ÚVOD DO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE

VYSOKÁ ŠKOLA POLYTECHNICKÁ JIHLAVA Katedra veřejné správy a regionálního rozvoje ÚVOD DO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE STUDIJNÍ OPORA PRO KOMBINOVANOU FORMU STUDIA Ing. Libuše Měrtlová, Ph.D. JIHLAVA 2011

Studijní opora byla zpracována podle publikací: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001 Text byl aktualizován, upraven a rozsahem přizpůsoben bakalářskému studijnímu oboru Finance a řízení, specializaci Veřejná správa VŠPJ Jihlava. Ing. Libuše Měrtlová, Ph.D. ÚVOD DO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE 1. vydání Vydala Vysoká škola polytechnická Jihlava, Tolstého 16, Jihlava, 2009 Tisk Ediční oddělení VŠPJ, Tolstého 16, Jihlava ISBN 978-80-87035-42-9 Za jazykovou a věcnou správnost obsahu díla odpovídá autor. Text neprošel jazykovou ani redakční úpravou. Skriptum je určeno pouze pro vnitřní potřebu VŠPJ. Libuše Měrtlová, 2011 2

Obsah Obsah... 3 Úvod... 5 1. Příčiny tržního selhání a státních zásahů... 6 1.1. Veřejný sektor a veřejné finance ve smíšené ekonomice... 6 1.2. Tržní mechanismus a státní zásahy... 8 1.2.1. Mikroekonomické příčiny tržních selhání... 8 1.2.2. Makroekonomické příčiny tržních selhání... 9 1.2.3 Mimoekonomické příčiny selhání trhu... 9 1.3. Veřejná volba... 9 1.3.1. Teorie veřejné volby... 10 1.4. Veřejný sektor ve smíšené ekonomice... 11 1.4.1. Poslání veřejného sektoru... 13 1.4.2. Charakteristika veřejného sektoru... 14 1.4.3. Velikost veřejného sektoru... 15 1.4.4. Struktura veřejného sektoru... 16 1.5. Efektivnost veřejného sektoru... 16 1.5.1. Charakteristika užitku... 17 1.5.2. Co ovlivňuje efektivnost veřejného sektoru?... 19 1.5.3. Metody objektivizace veřejných výdajů... 20 2. Veřejná správa... 24 2.1. Charakteristika veřejné správy... 25 2.2. Činnosti veřejné správy... 25 2.3. Subjekty veřejné správy... 26 2.3.1 Instituce veřejné správy... 26 2.4. Obec... 28 2.5. Kraje v ČR... 30 3. Význam veřejných financí, rozhodování o veřejných financích... 34 3.1. Veřejné finance... 34 3.2. Složky veřejných financí... 36 3.3. Funkce veřejných financí... 37 3.3.1. Alokační funkce... 37 3.3.2. Distribuční a nedistribuční funkce... 38 3.3.3. Stabilizační funkce... 38 3.3.4. Regulační funkce... 39 3.3.5. Kontrolní funkce... 39 3.3.6. Stimulační funkce... 40 3.4. Veřejné statky a veřejný sektor... 40 3.4.1. Členění veřejných statků... 40 4. Veřejné rozpočty... 44 4.1. Rozpočtová soustava soustava peněžních fondů... 44 4.1.1. Soustava veřejných rozpočtů... 45 4.2. Veřejné rozpočty... 45 4.2.1. Státní rozpočet... 45 4.2.2. Mimorozpočtové fondy... 48 4.2.3. Rozpočty municipalit a regionů... 48 4.2.4. Rozpočtový proces, rozpočtová politika... 49 5. Příjmy veřejných rozpočtů... 54 5.1. Členění příjmů veřejných rozpočtů... 54 5.1.1. Členění běžných příjmů... 54 3

5.1.2. Členění kapitálových příjmů... 55 5.2. Členění dotací... 55 6. Výdaje veřejných rozpočtů... 57 6.1. Členění výdajů... 57 6.2. Ukazatele srovnání objemu a struktury veřejných výdajů... 59 6.2.1. 6.2.2. Metody ocenění přínosů a nákladů u jednotlivých variant... 59 Analýza výběru veřejného výdajového programu... 59 7. Veřejná kontrola... 61 7.1. Pojetí kontroly... 61 7.2. Druhy kontrol... 62 7.2.1 Rozdělení kontroly... 62 8. Decentralizace veřejného sektoru a dopad do veřejných financí... 67 8.1. Decentralizace kompetencí... 67 8.2. Důvody fiskálního federalismu... 68 8.3. Struktura veřejné správy... 69 8.4. Modely fiskálního federalismu... 69 8.4.1. Centralizovaný model fiskálního federalismu... 70 8.4.2. Decentralizovaný model fiskálního federalismu... 70 8.4.3. Kombinovaný model fiskálního federalismu... 70 8.4.4. Model fiskálního federalismu v České republice... 70 9. Základy fiskální politiky... 73 9.1. Fiskální politika, její význam a vývoj... 73 9.2. Vývoj stabilizační fiskální politiky... 74 9.3. Typy fiskální politiky... 75 Literatura:... 77 4

Úvod Vážení čtenáři, dostává se Vám do rukou pomůcka ke studiu jednoho ze základních témat studia oboru Finance a řízení specializace Veřejná správa na Vysoké škole polytechnické v Jihlavě. Předmět Úvod do veřejných financí se zabývá základními poznatky z teorie veřejných financí a jejich praktickým uplatňováním. Teorie veřejných financí se začala rozvíjet od konce 19. století, navazuje na mikroekonomii a makroekonomii. V minulém století byla rozvíjena o teorii veřejné volby a teorii fiskálního federalismu. Na vývoj veřejných financí měly vliv změny v postavení a úkolech státu a územní samosprávy. Proto se dostaly do popředí zájmu aktivity státu a územní veřejné správy a otázky při stanovení dostatečného množství zdrojů na jejich financování, stejně jako vzájemné rozdělení kompetencí mezi stát a územní rozpočty. Součástí reformy veřejných financí je i posilování daňových příjmů v rozpočtech krajů a posílení jejich rozhodovací pravomoci. Publikace se zabývá tržním selháním a úlohou státu při řešení tržních selhání, veřejným sektorem a jeho místem v tržní ekonomice, veřejnými statky jako zvláštními ekonomickými statky, kdy stát je tím, kdo určuje, co je veřejný statek a jak bude produkován a spotřebováván. Další výklad je zaměřen především na veřejné finance, jejich finanční toky, soustavu rozpočtů, příjmy a výdaje veřejných rozpočtů a rozpočtový proces. S tím souvisí i dále popsaná teorie fiskálního decentralismu a praktické modely fungování územních vlád ve světě a v České republice. Na závěr jsou přiblíženy základy fiskální politiky a praktické modely fungování expanzivní a restriktivní politiky vlády ve světě a v České republice. 5

