Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. V Brně dne 8. října 2015 Sp. zn.: 788/2015/VOP/EN Vaše č. j.: 351/2015 Vážený pane starosto, dovoluji si Vás informovat o výsledku šetření zahájeného na základě podnětu ředitelky Základní školy a Mateřské školy Mgr. R. K. (dále jen stěžovatelka ), v němž vyjádřila obavy z toho, že se jí zřizovatel (obec S.) snaží opakovaně odvolat z funkce v souvislosti s přijetím většího počtu romských žáků do prvního ročníku základní školy ve školním roce 2013/2014. V průběhu šetření jsem získala informace přímo od Vás, stěžovatelky a lokální konzultantky Agentury pro sociální začleňování pro lokalitu X. paní M. B. Vzhledem k tomu, že jste v odpovědi ze dne 14. července 2015 zpochybnil moji působnost ve vztahu k danému případu, dovoluji si Vám sdělit, že z ustanovení 21b zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, mi vyplývá povinnost přispívat k prosazování práva na rovné zacházení se všemi osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ, národnost, pohlaví, sexuální orientaci, věk, zdravotní postižení, náboženské vyznání, víru nebo světový názor. V obecné rovině mi nepřísluší zabývat se samostatnou působností obce, výjimku však tvoří právě oblast diskriminace. S ohledem na skutečnost, že podání stěžovatelky vyvolalo podezření na nerovné zacházení s romskými dětmi v oblasti vzdělávání, oslovila jsem Vás s žádostí o vyjádření k jejím námitkám. Jsem přesvědčena, že jsem uvedeným postupem zákonem svěřenou působnost nepřekročila. Skutková zjištění V zaslaném vyjádření k danému případu jste počátek školního roku 2013/2014 popsal následovně: K obsahu Vámi uvedeného sděluji, že se jednalo o situaci, kdy v den zahájení školního roku 2013/2014 přišlo do první třídy zcela nečekaně 11 dětí, které se zřejmě nikdy neúčastnily žádného předškolního vzdělávání. Tyto děti nezvládaly běžné věci, které se standardně ověřují při zápisu do první třídy, ovšem tyto děti u zápisu vůbec nebyly. Po konzultacích a schůzkách s úředníky Magistrátu města X. a Agenturou pro sociální začleňování vzešlo řešení, kdy těchto 11 dětí bylo s nově přijatým pedagogem vzděláváno zvlášť, aby dohnaly děti v první třídě. První z dětí bylo do běžné první třídy přeřazeno již zhruba po týdnu, ostatní děti pak později s tím, že některé také odešly do jiných škol. Skupina dětí, takto zvlášť vzdělávaných, tedy po několika měsících přirozeně zanikla tak, že některé děti přešly do první třídy naší školy, některé dostaly tzv. odklad školního vzdělávání a některé odešly do jiné školy. Od konzultantky Agentury pro sociální začleňování pro lokalitu X. jsem získala informaci, že děti ze sociálně vyloučené lokality navštěvují různé základní školy v okolí, podle jejího názoru k segregaci ve vzdělávání nedochází.
