Studijní materiál k e-learningovému kurzu PRÁVNÍ MINIMUM VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ

Studijní materiál k e-learningovému kurzu PRÁVNÍ MINIMUM VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ Rentel a.s. 06/2014

Obsah 1. VEŘEJNÁ SPRÁVA A PRÁVO...5 1.1. Pojem veřejné správy z pohledu práva... 5 1.1.1. Vymezení veřejné správy... 5 1.1.2. Právní členění veřejné správy... 7 1.1.3. Státní správa... 9 1.1.4. Územní samospráva... 9 1.1.5. Právní vztah státní správy a územní samosprávy... 10 1.1.6. Postavení jiných subjektů vykonávajících veřejnou správu... 12 1.2. Funkce práva ve veřejné správě... 14 1.2.1. Pojem práva, vlastnosti právní regulace... 14 1.2.2. Možnosti a meze působení práva ve veřejné správě... 15 1.2.3. Právní normy, právní předpisy, interní akty... 16 1.2.4. Hierarchie práva v ČR... 17 1.2.5. Subjekty práva... 18 1.2.6. Základní vlastnosti právních předpisů... 19 2. ÚSTAVNÍ ZÁKLAD VEŘEJNÉ SPRÁVY...20 2.1. Veřejná správa a právní stát... 20 2.1.1. Podzákonnost veřejné správy... 20 2.1.2. Veřejná správa a soudní moc... 21 2.1.3. Listina základních práv a svobod ve vztahu k veřejné správě... 22 2.1.4. Právní jistota a působení veřejné správy... 23 2.2. Ústavní úprava činnosti veřejné správy... 23 2.2.1. Ústavní úprava státní správy... 23 2.2.2. Ústavní úprava územní samosprávy... 24 2.2.3. Postavení ústavního soudnictví ve vztahu k veřejné správě... 25 2.2.4. Vztah ústavní a zákonné regulace činnosti veřejné správy... 26 3. ORGANIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY A JEJÍ SPRÁVNĚPRÁVNÍ ZÁKLAD...27 3.1. Právní úprava územní samosprávy... 27 3.1.1. Postavení obcí... 27 3.1.2. Postavení krajů... 31 3.1.3. Regiony soudržnosti a regionální rady... 32 3.1.4. Přehled organizace veřejné správy... 33 3.2. Postavení úředníků územních samospráv... 34 3.3. Přehled právních předpisů o kontrole a informacích ve veřejné správě... 35 3.4. Správní právo procesní z hlediska pramenů práva... 36 3.4.1. Základní zásady správního řízení... 36 3.4.2. Správní řád jako pramen práva... 38 3.4.3. Další prameny správního práva procesního a jejich vztah ke správnímu... 39 2

3.4.4. Správní řád z hlediska postavení úředníka... 39 3.5. Správní právo trestní z hlediska pramenů práva, správně právní odpovědnost... 40 3.5.1. Správní právo trestní... 40 3.5.2. Správně právní odpovědnost za přestupky. Prameny přestupkového práva... 41 3.5.3. Správní odpovědnost za tzv. jiné správní delikty a její prameny... 42 4. SOUKROMÉ PRÁVO VE VZTAHU K VEŘEJNÉ SPRÁVĚ...44 4.1. Právní regulace a formy činnosti veřejné správy v oblasti soukromého práva... 44 4.1.1. Veřejnoprávní a soukromoprávní metoda právní regulace... 44 4.1.2. Formy činnosti veřejné správy v oblasti soukromého práva... 45 4.2. Stát jako účastník právních vztahů v oblasti soukromého práva... 47 4.2.1. Právní postavení státu v soukromém právu... 47 4.2.2. Právní postavení státu v civilním řízení... 47 4.3. Právní postavení samosprávy v soukromém právu... 48 4.3.1. Přenesená a samostatná působnost obcí a krajů... 48 4.3.2. Hospodaření s majetkem obcí a krajů... 48 4.4. Odpovědnost státu a samosprávy v soukromém právu... 49 4.4.1. Odpovědnost státu, veřejnoprávní a soukromoprávní smlouvy... 49 4.4.2. Veřejnoprávní a soukromoprávní smlouvy... 50 5. TRESTNÍ PRÁVO VE VZTAHU K VEŘEJNÉ SPRÁVĚ...51 5.1. Vzájemný vztah trestního práva a veřejné správy... 51 5.1.1. Vzájemný vztah trestního práva a veřejné správy... 51 5.2. Odpovědnost a ochrana zaměstnanců a funkcionářů ve veřejné správě... 52 5.2.1. Úřední osoba... 52 5.2.2. Trestné činy osob podílejících se na výkonu veřejné správy... 53 5.2.3. Trestné činy směřující proti řádnému výkonu veřejné správy... 54 5.2.4. Jiné trestné činy v souvislosti s veřejnou správou... 58 5.3. Úloha orgánu veřejné správy v trestním řízení... 58 6. EVROPSKÉ PRÁVO VE VZTAHU K VEŘEJNÉ SPRÁVĚ...61 6.1. Evropské právo ve vztahu k veřejné správě... 61 6.1.1. Prameny evropského práva a jeho závaznost... 61 6.1.2. Evropský právní prostor... 62 6.1.3. Specifické otázky evropského práva ve vztahu k veřejné správě... 63 7. OTÁZKY A ODPOVĚDI Z PRAXE...65 7.1. Otázky a odpovědi z praxe... 65 7.1.1. Opakované stížnosti... 65 7.1.2. Vypovězení nájemníka z bytu... 65 3

7.1.3. Postup při podávání informace na základě žádosti občanů... 65 7.1.4. Nahlížení do dokumentace EIA... 65 7.1.5. Účast občanských sdružení ve správních řízeních podle zákona č. 114/1992 Sb. - 1. část 66 7.1.6. 1. podmínka - hlavní poslání občanského sdružení... 68 7.1.7. 2. podmínka - místní příslušnost... 68 7.1.8. 3. podmínka - právní subjektivita... 69 7.1.9. 4. podmínka - zájem ochrany přírody a krajiny... 71 7.1.10. 5. podmínka - ochrana dotčeného zájmu... 72 7.1.11. 6. podmínka - písemné oznámení... 72 7.1.12. 7. podmínka - oznámení správnímu orgánu... 73 7.1.13. Střet zájmů... 73 7.1.14. Správný postup při nejasnosti textu v zákoně... 74 7.1.15. Kontroly oblastních inspektorátů... 74 7.1.16. Poskytnuté informace... 74 7.1.17. Vizitky pracovníků... 75 4