1. Příčiny tržního selhání a státních zásahů Cíl: V této kapitole se seznámíte: - Úlohou veřejných financí ve společnosti - s příčinami tržního selhání, - členěním národního hospodářství podle principů financování, - s úlohou jednotlivých stupňů veřejné vlády, - postavením a strukturou veřejného sektoru ve smíšené ekonomice a produkcí veřejných statků, - a s problémem efektivnosti veřejného sektoru Průvodce studiem V první části této kapitoly se budeme stručně zabývat úlohou veřejného sektoru a veřejných financí ve společnosti, popíšeme principy tržního systému, jeho fungování a příčiny tržního selhání, včetně nutnosti řešit tato selhání státními zásahy. Budeme se zabývat teorií veřejné volby. Veřejný sektor budeme definovat jako soubor různých institucí na různých úrovních a s různorodými vztahy. Probereme charakteristiku tohoto sektoru, která je dána specifickými vlastnostmi a strukturu veřejného sektoru, která je velice různorodá podle potřeb společnosti a podle dané územní členitosti organizačních struktur. Další část této kapitoly se zabývá velikostí veřejného sektoru a měřením této velikosti, která se vyjadřuje jako podíl výdajů veřejného sektoru na hrubém domácím produktu. Blíže se podíváme na faktory, které ovlivňují velikost a strukturu veřejného sektoru, stručně si povšimneme, jak vypadá situace u našich sousedů. Dále se budeme zabývat efektivností neboli hospodárným využitím vkládaných finančních zdrojů a metodami měření a posuzování velikosti veřejných výdajů. 1.1. Veřejný sektor a veřejné finance ve smíšené ekonomice Veřejné finance jako ucelená teorie veřejných financí má svůj počátek na konci 19. století. Navazuje na makroekonomii a mikroekonomii a je možné říci, že se jedná o mladý vědní obor, který zkoumá oblast financování veřejného sektoru. Veřejný sektor je součástí národního hospodářství a je pro něj charakteristické, že zabezpečuje poskytování veřejných statků pro obyvatelstvo. Spolu s tržním sektorem zde vytváří jednotný ekonomický celek. V tomto celku vedle sebe existuje veřejný sektor, který je úzce propojený s tržním ziskovým sektorem, a oba sektory jsou na sobě závislé. Pokud selhává jeden z nich, nastupuje druhý. Selhání privátního sektoru, tedy nemožnost nebo neschopnost zabezpečovat všechny potřeby a úkoly ve společnosti vede k rozvoji veřejného neziskového sektoru, který je financován 6

z veřejných prostředků. Ekonomickými otázkami veřejného sektoru se zabývá veřejná ekonomie, poměrně mladá vědní disciplina, která se rozvíjí od začátku minulého století. V rámci veřejné ekonomie existují čtyři základní otázky: - Co se má vyrábět? - Jak se má vyrábět? - Pro koho se má vyrábět? - Jak přijímat rozhodování o výrobě? První otázka se zabývá problémem, zda celkové bohatství společnosti, tedy možné zdroje budou využity k produkci privátních statků například na výstavbu rodinných domů, výrobu nábytku nebo spotřebního zboží nebo pro produkci statků veřejných, tedy dostupných pro všechny členy společnosti, například obranu státu, vzdělání, zdravotní a sociální péči. Každá země musí ve svém státním rozpočtu řešit, jak velký objem prostředků z vybraných daní a ostatních příjmů rozpočtu bude vynaložen na výstavbu a provoz škol, na výstavbu a provoz mateřských škol, předškolních zařízení, jak velký objem prostředků poplyne do financování státní správy, jak velký objem prostředků bude země vynakládat na armádu a vnitřní bezpečnost a jak velký objem prostředků bude poskytnut sociálně slabým členům společnosti. Celkový objem prostředků je pevně dán a představuje tedy rozpočtové omezení. To znamená, že pokud se některé výdaje zvýší, musí se jiné výdaje zase snížit, aby je bylo možné z vybraných prostředků uhradit. Celkové rozhodnutí o využívání společných prostředků je tedy výrazem určitého konsensu mezi politiky, kteří konečný rozpočet schvalují. Druhá otázka, jak se má vyrábět, zahrnuje problém, jak produkovat veřejné statky. Zda je má produkovat veřejný sektor, tj. stát přímo prostřednictvím svých organizací (jako například národní obrana nebo základní školství) nebo zda mají být nakupovány od soukromých firem například státní zakázky v různých oblastech činnosti. Zde můžeme uvést výstavbu budov pro správní úřady, zabezpečení preventivní lékařské zdravotní a veterinární péče. Na výstavbu městských bytů je vypsána veřejná soutěž, ve které uchazeči, projektanti, prezentují své nabídky zpracování projektu na výstavbu, co se týká doby zpracování a ceny a podle nejlepší nabídky potom zastupitelstvo města či obce přidělí zakázku vybrané firmě. Třetí a čtvrtá otázka řeší problém přerozdělování vzácných zdrojů, kdy vláda musí rozhodnout, které statky mají být veřejné a v jakém rozsahu budou poskytovány. Každá vláda se tak musí rozhodnout, jaký postoj k rozdělování zdrojů zaujme, jakou výši odpovědnosti občanů za zabezpečení vlastní existence bude požadovat a jaké kompenzace bude společnost ochotna a schopna poskytovat slabým členům společnosti. Moderní demokratické společnosti dávají důraz na stejnou svobodu občanů, ale zároveň na nerovné rozdělování důležitých statků. Materiální nerovnost potom musí být kompenzována záchrannou sociální sítí. Veřejná správa neboli veřejný sektor zahrnuje jednak různé instituce a jednak různé činnosti, které zabezpečují výkon státní správy a samosprávy. Veřejný 7

