Lubomír Grúň. Finanční právo a jeho systém

Lubomír Grúň Finanční právo a jeho systém 1

O b s a h ÚVOD... Finanční právo, jeho systém a místo v právním řádu... Stručný náčrt historie finančního práva jako pedagogické discipliny... Finančně právní instituty jako výraz ekonomizace finančního práva... Rozpočtové právo... Daňové právo... Poplatkové právo... Celní právo... Měnové právo... Devizové právo... Finanční trh a jeho právní úprava... Právní úprava finanční kontroly... Věda finančního práva... Závěr... Přehled nejdůleţitějších právních předpisů... ANGLICKO-ČESKÝ SLOVNÍK NĚKTERÝCH VYBRANÝCH POJMU... 2

ÚVOD Problematika finančních vztahů, ekonomických závislostí, práv a povinností, které jsou zasazeny do právního rámce, byla a je předmětem pozorností a zájmu odborníků i veřejnosti. Finance jsou jednou ze základních ekonomických kategorií a představuje souhrn specifických peněţních vztahů; náplň tohoto pojmu se často chápe tradičně a interpretační prostředí tak zpětně predestinuje obsahovou stránku. Prostřednictvím financí a realizace jejich funkcí se zabezpečuje tvorba a především rozdělování společenského produktu a národního důchodu. Děje se tak především činností finančních orgánů a jiných subjektů. Aktivizovaní společenských subjektů motivovaných vlastními ekonomickými zájmy v společnosti dynamizuje statickou ekonomickou kategorii financí na dynamické finanční vztahy. Jejich obsahem je finanční činnost spočívající v realizaci peněţních operací; jsou jimi takové peněţní vztahy, které tvoří obsah pojmu finance. Finanční vztahy představují část peněţních vztahů souvisejících přímo nebo zprostředkovaně s tvorbou, rozdělováním a pouţíváním peněţních fondů státu, obcí a jiných veřejnoprávních subjektů. Uplatněním distribučního aspektu soustavy ekonomických nástrojů rozdělování nebo peněţních vztahů rozdělování se tvoří peníze (peněţní vztahy), a to v těchto kategoriích: 1. ceny (cenové vztahy), 2. mzdy (mzdové vztahy), 3. finance (finanční vztahy). I z uvedeného opětovně rezultuje, ţe finanční vztahy jsou vţdy vztahy peněţními, ne všechny peněţní vztahy jsou ovšem finančními vztahy, případně ne kaţdý peněţní vztah je finančním vztahem. Peníze tedy nelze ztotoţňovat s financemi. Konstatování typu nemáme na to finance je proto přinejméně nepřesné, ne-li zavádějící. Podmínkou vzniku finančních vztahů je, aby tady existoval: 1. věcný substrát, tedy peníze, 2. personální substrát, tedy finanční orgány, 3

3. organizační substrát, tedy soustava veřejných peněţních fondů. Ke vzniku a realizaci finančních vztahů dochází v podmínkách existující finanční soustavy, kterou tvoří soustava finančně-ekonomických kategorií uplatňovaných v oblasti financí, jakoţ i systém finančních orgánů. Aby kterýkoli stát mohl plnit své funkce, musí mít na to potřebné zdroje. Je tedy nutno za tím účelem soustřeďovat peněţní prostředky získané z realizovaných produktů výroby a znovu je rozdělovat. Táto činnost probíhá především prostřednictvím peněţních fondů, kterými rozumíme účelovou formu soustřeďování, rozdělování a pouţívaní peněţních prostředků. Peněţní fondy se vytvářejí celou řadou způsobů. Můţe jít buď o rozdělování trţeb z realizace produkce a sluţeb v jednotlivých podnicích, můţe jít téţ o nenávratné rozdělování části peněţních důchodů státu, podniků, druţstev a jednotlivých podnikatelů; toto rozdělování můţe mít formu daní, poplatků, příspěvků či dotací. Další moţnosti, jak vytvářet peněţní fondy, je návratná úvěrová mobilizace části peněţních důchodů uvedených subjektů, která můţe mít formu vkladů právnických i fyzických osob v peněţních ústavech, formu zahraničního úvěru a pod. Peněţní fondy se vytvářejí i placením pojistného jednotlivými podnikatelskými subjekty i samotnými fyzickými osobami s tím, ţe pojistný fond má kombinovanou formu. V případě pojistné události, kdy je vyplácená pojistná suma, jde o formu návratnou; jestliţe k pojistné události nedojde, jde o formu nenávratnou. Peníze se soustřeďují a znovurozdělují i při operacích na finančních trzích, ať uţ jde o burzovní či mimoburzovní trh. Tato forma je formou nepřímou, specifickou, ale k finanční činnosti ji lze zařazovat, hlavně tehdy, je-li účastníkem těchto vztahů stát nebo veřejnoprávní subjekt. Základní funkcí jakékoliv ekonomiky je alokovat materiálové zdroje tak, aby bylo moţno vyrábět zboţí a poskytovat sluţby v společnosti ţádané. Ve většině ekonomik světa jsou to právě trhy, které jsou odpovědné za komplexní úlohu alokace zdrojů a poskytování výrobků a sluţeb. Nejdůleţitějším druhem peněţních fondů jsou státní centralizované peněţní fondy, ke kterým patří zejména státní rozpočet, státní účelové fondy, fond majetkového 4

a osobného pojištění a pod. Decentralizovaných fondů je celá řada a asi nejtypičtějšími z nich jsou rozpočty svazků územní samosprávy či fondy jednotlivých podniků. Soustřeďování peněţních prostředků do centralizovaných a decentralizovaných peněţních fondů a jejich opětovné rozdělování i kapitálové procesy v rámci finančního trhu pak tvoří finanční činnost státu. Finanční činnost velice úzce souvisí s realizací hrubého domácího produktu, s jeho rozdělováním i přerozdělováním v hodnotově materiální podobě, t. j. prostřednictvím peněz, které zde vystupují buď ve funkci oběţiva nebo platidla. K finanční činnosti v širším slova smyslu musíme ovšem zařazovat i takovou činnost, kdy přímo nedochází k tvorbě, rozdělování a pouţívání peněţních fondů a kdy peněţní prostředky vystupují jen ve formě měřítka hodnot. Patří sem například celá oblast finančního plánování, finanční vztahy v rámci účetní evidence, různé analýzy prostřednictvím finanční kontroly, mnoţství operací kapitálového charakteru a pod. Ačkoli tedy v těchto případech nejde o přímý vztah k ústředním nebo decentralizovaným peněţním fondům, vţdy je moţno tento vztah nalézt alespoň nepřímo, zprostředkovaně. Vztah pojmů finanční vztahy a finanční činnost lze charakterizovat následně v těchto rovinách: a) při kaţdé finanční činnosti vznikají finanční vztahy, b) finanční činnost se vţdy váţe k realizaci pravomocí finančního orgánu, případně jiného subjektu. Realizace finančních vztahů se uskutečňuje v rámci, který je daný právním řádem státu. Dostáváme se tak k odpovědi na otázku: co dělá finanční vztahy závaznými a vynutitelnými? Odpověď číslo jedna zní: je to právo. Odpověď číslo dvě vyjadřuje zásadu a maiori ad minus je to finanční právo. 5