Stěžovatelka uvedla, že se ve škole vzdělávají romské i neromské děti, vlna odporu především ze strany rodičů se zvedla, když přijala jedenáct romských dětí z vyloučené lokality na počátku školního roku 2013/2014. V doložené diskusi rodičů, která probíhala na oficiálních stránkách obce S., se objevila řada otevřeně rasistických výroků. Zřizovatel diskuzi následně stáhl a namísto ní zveřejnil Vaši omluvu stěžovatelce 1 za hrubě urážlivý příspěvek jednoho z diskutujících. Z podkladů doložených stěžovatelkou vyplývá, že ji chtěl zřizovatel odvolat z funkce; učinil tak na základě návrhu školské rady dne 16. září 2013 2, dne 24. září 2013 však usnesení revokoval z důvodu právní neexistence školské rady příspěvkové organizace. 3 Následně v dubnu 2014 zřizovatel vyhlásil konkurz na ředitele školy. Přestože se stěžovatelka přihlásila, zřizovatel nejprve nikoho nevybral. 4 Stěžovatelka uvedla, že se rozhodnutí zřizovatele bránila, proto ji nakonec s účinností od 1. srpna 2014 jmenoval opětovně do funkce ředitelky školy na šestileté období. 5 Přestože stěžovatelku poté nadále provázely obavy ze ztráty funkce, z posledního telefonického hovoru s pověřenou zaměstnankyní Kanceláře veřejného ochránce práv je patrné, že se situace uklidnila. Rovné zacházení a ochrana před diskriminací Ráda bych se v souvislosti s daným případem vyjádřila k problematice diskriminace. Podle ustanovení 2 odst. 3 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a právních prostředcích ochrany před diskriminací (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů, se přímou diskriminací rozumí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než s jinou osobou ve srovnatelné situaci. K takovému méně příznivému zacházení přitom musí docházet z jednoho či více tzv. diskriminačních důvodů výslovně vyjmenovaných v antidiskriminačním zákoně. Mezi nimi se nachází i etnický původ, který je jedním z historicky nejstarších zakázaných důvodů antidiskriminačního práva 6 a bývá považován za důvod tzv. "nejsilnější", tj. zákon ho chápe jako zvláště nepřípustný důvod rozlišování. Nepřijatelné jsou totiž samotné příčiny rozlišování z důvodu etnicity: předsudky, stereotypy, společenské vylučování nebo dokonce etnická nesnášenlivost. 7 Rozdílné zacházení z důvodu rasy nebo etnického původu právní řád a mezinárodní dokumenty přísně zakazují, neboť prakticky nelze najít legitimní cíl, který by takové rozlišování ospravedlňoval. Právně dovolené rozlišování z důvodu rasy a etnického původu je představitelné jen ve zcela výjimečných případech. 8 Aby byly naplněny znaky diskriminace ve smyslu antidiskriminačního zákona, musí k takovému znevýhodňujícímu jednání docházet v oblasti spadající do věcné působnosti antidiskriminačního zákona. Daný případ se dotýká dvou oblastí, 1 viděno dne 11. června 2015 2 Usnesení z 66. schůze Rady obce S. 3 Usnesení z 69. schůze Rady obce S. 4 Usnesení z 85. schůze Rady obce S. 5 oznámení o jmenování do funkce zn. xxx ze dne 6. května 2014 6 Za historicky nejstarší diskriminační důvod, který byl nejdříve (alespoň v evropských podmínkách) právem chráněný, je považováno zpravidla pohlaví. 7 BOUČKOVÁ, P., HAVELKOVÁ, B., KOLDINSKÁ, K., KÜHN, Z., KÜHNOVÁ, E., WHELANOVÁ, M. Antidiskriminační zákon. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, ISBN 978-80-7400-315-8, s. 47 8 Rozlišování z důvodu rasy či etnického původu je ospravedlnitelné pouze za předpokladu, že nepřípustné příčiny rozlišování budou vyloučeny, příkladem lze uvést hledání představitele pro určitou konkrétní roli v případě hereckého obsazení v divadle či filmu atd. 2