1. Veřejná správa a právo 1.1. Pojem veřejné správy z pohledu práva 1.1.1. Vymezení veřejné správy Veřejná správa nemá ústavní ani zákonem stanovenou definici a to i přes skutečnost, že tento termín řada právních předpisů používá. Relativně dobře vystihuje problematiku definování veřejné správy Slovník nejčastěji používaných pojmů ve veřejné správě (http://svs.institutpraha.cz/index.php?page=slovnik&id=552) : Veřejnou správou rozumíme: 1) určitý druh činnosti (spravování veřejných záležitostí) a 2)instituce (organizace, úřad), které veřejnou správu vykonávají. V materiálním (funkčním) pojetí je veřejná správa činností státních nebo jiných veřejných institucí, která svým obsahem není ani činností zákonodárnou, ani soudní. Ve formálním (institucionálním, organizačním) pojetí je veřejná správa definována jako činnost orgánů označených jako správní úřady. Pojem veřejná správa je termínem společným (nadřazeným) pro pojem státní správa (která je vykonávaná především stáními orgány), samospráva (která je vykonávaná orgány územních samosprávných celků či orgány zájmové/profesní samosprávy) a ostatní veřejná správa (která je vykonávaná zejména institucemi s právní subjektivitou např. VZP, ČNB, ČT, ČTK). Veřejnou správu je z právního hlediska nezbytné odlišit jednak od soukromé správy, jednak od ostatních druhů veřejné moci. Veřejná správa a soukromá správa se od sebe liší jak právně, tak sociologicky. Sociologické pojetí vychází z funkce, kterou daná správa plní ve společnosti. V tomto smyslu patří do veřejné správy jakákoli správa, která se primárně vztahuje k veřejným záležitostem. Veřejnou správou v sociologickém smyslu je tedy nejen správa státní nebo územní samospráva, ale např. i správa politických stran nebo veřejně působících zájmových a profesních sdružení. Pojem veřejné správy v právním smyslu je užší. Právní pojem veřejné správy vyjadřuje totiž nejen odlišný vztah k veřejným záležitostem ve srovnání se soukromou správou, ale také aktivní i pasivní vztah veřejné správy k tvorbě a realizaci práva. Soukromá správa je např. správa podniková nebo správa občanského sdružení. Z právního hlediska má charakter soukromé správy v zásadě i správa politické strany. Aktivní vztah soukromé správy k právu se neuplatňuje. Soukromá správa nemůže sama vytvářet ani aplikovat právo. V moderní společnosti lze ovšem pouze právem obecně zavazovat. Proto soukromá správa nemůže obecně zavazovat, zavazuje pouze subjekty, které jsou k ní ve specifickém vztahu. Takovými subjekty jsou např. zaměstnanci, členové sdružení apod. Nedostatek možnosti soukromé správy vytvářet a aplikovat právo nevylučuje ovlivňování 5

tvorby a aplikace práva soukromou správou. Toto ovlivňování se ovšem musí dít působením na orgány veřejné moci, např. prostřednictvím různých skupin tlaku. Pasivní vztah soukromé správy k právu je dán charakterem její vázanosti právem. Soukromá správa v zásadě sleduje princip uplatňovaný v právním státě vůči občanům, tedy princip, podle kterého to, co není zákonem výslovně zakázáno, je dovoleno. Tento princip je ovšem možné uplatnit pouze v rámci právem uznávaného základního vztahu, tedy např. vztahu mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem nebo mezi občanským sdružením a jeho členem. Přesto platí, že soukromá správa může jednat i bez zákonného zmocnění pro každý konkrétní případ. Z hlediska aktivního vztahu k právu je pro veřejnou správu charakteristická možnost podílet se na tvorbě a aplikaci práva. Některé orgány veřejné správy se přitom podílejí pouze na aplikaci. V rámci aktivního vztahu k právu má tedy veřejná správa výhodnější postavení než správa soukromá a je schopna obecně zavazovat, tedy zavazovat jakékoliv právní subjekty bez ohledu na to, zda jsou jí podřízeny. Pasivní vztah staví naopak veřejnou správu do více limitovaného postavení ve srovnání se soukromou správou. Pro veřejnou správu totiž jednoznačně platí princip, podle kterého to, co není zákonem výslovně dovoleno, je zakázáno. Veřejná správa je v tomto smyslu činností podzákonnou. Není tedy možné obhajovat např. krok ministerstva nebo orgánu kraje tvrzením, že dotyčný orgán mohl daný krok učinit, protože není přímo v rozporu se zákonem. Zákon musí v takovém případě daný krok výslovně umožňovat. Zjednodušeně tedy možné vyjádřit rozdíl mezi veřejnou a soukromou správou mírou právní regulace. Výkon veřejné správy je v porovnání se správou soukromou výrazně více a přísněji právem regulován a to i v případech kdy se jedná o tzv. nevrchnostenskou veřejnou správu, tj. takovou veřejnou správu, která je realizována prostředky soukromého práva. Jako příklad je možno uvést např. nakládání obce se svým majetkem. Obec v tomto případě vystupuje jako právnická osoba soukromého práva, nicméně stejně pro ni platí přísnější zákonná omezení než pro privátní subjekty ( 38 zákona o obcích). Můžeme tedy říci, že z hlediska práva existují tři možné způsoby jednání správy. 1. První způsob jednání secundum legem, tedy na základě zákona, podle zákona, je dovolený soukromé i veřejné správě. Ve veřejné správě je tento způsob častější vzhledem k rozsáhlejší právní regulaci její činnosti. 2. Druhý způsob jednání spočívá v přímém rozporu s právem. Tento způsob je pochopitelně zakázán jak v soukromé správě, tak veřejné správě. 3. Třetí způsob vychází ze situace, kdy právo určité jednání výslovně neupravuje. V takovém případě může soukromá správa v rámci základního právního vztahu podmiňujícího její existenci jednat, zatímco veřejná správa konat nesmí. Z pohledu vztahu k jiným druhům veřejné moci je třeba odlišovat veřejnou správu od moci zákonodárné a moci soudní. Veřejná správa tak bývá některými autory vymezována jako činnost orgánů veřejné moci, která není ani zákonodárstvím ani soudnictvím. Pokud přitom jde o správu státu, označuje se tato správa jako výkonná moc. Veřejná správa se odlišuje jak od zákonodárné, tak od soudní moci svou funkcí i charakterem svých pravomocí. Veřejná správa vykonává především rozsáhlejší iniciativní a organizační funkce. Zákonodárný orgán nebo soud neorganizuje obvykle nic 6