Finanční právo, jeho systém a místo v právním řádu Finanční právo patří uţ celá desetiletí k významným vědeckým a pedagogickým disciplinám na vysokých školách právnického a ekonomického zaměření. Předmětem jeho úpravy je okruh společenských vztahů, kde jako objekt vystupují peníze nebo peněţní plnění a kde vzhledem k téměř obligatorní účasti státu jako jednoho ze subjektů existuje nerovnováha v postavení jednotlivých subjektů těchto vztahů. Takové vztahy vznikají především v důsledku finanční činnosti státu na všech úrovních. Finanční právo se uţ tradičně, zpravidla s ústavním, správním a trestním právem zařazuje do okruhu tzv. veřejného práva. Rozlišování na právo veřejné (ius publicum) a soukromé (ius privatum) znalo a pouţívalo uţ římské právo. Kritériem tohoto rozlišování byl dominantní zájem státu nebo soukromý zájem. Tento rozdíl v právu (právní dualizmus) se stal základem pro pozdější důslednější členění práva. Finanční právo patřilo vţdycky jednoznačně do sféry veřejného práva; polistopadový vývoj ovšem s sebou přinesl i vnesení některých prvků soukromně právní regulace. Táto skutečnost akcelerovala diskusi o potřebě přehodnocení dosavadního systému finančního práva. Finanční právo tvoří samostatné odvětví našeho právního řádu a je jedním z nástrojů uskutečňování finanční politiky státu. Obecně lze finanční politiku charakterizovat jako pouţiti finančních nástrojů, které stát v zastoupení svých příslušných orgánů pouţívá a uplatňuje ve finančních vztazích, resp. při prognozování a formulování cílů, které si vytýčil dosáhnout na tomto úseku společenského dění. Finanční politika je důleţitou součástí hospodářské politiky státu. Takto vnímaná finanční politika vytváří makroekonomický rámec pro realizaci mnoţiny finančních vztahů na niţších podsystémových úrovních daných hlavně administrativním členěním státu, systémem územní samosprávy a pod. Je determinantem rozhodujících mechanizmů fungování společnosti. Na druhé straně finanční právo, víc neţ mnohá jiná právní odvětví, odráţí reality daného politického uspořádání společnosti a v ní probíhajících procesů. Předmět finančního práva tvoří zvláštní okruh majetkových vztahů, které jsou 6

vyjádřené v penězích a které vznikají při soustřeďování peněţních prostředků do státních a jiných veřejných fondů, jako i v procesu jejich opětovného rozdělování a pouţívání. Tyto vztahy jsou vztahy finančními a týkají se soustavy státních a jiných veřejných peněţních fondů, práv a povinností fyzických a právnických osob ve vztahu k těmto fondům, pravidel nakládání s prostředky těchto fondů, jako i organizace a struktury finančních orgánů a ostatních spolupůsobících institucí. Všechny tyto vztahy ovšem ještě nemusí být vztahy finančními, i kdyţ jde o vztahy přímo nebo nepřímo peněţního charakteru. Finanční vztahy společensky relevantní jsou aţ takové, které jsou upravené právem proto o nich dále hovoříme jako o finančně právních vztazích. Finanční právo upravuje společensko-ekonomické vztahy vznikající v souvislosti se soustřeďováním peněţních prostředků do státních a jiných veřejných fondů, jako i v souvislosti s hospodařením s takovými prostředky. Cílem je zde zabezpečení finanční stránky plnění úkolů a funkcí státu v dané etapě jeho vývoje. Finanční právo pak tvoří rozsáhlý, ucelený a vnitřně diferencovaný soubor finančně právních norem vyjádřených v celé řadě finančně právních předpisů. Jako odvětví veřejného práva je vnímáno ve většině evropských států. Toto vymezení finančního práva je ovšem nutno chápat v kontextu s charakteristikou finančně právních vztahů, protoţe některé formy finanční činnosti mohou být upravovány normami, které patří do jiných právních oborů. Jak jsme uţ uvedli a jako zdůrazníme dále, finančním právem jsou upravovány především ty vztahy, ve kterých stát vystupuje jako orgán moci či správy a které se přímo nebo alespoň zprostředkovaně dotýkají soustřeďování peněţních prostředků do ústředních a decentralizovaných fondů a jejich rozdělování. Vztahy vznikající na smluvním základě jsou většinou upraveny normami jiných právních odvětví, zvláště pak práva občanského a obchodního, resp. hospodářského, i kdyţ ani toto tvrzení neplatí bez výjimek (např. problematika státních půjček a pod.). V starší literatuře se lze někdy setkat s názory, podle kterých finanční právo tvoří pouze zvláštní součást, resp. pododvětví některého z příbuzných odvětví práva např. správního, státního, hospodářského a pod. Motivem pro tyto úvahy byla nejčastěji skutečnost, ţe mnohé instituty upravované normami finančního práva se někdy kryjí s obdobnými instituty zakotvenými v těchto příbuzných odvětvích našeho právního řádu. Specifičnost společenských vztahů upravovaných a regulovaných normami 7

finančního práva ovšem jednoznačně svědčí o tom, ţe finanční právo je skutečně samostatným odvětvím našeho právního řádu. Je samozřejmé, ţe zde existuje celá řada styčných bodů. Nejvíce se správním právem, coţ se projevuje hlavně při úpravě organizace a úloh finančních orgánů, které jsou současně i orgány státní správy, metod jejich práce, řízení před nimi. Některé takové otázky se upravily společně pro všechny státní orgány, včetně finančních orgánů a to normami správního práva. Finanční právo zde nastupuje aţ tehdy, kdyţ vznikne potřeba specifické úpravy, resp. odchylky. Příkladem můţe být např. právní úprava daňového a poplatkového řízení a pod. Mnoho styčných bodů má finanční právo i se státním právem, jehoţ základním pramenem je ústava a ústavní zákony. Tím, ţe se v nich řeší základní principy našeho právního řádu, určují se zde i základní principy fungování finanční činnosti státu hlavně v institucionálním vyjádření. Je zde ovšem i okruh kompetencí nejvyšších státních orgánů na úseku měny, státních rozpočtů, daní, poplatků, celníctva a bankovnictví. Zřetelně také vystupuje souvislost finančního práva s trestním právem, a to všude tam, kde jde o porušovaní norem finančního práva a sankce za takové porušování. Máme na mysli případy ukrácení státu nebo obce na daních nebo poplatcích, případy padělání a poškozovaní měny a zákonných platidel, porušování předpisů o oběhu zboţí ve styku s cizinou, ohroţení devizového hospodářství a pod. Vztah finančního práva k občanskému právu vyplývá zejména z existující právní úpravy peněţních sluţeb poskytovaných občanům, smluvního pojištění, ručení a pod. Pokud jde o vztah finančního práva k obchodnímu a hospodářskému právu, máme na mysli hlavně právní úpravu úvěrových, platebních a do jisté míry i pojistných vztahů, a hlavně promítnutí více institutů s finančním prvkem do ustanovení Obchodního zákoníku. Správa majetku státu, institut konkurzu a vyrovnání a v neposlední řadě i ţivnostenské podnikání, které patří do hospodářského práva, obsahují i celou řadu finančních prvků. A nakonec, je nutno vidět úzkou spojitost finančního práva i s mezinárodním právem, coţ je dáno tím, ţe některé finanční vztahy, hlavně pokud obsahují cizí prvek, jsou upravené mezistátními úmluvami. Tito smlouvy se po jejich transformaci do našeho právního řádu stávají současně i prameny finančního práva. Pod prameny finančního práva rozumíme všechny státem uznané formy práva, v kterých se vyskytují normy finančního práva jako pravidla chování subjektů na úseku finanční činnosti státu v nejširším významu. Jsou to především primární (prvotní) 8