na které antidiskriminační zákon dopadá, a to jednak vzdělávání 9 a jednak pracovněprávní oblasti. 10 Vedle přímé diskriminace zákon definuje i diskriminaci nepřímou. Tou se ve smyslu ustanovení 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona rozumí jednání, které se opírá o určité ustanovení, kritérium či praxi, jež se na první pohled jeví jako neutrální, ale ve svém důsledku znamená pro nositele diskriminačního kritéria znevýhodnění oproti ostatním. O nepřímou diskriminaci se nejedná, pokud takové zdánlivě neutrální ustanovení, kritérium či praxi lze odůvodnit legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné. Zákaz diskriminace obsahuje také školský zákon 11 v ustanovení 2 odst. 1 písm. a) jako jednu ze základních zásad vzdělávání: Vzdělávání je založeno na zásadách (...) rovného přístupu každého státního občana České republiky nebo jiného členského státu Evropské unie ke vzdělávání bez jakékoli diskriminace z důvodu rasy, barvy pleti, pohlaví, jazyka, víry a náboženství, národnosti, etnického nebo sociálního původu, majetku, rodu a zdravotního stavu nebo jiného postavení občana." Mezi cíle vzdělávání podle ustanovení 2 odst. 2 školského zákona patří mimo jiné i pochopení a uplatnění zásad demokracie a právního státu, základních lidských práv a svobod spolu s odpovědností a smyslem pro sociální soudržnost a utváření vědomí národní a státní příslušnosti a respektu k etnické, národnostní, kulturní, jazykové a náboženské identitě každého. Jsem si vědoma, že se nejedná o typický případ, na který antidiskriminační zákon pamatuje, neboť se na mě neobrátili zákonní zástupci některého z romských žáků s námitkou diskriminace ve vzdělávání, ale ředitelka školy, která od zřizovatele (obce S.) necítila dostatečnou podporu při své snaze o inkluzi v základní škole. Obávala se, že v důsledku přijetí většího počtu romských žáků, ji zřizovatel odvolá z funkce. V daném případě je klíčová judikatura Soudního dvora Evropské unie (dále jen SDEU ). SDEU dospěl v rozsudku vztahujícím se ke společnosti ČEZ 12 k závěru, že se za určitých okolností mohou dovolávat zákazu diskriminace z důvodu etnicity i osoby, které samy nositeli tohoto diskriminačního kritéria nejsou. Generální advokátka ve svém stanovisku uvedla následující: Okolnost, že stěžovatelka podle všeho sama není příslušnicí etnické skupiny Romů, sama o sobě v žádném případě nevylučuje její možnost dovolávat se za takových skutkových okolností, jako jsou okolnosti původního řízení, zákazu diskriminace na základě etnického původu. 13 Jedná se o koncept tzv. odvozené diskriminace, kterou SDEU dovodil již v rámci své dřívější judikatury, a to v rámci rozsudku ve věci S. Coleman v. Attridge Law a Steve Law. 14 9 ustanovení 1 odst. 1 písm. i) antidiskriminačního zákona 10 ustanovení 1 odst. 1 písm. c) antidiskriminačního zákona 11 zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů 12 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 7. 2015, ČEZ Razpredelenie Bulgaria AD proti Komisija za zaštita ot diskriminacija, C-83/14 13 Stanovisko generální advokátky Juliane Kokott ve věci ČEZ Razpredelenie Bulgaria AD proti Komisija za zaštita ot diskriminacija, C-83/14 14 Rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 7. 2008, S. Coleman v. Attridge Law a Steve Law, C-303/06 Sb. rozh., s. I-05603. 3
Ani rozsudek týkající se společnosti ČEZ, ani rozsudek ve věci paní Coleman však není na daný případ zcela přiléhavý, proto si dovolím argumentaci v nich obsaženou rozebrat. Ve druhém jmenovaném rozsudku se SDEU vypořádal s případem paní Coleman, se kterou zaměstnavatel zacházel méně příznivě z důvodu zdravotního postižení jejího dítěte, jemuž poskytovala převážnou část potřebné péče. Přestože nositel diskriminační charakteristiky (dítě paní Coleman) nebylo samo diskriminováno v pracovněprávní oblasti, blízký vztah a péče o dítě se zdravotním postižením byly důvodem méně příznivého zacházení s paní Coleman, proto SDEU dospěl k závěru, že se stala obětí přímé diskriminace a obtěžování z důvodu zdravotního postižení. V případu, kde figurovala společnost ČEZ, se jednalo o situaci, kdy zmíněná společnost ve