním základem činnosti ústředních správních úřadů (ústředních orgánů státní správy) je Ústava a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Vymezuje rámcově činnost těchto orgánů, zejména vlády a ministerstev, jejich 47 PRŮCHA, Petr. Správní právo, obecná část, MU Brno: Doplněk Brno, s. 59. ISBN

30 vzájemné vztahy a možnosti spolupráce. Působnost ministerstev a jiných správních úřadů je upravena pouze zákonem. Také jejich zřízení je možné jen zákonem Vláda Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci. Skládá se z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů. 48 Jedná se o orgán státní správy s všeobecnou působností. Vláda je kolegiálním orgánem. Její rozhodování má formu usnesení. Pro přijetí usnesení je potřeba nadpoloviční většiny všech jejích členů. Vláda je odpovědná poslanecké sněmovně. Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů. Vláda předstoupí do třiceti dnů po svém jmenování před Poslaneckou sněmovnu a požádá ji o vyslovení důvěry. 49 Předseda vlády organizuje činnost vlády, řídí její schůze, vystupuje jejím jménem a vykonává další činnosti, které jsou mu svěřeny Ústavou nebo jinými zákony. Předsedu vlády zastupuje místopředseda vlády nebo jiný pověřený člen vlády. 50 V ústavě jsou rámcově vymezeny úkoly vlády. Podrobněji je potom její působnost upravena v dalších zákonech. Svoji činnost si vláda organizuje samostatně a to tak, aby byla v souladu s jejím programovým prohlášením a platnými právními předpisy. K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády. 51 Vláda nemůže nařízeními stanovit nové povinnosti. Organizační, technické a odborné zázemí vlády zajišťuje Úřad vlády České republiky, který má postavení ústředního správního orgánu. Působnost Úřadu vlády ČR je stanovena zákonem č. 2/1969 SB., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR. V čele tohoto úřadu je vedoucí Úřadu vlády ČR, kterého jmenuje a odvolává vláda. Úřad vlády v prvé řadě zajišťuje úkoly související s jednáním vlády jako je příprava schůzí, zajišťování podkladů pro jednání vlády, evidence dokumentů apod. Dále Úřad vlády ČR zajišťuje podmínky pro práci odborných útvarů předsedy vlády a členů vlády, kteří nedisponují vlastním úřadem. Je možné tedy říci, že úřad vlády vykonává zejména činnost 48 ČESKO. Ústavní zákon č.1 ze dne 16. prosince 1992 Ústava České republiky. In: Sbírka zákonů České republiky. 1993, čl. 67 odst. 1 a 2. Dostupný také z: 49 ČESKO. Ústavní zákon č.1 ze dne 16. prosince 1992 Ústava České republiky. In: Sbírka zákonů České republiky. 1993, čl. 68 odst. 1,2 a 3. Dostupný také z: 50 ČESKO. Ústavní zákon č.1 ze dne 16. prosince 1992 Ústava České republiky. In: Sbírka zákonů České republiky. 1993, čl. 77 odst. 1,2 a3. Dostupný také z: 51 ČESKO. Ústavní zákon č.1 ze dne 16. prosince 1992 Ústava České republiky. In: Sbírka zákonů České republiky. 1993, čl. 78. Dostupný také z: 30