normativní právní akty (ústava, ústavní zákony a zákony), odvozené (sekundární) normativní právní akty (nařízení vlády, vyhlášky a jiné obecně závazné právní předpisy) a mezistátní (mezinárodní) smlouvy (pokud obsahují normy finančního práva a byly vtěleny do našeho právního řádu). Do primárního okruhu pramenů práva patří uţ tradičně ústava; Ústava České republiky č. 1/1993 Sb. tvoří spolu s Listinou základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb.) a některými dalšími ústavními zákony ústavní pořádek České republiky. Z něj vycházejí i základní ustanovení týkající se finančního práva. Např. v Listině základních práv a svobod v čl. 11 je uvedeno, ţe daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. K primárním pramenům patří také více neţ 50 zákonů. Sekundární okruh pramenů finančního práva tvoří mnoţství prováděcích předpisů, především vyhlášek ministerstva financí a České národní banky. Terciální okruh pramenů finančního práva pozůstává především z celé řady dokumentů z oblasti mezinárodního práva veřejného. Jde o několik desítek smluv (např. na zamezení dvojího zdanění), dohod (např. platební dohody) a úmluv (především na úseku celnictví). Taktéţ mnohé multilaterální dohody mají převáţně finanční aspekt nebo v nich významně rezonují vybrané okruhy finanční problematiky (např. Dohoda o Mezinárodním měnovém fondu, Dohoda o Světové obchodní organizaci, Středoevropská dohoda o volném obchodu a pod.). Podmínkou je jejich inkorporace do právního řádu České republiky. V důsledku členství České republiky v Evropské unii zde nabývá význam i evropská legislativa, především ve formě nařízení, směrnic a rozhodnutí. Finanční právo, tak jako mnohá další právní odvětví, je vnitřně diferencované. Není kodifikováno, ale se skládá z mnoţství právních norem původních i odvozených. Je to důsledek rozsáhlosti a mnohostrannosti společensko-ekonomických vztahů, které jsou předmětem právní úpravy v rámci norem finančního práva. Není tedy jednou provţdy daný jeho pevný systém; ten utváří teoretická fronta. Z tohoto pohledu, pokud máme na mysli systém finančního práva, rozumíme tím vnitřní diferenciaci finančního práva jako právního odvětví na ucelené soubory (skupiny) finančně právních norem, seskupené vzhledem k příbuznosti jejich obsahu a jimi upravovaných vztahů. Na problém systému finančního práva se lze dívat ze dvou hledisek. První 9

vychází z praxe obvyklé v ostatních právních odvětvích a znamená členění finančního práva na všeobecnou a zvláštní část. Do všeobecné části patří všeobecné poznatky o finančním právu, jeho předmětu, o finančně právních normách a finančně právních vztazích. Do zvláštní části pak patří tzv. pozitivní finanční právo, a to podle obsahové příbuznosti jednotlivých finančně právních norem. Pro naše účely ovšem upřednostníme druhé hledisko, při kterém se klade důraz na praktickou systematiku finančního práva. Vychází se zde proto především z příbuznosti, stejnorodosti a obsahové rámcové podmíněnosti finančně právních vztahů upravovaných příslušnými finančně právními normami. V závislosti od tohoto metodologického přístupu dochází pak k členění finančního práva na: - rozpočtové právo, včetně právní úpravy finančního hospodaření státních podniků, organizačních sloţek (státu, obce) a příspěvkových organizací, - daňové právo, - poplatkové a celní právo, - měnové a devizové právo (včetně postavení centrální banky v její funkci emisního centra), - právní úpravu finančního trhu, jeho systému a subjektů, - právní úpravu finanční kontroly. Takto načrtnutý systém finančního práva vychází z tradičního a pedagogicky osvědčeného přístupu a představuje jeho modifikaci po zohlednění nových společenských podmínek po roce 1990, resp. 1993. Dominuje i ve většině současných děl encyklopedického charakteru. Do uvedeného okruhu nepatří mezinárodní finanční právo, které v současnosti představuje spíše jen jakousi symbiózu finančního práva a mezinárodního veřejného práva. Lze ovšem očekávat postupný nárůst aktuálnosti norem evropského práva do té míry, ţe budou mít samostatný prostor v rámci pramenů kaţdého odvětví našeho právního řádu, teda i finančního práva. Při výkladě problematiky finančního práva nelze obejít oblast finančně právních norem. Normy finančního práva se svojí strukturou neodlišují od ostatních norem našeho právního řádu pozůstávají z hypotézy, dispozice a sankce. Výjimkou jsou jen 10