jiného než svou vlastní činnost. Naproti tomu veřejná správa organizuje výkon veřejné moci často i ve vztahu k řadě dalších subjektů, zajišťuje fungování celých oborů činnosti veřejné moci. Veřejná správa často také iniciuje činnost zákonodárné moci a spolu s dalšími subjekty, případně i soudní moci. Specifické postavení zaujímá veřejná správa v tvorbě a aplikaci práva. Na jedné straně zde ustupuje jak moci zákonodárné, tak moci soudní. Zákonodárné moci ustupuje veřejná správa v tvorbě práva, neboť povinnosti lze ukládat pouze na základě zákona a i jinak musí být, s výjimkou některých aktů orgánů samosprávy, všechny právní předpisy vydávané veřejnou správou odvozeny od zákonů. Přesto je postavení jednotlivých subjektů veřejné správy odlišné, neboť některé z nich mohou vydávat právní předpisy na základě a k provedení zákona podle vlastní úvahy, zatímco většina orgánů veřejné správy může vydávat právní předpisy pouze tehdy, je-li k tomu zákonem výslovně zmocněna. Ve vztahu k zákonné moci je postavení veřejné správy obdobné jako ve vztahu k tvorbě práva. Jednotlivým orgánům veřejné moci jsou často k rozhodování svěřovány záležitosti, které se svojí povahou blíží činnosti soudů např. ukládání sankcí za správní delikty nebo rozhodování tzv. sporných řízení. Dá-li se ovšem postavení veřejné správy ve vztahu k zákonodárné moci označit při tvorbě práva jako podřazené, platí totéž i ve vztahu veřejné správy k soudní moci při aplikaci práva. Soudy mohou přezkoumávat soulad činnosti orgánů veřejné správy se zákonem, opačný postup nepřichází v úvahu. Kromě toho případy nejzávažnějšího porušení práva rozhodují soudy. Pokud můžeme charakterizovat vztah veřejné správy k zákonodárné, resp. soudní moci při tvorbě a aplikaci práva jako podřazený z hlediska významu jednotlivých aktů, nelze to konstatovat o jejich frekvenci.podzákonné právní předpisy jsou ve většině evropských států nejméně stejně početné jako zákony a stejně tak počet aktů aplikace práva orgány veřejné správy jasně převyšuje počet soudních rozhodnutí. Z hlediska kvantitativního má tedy veřejná správa velmi výraznou roli v tvorbě i aplikaci práva. Tomu by měla odpovídat také váha práva v celkovém profilu veřejné správy i znalostí úředníků. 1.1.2. Právní členění veřejné správy Veřejnou správu můžeme členit jednak z hlediska charakteru veřejné správy ajednak z hlediska subjektů, které tuto správu vykonávají. V prvním smyslu lze rozeznávat veřejnou správu vykonávanou jako hlavní a pravidelnou činnost určitého subjektu. Sem patří veřejná správa vykonávaná orgány státní správy a orgány územní samosprávy. Vedle toho existuje výkon veřejné správy subjekty, které vykonávají jiné hlavní činnosti a veřejná správa má v jejich působení spíše okrajový význam. Tak je tomu v případě správy vykonávané soudy nebo orgány zájmové a profesní samosprávy, případně dalšími subjekty. Můžeme tedy hovořit o užším, organizačním pojetí veřejné správy a o širším, funkčním pojetím, kdy do veřejné správy spadá činnost všech subjektů jakkoliv se podílejících na jejím výkonu. Uvedené rozlišení má význam v tom, že v úvahách o organizaci veřejné správy a o systému veřejné správy v určitém státě se má na mysli spíše organizační pojetí, zatímco v úvahách o fungování veřejné správy z hlediska určitých konkrétních činností musí být brán zřetel ke všem subjektům vykonávajícím veřejnou správu. 7

Členění podle subjektů veřejné správy vychází z členění těchto subjektů na nositele a vykonavatele veřejné správy. Nositelem veřejné správy je základní společenství, jehož jménem je správa vykonávána, tedy např. stát nebo obec. Vykonavatelem je pak konkrétní orgán disponující určitou pravomocí a působností při výkonu veřejné správy. Orgány veřejné správy se vyznačují zejména pravomocí a působností. Na místo pojmu působnost se někdy používá rovněž pojmu kompetence. V právním jazyce představují pojmy působnost a kompetence synonyma. Pravomoc je určena právními prostředky a formami regulace, kterých může orgán veřejné správy používat při výkonu své činnosti. Příkladem takovéto pravomoci je např. vydávání normativních právních aktů, vydávání individuálních právních aktů, právo bezprostředního zásahu bez předchozího vydání individuálního právního aktu. Působnost orgánů veřejné správy určuje, v jakých záležitostech je pravomoc vykonávána. V tomto smyslu se rozeznává působnost: Věcná působnost může být právním předpisem specifikována s rozdílnou podrobností. Takto se od sebe liší působnost jednotlivých orgánů se stejnou pravomocí, např. ministerstva školství od ministerstva zemědělství. Územní působnost, někdy nazývaná také místní působností, určuje, na jakém území může orgán vykonávat svou pravomoc a věcnou působnost. Takto se liší např. působnost Finančního úřadu v Benešově od působnosti Finančního úřadu v Berouně. Působnost časová stanoví, v jakém časovém rozmezí vykonává orgán svou pravomoc a ostatní druhy působnosti. Zpravidla je určen původně pouze počátek působnosti, jen výjimečně je již od počátku stanoveno datum ukončení působnosti, např. pokud byl některý orgán zřízen k plnění funkcí přechodné povahy. Stanovení časové působnosti má význam zejména při přechodu věcné a územní působnosti z jednoho orgánu na jiný orgán, kdy se zejména stanoví, která řízení a od kterého momentu přecházejí na nový orgán. Pravidlem je všeobecná osobní působnost, tedy působnost vztahující se na všechny osoby v daných věcech, v daném místě a v daném čase. Nicméně působnost některých orgánů se může vztahovat jen na určité osoby, např. vojáky atd. Působnost funkční znamená příslušnost věcně kompetenčního orgánu rozhodovat v první nebo druhé instanci. Způsoby, kterými je možno stanovit působnost a pravomoc orgánům veřejné správy obecně vyplývají z Ústavy a Listiny základních práv a svobod. Ústava předpokládá stanovení působnosti správních orgánů prostřednictvím zákona. Ústavou přípustnou výjimkou (čl. 105 Ústavy) je svěření některých činností orgánům územní samosprávy, s tím, že toto v konkrétních případech nemusí probíhat formou zákona. Veřejná správa může být členěna, dle svého charakteru, na vrchnostenskou a nevrchnostenskou veřejnou správu. Pokud má veřejná správa povahu činnosti nařizovací, hovoříme o vrchnostenské veřejné správě, tzn., jde o činnost, kterou charakterizují vztahy nadřízenosti a podřízenosti mezi orgánem veřejné správy a adresátem veřejné správy. Jedná se např. o správní rozhodnutí vydaná ve správním řízení a de facto o jakékoliv úkony, které se dotýkají práv a povinností adresátů veřejné správy. Naopak, pokud má veřejná správa podobu činnosti směřující k zajišťování veřejných potřeb (př. již výše zmiňované hospodaření obce s majetkem), mluvíme o 8