sektor je součástí národního hospodářství, jeho posláním je řešit důsledky selhání trhu a předcházet jim. Veřejný sektor má několik úkolů: Zajistit potřebné veřejné statky Efektivně alokovat finanční prostředky Vytvářet podmínky pro fungování soukromého sektoru. 1.2. Tržní mechanismus a státní zásahy Přestože tržní systém je v současné době nejlepším systémem, který řeší alokaci zdrojů na základě nabídky a poptávky, dochází i v tomto systému k tomu, že za určitých okolností systém selhává a dochází k neefektivní alokaci zdrojů, ke ztrátám a ke snížení efektivnosti. Dochází i k nespravedlivému rozdělování důchodů ve společnosti, což v důsledku vyvolává sociální disproporce, sociální nepokoje, stávky i hospodářské krize a vždy tak vznikají ekonomické ztráty ve společnosti. Aby se pokud možno minimalizovaly ekonomické ztráty, stát se v minulosti stále více snažil zasahovat do ekonomiky, aby ovlivnil příčiny tržních selhání a mírnil jejich důsledky. V moderní společnosti mluvíme o státních zásazích. Předpokladem efektivního fungování trhu jako systému efektivní alokace vzácných zdrojů je konkurence výrobců i spotřebitelů. Každý subjekt se rozhoduje na základě maximalizace vlastního užitku a tím dochází i k maximalizaci celkového užitku a společenského blahobytu. Přesto však i v tomto společenském systému dochází z různých příčin k tržnímu selhání. Obvykle se uvádějí příčiny mikroekonomické, makroekonomické a mimoekonomické. 1.2.1. Mikroekonomické příčiny tržních selhání a) nedokonalá konkurence výrobců vede k monopolizaci výroby, vznik monopolu deformuje ceny, monopolní cena obsahuje zisk monopolu, který je realizovaný na úrok spotřebitele. b) nedostatek informací výrobci se v takovéto společnosti nemohou efektivně rozhodovat o tom, co budou vyrábět, aby dosáhli maximálního užitku, stejně tak i spotřebitelé nemají dostatek informací pro to, aby maximalizovali svůj užitek nákupem a spotřebou s ohledem na jejich cenu a užitnou hodnotu. Trh tak neprodukuje potřebné statky v optimální struktuře, kvantitě a kvalitě, dochází k neefektivní alokaci zdrojů (nadměrné zásoby zboží, které je neprodejné). c) existence přirozeného monopolu pokud je výroba efektivněji zajišťována jedním producentem, než dělení výroby mezi více producentů. d) existence veřejných statků některé statky nemůžou být produkovány soukromým sektorem v požadované kvalitě a množství. Proto zde vstupuje veřejný sektor, o produkci těchto veřejných statků se rozhoduje veřejnou volbou. 8

e) vznik externalit - v důsledku aktivit soukromých producentů vznikají vedlejší efekty, které se nepromítají do ceny vyráběných statků, čímž dochází k tržnímu selhání. Existují pozitivní externality vedlejší efekty včelaření, hospodaření v krajině nebo negativní externality znečišťování životního prostředí a p. 1.2.2. Makroekonomické příčiny tržních selhání Jsou zejména nedostatečné využívání zdrojů a lidského potenciálu. Je potřeba zabezpečit stabilní hospodářský růst s využitím veřejných financí (prostřednictvím státních veřejných zakázek), který vytváří zvýšenou poptávku, stabilitu zaměstnanosti, stabilitu cenové hladiny, vyrovnanou platební bilanci. Stát prostřednictvím veřejného sektoru produkuje veřejné statky, vytváří nová pracovní místa a tvoří významnou část hrubého národního důchodu. V současné době v této úloze vystupuje nejen stát, ale i územní samospráva, která se snaží vytvářet lepší podmínky pro soukromé podnikání v regionu a realizovat stabilizační regionální politiku. 1.2.3 Mimoekonomické příčiny selhání trhu a) potřeba zmírnit nerovnosti při rozdělování bohatství, které může část daňových poplatníků považovat za nespravedlivé. Stát prostřednictvím svých zásahů umožňuje dosahovat větší spravedlnosti v rozdělování (stipendia, sociální dávky a podpory, přídavky na děti, daňové zvýhodnění, slevy na dani apod.). b) Dále se jedná o společenskou potřebu zvyšovat kvalitu lidského potenciálu, zvyšování kvalifikace a vzdělávání populace jako podmínky pro zvýšení hospodářského růstu a zlepšení kvality života. c) Ohled na kvalitu životního prostředí stát musí mnohdy realizovat zásahy, jimiž ovlivní chování výrobců tak, aby neznečišťovali životní prostředí a používali moderní technologie šetrné k životnímu prostředí. 1.3. Veřejná volba Veřejná volba znamená kolektivní rozhodování občanů nebo volených zástupců občanů o netržních aktivitách. Ve veřejném sektoru se rozhoduje o zabezpečování potřebných veřejných statků (viz kapitola 2), jejich množství a kvalitě a zejména se sleduje hledisko hospodárnosti při využívání vzácných zdrojů. V demokraticky orientovaných zemích může jít i o rozhodování přímé, kdy občané přímo rozhodují, například referendem. V praxi se využívá zřídka, pouze v závažných otázkách rozhodujících o budoucím směřování státu, poněvadž je velmi nákladné a zdlouhavé, pokud má dojít k jednoznačné shodě. Poněvadž přímé rozhodování je často obtížné, v demokratických zemích se většinou využívá rozhodování nepřímé (nepřímá zastupitelská demokracie). Občané volí své zástupce do parlamentu, který má zákonodárnou moc a rozhoduje o hlavních 9

nástrojích hospodářské neboli veřejné politiky a do volených orgánů územní samosprávy a to do obecních a krajských zastupitelstev. V současné době se využívají dva základní systémy zastupitelské demokracie: Poměrné zastoupení Většinové zastoupení Poměrné zastoupení má přednost v tom, že ve voleném orgánu (parlament, zastupitelstvo) jsou zastoupeny i malé politické strany, které mohou prosazovat zájmy svých voličů. Nedostatkem je, že se politický systém skládá z mnoha malých politických stran, což způsobuje rozdrobení politického spektra. Další nevýhodou je to, že se mohou dostat do volených orgánů i malé extrémistické strany, což by jim umožnilo účast na rozhodování. Existence malých stran a jejich zastoupení ve volených orgánech nutí strany vytvářet koalice, aby bylo možno prosadit většinová rozhodnutí. Koalice mnohdy oslabuje akceschopnost menšinové vlády, kdy koalice musí řešit mnoho vnitřních problémů a tyto problémy mohou vést i k pádu koaliční vlády. Nezávislí zástupci bez politické strany mají znesnadněný přístup do volených orgánů, pokud nejsou na kandidátce politické strany. Většinové zastoupení naopak podporuje vznik velkých politických stran, slučování malých stran vede k tomu, že je možné dosáhnout rozhodovacího kompromisu. Vliv extrémistických stran je omezován, protože pokud nezískají dostatečný počet hlasů, nezískají křesla ve voleném orgánu. Většinová vláda, která vznikne na základu vítězství silné politické strany je schopna prosadit schválení návrhů a může realizovat předvolební programy. Většinové zastoupení zvyšuje akceschopnost rozhodování, kdy na úrovni parlamentu je uzákoněn požadavek minimálního počtu (procent) dosažených hlasů pro získání zastoupení politické strany v zákonodárném sbor. To je i příklad ČR, i když se v posledních letech projevuje snaha o změnu zastoupení s ohledem na zvýšení stability koaliční vlády. 1.3.1. Teorie veřejné volby Zkoumá zákonitosti politického systému rozhodování. Zkoumá hlasovací postupy a úlohu různých subjektů v nich, tedy efektivnost veřejné volby. Ekonomický trh je nahrazen trhem politickým. V tomto trhu jsou účastni: - občané - voliči, kteří jsou jednak spotřebitelé veřejných statků a jednak daňoví poplatníci. Občané mají různé preference u spotřeby veřejných statků co do kvantity i kvality. Proto jsou důležité preference voliče který představuje střední hodnoty potřeb a požadavků všech občanů - voličů. Někdy je nazýván pozičním diktátorem, poněvadž strana, která chce získat příznivé volební výsledky, musí počítat právě s těmito potřebami takovéhoto voliče. Jemu jsou potom určena předvolební prohlášení, volební programy jednotlivých stran a celá mediální kampaň kolem voleb, - politici - jsou voleni do volených orgánů, kde svým hlasováním rozhodují o struktuře, velikosti a kvalitě poskytovaných veřejných statků a o jejich financování. Politik je odpovědný ve svých rozhodováních voličům, kteří 10