normy daňového a poplatkového práva, které se zpravidla člení na ustanovení o subjektu, předmětu, základu a sazbě daně, resp. poplatku. Hypotéza norem finančního práva vyjadřuje konkrétní podmínky a předpoklady účasti jednotlivých subjektů na finanční činnosti státu, resp. obce. Vyjadřuje např. podmínky, za kterých se poţaduje placení daní a poplatků do příslušného rozpočtu, okruh jednotlivých druhů příjmů a důchodů, na které se váţe daňová povinnost, druhy úkonů, za které se poţaduje placení poplatků a pod. Vyjadřuje např. i podmínky, za kterých se poskytují finanční prostředky z rozpočtu nebo jiného peněţního fondu, podmínky přijímání vkladů, podmínky disponování s devizovými hodnotami při nakládání s nimi ve vztahu k cizině a pod. Dispozice formuluje konkrétní pravidlo chování subjektů finančně právních vztahů, t. j. jejich práva a povinnosti především ve vztahu k peněţním fondům. V daňově právních normách je obsahem dispozice daňová povinnost vyjádřená ve formě sazby, jakoţ i samotný způsob realizace daňové povinnosti. Dispozicí jsou i práva a povinnosti banky při poskytování úvěrů. Sankce vyjadřuje donucovací charakter finančně právních norem. Uplatňuje se vůči subjektům, které nesplnili, resp. porušily povinnosti vyplývající z dispozice příslušné finančně právní normy. Ve vztahu k fyzickým osobám se pak uplatní hlavně trestní, disciplinární nebo majetkové sankce. Normy finančního práva obsahují v omezeném rozsahu i specifické finančně právní sankce, a proto se většinou uplatňují podporná sankční opatření vyplývající hlavně z trestních a správních předpisů. V posledním období ovšem zaznamenáváme trend směrující k tomu, aby se ve větší míre neţ dosud formulovala v nově se koncipujících finančně právních předpisech i specifická sankční opatření. Týká se to hlavně celního a devizového práva. Za určitou zvláštnost finančně právních norem lze povaţovat, ţe některé finančně právní normy, hlavně takové, které upravují vztahy v oblasti státního rozpočtu, daní a poplatků, částečně i úvěru, stanovují specifické majetkové sankce, které se uplatňují v případech nesplnění povinností vyplývajících z příslušné dispozice. Není přitom rozhodující, zda současně dochází i k uplatnění dalších sankcí mimo oblast finančního práva. Takovými sankcemi jsou např. penále a pokuty za pozdní zaplacení daně nebo za nesplnění registrační povinnosti, zvýšení úrokové sazby při nedodrţení 11

úvěrových smluvně dohodnutých podmínek a pod. Další specifičností norem finančního práva jsou i nejrůznější stimulační opatření, jako např. úrokové bonifikace, právo na tvorbu některých fondů a pod. Mají za cíl zainteresovat především právnické osoby na včasném plnění povinností a na hospodárném nakládání s finančními prostředky. Lze si ovšem poloţit otázku, zda ve vztahu ke konstituující se vrstvě podnikatelů nejsou tato opatření přeţitkem, protoţe trend směruje k redukci účasti státu na vytváření příznivého podnikatelského klimatu a méně uţ k suplování případných nedostatků v podnikatelské aktivitě jednotlivých subjektů. V rámci výkladu k finančně právním normám se zmíníme i o jejich jednotlivých druzích. Protoţe finančně právní normy mají většinou imperativní charakter, jejich kogentní forma nepřipouští odchylky od vymezených oprávnění a povinností. S dispozitivními finančně právními normami se dnes setkáváme jen zřídka. Připomeneme zde hlavně finančně právní normy upravující problematiku rozpočtů obcí, kde se umoţňuje pouţití doplňkových příjmů podle vlastního uváţení na tvorbu nebo dotování blíţe nespecifikovaných fondů. Patří sem např. i finančně právní normy upravující místní poplatky, které jsou z hlediska jejich aplikace v jednotlivých obcích fakultativního charakteru. Imperativní charakter norem finančního práva vyjadřuje závazek nebo zákaz něco dělat. Podle toho lze normy finančního práva členit na: - zavazující, t. j. takové, které zavazují subjekty finančně právních vztahů, aby splnily určité konkrétní povinnosti, - zakazující, t. j. takové, které zakotvují povinnost zdrţet se určitého jednání, které by bylo v rozporu se zásadami finanční činnosti státu. Normy finančního práva mají různou právní sílu podle toho, který orgán je vydal. Nejvyšší sílu mají ústavní zákony a zákony, ostatní obecně závazné právní předpisy obsahují normy, které mají odvozený charakter. Realizace norem finančního práva nastává především činností finančních orgánů, které ve své kaţdodenní činnosti aplikují příslušné finančně právní normy. Děje se tak vydáváním finančně právních aktů. Finančně právní akt je právní forma, kterou se 12

uskutečňuje nařizovací a výkonná činnost finančních orgánů. Jím se zakládají, mění nebo ruší finančně právní vztahy. Má obdobné náleţitosti jako správní akty, od kterých se odlišuje jen svým obsahem, protoţe se týká finanční činnosti státu, resp. obce. Rovněţ jako jiné právní akty, i finančně právní akty se člení na individuální a normativní. Individuální finančně právní akty se vztahují jen na určitý individuální případ a v praxi jde hlavně o rozhodnutí finančního orgánu v určité konkrétní věci (např. daňový výměr, devizové povolení a pod.). Normativní finančně právní akty mají zpravidla charakter prováděcích předpisů. Obsahují obecně závazná pravidla chování vztahující se na skupinu případů téhoţ druhu a neurčeného počtu (např. vládní nařízení, usnesení vlády, směrnice ministerstva financí, obecní vyhlášky a pod.). Finančně právní vztahy vyjadřují práva a povinnosti subjektů především v souvislosti s realizací finanční činnosti státu. Vznikají na základě právní úpravy finanční činnosti státu, resp. obce, normami finančního práva. V některých případech ovšem mohou vzniknout i na základě dohody subjektů, v rámci ustanovení příslušných finančně právních norem. Jde hlavně o takové případy, kdyţ finančně právní normy zakotvují práva a povinnosti subjektů dispozitivní formou (např. při sdruţování prostředků podnikatelských subjektů za účelem společné investiční činnosti). Finančně právní vztahy vznikají v našich podmínkách nejčastěji mezi finančními orgány a ostatními subjekty. Jsou to takové společensko-ekonomické vztahy, které vznikají v procesu finanční činnosti státu, resp. obce, a v kterých jednotlivé subjekty vystupují jako nositelé práv a povinností ustanovených normami finančního práva. Základní prvky finančně právních vztahů jsou: 1. subjekt, 2. objekt, 3. obsah, 4. právní skutečnosti. Jedním ze subjektů finančně právních vztahů je stát, resp. obec. V zastoupení státu vystupuje ve finančně právních vztazích celá řada finančních orgánů, které organizují a přímo vykonávají finanční činnost v závislosti od okruhu svých oprávnění. Přímo jako samostatný subjekt můţe stát vystupovat v některých mezistátních 13