nevrchnostenské veřejné správě, kterou poznáme dle toho, že zde neexistují vztahy nadřízenosti a podřízenosti mezi orgány nebo subjekty a adresáty veřejné správy. Dá se tedy velmi zjednodušeně říci, že jde o veřejnou správu vykonávanou prostředky soukromého práva. 1.1.3. Státní správa Státní správa má vždy povahu veřejné správy. To znamená, že veškerá činnost státní správy je buď sama výkonem veřejné správy, nebo přípravou k takovému výkonu, popř. má povahu servisní činnosti ve vztahu k veřejné správě. Státní správa působí navenek, tedy tvorbou a aplikací práva i organizační činností v souladu s právem, případně využíváním jiných mimoprávních prostředků, např. finančních, v souladu s právem. Vedle toho se uplatňují ve státní správě i vnitřní organizační akty, které se vztahují pouze na podřízené osoby a organizační složky. I tyto vnitřní organizační akty však náleží do veřejné správy, neboť jejich smyslem je uspořádání sloužící k výkonu veřejné správy. Obvykle se má za to, že státní správa je základním druhem veřejné správy. Samospráva je sice bezprostředně odvozena od občanů, je však omezena v běžném významu na určité územní, zájmové nebo profesní společenství. Také státní správa má v právním státě demokratickou legitimaci odvozenou od vazby na zákonodárnou moc, případně na volbu orgánu stojícího v čele státní správy občany jako je tomu v prezidentském systému. Státní správa plní především funkci aplikace a zčásti i tvorby práva a funkci realizace státní politiky. Z hlediska povahy svého rozhodování představuje státní správa hierarchický systém pracující podle principu nadřízenosti a podřízenosti. Autonomie orgánů státní správy je omezená, neboť jejich rozhodnutí mohou být přezkoumána vyšším orgánem státní správy. V rámci státní správy převládá jmenování jako princip ustavování a monokratické rozhodování, tedy rozhodování jedinou odpovědnou osobou. Nicméně existují také kolegiální orgány státní správy, zejména vláda, v některých státech např. státní komise, výbory apod. Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem a svým charakterem představuje realizaci moci výkonné. Stát jako subjekt veřejné správy vykonává státní správu prostřednictvím zejména těchto státních orgánů: vlády (vrcholný ústavní orgán moci výkonné), která však plní i řadu dalších úkolů mimo rámec státní správy ministerstev ostatních ústředních správních úřadů odborných územních správních úřadů (odvětvová působnost) veřejných ozbrojených sborů a jiných veřejných sborů. 1.1.4. Územní samospráva Územní samospráva je spolu se státní správou jediným systémem, který je určen především právě k výkonu veřejné správy. Tato situace vyplývá ze skutečnosti, že územní samospráva je založena obdobném principu jako stát v tom směru, že povinně sdružuje všechno obyvatelstvo na určitém 9

území. Územní samospráva představuje teritoriálně vymezené společenství, které si samo vede své záležitosti Pro samosprávu je charakteristická volba základních samosprávných orgánů a odpovědnost nebo podřízenost ostatních samosprávných orgánů voleným orgánům. V samosprávě existuje pouze horizontální hierarchie, tedy hierarchie mezi orgány téže samosprávy, zatímco vertikální hierarchie se neuplatňuje. Při výkonu vlastní samosprávné působnosti tedy není nižší samospráva podřízena ani vyšší samosprávě ani orgánům státu. Pro samosprávu je charakteristická autonomie rozhodování. Tato autonomie se projevuje ve skutečnosti, že rozhodnutí orgánu samosprávy učiněné ve vlastní samosprávné působnosti může být přezkoumáno pouze z hlediska souladu se zákonem, nikoliv z hlediska souladnosti s interními normativními akty nebo hodnoceno podle věcné správnosti. I kdyby tedy orgán samosprávy učinil věcně zcela nesprávné rozhodnutí, nemůže být situace napravena rozhodnutím vyšších orgánů, pokud současně nejde o porušení zákona. V ustavování samosprávy hraje základní roli volba. Z hlediska organizace rozhodování převažuje v samosprávě kolegiální princip, i když existují také významné monokratické samosprávné orgány, např. starosta. Územní samosprávu v ČR vykonávají obce, kraje a hlavní město Praha, která je současně obcí i krajem. Základní principy územní samosprávy stanoví Ústava, která v čl. 8 především zaručuje obcím a krajům právo na samosprávu. 1.1.5. Právní vztah státní správy a územní samosprávy Vztah státní správy a územní samosprávy patří mezi klíčové otázky veřejné správy. Tento vztah je jen zřídka zcela bezkonfliktní. Uvedená situace vyplývá z odlišné povahy a funkce státní správy a územní samosprávy. Jak už bylo konstatováno, funkcí státní správy je mj. realizace státní politiky. Naproti tomu samospráva sleduje vedení a reprezentaci samosprávného společenství a vyjadřování jeho zájmu. Mezi zájmy konkrétního samosprávného společenství a potřebami státní politiky mohou být pochopitelně určité rozpory. Samospráva přitom není povinna respektovat hlediska státní politiky, pokud nejsou vyjádřena v zákonech. Stejně jako státní správa se i územní samospráva podílí na tvorbě i aplikaci práva, otázky s tím spojené však hrají v činnosti samosprávy menší roli než ve státní správě. Vztah mezi státní správou a samosprávou obsahuje několik rovin 1. V první rovině jde o stupeň závislosti samosprávy na státu. V tomto smyslu je samospráva vázána zákony státu a vůbec pouze na základě zákonů státu může vykonávat veřejnou správu. Zákony jsou sice vydávány zákonodárnou mocí, státní správa se však výrazně podílí ve většině případů na jejich přípravě. 2. Druhá rovina spočívá v autonomii samosprávy. Stát může zasahovat do činnosti samosprávy pouze na základě zákona, způsoby stanovenými zákonem a v zájmu 10