mu dali svůj hlas a je věcí jeho morálních vlastností, jak se získaným kreditem naloží, - nátlakové skupiny - lobby, které se různým způsobem pokoušejí ovlivnit rozhodování volených orgánů, případně i výkonných orgánů (byrokracie) a to různými způsoby zastrašováním, podplácením, aférami a podobně. I ve standardních demokratických zemích čas od času propukají různé aféry, kdy se prokáže, že politici neodolají tlaku příležitosti a často svá rozhodnutí ovlivňují na základě svého osobního prospěchu. Je potom otázkou, jak je společnost k daným věcem citlivá a zda dokáže tyto věci tolerovat nebo si vynutí rázné řešení. Závažný úkol na tomto poli hraje role nezávislých médií, zejména tisku, televize, které mají právě v tomto problému nezastupitelnou úlohu, - byrokraté - úředníci, kteří ve výkonných orgánech rozhodují, případně plní rozhodnutí volených orgánů. Často záleží na kvalitě informací, které poskytují pro rozhodování v parlamentu, zastupitelstvech krajů a obcí. Úředníci musí mít především zájem na plnění obecného prospěchu a musí rozhodovat podle dosažené úrovně poznání. Je proto potřeba, aby úředníci měli dostatečně vysoké příjmy, aby byli i zabezpečeni definitivou, aby nebylo možné je snadno ovlivnit ve prospěch některých zájmových skupin. Veřejná kontrola je termín, kterým se rozumí právo a povinnost veřejnosti kontrolovat důsledky veřejného rozhodování a to buď přímo, nebo zprostředkovaně prostřednictvím volených zástupců. 1.4. Veřejný sektor ve smíšené ekonomice Veřejný sektor, jak už bylo uvedeno výše, je důležitou součástí národního hospodářství. Proto je potřeba mu věnovat zvláštní pozornost. Abychom si ujasnili, jaké místo v národním hospodářství veřejný sektor zaujímá, je dobré si prostudovat následující schéma, kdy se ekonomika člení podle principu financování na financování soukromé a financování z veřejných rozpočtů. Každá oblast má rozdílné vlastnosti a zabezpečuje rozdílné úkoly. 11

Schéma 1: SMÍŠENÁ EKONOMIKA, zdroj: vlastní Dvoukanálová koordinace Trh: úloha - nabídky Státní zásahy - daňové - poptávky - výdajové - ceny - regulační - tržní selhání - vládní selhání Pluralita Soukromý sektor Veřejný sektor -tržní alokace - produkce tvorba podmínek - soukromé - rozhodování, veřejných statků pro fungování -vlastnictví -veřejné rozhod. soukromého -financování -kolekt.vlastnictví sektoru (zákony) -produkce a spotřeba -veřejné financování soukromých statků plné nebo částečné Soukromý sektor se zabývá oblastí, ve které je možné dlouhodobě být ziskovým a profitovat. Například obchodník se rozhoduje o svém podnikání na předpokladech dostatečného zhodnocení své práce, na základě existence podmínek, které mu zabezpečí zisk. Vkládá do podnikání své soukromé prostředky, tedy kapitál, sám si musí zabezpečit zdroje financování, sám musí zajistit chod své prodejny a sám také nese riziko z možného neúspěchu. Veřejný sektor vytváří podmínky pro fungování soukromého i veřejného sektoru, tj. vytváří legislativní normy, které toto fungování umožňují. Stát zabezpečuje produkci statků, tj. výrobků nebo služeb, kde není možné předpokládat ziskovost, a přesto společnost má zájem na jejich poskytování svým občanům. Tyto statky a jejich produkce je výsledkem veřejné volby, tedy patřičné státní orgány rozhodly, že budou poskytovány, jako je preventivní očkování dětí, základní školní docházka, veřejné osvětlení, veřejné komunikace a jejich údržba a další případy. Poněvadž bylo rozhodnuto o jejich produkci a spotřebě, je také jejich financování zabezpečeno z prostředků státního rozpočtu a to buď úplné financování, nebo částečné financování z veřejných rozpočtů a spoluúčasti spotřebitele. 12

1.4.1. Poslání veřejného sektoru Posláním je zabezpečovat veřejné statky pro občany, a dále napravovat a odstraňovat důsledky tržního selhání jako jsou například negativní externality, to je nežádoucí účinky fungování trhu, které se přenášejí na společnost a občany (blíže kap. 1) Veřejná politika, to je politika vlády, stanoví funkce veřejného sektoru, jeho úkoly a priority. Například je možné uvést požadavky na základní úroveň vzdělání obyvatel, standardní úroveň zdravotnické péče o občany, stanoví se výdaje na obranu a vnitřní bezpečnost státu a podobně. Musí být stanoveny cíle a nástroje k dosažení cílů, například požadované normy, standardy, učební osnovy a podobně. Veřejný sektor je nástrojem veřejné politiky. K veřejnému sektoru patří funkce ekonomická, sociální a politická. Ekonomická funkce veřejného sektoru je dána zabezpečováním veřejných statků a odstraňováním externalit z důvodu selhání trhu. Ve veřejném sektoru se vytvářejí pracovní příležitosti, což má vliv na celkovou míru zaměstnanosti. Sociální funkce veřejného sektoru spočívá v poskytování služeb pro sociálně slabší skupiny obyvatelstva, tyto služby pak zajišťují neziskové organizace. Politická funkce veřejného sektoru se projevuje v procesu veřejné volby, to je v oblastech soutěžení politických stran o voliče. Činnost veřejného sektoru ovlivňuje hospodářská politika vlády, proto, že její cíle i nástroje jsou předmětem veřejného rozhodování v zákonodárných sborech, na územní úrovni se jedná o rozhodování zastupitelstev krajů, obcí a měst. K základním úkolům veřejného sektoru patří: a) zajistit potřebné veřejné statky (podrobněji část 2.2). Na jejich produkci musí stát efektivně rozdělovat finanční prostředky z rozpočtové soustavy pomocí přerozdělovacích procesů. Efektivní fungování veřejného sektoru je největším problémem veřejných financí. b) pomáhat vytvářet podmínky pro fungování privátního sektoru a zajistit produkci privátních statků v případech, kdy tržní sektor selhává například vytvořit platné zákony, které upravují ekonomické a daňové prostředí v zemi, u statků, kde není možné jejich zabezpečení trhem, zabezpečit jejich poskytování státem například výstavba a udržování dálnic, školství, zdravotnictví, zásobování plynem, rozvodné sítě elektrické energie v některých zemích, c) přispívat k ekonomickému růstu země a to zabezpečováním předpokladů jako například zvyšováním vzdělávání obyvatel a zvyšováním kvalifikace pracovních sil, budováním infrastruktury měst a obcí, výstavbou veřejných komunikací a budování telekomunikačních sítí, d) vytvářet podmínky pro zkvalitnění lidského života, prostřednictvím zdravotní a sociální péče. Tento úkol je plně odvislý od možností dané ekonomiky, poněvadž je přímo podmíněn úrovní dosaženého HDP, e) dosahovat větší spravedlnosti v rozdělování, umožňovat i nižším příjmovým skupinám obyvatelstva podílet se na vyšší spotřebě privátních statků. Toto je možné prostřednictvím sociální sítě, která spočívá na pilířích solidarity jednotlivých členů společnosti, 13