platebních, úvěrových a devizových vztazích. Objektem finančně právních vztahů jsou peníze nebo peněţní plnění, protoţe finančně právní vztahy se realizují za pomoci peněz, ať uţ přímo nebo zprostředkovaně. Obsahem finančně právních vztahů jsou určitá práva a povinnosti subjektů stanovené finančně právní normou. Pokud na jedné straně dochází k zakotvení určitých oprávnění, na druhé straně tomu odpovídá zakotvení příslušných povinností. Právní skutečnosti mají za následek vznik, změnu nebo zánik finančně právních vztahů jsou to úkony a události. Jejich okruh je vymezen v jednotlivých druzích finančně právních norem. Z uvedeného opisu finančně právních vztahů lze vyvodit závěry týkající se charakteristických rysů těchto vztahů, které jsou jim společné. Jsou to tyto rysy: - předmětem finančně právních vztahů jsou vţdy peníze, resp. peněţní plnění, - jedním ze subjektů je stát, resp. obec, - finančně právní vztahy mají majetkový aspekt, t. j. jsou vztahy ve své podstatě majetkovými. Součástí finančního práva jsou i finančně právní instituty. Rozumíme jimi souhrn právních norem upravujících specifickou homogenní skupinu finančně právních vztahů. Základními finančně právními instituty jsou především měna, daň, poplatek, clo, úvěr, pojištění, státní rozpočet a pod. Většina těchto institutů vznikla transformací finančně ekonomických kategorií a pojmů do oblasti práva. Finančně právní normy lze proto povaţovat i za nástroj promítání ekonomických kategorií do oblasti finančního práva. Jde ovšem o syntetické, konkrétnější vymezení jednoho z okruhů právních institutů. Právní instituty jsou v nejobecnějším vyjádření souhrnem právních vztahů, jsou určitou formou nebo způsobem jejich organizace. Představují souhrn vzájemných vztahů mezi jejich subjekty v procesu celospolečenského vývoje, které jsou upravené právními normami a které se projevují v chování subjektů, k realizaci jejich práv a povinností. Finanční právo není jenom samostatným odvětvím našeho právního řádu, ale i pedagogickou a vědeckou disciplinou. Je předmětem zkoumání vědy o finančním právu. Její vznik souvisí se vznikem a rozvojem peněţního hospodářství státu, 14

s obdobím, v kterém se toto hospodářství rozvinulo do takové míry, ţe nabylo charakteru specifické činnosti státu. Zatím co finančně ekonomická věda zkoumá finanční činnost z celkových národohospodářských hledisek, věda o finančním právu se zabývá především nejrůznějšími aspekty právní regulace této činnosti. Lze ji charakterizovat jako souhrn zobecněných poznatků o působení finančně právních norem na společenský ţivot a hlavně hospodářský ţivot tak, jak se tyto poznatky utvářely v procesu postupného poznávání a zkoumání finančně právních norem v kaţdodenní praxi. 15

Stručný náčrt historie finančního práva jako pedagogické discipliny Vedle psaného práva se uplatňuje i právo obyčejové (zvykové) a také právní tradice. Proto součástí právnického studia je právní historie. Protoţe jestli máme správně chápat jednotlivé právní instituty, musíme vědět, jak vznikly, za jakých podmínek se vyvíjely a jak se v průběhu dějinných událostí měnily a zanikaly. Musíme také analogicky sledovat vznik a vývoj obdobných institutů, vzájemnou interakci jednotlivých právních odvětví a mnoho dalších faktorů, které v průběhu desetiletí nebo staletí přispěly k formování naši současnosti. Za nepoměrně jednodušších společenských poměrů a s nepatrným mnoţstvím zákonů (při porovnání se současnou praxí) dokázali římští právníci vytvořit právní soustavu, na které lze názorně sledovat pravidla a formy právnického myšlení aktuálně i dnes. Řím byl tedy první, který pochopil význam právní úpravy finančních vztahů; kde jinde hledat původ slov jako erár, fiskální a pod.? Raný středověk nepřinesl zvlášť významný vklad do rozvoje finančního práva, snad jen uvědomění si, ţe plná pokladna panovníka je nezřídka hlavní, ne-li jedinou podmínkou úspěšné státní expanze. Pozdější rozvoj peněţního hospodářství, rozvoj manufaktur, průmyslu a zahraničního obchodu vytvořily tlak na tvorbu dalších právních norem reagujících na změněné poměry. Uţ v 19. století se postupně finanční právo profilovalo nejen jako soubor právních předpisů, ale i jako pedagogická a vědecká disciplina. Právnické fakulty měly své posluchače i ve tehdejším Rakousku. V roku 1850 byla zavedena poprvé státní teoretická zkouška pro ty, kdo chtěli nastoupit do státní sluţby. Skládala se ze tří oddílů, z toho 1. oddíl (obecný) obsahoval kromě jiného finanční politiku; 2. oddíl obsahoval také zákonoznalectví finanční a správní. Studium po čase zůstalo definitivně rozděleno na dva oddíly oddělené státní zkouškou historicko-právní. K předmětům druhého oddílu patřila i finanční věda se zvláštním zřetelem k rakouskému finančnímu zákonodárství. V okruhu doporučovaných přednášek bylo i rakouské finanční právo. V rámci státní politické zkoušky (vedle judiciální a historicko-právní) byla také zavedena finanční věda se zvláštním zřetelem k rakouskému finančnímu zákonodárství. 16

Finanční právo můţeme uţ i z tohoto důvodu označit za klasické právní odvětví, vţdyť odedávna si právní znalosti např. ve věcech rozpočtu či daní vynucoval sám ţivot. Proto byla jeho výuka zabezpečovaná na školách univerzitního typu i v dalších obdobích, dokonce i v období pozdního feudalizmu, třebaţe o finančním právu v dnešním chápání lze hovořit aţ v souvislosti s rozvojem kameralistiky. Výuka finančního práva, nejednou v rámci jiných odvětví práva, však kulminovala aţ v časech expanze kapitalistických výrobních vztahů. Finanční právo patřilo uţ od vzniku Československé republiky k samozřejmým, ba základním elementům soustavy vyučovaných předmětů, i kdyţ zpočátku v rámci tzv. finanční vědy. Postupně se ovšem táto pedagogická disciplina od ní osamostatnila a finanční právo se přednášelo paralelně s vědou o financích. V návaznosti na tyto přednášky se rozvíjela i teorie finančního práva těţiskově zaměřená na rozpracování problematiky rozpočtového a daňového práva, především zásad sestavování státního rozpočtu, hospodaření s otevřenými úvěry, státního účetnictví a finanční kontroly. Samostatné přednášky finančního práva byly uţ rozvíjením jeho teorie, která se postupně konstituovala jako ucelený systémový komplex zevšeobecněných poznatků o působení a vyuţívání finančně právních norem a na jejich základě i finančně právních vztahů působících v hospodářském organizmu společnosti. Orientace vědeckého bádání souvisela přímo s potřebami pedagogického nasměrování a byla bezprostředně podmiňovaná vědeckou osobností pedagoga a jeho osobními vědeckými ambicemi a zaměřením. S výukou finančního práva v tomto období se spojují jména jako V. Funk, J. Drachovský, K. Engliš, C. Čechrák, A. Matura a někteří další. Finanční věda i věda o finanční právu byly aţ do vysokoškolské reformy v letech 1949-1950 povaţovány téměř jednoznačně za disciplinu základní, stěţejní. V důsledku poúnorových náhledů na existenci, postavení a funkci práva v proklamované lidovědemokratické a pak socialistické společnosti, vycházejících z principiálně vadných teorií a preferováním jen tzv. judiciálních předmětů, docházelo k oklešťování výuky mnoha burţoazních pozitivně právních oborů a v případě finančního práva i k jeho přechodnému úplnému odbourání z pedagogické dokumentace. Některé jeho základní instituty se vyučovaly jen v rámci politické ekonomie. Tento anachronický stav ovšem mohl být objektivně jen přechodný. A proto 17

uţ v období let 1952-1953 došlo k znovuobnovení výuky finančního práva. Účelným se ukázalo být osvědčené spojení finančního práva a finanční teorie v podobě samostatného vstupního předmětu. V současné době se finanční právo vyučuje nejen na všech právnických fakultách, ale i na celé řadě vysokých škol ekonomického a manaţerského typu. 18