dodržování zákonů. Někdy se uvádí, že stát může zasahovat do činnosti samosprávy i v souvislosti s poskytováním finančních prostředků na její činnost, ale ve skutečnosti jde i v tomto případě o problém souladnosti činnosti samosprávy se zákonem. V rámci svého dozoru totiž stát posuzuje, zda jím poskytnuté prostředky byly vynaloženy v souladu s právními předpisy. 3. Třetí rovina vztahu státu a samosprávy je dána dozorem státu ve vztahu k samosprávě. Tento dozor je jednak správní, jednak soudní. Soudní dozor se uplatňuje ve všech státech a nevzbuzuje pochybnosti z hlediska své potřebnosti. Je však nepochybné, že soudní dozor má omezené možnosti jak z hlediska pružnosti, tak z hlediska informací, kterými disponuje soud o činnosti samosprávy. Proto se kromě soudního dozoru uplatňuje i dozor prováděný státní správou, i když z hlediska své funkce i povahy kompetencí jsou státní správa i územní samospráva svým způsobem konkurenční systémy. Právě proto ovšem disponuje státní správa významnými informacemi o činnosti samosprávy. Objektivita dozoru je zajištěna mj. i tím, že s konečnou platností rozhoduje o souladnosti aktů samosprávy se zákony soud, státní správě přísluší jednak signalizační funkce, jednak iniciativa k zahájení soudního řízení a případně i možnost dočasných opatření (pozastavení rozhodnutí samosprávných orgánů). 4. Čtvrtou rovinu vztahu státu a samosprávy představuje výkon určitých kompetencí majících povahu státní správy samosprávou. Samospráva tak vykonává jednak vlastní samosprávnou působnost, v zákonech označovanou za samostatnou, jednak působnost ve věcech státní správy, v zákonech označovanou za přenesenou. Toto rozdělení se uplatňuje v ČR a ve většině středoevropských států i v některých dalších evropských státech. Nejčastěji se v této souvislosti hovoří o spojeném modelu výkonu veřejné správy, tedy o modelu, kde samospráva vykonává zčásti i působnost ve věcech státní správy. Vedle toho existuje model oddělený, kdy orgány samosprávy vykonávají pouze vlastní samostatnou působnost, zatímco státní správa je vykonávána jejími orgány. Tento model se také uplatňuje v řadě evropských států, zejména v románských zemích (Francie, Itálie, Španělsko). Ve Velké Británii a Irsku existuje specifický model vycházející z oddělení samosprávy a státní správy, ovšem se zvýrazněnou rolí soudů a dozorem státní správy především ve finančních záležitostech. Pro samostatnou působnost plně platí rozbor v článku "Územní samospráva", zatímco přenesená působnost vyžaduje určité odlišnosti. Zejména se v rámci přenesené působnosti projevují prvky hierarchických vztahů, neboť orgán samosprávy je tu vázán nejen zákony a jinými právními předpisy, ale i interními normativními akty vydávanými vyššími orgány samosprávy nebo orgány státní správy (v ČR platí povinnost publikace takových aktů ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí). Další odlišnost spočívá v omezení autonomie samosprávy v přenesené působnosti, neboť individuální rozhodnutí orgánů samosprávy zde mohou být posuzována prostřednictvím souladnosti s interními normativními akty i z hlediska věcné správnosti. Hierarchický vztah není ani v přenesené působnosti tak silný jako ve státní správě, neboť zde není vázanost individuálními pokyny a především zůstává zachována autonomie samosprávy ve věcech organizačních a personálních. 11

1.1.6. Postavení jiných subjektů vykonávajících veřejnou správu Státní správa a územní samospráva představují základní subjekty vykonávající veřejnou správu, neboť pouze ony ji vykonávají jako svou hlavní a pravidelnou činnost. Na výkonu veřejné správy se však podílejí i další subjekty. Především je veřejná správa vykonávána některými profesními samosprávami. Příkladem může být samospráva vysokých škol nebo advokátní komory. Samospráva vysokých škol je zaměřena v první řadě dovnitř příslušné vysoké školy, v rámci přijímacího řízení však rozhoduje orgán vysoké školy i navenek, tedy ve vztahu k subjektům, které dosud nejsou zaměstnanci ani studenty školy. Orgán vysoké školy v tomto případě rozhoduje o možnosti uplatnění jejich práva na vzdělání právě na této vysoké škole. Advokátní komora při rozhodování o přijetí nebo vyloučení člena rozhoduje také navenek, neboť rozhoduje o samotné možnosti vykonávat povolání advokáta, které není mimo členství v komoře možné. Obdobně jako profesní samospráva se může uplatnit, i když zpravidla méně výrazně, i zájmová samospráva. Může tomu tak být v souvislosti s regulací určitých zájmových činností, např. vydáváním povolenek nebo vytvářením stráží s možností zásahu vůči dalším osobám (typicky v oblasti myslivosti nebo rybářství). Ve výjimečných případech vykonávají veřejnou správu i subjekty, které není možné charakterizovat ani jako orgány státní správy ani jako orgány samosprávy. Zcela zvláštním případem je výkon státní správy soudy. V tomto případě platí v zásadě všeobecná pravidla pro výkon státní správy, vertikální hierarchie je ovšem do jisté míry omezena v důsledku vazby mezi správou soudů a nezávislostí jejich rozhodování. V žádném případě se samozřejmě klasická vertikální hierarchie nevztahuje na vlastní výkon soudního rozhodování, kde platí odlišné principy. V případě dalších subjektů vykonávajících veřejnou správu jde o problematiku hranic mezi veřejnou a soukromou správou, mezi veřejným a soukromým právem. Nejčastěji je výkon veřejné správy svěřován institucím vykonávajícím veřejné služby. S některými veřejnými službami je totiž spojena nezbytnost regulace chování předem neurčených osob, které nejsou ve vztahu podřízenosti k dané instituci. Zvlášť výrazná je tato situace u dopravních služeb, prvky veřejné správy však nalézáme případně i u dalších služeb, např. elektrárenských, plynárenských, vodárenských. Ve vztahu k dopravním službám lze uvažovat o výkonu veřejné správy např. u revizora v souvislosti s jeho oprávněním při zjišťování totožnosti. Zcela zřejmé je postavení subjektu veřejné správy u kapitána námořní lodi. Kapitán lodi vykonává zejména v době plavby na volném moři řadu funkcí, které jinak náležejí pouze orgánům veřejné správy, včetně možnosti zadržet osobu nebo v případě stanovených okolností uzavřít sňatek. Nezáleží přitom vůbec na tom, zda daná loď je státní nebo soukromá. Postavení kapitána vyplývá z povahy vykonávané služby, nikoliv z obecného postavení subjektu, který ji realizuje. 12

V každém případě je ovšem potřebné, aby výkon veřejné správy byl i uvedeným speciálním subjektům svěřen zákonem. Žádná pravomoc nebo působnost ani jiné obdobné postavení ve veřejné správě nemohou existovat bez zákonného základu. 13