čtvrti, kde žijí převážně Romové, umístila elektroměry na betonové sloupy nadzemního elektrického vedení ve výšce šesti až sedmi metrů (v ostatních čtvrtích je umístila do výšky nižší než dva metry). Této praxi se soudní cestou bránila paní Nikolova, která v této čtvrti provozovala obchod s potravinami a sama nebyla romského původu. Na paní Nikolovou totiž dopadlo diskriminační opatření společnosti ČEZ stejně jako na Romy žijící v dané čtvrti. SDEU proto dospěl k výše uvedenému závěru, že se může dovolávat zákazu diskriminace v oblasti zboží a služeb, přestože sama není nositelkou diskriminačního kritéria, tj. není Romka. Typově se jedná o podobnou situaci, jako když je v restauraci odmítnuta skupina osob kvůli tomu, že například jeden ze skupiny je romského původu. V takovém případě je obětí diskriminace v oblasti přístupu ke zboží a službám nejen Rom, ale i jeho doprovod, kterému by přístup odepřen, ačkoli není nositelem charakteristiky chráněné antidiskriminačním zákonem. Není přitom rozhodující jak blízký vztah má nositel diskriminační charakteristiky (např. etnicity) k osobě, se kterou je zacházeno méně příznivě a nositelkou diskriminační charakteristiky není, postačí, pokud existuje určitá spojitost mezi méně příznivým zacházením a diskriminačním důvodem, např. ve výše uvedeném případě lokalita. Ve zmíněných rozsudcích SDEU zdůraznil, že s ohledem na účel a povahu chráněných práv nelze směrnice 15 vykládat restriktivně, tj. zásada rovného zacházení se nepoužije na určitou kategorii osob, ale použije se v závislosti na důvodech ve směrnicích uvedených. S ohledem na časovou souslednost událostí (viz část první tohoto dopisu) se nabízí úvaha, zda se zřizovatel v minulosti nesnažil stěžovatelku odvolat právě proto, že přijala jedenáct romských žáků ve školním roce 2013/2014. Daná situace spadá do dvou oblastí, které antidiskriminační zákon chrání, přijetí romských žáků do prvního ročníku do oblasti vzdělávání a snaha zřizovatele o odvolání stěžovatelky do oblasti pracovněprávní. Mezi ředitelkou školy a žáky je nepochybně určitý vztah. Intenzitou tohoto vztahu není třeba se podrobně zabývat, neboť z rozsudku SDEU týkajícího se společnosti ČEZ vyplývá, že postačí určitá spojitost mezi méně příznivým zacházením a diskriminačním důvodem. Jsem přesvědčena, že s ohledem na judikaturu SDEU postup zřizovatele směřující k odvolání ředitele či ředitelky školy může podle konkrétních okolností naplňovat skutkovou podstatu přímé diskriminace z důvodu etnicity, a to v odvozené formě. 15 směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ; směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání 4
Skutečnost, že se zřizovatel, vzápětí po přijetí jedenácti romských žáků z vyloučené lokality do prvního ročníku, pokusil stěžovatelku opakovaně odvolat z funkce, postačí pro přesun důkazního břemene podle ustanovení 133a zákona č. 99/1963 Sb., Občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, v případném soudním řízení. Pokud by se stěžovatelka rozhodla ve věci obrátit s antidiskriminační žalobou na soud, 16 musel by zřizovatel prokázat, že nedošlo k porušení zásady rovného zacházení, tj. že pokus o odvolání nijak nesouviselo s přijetím vyššího počtu romských dětí do prvního ročníku základní školy ani s protesty rodičů z většinové společnosti, které tento akt vyvolal. Oceňuji, že zřizovatel vyvěsil omluvu stěžovatelce na oficiální webové stránky a že se vztahy mezi zástupci zřizovatele a stěžovatelkou zlepšily. Můj závěr, že diskriminace v daném případě není vyloučena, proto, prosím, vnímejte spíše jako upozornění a snahu přispět k prosazování práva na rovné zacházení do budoucna. Význam předškolního vzdělávání, sociální práce s rodinou Ve svém vyjádření jste uvedl, že přijatí žáci ze sociálně vyloučené lokality se zřejmě nikdy neúčastnili žádného předškolního vzdělávání. Chtěla bych Vás