Finančně právní instituty jako výraz ekonomizace finančního práva Ve finančním právu se setkáváme s celou řadou institutů, které jsou dvojího charakteru. Za prvé, jde o instituty, které jsou výsledkem zkoumání vědy o finančním právu, získaly prvotní legislativní podobu v normách finančního práva a tam se i uplatňují a pouţívají. Za druhé, jsou také instituty, které sice finanční právo pouţívá, jde ovšem o instituty svou povahou hybridní, které mají svůj původ v jiných odvětvích našeho právního řádu (např. v občanském nebo obchodním právu) a v podmínkách praktické aplikace norem finančního práva mají postavení tzv. sekundárních, resp. převzatých nebo také odvozených institutů. Většině institutů první nebo druhé skupiny je společné, ţe na jejich počátku stálo zkoumání finanční vědy původně tedy jde o kategorie z oblasti ekonomických věd. Finančně právní normy tedy představují jeden z nástrojů jejich promítání do právního prostředí. Některé z finančně právních norem v první řadě máme na mysli normy rozpočtové mají pak v právním řádu zvláštní postavení. Finanční resp. rozpočtový zákon se musí totiţ v příslušných publikačních orgánech zabezpečujících obecnou platnost právních norem objevit kaţdoročně, i kdyby ţádný jiný právní předpis vrcholného zastupitelského sboru nebyl vydán. Tento charakter rozpočtových norem nevyplývá z nějaké jejich formální primárnosti, ale z toho, ţe státní rozpočet představuje principy, podle kterých ve stanoveném, převáţně ročním období, stát můţe odčerpat z vytvořeného ročního národního důchodu či společenského produktu částku potřebnou pro úhradu celospolečenských výdajů. Takové výdaje vyjadřují tedy v zásadě funkci státu, takţe bez jejich plnění by stát vlastně nemohl dlouhodobě existovat. Třebaţe ne všechny finančně právní normy mají uvedený výlučný charakter, lze o všech říci, ţe představují především promítání ekonomických kategorií do forem, systému a terminologie právní. Tato skutečnost ovšem není nějakou zvláštní, specifickou vlastností finančně právních norem. Všechny právní předpisy promítají vztahy, které vznikají na ekonomickém základě příslušné společnosti, do právní oblasti. Finančně právní 19

předpisy pak zahrnují určitou sféru hospodářských procesů, které jsou vyjadřovány v podobě hodnotové, t. j. peněţní; takové procesy jsou abstrahovány do příslušných ekonomických kategorií. Při tvorbě finančně právních předpisů je třeba vycházet z ústavně zakotvené podstaty našeho společenského a ekonomického zřízení. V ekonomické sféře vládní hospodářská politika aplikuje poznatky ekonomických věd podle cílů, kterých naše společnost míní ve svém rozvoji postupně dosahovat. Finančně právní normy, které patří k nástrojům hospodářské politiky, se musí tedy nevyhnutně opírat o politickoekonomické teoretické i praktické poznatky, protoţe hospodářská politika je především souhrnem opatření pro řízení a ovlivňování všestranného společenského rozvoje. S poznatky ekonomické vědy se tak zachází jako s hotovými produkty; povaţují se za obecně platné a uznávané. Tím je ovšem formálně negovaná povinnost uvádět původ převzatých pojmů, zároveň se však vytváří taková situace, ţe jejich obsah nemusí být jednotně chápán a vykládán. K tomu je potřebné poznamenat, ţe tento postup je při praktické normotvorbě většinou nevyhnutný, vzhledem k tomu, ţe metody řízení se soustavně zdokonalují podle získávaných poznatků a v této souvislosti se mění i náplň jednotlivých pojmů. Zmíněné nebezpečí různorodé aplikace finančně právních norem je do jisté míry paralyzováno institucionálně i tím, ţe orgány státní moci a správy mají kontrolovat a zabezpečovat jednotné uplatňovaní a provádění zákonodárních aktů. Co bylo řečeno o tvorbě finančně právních předpisů, platí podobně i pro všechny oblasti právních vztahů, kde rovněţ pouţívané pojmy podléhají obsahovým změnám podle toho, jako se o nich rozšiřují a prohlubují poznatky a informace. Kromě pouhého přijímání ekonomických kategorií jako obecně platných jsou praktikovány ještě další formy vzájemného spojení teoretických ekonomických konstrukcí a jejich právní úpravy. Je to hlavně metoda tzv. legálních definic a způsob pomocného vysvětlování právních pojmů přímo v příslušném právním předpise nebo v prováděcí normě. Naše zákony i ostatní obecně závazné předpisy se však uchylují k metodě legálních definic, t. j. k tomu, aby stanovily, jaký obsah mají mít některé obecné pojmy při aplikaci daného právního předpisu, spíše výjimečně. Je tomu tak hlavně tehdy, jestli se určitým způsobem definovaný obsah příslušného pojmu odlišuje od obecně uznávaného obsahu. Jako příklad takové zuţující právní definice lze uvést 20