1.2. Funkce práva ve veřejné správě 1.2.1. Pojem práva, vlastnosti právní regulace V právní teorii se obvykle rozlišuje pojem objektivní právo a pojem subjektivní právo. Objektivní právo se vztahuje z hlediska pozitivního práva k souboru všech právních norem v rámci určitého právního řádu. Právní norma je elementární jednotkou právního řádu. Představuje právně relevantní pravidlo chování. Obsahuje v sobě v klasické struktuře hypotézu, dispozici a sankci. Dispozice je vlastním pravidlem chování, hypotéza určuje, za jakých podmínek pravidlo stanovené v dispozici platí a sankce stanoví újmu, která stíhá subjekt, který porušil pravidlo zahrnuté v dispozici. Subjektivní právo představuje právo konkrétní osoby. Subjektivnímu právu odpovídá právní povinnost jiných subjektů. Uvedený výklad je pochopitelně určen pro základní orientaci. Jinak je pojem práva předmětem úvah v právní vědě a existuje řada různých pojetí práva. V každém případě je nutné odlišit právo a spravedlnost. Spravedlnost se vždy vztahuje ke konkrétní situaci, a kromě spravedlnosti ve smyslu právním existuje také spravedlnost ve smyslu etickém a další druhy spravedlnosti (sociální, historická apod.). Právo je naopak abstraktní a vyjadřuje obecné pravidlo chování, v dopadu na konkrétní případ, proto nemusí být zcela spravedlivé. Kromě toho existují i další příčiny odlišení práva od spravedlnosti spočívající v působení subjektů činných při tvorbě a aplikaci práva. Právní stát by však měl v každém případě usilovat o minimalizaci rozdílů mezi právní regulací a spravedlností. Právní regulace dovoluje přistoupit efektivně s uplatněním hledisek objektivity k řešení řady společenských problémů, pokud jsou ovšem adekvátně využívány její vlastnosti a respektovány její limity. Právo je charakterizováno normativností, regulativností, obecnou závazností a vymahatelností. Smyslem právních norem je regulace společenských vztahů. V rámci uvedené regulace se sleduje udržování společenského systému ve stavu dynamické rovnováhy a náprava v případě, kdy je tato rovnováha porušena. V moderní společnosti představuje právo jedinou formu, kterou lze obecně zavazovat. Právní regulace je tedy vhodné využít především v případě, kdy je zapotřebí zavázat i subjekty, které nejsou v žádném specifickém vztahu k nositeli regulace. Naopak je zpravidla nadbytečné uplatnění práva v situacích, jež lze řešit v rámci hierarchických vztahů. Pokud má být obecná závaznost práva smysluplná, musí být právo také vymahatelné. Veřejná moc by měla být schopna zajistit dodržování práva jinými subjekty a pochopitelně především sama respektovat právní normy. Právo je důležitým prostředkem v úsilí o objektivizaci řízení a regulace ve společnosti. Nezbytnost dát určitým požadavkům obecnou podobu, dodržet obsahové i formální požadavky spojené s vlastnostmi práva a současně vymáhat jejich dodržování bez ohledu 14

na sociální postavení účastníků právních vztahů nesporně snižuje míru subjektivity ve společenském řízení a regulaci. Právní normy působí ve společnosti vedle jiných norem, zejména norem morálních. V případě, že je právní norma v zásadním souladu s morálními normami, má obvykle vyšší efektivitu. 1.2.2. Možnosti a meze působení práva ve veřejné správě Výhody práva jsou omezovány nevhodností využití právní úpravy v určitých otázkách, případně nemožností použít právní regulace vůbec. Limity právní regulace mají z části subjektivní a z části objektivní povahu. Objektivní limity vyplývají z vlastností práva, subjektivní meze jsou dány činiteli působícími konkrétně při tvorbě a aplikaci práva. Nejsilnější limit právní regulace představuje neovlivnitelnost určitých jevů a procesů právem. Absolutní neovlivnitelnost je dána zejména v případě přírodních zákonů nebo rozporů s elementárními vlastnostmi lidské psychiky a interakce lidí ve společnosti. Neovlivnitelnost z hlediska přírodních procesů je zpravidla zřejmá, praktická nemožnost využití právní regulace z psychologických důvodů se však někdy zanedbává. Právní úprava zde z formálního hlediska možná je, praktické působení však nepřichází v úvahu. Právní regulace nemusí být vhodná rovněž z pohledu vztahů k jiným formám společenské regulace. Některé společenské procesy mohou být účinněji ovlivněny morálními normami nebo uplatněním ekonomických kritérií. Na druhé straně právo může významně podpořit fungování morálních norem nebo ekonomickou efektivnost. Nejdůležitější morální normy nacházejí také určitý odraz v právu. Právo představuje formu, kterou využívají v působení na společnost orgány veřejné moci. V tomto smyslu znamená právní regulace vždy určité omezení autonomie občanské společnosti, zásah veřejné moci do společenského mechanizmu. Tento zásah má přitom ovšem pevně stanovená pravidla a je relativně kultivovanou formou ovlivnění. Stav, ze kterého vychází právní posouzení, je zpravidla třeba dokazovat. Možnosti práva jsou proto omezeny také objektivními charakteristikami každého procesu dokazování i případnou obtížností dokázání určitých skutečností. Dodržování práva nemůže být nikdy ve všech případech výhodné. Působení práva ve společnosti je však přece jen závislé i na převažující výhodnosti, tedy výhodnost má být pravidlem, opak výjimkou. Porušení práva by pak mělo přinášet subjektu, který se jej dopustil, určené nevýhody. Právo se ve společnosti uplatňuje výrazněji ve funkci regulační než ve funkci řídící. Z toho vyplývá i do jisté míry konzervativní povaha práva, které častěji udržuje a chrání existující společenské vztahy, než vytváří nové vztahy. Subjektivní limity práva se týkají tvorby práva i jeho výkladu a aplikace. Tvorba práva je přirozeně ovlivňována různorodými společenskými zájmy, jejichž prosazení může být významnější při stanovení obsahu práva než objektivní hledisko sociálně efektivní regulace. 15

Výklad práva nemůže být z povahy věci vždy zcela jednoznačný. Aplikace práva přitom ovšem musí dospět k zřetelnému výsledku. Ačkoli se v tomto směru řídí výklad určitými pravidly, je vždy přítomný i vliv subjektů provádějících výklad. Při aplikaci práva dochází k podřazování skutkové podstaty pod právní normu. Toto podřazování je záležitostí orgánů veřejné moci a nezbytně se při něm uplatní i subjektivní hlediska. Ani využití právní normy není proto spojeno s plnou objektivizací regulace. Zvláštní meze má ještě místní právní regulace. Tyto meze jsou dány nejen povinností respektovat celostátní zákony, ale rovněž potřebou diferencovat právní řád skutečně pouze v otázkách, kde jsou místní specifika důležitá a postižitelná. Znalost možností a mezí práva obecně je pro veřejnou správu významná nejen kvůli vlastnímu kultivovanému výkonu právní činnosti, ale i z hlediska adekvátního pochopení její formální stránky. Při nevhodném přístupu k právní regulaci dochází na jedné straně k nadměrnému uplatnění byrokratických prvků, na druhé straně k podcenění závažnosti právně významných případů. 1.2.3. Právní normy, právní předpisy, interní akty Právní normy, jejichž pojem byl vyložen v článku "Pojem práva, vlastnosti právní regulace", lze různým způsobem klasifikovat. Pro praktické působení právních norem má přitom význam zejména v odlišení právních norem kogentních a dispozitivních. Kogentní právní norma je taková norma, od které se nemůže zavázaný subjekt odchýlit. Při aplikaci práva ve veřejné správě zřetelně převažují právně kogentní normy. Dispozitivní normy se uplatňují v soukromém právu. Od ustanovení dispozitivní normy se může subjekt odchýlit, uplatňuje se tedy pouze v případě, kdy si subjekty, na jejichž právní vztahy norma dopadá, nestanoví jiné řešení. Od právní normy je třeba odlišit právní předpis. Právní předpis je forma ve které jsou právní normy obsaženy. Jeden právní předpis tak zpravidla obsahuje více právních norem. Vedle právních předpisů existují i jiné formy, ve kterých jsou uspořádány právní normy. Tyto formy se sice uplatňují obvykle mimo evropské kontinentální právo nebo v mezinárodním právu, v souvislosti s propojením prvků z různých států, v současném světě je však třeba o nich vědět. Nejdůležitější z nich jsou právní precedenty, tedy individuální rozhodnutí, zejména rozsudky vyšších soudů, s obecnými normativními účinky. Precedenty se uplatňují zejména v angloamerickém právu, prvky precedentního rozhodování se však významně objevují i v evropském právu. I když v kontinentálním evropském právu se neuplatňují právní precedenty v pravém slova smyslu, má i zde rozhodování vyšších soudů značný význam pro aplikaci práva. To se týká zejména tzv. konstantní judikatury, tedy situace, kdy určité případy stejného druhu jsou rozhodovány stále stejným způsobem na základě ustáleného výkladu orgánů aplikujících právo. Tak může docházet k faktickému doplňování psaného práva. 16