f) vytvářet podmínky pro růst zaměstnanosti v soukromém sektoru. Zvyšování zaměstnanosti je možné za předpokladu dlouhodobě úspěšného rozvoje firmy, souvisí s odbytem výrobků a stabilním ekonomickým prostředím. Zejména to znamená získání konkurenceschopnosti výrobků a firem na zahraničních trzích, což je předpokladem a cílem dlouhodobé strategie firmy. Otázka k zamyšlení: Veřejný sektor plní tři funkce: ekonomickou, sociální a politickou. Je možné preferovat některou z nich na úkor ostatních? 1.4.2. Charakteristika veřejného sektoru Veřejný sektor je část národního hospodářství, která - zabezpečuje veřejné statky kolektivní spotřeby pro obyvatelstvo na neziskovém principu - která je financována ze soustavy veřejných rozpočtů (viz. kap. 3) - která je řízená veřejnou správou a to státní správou a územní samosprávou, které jsou zároveň součástí veřejného sektoru - o jejíž produkci (tj. produkci veřejných statků) se rozhoduje veřejnou volbou a to zpravidla nepřímo prostřednictvím volených zástupců v parlamentu, krajích, obecních a městských zastupitelstvech - která podléhá veřejné kontrole ze strany občanů a jejich volených zástupců. Veřejný sektor se různě člení například do resortů, kdy měřítkem pro rozdělení jsou specifika činnosti dané oblasti, dále do institucí a neziskových organizací, které zabezpečují činnost veřejného sektoru. Jednotlivými resorty jsou například ministerstva pro oblasti ekonomiky, obrany, školství, zdravotnictví a neziskové instituce jako například školy, úřady, organizační složky státu a další. Do veřejného sektoru patří vlastní veřejná správa, která řídí veřejný sektor a rozhoduje o jeho efektivnosti: -justice -policie -armáda -školství -zdravotnictví -sociální služby -veřejná doprava -spoje -informační systémy a masmédia a nevládní veřejný sektor, který zabezpečuje produkci veřejných statků, které trh nemůže zabezpečit, nebo by to bylo neefektivní. 14

1.4.3. Velikost veřejného sektoru Rozsah veřejného neziskového sektoru stále roste. Neziskové organizace se podílejí na tvorbě hrubého domácího produktu stále větším podílem. V těchto organizacích je zaměstnán značný podíl práceschopného obyvatelstva. Pro srovnání vývoje veřejného sektoru se využívá ukazatel podílu výdajů na veřejný sektor (VVS) k hrubému domácímu produktu (HDP) v procentech, tzn. VVS/HDP x 100. Tento podíl se v jednotlivých zemích pohybuje od 30% v tradičních liberálních zemích např. v USA, Kanadě, Austrálii, do 70% ve většině skandinávských zemí. V ČR se tento podíl pohybuje kolem 40%. Významná je i strukturální analýza veřejného sektoru, která umožňuje porovnávat rozvoj jednotlivých resortů veřejného sektoru v čase i v prostoru například školství, zdravotnictví, obrany, vnitřní správy. I u těchto resortů se analyzuje podíl vynaložených výdajů na celkovém HDP. Čím je dána velikost a struktura veřejného sektoru? Mezi základní faktory, které ovlivňují veřejný sektor, zejména jeho velikost a strukturu, patří výkonnost ekonomiky, fáze ekonomického vývoje, možnosti přerozdělování zdrojů přes státní rozpočet, které jsou dány daňovou soustavou a úrovní výdajů ze státního rozpočtu. Dalším faktorem je úroveň spotřeby obyvatelstva podmíněná příjmy a únosnou mírou nezaměstnanosti. Velikost disponibilních finančních zdrojů rozpočtové soustavy je limitujícím faktorem rozvoje veřejného sektoru. Mluvíme o tzv. rozpočtovém omezení. Dalšími faktory jsou historické a geopolitické poměry v zemi, dané využíváním principu solidarity a rovnosti ve společnosti. Projevuje se zde vládní politika, která může být založena na státním paternalismu neboli ochranářství nebo naopak může být založena na pozici liberalismu, kdy se zdůrazňuje role svobodného jedince, který se o sebe musí umět postarat. V evropských zemích má sociální cítění dlouhou tradici a podíl státu na zabezpečování veřejných statků pro občany je značný. Čím tvrdší jsou přírodní podmínky pro život obyvatel, tím větší úlohu stát má. Pokud nastane ohrožení země přírodními katastrofami nebo ekonomickou krizí, vzrůstá úloha veřejného sektoru, který má zabezpečit alespoň minimální podmínky pro zachování základních životních podmínek obyvatel. Také růst populace a změny v její věkové a sociální struktuře se projevují ve změnách velikosti veřejného sektoru. Změny ve věkové a sociální struktuře obyvatel se promítají jednak do změn v poptávce po veřejných statcích i do produkce jednotlivých druhů veřejných statků, jednak do objemu vytvořeného hrubého domácího produktu a tedy zdroje pro financování veřejných statků. Faktory kulturní a náboženské preferují sociální charakter veřejných statků se snahou o vytvoření nových pracovních příležitostí pro široké vrstvy obyvatelstva tak, aby i nejchudší skupiny mohly získat příležitost k obživě. Není až tak nesnadné přerozdělit vytvořené zdroje ve prospěch sociálních podpor a podpor 15