například vymezení pojmu cenných papírů v zákoně č. 219/1995 Z. z. Devizový zákon. Určitou modifikací legálního definování pojmů je metoda bliţšího určování termínů pouţitých v právní normě, t. j. vymezování právních skutečností, skutkových podstat, prvků právních vztahů a pod. Takto legálně vymezené skutečnosti mají pouţití jen pro daný právní vztah, existují tedy jen jako pojmy právní, na rozdíl od skutečností existujících nezávisle na právním vztahu. Ve sféře finančního práva toto tvrzení platí například pro nástroje, kterými si stát zabezpečuje prostředky na úhradu celospolečenských potřeb, jako jsou daně, odvody nebo poplatky, pro určení jednotlivých institutů, jako např. měny, platidel a pod., a dále pro celou řadu jiných ekonomických skutečností, které existují většinou výlučně jen v právní sféře. Nejčastějším způsobem pro transformaci ekonomických pojmů do sféry finančního práva je jejich vysvětlování a bliţší vymezovaní v prováděcích vykonávacích předpisech k zákonným normám. Zásadní změny charakteru norem finančního práva a finančně právních institutů způsobily částečné osvobození finančního práva od ochranných křídel státního a správního práva. Nelze však nevidět úzkou spjatost finančního práva se státním a správním právem, avšak jistá spjatost existuje i s občanským právem, s hospodářským právem, pracovním právem a jinými odvětvími práva. Na základě nepochopení mnoha jeho charakteristických specifik bylo finanční právo přiřazováno do státního práva nebo do správního práva, jako jejich relativně autonomní součást. Taková nedorozumění vyplývala z nepostřehnutí zásadních změn, ke kterým došlo v této oblasti práva a to uţ i za socializmu. Finanční právo se stalo odvětvím práva lišícím se od jiných odvětví na základě kritérií týkajících se předmětu. V důsledku rozvoje nových ekonomických základů finanční právo vyţaduje jak od legislativy, tak i od praxe pouţívající toto právo, ale i od vědy finančního práva, znalosti nejen různých společenských a politických, ale také ekonomických předpokladů a účinků tohoto práva. Instituty finančního práva jsou zpravidla současně ekonomickými kategoriemi a finančně právní vztahy jsou současně ekonomickými vztahy. Vedle původních (originálních) finančně právních institutů, jakými jsou např. měna, rozpočet, daň a podobně, operuje finanční právo i s instituty 21

převzatými (sekundárními). Jde např. o pojištění, úvěr a mnohé další. Finanční systém tvoří sloţitý mechanizmus, jehoţ správné působení závisí od správného působení kaţdého jeho prvku. Chybné působení jednoho prvku vyvolává odezvu v působení jiných prvků. Právník musí poznat celý mechanizmus, postřehnout vzájemné souvislosti a závislosti existující mezi jednotlivými finančně právními instituty. 22

Rozpočtové právo Vznik a vývoj státního rozpočtu bezprostředně souvisí s vývojem hospodářství státu a s jeho funkcemi. Přestoţe se s některými jeho prvky setkáváme jiţ v období centralizace státní moci na sklonku feudalizmu, o státním rozpočtu v jeho nynější právní podobě lze hovořit aţ od 19. století. Původním posláním státního rozpočtu bylo soustřeďovat finanční prostředky na úhradu výdajů nutných k zajištění činnosti státu a jeho orgánů. Podstatou koncepce tzv. klasického rozpočtu byl důraz na vyváţenost příjmů a výdajů předpokládalo se, ţe rozpočtové příjmy se mají přizpůsobovat rozpočtovým výdajům. Představitelem této klasické školy byl především A. Smith (1723-1790). Koncem 19. století se původně úzce fiskální podoba státního rozpočtu začala měnit. Jestliţe doposud státní rozpočet vystupoval jako nástroj na soustřeďování hlavně daňových výnosů, nový teoretický směr začal orientovat praxi na národohospodářské pojímání státního rozpočtu. Znamenalo to, ţe vedle fiskální funkce se začala prosazovat i funkce alokační, t. j. státní rozpočet se začal chápat i jako nástroj ovlivňování rozmístnění výrobních zdrojů podle potřeb hospodářského rozvoje. Začala se uplatňovat i funkce distribuční, která spočívala v ovlivňování důchodové situace výrobní sféry i obyvatelstva. Z hlediska formálně-právního má státní rozpočet podobu normativního právního aktu nejvyššího zákonodárného orgánu. Tato právní stránka státního rozpočtu vyplývá z příslušných ustanovení ústavy nebo ústavního zákona. Zákon o státním rozpočtu v jeho slovní normativní časti vymezuje jednotlivé povinnosti a práva, avšak jen rámcově, a to v právních normách účelových. Stanoví se určitý ekonomický cíl, ne však uţ všechny podrobnosti jeho dosaţení. Tyto normy jen připomínají nebo předpokládají právní úpravu uskutečněnou jinými právními akty. Problematiku rozpočtových zdrojů (daní, poplatků a pod.) a některých rozpočtových výdajů upravují jiné obecně závazné právní předpisy. V nejširším pojetí lze rozpočet chápat jako číselnou sestavu a odhad pravděpodobných příjmů státu nebo jiného veřejněprávního subjektu na budoucí, 23

časově omezené období. Je to tedy finanční plán příjmů a výdajů, současně však i produkt historického vývoje společnosti a její ekonomiky. Jeho úvodní charakteristika znamenala vlastně i vymezení jeho prvotní funkce. Lze tedy říci, ţe rozpočet existuje současně ve třech jevových podobách: - jako plán (příjmů a výdajů na určité, zpravidla roční období), - jako fond (místo, kde se tyto příjmy soustřeďují a odkud se následně dále redistribuují), - jako soustavu společenských vztahů, které vznikají v procesu jeho tvorby, realizace, závěrečného bilancování a průběţné kontroly. S potřebou určit zdroje a hlavně získat prostředky na nejdůleţitější výdaje státu se musely vypořádat uţ nejstarší orientální útvary. Tyto starověké orientální státy postupně vytvářely stále členitější systém finanční administrativy, a to uţ v čase, kdy hospodářství mělo ještě naturální podobu. Se vznikem a rozšířením peněţního hospodářství se začala měnit i skladba státního rozpočtu. Vedle dávek spojených s půdou se objevuje i zdanění ostatních výdělečných činností. Značně členité bylo i státní finanční hospodaření starého Řecka a Říma. Finanční rozpočtové hospodaření řeckých států ovlivnilo i systém hospodaření státu v starověkem Římě. Zde můţeme hned od počátku zaznamenat tendenci upravovat jednotlivé instituty právními akty příslušných státních orgánů. Vývoj rozpočtu za feudalizmu lze rozdělit do tří etap. V prvním období byla právně normována oprávnění panovníka ukládat platební povinnosti obyvatelstvu, nejdříve formou přímých a později i nepřímých daní. Druhá fáze přinesla hlavě státu omezení v tom směru, ţe si musela napřed získat souhlas stavů na větší výdaje ze státní pokladny. Třetí etapa pak představuje stav, kdy výkonná moc státu získala oprávnění ukládat platební povinnosti a pouţívat jejich výnos na stanovené účely. Z tohoto principu vlastně vychází i rozpočtové hospodaření v současnosti. Pokud byl státní rozpočet jen výlučnou záleţitostí panovníka, byl jen jakousi sestavou moţných příjmů a očekávaných výdajů, hlavně na vedení války; zde byl vliv stavů poměrně malý. První státní rozpočet, který obsahoval výkaz příjmů a výdajů státu v podmínkách rakouské monarchie - byl předloţen 22. 2. 1775 a byl koncipován 24