Právními předpisy nejsou interní normativní akty, tedy akty mající sice obecnou normativní podobu, avšak bez obecné závaznosti. Interní normativní akty, např. směrnice, instrukce nebo výnosy, jsou tedy závazné pouze pro podřízené subjekty. Mohou však omezovat rozsah uvážení podřízených subjektů při aplikaci práva. V tomto smyslu tedy mohou i interní akty fakticky působit navenek. Vždy je ovšem zapotřebí dodržet především právní předpis. 1.2.4. Hierarchie práva v ČR V hierarchii právního řádu v ČR existují tři základní vrstvy. První vrstvu tvoří Ústava a další součásti ústavního pořádku, druhou vrstvu tvoří běžné zákony a třetí vrstvu představují podzákonné právní předpisy. Součástí ústavního pořádku jsou kromě Ústavy také ústavní zákony, tedy zákony měnící a doplňující Ústavu a dále Listina základních práv a svobod. Ústava a další součásti ústavního pořádku zaujímají nejvyšší místo v hierarchii českého právního řádu. Zákony jsou, stejně jako součásti ústavního pořádku, primárními právními předpisy. Mohou být vydávány ve všech věcech, pokud to ústavní pořádek nevylučuje. Mohou upravovat věci dosud právem neregulované. Běžné zákony, označované oficiálně jako zákony, mají nižší právní sílu než Ústava a další součásti ústavního pořádku. To znamená, že běžný zákon nemůže měnit ústavní zákon a musí být s ústavním zákonem v souladu. Mezi předpisy stejné právní síly platí pravidlo, že pozdější předpis ruší dřívější předpis a přednost má předpis zvláštní před předpisem obecným. Zákony přijímá zákonodárný sbor, v ČR tedy Parlament České republiky. Také tím je vyjádřena odlišnost zákonů od podzákonných právních předpisů, které přijímají orgány výkonné moci státu a orgány samosprávy. Rozdíl mezi zákony a podzákonnými právními předpisy je tedy také vyjádřením dělby moci ve státě. Podzákonné právní předpisy mají nižší právní sílu než běžné zákony. Podzákonné právní předpisy vydávají ministerstva a případně jiné zákonem určené orgány státní správy a zákonem určené orgány územních samosprávných celků. Podzákonné právní předpisy vydávané orgány státní správy musí být vydány na základě a k provedení zákona a nemohou překročit rámec zákona. S výjimkou nařízení vlády musí vydání právního předpisu předcházet zákonné zmocnění. Ve zmocnění se uvádí, který orgán a v jakém rozsahu může k provedení zákona vydat právní předpis. Vláda může vydávat nařízení bez zvláštního zákonného zmocnění, ovšem i zde musí být návaznost na zákon, tedy i nařízení vlády je vydáváno na základě a k provedení zákona. Nemůže upravovat vztahy dosud zákonem ani v základě neregulované. Obecně závazné právní předpisy orgánů samosprávy se dělí do dvou skupin. V samostatné působnosti mohou zastupitelstva obcí a zastupitelstva krajů vydávat obecně závazné 17

vyhlášky, které jsou primárními právními předpisy v tom smyslu, že mohou upravovat i věci dosud zákonem neregulované, pokud není nezbytná zákonná úprava. Tato úprava je potřebná zejména v případě regulace základních práv a svobod, které mohou vždy být omezeny pouze zákonem, a to jen v souladu s ústavním pořádkem. Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů mohou sice upravovat věci od počátku, avšak uložení povinností stejně musí mít, podle Listiny základních práv a svobod, zákonný základ. To tedy znamená, že bez zákonného základu mohou být vydávány pouze takové obecně závazné vyhlášky obcí a krajů, ve kterých se neukládají žádné povinnosti subjektům dané obci nebo kraji nepodřízeným. Zákonný základ pro uložení povinností je nicméně v těchto případech formulován někdy dosti obecně, takže orgány samosprávy mají při konkretizaci zákona větší volnost než orgány státní správy ve vztahu k zákonnému zmocnění. Obce a kraje vydávají kromě obecně závazných vyhlášek také nařízení. Tato nařízení jsou přijímána jejich radami v přenesené působnosti, tedy v záležitostech, kde obce a kraje vykonávají státní správu. Přijetí nařízení kraje nebo obce vyžaduje zákonné zmocnění tak jako v případě vydání předpisu orgánem státní správy. ČR respektuje primát mezinárodního práva a jako členský stát EU také závaznost evropského práva. Primát mezinárodního práva se projevuje ve skutečnosti, že mezinárodní smlouvy mají ve své aplikaci přednost před zákony, nikoli však před součástmi ústavního pořádku. Soulad mezi ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami musí být tedy zkoumán zejména při přijímání ústavních zákonů a při sjednávání a ratifikaci mezinárodních smluv. V dnešní době se mezinárodní smlouvy pokládají na základě Ústavy za přímo aplikovatelné, tedy zavazující nejen stát, ale také bezprostředně fyzické a právnické osoby. Vztah k evropskému právu bude rozebrán v části 6. 1.2.5. Subjekty práva Subjekty práva můžeme dělit do dvou skupin. První skupinu tvoří subjekty právotvorné, druhou skupinu subjekty, jimž je právo určeno, adresáti právních norem. V běžném výkladu se subjekty práva mají na mysli právě tito adresáti. Právní subjektivita představuje způsobilost k právům a popř. i způsobilost k právním úkonům, tj. způsobilost vlastními úkony nabývat práv a povinností. Právní subjektivitu má vždy člověk jako jednotlivec, fyzická osoba. Fyzická osoba má vždy způsobilost k právům. Způsobilost k právním úkonům se u fyzických osob liší podle jednotlivých oborů práva, resp. právních vztahů. To se týká zejména věku, ve kterém je přiznána způsobilost k právním úkonům (např. 15 let v pracovním nebo trestním právu, 18 let v občanském právu). Z důvodu duševní poruchy může být způsobilost k právním úkonům vyloučena nebo omezena. Kromě fyzických osob existují také osoby právnické. Právnickými osobami jsou jednak sdružení lidí nebo organizace, kterým zákon přiznává právní subjektivitu, popř. i účelově vymezený majetek (v případě nadací a fondů). 18