ujistit, že stejně jako Vy vnímám důležitost předškolního vzdělávání a podporuji povinný rok předškolního vzdělávání. Jsem přesvědčena, že po jeho zavedení se výskyt podobných situací bude minimalizovat. Podle získaných informací se tito žáci rovněž nedostavili k zápisu, ale objevili se nečekaně na počátku školního roku 2013/2014. Neexistuje zákonná povinnost dostavit se fyzicky k zápisu (pouze povinnost školy zápis konat), chtěla bych proto zdůraznit obrovský význam sociální práce s rodinami ohroženými sociálním vyloučením a úsilí samotných rodičů dětí. Uvedl jste také, že žáci z vyloučené lokality nezvládali běžné věci, které se standardně ověřují při zápisu do první třídy. V této souvislosti připomínám, že ověřování školní zralosti by mělo probíhat hravou a nenásilnou formou. Tento názor reflektuje také doporučení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, 17 které zdůrazňuje, že účast dětí u zápisů by měla být pouze motivační. Jsem si vědoma, že vyšší počet dětí bez předškolního vzdělávání ve třídě, znamená také vyšší zatížení pedagogického personálu. V takových případech je třeba vhodně zapojit podpůrná opatření. Vím, že situace může být zpočátku složitá, ale nikdy by neměla být příčinou vzniku nesnášenlivých projevů či diskriminačního přístupu k romským žákům. Vztah zřizovatele a školy Nad rámec námitky diskriminace bych se ráda závěrem vyjádřila k potřebě podpory inkluzivních opatření školy ze strany zřizovatele. V zaslaném vyjádření jste uvedl, že otázky vzdělávání a začleňování dětí zřizovatel vždy nechával na ředitelích škol, přičemž zajišťoval zejména materiální zázemí. Dovoluji si v této souvislosti zdůraznit, že při zřizování školských právnických osob obcemi jde v prvé řadě o plnění samosprávných úkolů, tj. poskytování veřejně prospěšných služeb, nikoli o nakládání s majetkem obce. Obec jako veřejný zřizovatel 16 ustanovení 10 antidiskriminačního zákona 17 Ministerstvo, školství, mládeže a tělovýchovy. K rozhodování ředitele základní školy o odkladu povinné školní docházky [on-line]. Praha: Ministerstvo, školství, mládeže a tělovýchovy, 2014 [cit. 20. 8. 2015]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/file/34308/. 5
školské právnické osoby prostřednictvím svých zřizovatelských pravomocí vykonává pečovatelskou správu, tj. nejedná se o správu mocenskou. 18 Jsem přesvědčena, že vztah zřizovatele a školy by měl být spolupracující a partnerský, proto by měl zřizovatel inkluzivní přístup ředitelů a ředitelek škol podporovat, přestože se často nejedná o kroky, které se vždy setkají s pochopení a podporou všech rodičů. Závěr Vážený pane starosto, pevně doufám, že vztahy mezi zástupci zřizovatele a ředitelkou školy jsou na dobré cestě. Pokud by spory znovu v budoucnu nastaly, dovoluji si Vám doporučit zvážit jejich řešení prostřednictvím mediace podle zákona č. 202/2012 Sb., o mediaci a o změně některých zákonů (zákon o mediaci). 19 Vzhledem k tomu, že předmětem mého posouzení bylo odvolání ředitelky školy, ke kterému mělo dojít v roce 2013 a 2014, a problémy podle jejího vyjádření nadále netrvají, nepovažovala jsem za nutné využít Vaší nabídky osobního setkání, přestože si jí velmi vážím. Pokud byste se chtěl k obsahu tohoto dopisu vyjádřit, učiňte tak prosím do 30 dnů od doručení. O svých závěrech informuji rovněž stěžovatelku. Děkuji Vám za spolupráci. S pozdravem Mgr. Anna Š a b a t o v á, Ph.D., v. r. (dopis je opatřen elektronickým podpisem) Údolní 39 602 00 Brno tel: (+420) 542 542 888, fax: (+420) 542 542 112 18 POSPÍŠIL, Petr a kol. Právnické osoby obcí a krajů. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013. ISBN 978-80-7357-982- 1, s. 36-37 19 V této souvislosti si dovoluji odkázat na seznam mediátorů, který zveřejnilo Ministerstvo spravedlnosti, dostupný z: http://mediatori.justice.cz/mediatorpublic/public/fr003_zverejnenivybranychudaju.aspx. 6