v nezaměstnanosti, ale je opravdu náročné zabezpečit vytvoření nového pracovního místa tak, aby došlo ke zlepšení sociální situace jedince dlouhodobě a s vědomím vlastní odpovědnosti a vlastního přičinění pracovníka. Faktory politické jsou jedním z nástrojů, jak získat hlasy voličů před volbami, a proto se strany snaží prosadit návrhy zákonů, které umožňují zvětšit množství a kvalitu poskytovaných veřejných statků. Naopak nepopulární opatření jsou odsouvána až na období po volbách, kdy je možné realizovat opatření ke zvýšení daní, snížení sociálních dávek, snižování poskytování veřejných statků a podobně. Tato taktika je všeobecně známá a občan před volbami a v den voleb je hýčkán. Po volbách, jakmile jsou známé volební výsledky a stabilizuje se nová vláda, nastává čas pro přijetí nepopulárních opatření, která je potřeba provést, aby společnost dlouhodobě mohla fungovat bez deficitního financování státního rozpočtu. V České republice je ukázkovým příkladem reforma veřejné správy a reforma důchodového pojištění. Pro schválení těchto opatření je pak ještě potřeba politická vůle v parlamentu a v senátu. 1.4.4. Struktura veřejného sektoru Nejčastější členění veřejného sektoru je členění podle resortů. Jednotlivé resorty se tvoří podle jednotlivých činností nebo oblastí působení ve veřejném sektoru. Další členění je podle institucí, to je různých neziskových organizací, které zabezpečují činnost veřejného sektoru. Do veřejného sektoru patří vlastní veřejná správa, tedy síť státních a samosprávných organizací, které ve společnosti fungují a organizace těmito subjekty založené, jako jsou příspěvkové organizace, organizační složky, ale i obchodní společnosti založené územně správními celky nebo organizačními složkami státu. Územně správní celky jsou kraje a obce. Mají svou právní subjektivitu a plní úkoly na úseku státní správy a samosprávy. Tyto organizace mají vlastní majetek, financovány jsou jednak z vlastních zdrojů, ale v převážné části ze státního rozpočtu prostřednictvím dotací na provoz a na kapitálové vybavení. Vedou většinou podvojné účetnictví a podléhají povinně ročnímu auditu, který posuzuje efektivnost vynakládaných výdajů. Organizační složky státu jsou organizace, které plní úkoly státní správy. Nemají právní subjektivitu, právním subjektem je Česká republika. Patří sem například ministerstva, Kancelář prezidenta, Poslanecká sněmovna, Senát, finanční a celní úřady, obrana státu, hygienické správy a podobně. Nemají vlastní majetek, jsou financovány převážně z prostředků státního rozpočtu, na svou činnost dostávají limity peněžních prostředků. Vedou podvojné účetnictví, které taktéž podléhá auditu. 1.5. Efektivnost veřejného sektoru Pro posouzení efektivnosti veřejného sektoru musíme nejprve vyjít z tzv. paretovské efektivity, tedy vysvětlit, k jakým výsledkům zkoumání efektivnosti veřejného sektoru dospěl ekonom V. Paret, který se jí zabýval před více než sto 16

lety. V jeho pojetí je ekonomické rozhodnutí efektivní tehdy, nemůže-li nastat změna, při které by daný subjekt získal, aniž by jiné subjekty něco ztratily, tzn., že navržené řešení je optimální, jiné řešení není prakticky možné. Pro efektivnost veřejného sektoru pak platí, že efektivní je takové řešení, kdy roste užitek alespoň jednomu jedinému jedinci a přitom ostatním zůstává užitek nezměněn. Optimální řešení je takové, kdy už není možné zvýšit užitek jednotlivce, aniž by se snížil užitek ostatních. Žádný subjekt nemá zájem na změně výroby nebo své spotřeby. Naopak, pokud je změna možná, je existující uspořádání paretovsky neefektivní. Předpoklady pro dosažení efektivnosti: - dosažení hospodárnosti při vynakládání finančních prostředků na veřejný sektor, tzn. hospodárnosti v nákladech veřejného sektoru - dosažení individuálního užitku každý jedinec (občan) má pocit uspokojení, tedy užitku spojený s fungováním veřejné sféry. Jedná se o hodnocení výstupů veřejného sektoru, občan je obecně spokojen s fungováním úřadů, s vyřizováním potřebných formalit, jedná s lidmi, kteří jsou ochotní, na odborné úrovni apod. - kolektivní užitek měřený pohledem jednoho každého občana - jedná se o souhrn individuálních užitků v rámci obce, regionu, státu nebo nadnárodních institucí. Tento pohled se vytváří vzájemnou zkušeností z komunikace občanů a orgánů místní nebo územní státní správy a zahrnuje v sobě celou řadu zkušeností jednotlivců. Vzniká tak obecné povědomí a dobrém nebo špatném fungování obecního úřadu, magistrátu, kraje atd. Měření efektivnosti fungování veřejného sektoru je značně obtížné, posuzuje se různými metodami, které zkoumají velikost užitku veřejného sektoru pro občany. Z těchto metod je možné jen rámcově vyjmenovat stanovení norem a standardů, hodnocení spokojenosti občanů s činností veřejné správy prostřednictvím dotazníků a anket, hodnocení velikosti výdajů veřejné správy prostřednictvím auditů, komparativních norem, kalkulací a podobně. Otázka k zamyšlení: Jak dalece jsou spokojeni občané ve Vašem bydlišti s působením správních a samosprávních úřadů a s efektivitou jejich práce? 1.5.1. Charakteristika užitku Efektivnost veřejného sektoru je možné a účelné posuzovat z hlediska jeho užitku pro občana, soukromý sektor, pro veřejné zájmy. Zastavíme se na okamžik u tohoto problému. Co je v zájmu občanů? Co je ve veřejném zájmu? Kdo o tom rozhoduje? Jakými rozhodovacími postupy se o tom rozhoduje? O jednotlivých otázkách nakonec rozhodují volení zástupci občanů. Ti se při svém rozhodování snaží nejlépe transformovat individuální preference a zájmy do jednoho kolektivního rozhodnutí. Efektivnost rozhodnutí se někdy analyzuje 17