s přebytkem 520 000 zlatých. To však ještě nebyl takový státní rozpočet, jak ho známe dnes. Výkazy příjmů a výdajů byly jako státní záleţitost utajené. Prvý státní rozpočet Rakouska byl uveřejněný dne 28. 3. 1848 v Ősterreichische Kaiserliche privilegierte Wiener-Zeitung a obsahoval příjmy v sumě 155 805 000 a výdaje v sumě 155 722 000 zlatých. Neprojevil se však ještě jednotící princip a rozpočet nebyl ani dostatečně přehledný. Po vzniku Československé republiky, byl v prosinci 1918 přijatý zákon č. 95/1918 Sb. zákon o rozpočtovém provizoriu, náš první rozpočtový předpis. Základním pramenem rozpočtového práva byly tedy i nadále především dosavadní rakouské předpisy, s určitými korekcemi hlavně na úseku obecních rozpočtů. V roce 1927 došlo k zásadnější reformě rozpočtové struktury a metodiky. V zásadě se přijalo dělení na řádný a mimořádný rozpočet. Základem bylo rozdělení rozpočtového elaborátu řádného rozpočtu na čtyři skupiny: vlastní státní správa, správa státních podniků, podíly na státních daních, dávkách a poplatcích a správa státního dluhu. V období tzv. druhé republiky (30. 4. 1938 aţ 14. 3. 1939) se státní rozpočet členil na tyto dílčí rozpočty: - na společný rozpočet (vyhlášený v únoru 1939) pro celé území státu, zahrnující příjmy a výdaje společných státních orgánů a dluhy fondů. Mezi příjmy to byly např. výnos cel, monopolů, společných podniků a některých nepřímých daní; - na zemské rozpočty (t. j. Českých zemí, Slovenska), kam plynuly podíly na státních daních, dávkách a poplatcích. Určitá stagnace rozpočtovnictví byla v letech 1945 a 1946, kdy v roce 1945 nebyl státní rozpočet vůbec a projednán byl aţ rozpočet na rok 1946. V roce 1947 se začala uplatňovat nová kritéria přístupu k rozpočtovým výdajům a sice v rozlišování výdajů na provozní a investiční. Po roce 1948 opět došlo k změnám, které můţeme např. vidět v přímém spojení finančních plánů podniků s rozpočty národních výborů a rozpočty ministerstev v jednom státním rozpočtu. Pozdější federalizace našeho státu se projevila i v tom, ţe v roce 1971 byly přijaty zákony o rozpočtových pravidlech obou republik a došlo k celkové přestavbě rozpočtové soustavy. Soustavu státních centralizovaných peněţních fondů tvořily: státní rozpočty (federace, republik), státní účelové fondy, úvěrový fond, fond hotovostních peněţních prostředků, devizový fond 25

a fond majetkového a osobního pojištění. Listopad 1989 a hlavně pozdější vznik samostatných státních útvarů Slovenské republiky a České republiky znamenaly zásadní obrat v chápání nejen státního rozpočtu, ale i celé rozpočtové soustavy. Vznikly dva unitární státy a systém veřejných financí na čele se státním rozpočtem bylo potřebné zásadně přehodnotit, k čemuţ vedla například i příslušná ustanovení Ústavy Slovenské republiky. Následující roky dalšího vývoje právní úpravy rozpočtové problematiky se nesly v znamení postupné cizelace nově přijatých zákonů o rozpočtových pravidlech. Státní rozpočet i touto cestou postupně ztrácel své dosud paternalistické postavení; paralelně fungující systém hospodaření státních fondů na sebe převzal celou řadu finančních aktivit. Došlo k úpravám na úseku finančního hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací a v neposlední řadě i státních podniků. Narůstající význam neziskového sektoru a prohlubující se vazby k evropskému integrovanému prostoru se také odrazily na celkové koncepci právní úpravy rozpočtových vztahů. V tomto směru byl vývoj ve Slovenské republice a v České republice do značné míry konformní. Pod pojmem rozpočtová soustava se někdy chápe jen soustava rozpočtových orgánů a institucí, které zabezpečují tvorbu, rozdělování a pouţití veřejných prostředků, a také kontrolují plnění veřejných rozpočtů. Podle jiné koncepce lze pod rozpočtovou soustavou rozumět soustavu veřejných rozpočtů a soustavu rozpočtových vztahů uvnitř rozpočtové soustavy, kde se jednotlivé rozpočty povaţují za články či prvky rozpočtové soustavy. Podle našeho názoru je zde ovšem zapotřebí diferencovat i pojmově. Rozpočtová soustava je uţším pojmem. V nejobecnějším vyjádření jde o soustavu veřejných rozpočtů v určitém čase a na určitém místě. Veřejnými rozpočty z hlediska většiny odborné veřejnosti jsou: státní rozpočet, rozpočty subjektů územní samosprávy a rozpočty státních účelových fondů. Rozpočtový systém je pojem širší; kromě uţ uvedené rozpočtové soustavy sem moţno zařadit především institucionální prvek fungování rozpočtů. Půjde tedy o vymezení úkolů celého okruhu právnických osob, kterým ze zákona vyplývá aktivní účast v kterékoli fázi rozpočtového procesu. Patří sem samozřejmě i problematika rozpočtové kontroly a jejího zabezpečení. 26

Rozpočtovou soustavu v současnosti tvoří: - státní rozpočet, - rozpočty státních fondů, - rozpočty obcí a krajů jako svazků územní samosprávy. Jestliţe vycházíme z nutnosti zařadit do rozpočtového systému jednotlivé instituce, které mají významný vliv a ve většině případů i determinující postavení v rozpočtové problematice, črtá se následná struktura: 1. ministerstvo financí, 2. státní pokladna, 3. centrální banka, 4. nejvyšší kontrolní úřad, 5. úřad vlády. Tento základní model lze s určitými korekcemi aplikovat v podmínkách České republiky i Slovenské republiky. Těchto pět institucí tvoří základ realizačního uspořádání rozpočtové soustavy a tak ji dotváří na rozpočtový systém. V nejširším vyjádření do rozpočtového systému patří i souhrn metod a pracovních postupů, jakoţ i všechny ostatní nástroje, které uvedené instituce pouţívají. Při přípravě, sestavování, projednávaní a schvalování a hlavně při plnění státního rozpočtu se vychází z určitých principů, podle kterých se řídí procesní i obsahová stránka tohoto politicko-ekonomického aktu. Nazýváme je rozpočtové zásady a v nejobecnějším vyjádření je moţno charakterizovat jako historicky ověřené a praxí prověřené poznatky a poţadavky, kterých uplatňování je důleţitou podmínkou řádného fungování státního rozpočtu. Tyto rozpočtové zásady se přiměřeně uplatňují i v oblasti místních rozpočtů. I přes zásadní změny v naší společnosti v období posledních let můţeme stále hovořit o zásadě plánovitosti. Rozpočet není jen určitá soustava společenských vztahů nebo fond, ale i plán nebo program. S technikou rozpočtového plánování souvisí pouţívání finančních ukazatelů. 27