i ve vztahu k rovnosti, tj. k distribuční spravedlnosti. Zpravidla co je efektivní, není zcela spravedlivé a naopak. Jako příklad je možné uvést vyplácení přídavků na děti ze státního rozpočtu. Pokud by bylo sledováno hledisko efektivnosti, bylo by nejjednodušší přiznat stejnou částku prostředků na každé dítě bez přihlédnutí k sociálním a ekonomickým podmínkám rodiny. To ale není spravedlivé a tak je navržen jiný systém, který zkoumá finanční situaci každé rodiny podle aktuální výše příjmů. Tento systém je náročný na evidenci, čas příjemců, kteří musí opakovaně předkládat žádaná potvrzení a nakonec nemalou část výdajů pohltí i platy pracovníků, kteří celou agendu zabezpečují, tj. ověřují skutečnosti, dávky počítají a evidují. Mnohdy dochází k paradoxní situaci, kdy je poštou doporučeně zasílán nový výměr na zvýšení dávky ve výši řádově deseti Kč a jenom poštovné za zaslání dopisu stojí 20 Kč. Efektivnost veřejného sektoru je většinou chápána jako vztah mezi velikostí vstupů do veřejného sektoru a velikostí výstupů z veřejného sektoru. Ve veřejném sektoru působí objektivně tendence k neefektivnosti. Je to dáno tím, že zde nepůsobí kategorie zisku, produkty veřejného sektoru se neprodávají za tržní cenu, zatímco vstupy do veřejného sektoru se nakupují za tržní ceny. Dále zde působí skutečnost, že majetek, se kterým hospodaří veřejný sektor má charakter kolektivního vlastnictví, takže se zde snižuje zájem o jeho efektivní využívání. Cenou za poskytované statky jsou daně u čistých veřejných statků a poplatky jako modifikovaná cena za smíšené veřejné statky (kapitola 2). Uživatelský poplatek může být konstruován tak, že pokryje různou část nákladů vynaložených na produkci statku. Produkce veřejného statku je pak dotována z veřejného rozpočtu. Výše poplatku může být od 1 do 100% ceny statku. Další možností konstrukce výše poplatků je úhrada 100% nákladů potřebných na produkci smíšeného veřejného statku. Sociálně slabším vrstvám se potom poskytuje adresná dotace, aby statek pro ně byl dostupný. Tento způsob je stále častější, neboť je efektivnější z pohledu použití rozpočtových zdrojů. Také může působit proti vzniku nadspotřeby a následnému snížení kvality u poskytovaného veřejného statku při vzniku tzv. přetížení. Běžně v zahraničí je poskytován systém voucherů, které jsou přiznávány sociálně slabým studentům a ti potom mohou volit školu, na které budou studovat, a které voucher předají. Je to obdoba dotací, avšak funguje efektivněji, neboť student volí školu podle vlastních preferencí. Navíc to znemožňuje využití adresné dotace k jiným účelům, než k jakým byla poskytnuta. Uživatelský poplatek může být stanoven diferencovaně, kdy je poskytován na neziskovém principu obyvatelům a na ziskovém principu podnikatelům a firmám, pokud veřejný statek odebírají (například poplatek za používání dálnic, poplatky za odvoz a likvidaci odpadu, čištění odpadních vod). Tato cena není výsledkem působení tržních sil, tedy nabídky a poptávky, ale je rozhodnutím volených orgánů obce, zastupitelstva, parlamentu. Preferuje se užitek z produkce veřejného statku pro obyvatele, který spočívá v míře uspokojení jejich potřeb. Užitek je však velmi individuální kategorií a velmi obtížně měřitelný v peněžních jednotkách. Není definovaná závislost mezi nákladem, který občan musí vynaložit na získání veřejného statku, tedy výší daní nebo výší uživatelského poplatku a mezi užitkem ze spotřeby. Mluvíme o tzv. neekvivalenci. Větší 18

poptávku po veřejných statcích mají chudší, sociálně slabší vrstvy obyvatel, které zároveň platí menší daně. Větší daně naopak platí bohatší vrstvy obyvatelstva, zejména při progresivně konstruovaných daních. Veřejný sektor má tendence k maximalizaci vstupů a k minimalizaci výstupů. Není zde intenzivní tlak na snižování nákladů jako u podnikatelských subjektů. Může tedy dojít k neefektivní alokaci zdrojů na produkci ve veřejném sektoru. Proto se v některých případech veřejné statky pro občany zajišťují zakázkou u soukromého sektoru, který je dokáže zajistit levněji. 1.5.2. Co ovlivňuje efektivnost veřejného sektoru? Efektivnost veřejného sektoru ovlivňuje řada faktorů, které více či méně rozhodují o racionálním využívání vzácných zdrojů společnosti a o poskytované míře užitků veřejného sektoru. Z těchto faktorů je potřeba zmínit: a) Uspořádání společnosti - míra demokracie ve společnosti zásadně ovlivňuje veřejnou volbu a rozhodování o velikosti, struktuře a způsobu financování veřejného sektoru. Nezastupitelnou roli zde má i úroveň veřejné a občanské kontroly. Zpravidla se jedná o nepřímé rozhodování prostřednictvím volených zástupců v jednotlivých zákonodárných orgánech společnosti. b) Fungování tržního systému tržní systém v některých oblastech vytváří konkurenci veřejnému sektoru soukromé školství, zdravotnictví, a tím vytváří tlak na kvalitu a efektivnost veřejného sektoru. Občané mohou dostávat od státu poukaz (voucher), což je jakási poukázka na službu a sami se rozhodnou, od koho službu koupí, jestli od státní organizace nebo od soukromého poskytovatele. Tím se vytváří tlak na organizaci ve veřejném sektoru na zlepšení kvality poskytovaných služeb, aby neklesl počet uživatelů a organizace se nestala zbytečnou. c) Konkurenční prostředí uvnitř veřejného sektoru - tam, kde to je možné a účelné, je úkolem veřejné správy toto prostředí dlouhodobě vytvářet, což může vést k dosažení vyšší efektivnosti veřejného sektoru, pokud je financován podle měřitelných užitků a výkonů. d) Financování veřejného sektoru příjmy do státního rozpočtu jsou omezené. Je proto velmi obtížné najít vhodné měřítko pro efektivní rozdělování zdrojů do jednotlivých resortů veřejného sektoru. Je snaha najít různé nákladové normy, výkonové ukazatele, které by vedly k větší hospodárnosti u vstupů do veřejného sektoru. e) Systém řízení veřejného sektoru je odvislý od kvalifikace a profesionalizace pracovníků veřejné správy, pracovníků státní správy i územní samosprávy. Mnohdy se setkáváme s odchodem kvalifikovaných pracovníků z veřejného sektoru do soukromého sektoru za vyšším výdělkem. Dalším znakem je byrokratizace ve fungování veřejné správy a její neustálý růst. Snahou administrativních pracovníků je maximalizovat svůj užitek. Proto se výkonní pracovníci snaží o udržení existence svého úřadu a o zvýšení prestiže své instituce. Prosazují zdání své potřebnosti, snaží se získat veřejný vliv a moc. Proto také mají snahu maximalizovat objem rozpočtu svého orgánu a získání vyššího podílu rozpočtu na mzdy. Z pohledu alokační efektivnosti se jedná o problém X neefektivnosti. 19

f) Uplatňování poznatků vědy a výzkumu a to jak při řízení veřejného sektoru, tak i při produkci veřejných statků. Například zavádění počítačů jak do veřejné správy, tak i do výuky, zdravotnictví, léčebných postupů a podobně. 1.5.3. Metody objektivizace veřejných výdajů Nejčastěji se používají komparativní metody a metody výkonových norem, normativů a limitů, které vycházejí z kalkulací na jednotku výkonů ve veřejném sektoru. Někdy se používá také metoda nákladů a užitku. Ve veřejném sektoru nelze použít zisku jako kritérium úspěšnosti. Objektivní potřeby veřejného sektoru se obtížně definují a zejména se obtížně zjišťují dosažené výsledky. Často chybí reálné vyjádření objektivní potřeby určitého statku pro určitou lokalitu nebo pro určitou skupinu obyvatel. Při hodnocení efektivnosti vynakládaných prostředků je potřeba vysoké odbornosti. Proto je potřeba při hodnocení použít některé specifické postupy, které vedou k objektivnímu posuzování efektivnosti výdajů ve veřejném sektoru. Mezi tyto postupy patří: a) komparativní metody b) výkony, normy, standardy c) kalkulace d) hodnocení občany e) komplexní audit aj. Komparativní metody Patří mezi nejvíce používané při objektivizaci výdajů veřejného sektoru. Komparace se provádí jednak v prostoru a jednak v čase. Předpokladem pro zdárný výsledek hodnocení je správný výběr subjektů ať v prostoru (mezi státy či regiony) nebo v čase (delší časové řady jsou objektivnější). Výkony, normy a standardy Výkony a normy se stanoví poměrně snadným způsobem v některých oblastech veřejného sektoru. Ve školství to může být počet žáků nebo studentů, ve zdravotnictví počet pacientů v nemocnici nebo počet ošetřených pacientů na lékaře či zařízení apod. Od těchto čísel je potom možné odvodit další ukazatele, jako jsou mzdové a materiálové výdaje, výše dotací na kapitálové vybavení a strategie rozvoje jednotlivých subjektů v resortu nebo regionu. Standardy jsou určité kvantitativně i kvalitativně vyjádřené hodnoty, které umožňují sledovat a hodnotit výkony v určité oblasti veřejného sektoru. Jedná se o určitý standard ve vybavení v infrastruktuře bydlení, dopravy, školství, zdravotnictví. Kalkulace Předpokladem pro využití kalkulací jako metody posouzení velikosti výdajů na poskytované služby je přesné vedení účetních záznamů o všech výdajích. Používá se metoda indexová (historická) a metoda nulového základu. Účast občanů na hodnocení výdajů Různé statky mají u občanů různé preference. Tato metoda spočívá ve zjišťování a vyhodnocování stanovisek občanů a využití výsledků pro další potřeby řízení výdajů ve sféře veřejného sektoru. 20

Komplexní audit Tento audit musí ze zákona realizovat každoročně obce. Výsledek je součástí závěrečného účtu za předchozí hospodářský rok. Audit je předkládán na vědomí obecnímu zastupitelstvu, které jako nejvyšší orgán obce bud potvrdí nebo nepotvrdí příslušné výdaje obce za minulý rok. Komplexní audit sleduje správnost jednotlivých účetních položek a také příčiny jejich velikosti, takže je vhodnou metodou pro objektivizaci výdajů ve veřejném sektoru. Shrnutí: - Veřejné finance se zabývají efektivním využíváním finančních prostředků pro zabezpečení úkolů veřejného sektoru ve společnosti. Jsou nástrojem hospodářské politiky státu, kdy v posledních desetiletích vzrůstá důležitost stabilizační politiky v rámci hospodářské politiky státu. - Veřejná ekonomie řeší čtyři základní otázky: co se má vyrábět, jak se má vyrábět, pro koho se má vyrábět, kdo o tom bude rozhodovat. Na rozdíl od podnikatelské sféry, která také řeší první tři otázky, nastupuje tady ještě otázka čtvrtá, specifická pro veřejný sektor, která vystihuje otázku veřejné volby ve společnosti a otázku demokratického principu rozhodování. - Teorie veřejné volby zahrnuje čtyři základní subjekty ve společnosti, které ovlivňují společenskou volbu a rozhodování. Trh ekonomický v této oblasti je nahrazen trhem politickým. Na scénu vystupují politické strany jako subjekty, které se ucházejí o přízeň občanů voličů ve volbách, které jsou demokratickým nástrojem pro delegování pravomocí zvoleným orgánům v otázkách společenského rozhodování. - Veřejný sektor je důležitá součást národního hospodářství, která produkuje značnou část HDP, je významným zdrojem pracovních příležitostí a nezastupitelnou součástí ekonomiky v oblasti poskytování veřejných statků. - Poslání veřejného sektoru vyplývá z nutnosti zabezpečovat veřejné statky pro občany, odstraňovat důsledky tržního selhání ekonomiky a v neposlední řadě je to i jeden z nástrojů hospodářské politiky vlády. - Úkoly veřejného sektoru jsou známy všem občanům, i když o tom mnohdy vůbec nepřemýšlíme. Teprve až když tyto úkoly z různých důvodů nejsou plněny, začínáme o nich uvažovat a chceme zjednat nápravu. - Základními úkoly je zajištění potřebných veřejných statků. Jejich rozsah a poskytované množství je stanoveno volenými orgány státní správy. Jako jeden ze stěžejních úkolů je zabezpečení podmínek pro fungování tržní ekonomiky, tj. stanovení zákonů, institucí a stabilního ekonomického prostředí. - Stát se musí starat i o předpoklady pro ekonomický růst, aby bylo možné dlouhodobě zabezpečit prosperitu a životní úroveň obyvatel. Tyto otázky řeší dlouhodobá hospodářská politika vlády, která má za úkol zvýšit ekonomický kredit země, zabezpečit příliv zahraničních investic, zabezpečit konkurenční schopnost domácí ekonomiky a podporovat vývozní aktivity země. 21

- Součástí politiky vlády je i péče o občany v oblasti zkvalitňování sociální a zdravotní péče, v prohlubování péče o handicapované a sociálně slabší občany, budování sociální záchranné sítě pro zabezpečení minimálních životních potřeb. - Stát se musí podílet i na tvorbě nových pracovních příležitostí v soukromém sektoru, kdy jako jedna z možností je aktivní politika zaměstnanosti prostřednictvím dotací na nová pracovní místa. - Efektivnost veřejného sektoru se projevuje v jeho užitku pro občana. Ve veřejném sektoru se neuplatňuje kategorie zisku, a proto zde působí objektivně tendence k neefektivnosti. Sám užitek je ovšem velmi individuální kategorií a je velmi obtížně měřitelný. - Efektivnost veřejného sektoru je ovlivněna: uspořádáním společnosti, fungováním tržního systému, konkurenčním prostředím uvnitř veřejného sektoru, rozsahem financování veřejného sektoru, systémem řízení veřejného sektoru a uplatňováním poznatků vědy a výzkumu. - K objektivizaci veřejných výdajů se používají především komparativní metody, metody normativů a limitů, kalkulace nákladů, komplexní audit a další. Kontrolní otázky 1. Pokuste se charakterizovat tržní selhání, příčiny tržních selhání a státní zásahy, které mají tato selhání minimalizovat. 2. Vymezte hlavní otázky, které řeší veřejná ekonomie 3. Vysvětlete teorii veřejné volby, a jaký má praktický význam 4. Charakterizujte hlavní úkoly soukromého a veřejného sektoru 5. Vyjmenujte a popište funkce, které patří k veřejnému sektoru 6. Vymezte poslání veřejného sektoru 7. Charakterizujte oblast veřejného sektoru 8. Popište strukturu veřejného sektoru Pojmy k zapamatování - veřejný sektor - veřejná volba - pluralita - smíšená ekonomika - byrokraté - lobby - veřejná kontrola - ekonomická, sociální a politická funkce veřejného sektoru - struktura veřejného sektoru - územně správní celky - organizační složky státu Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. 22