Zvláštní povahu mají právnické osoby, které jsou primárně určeny v plnění funkcí veřejného práva, veřejnoprávní korporace. V ČR mají povahu veřejnoprávních korporací obce a kraje. Specifické postavení z právního hlediska má stát. Zvláštnost státu vyplývá jednak z toho, že je rovněž tvůrcem právních norem, včetně zákonů, jednak adresátem těchto norem. Jako adresát právních norem má stát povahu právnické osoby svého druhu. Zákony řeší, v jakém rozsahu a v jakých věcech mohou jednotlivé orgány státu a funkcionáři státu za stát jednat. 1.2.6. Základní vlastnosti právních předpisů Platnost právního předpisu znamená, že právní předpis je již součástí právního řádu, tzn., může být změněn nebo rušen pouze zákonem nebo jiným, Ústavou daným, způsobem. Platnost právního předpisu je základním předpokladem, aby právní předpis mohl nabýt účinnosti, tzn., právní předpis nikdy nemůže nabýt účinnosti dříve, než nabyde platnosti. Publikace (vyhlášení právního předpisu) je podmínkou nabytí platnosti právního předpisu. Každý právní předpis musí být vyhlášen (způsob vyhlášení obvykle stanoví příslušný zákon). Např. vyhlašování právních předpisů s celostátní působností upravuje zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Účinnost právního předpisu je stav, kdy právní předpis vyvolává zamýšlené právní následky, kdy je aplikovatelný na právní vztahy, které upravuje a závazný pro ty subjekty, na které se vztahuje. Účinnost zákona může nastat více způsoby: Nejčastěji patnáctým dnem vyhlášení, což je obecné pravidlo. Na základě ustanovení obsaženém v právním předpise (obvykle se jedná o konkrétní datum). Současně s platností, což je ale výjimečné. V návaznosti na jinou právní skutečnost, např. účinnost prováděcího předpisu je vázána na zákon. 19

2. Ústavní základ veřejné správy 2.1. Veřejná správa a právní stát 2.1.1. Podzákonnost veřejné správy Dvojí vztah k právu Právní stát je charakterizován dvojím vztahem k právu. Z jednoho pohledu stát vydává platné právo, a pokud vydávají právo jiné subjekty, mohou tak činit pouze se souhlasem státu. Z jiného pohledu je stát sám právem vázán. Stát je vázán ve své činnosti především platným právem, tedy právem, které převážně přijímají jeho orgány. Ačkoliv stát vytváří právo, nemůže určovat jeho obsah libovolně. Musí respektovat principy a pravidla, která určují elementární postavení člověka ve společnosti a občana ve státě, bez ohledu na to, zda se jejich původ spatřuje ve vyšší moci nebo v přirozeném rozumu nebo ve společenském vývoji. Platné právo tedy musí vycházet ze základu daného přirozeným právem. Pokud platné právo porušuje uvedené základní principy, je právem pouze z formálního hlediska. Pro praktické chování občana a úředníka zvlášť je přitom podstatné, že popření přirozených práv není přípustné ani v případě, kdy by platné právo takové počínání dovolovalo. Jakmile vznikne ve společnosti prostor pro obnovení nejzákladnějších právních zásad, objevuje se otázka hodnocení chování souladného s dosavadním platným právem, avšak rozporného s přirozeným právem. Pro veřejnou správu navíc platí, že je činností podzákonnou, tedy kromě přirozeného práva je vázána i výsledky činnosti zákonodárné moci jak v aplikaci práva, tak při vlastní tvorbě práva. Veřejná správa je vázána všemi právními předpisy. Právní předpisy vydávané orgány státní správy by však jen v minimálním rozsahu měly regulovat záležitosti náležející do samostatné působnosti samosprávy. Mezi podzákonnými právními předpisy přitom není žádná hierarchie. U předpisů přijímaných orgány státní správy by mohla být taková hierarchie nepřímo vyvozena ze vztahů mezi příslušnými orgány státní správy, rozhodující je však i zde poměr k zákonu. Mezi právními předpisy vydávanými orgány státní správy a orgány samosprávy nebo mezi právními předpisy vydávanými různými stupni samosprávy nelze hierarchii konstruovat vůbec. V případě rozporu mezi podzákonnými právními předpisy je důležité zkoumat, který z těchto předpisů má adekvátní vztah k zákonu, který orgán porušil vydáním předpisu případně zákon nebo překročil svou kompetenci. Podzákonný právní předpis totiž může být rušen pouze pro rozpor se zákonem, nikoliv pro rozpor s jiným podzákonným právním předpisem. 20

Pro podzákonnost veřejné správy je také podstatné, jak striktní je omezení činnosti veřejné správy dané zákonem. Právní předpisy často umožňují různý rozsah správního uvážení (= diskreční rozhodnutí). Orgán veřejné správy tedy může i v rámci zákona rozhodnout různým způsobem, včetně případné volby mezi věcně odlišnými řešeními. Správní uvážení nemůže být ovšem libovolné, musí se řídit určitými kritérii a v souladu s principem rovnoprávnosti je třeba tato kritéria uplatňovat ve vztahu ke všem subjektům a věcně obdobným případům stejným způsobem (v textu právního předpisů je tato varianta často uvedena slovesem může, např. správní orgán může udělit výjimku ). 2.1.2. Veřejná správa a soudní moc Činnost veřejné správy je kontrolována soudní mocí. Soudy zkoumají, do jaké míry je činnost veřejné správy v souladu se zákonem, přezkoumávají rozhodnutí orgánů veřejné správy v tomto směru a případně postihují nečinnost správního orgánu. Vztah k veřejné správě mají všechny druhy soudů, i když ne ve stejné míře. Civilní soudnictví řeší případy, kdy subjekt veřejné správy vystupuje v soukromoprávních vztazích, zejména tedy v souvislosti s majetkovými a pracovněprávními vztahy, do kterých subjekty veřejné správy vstupují. Kromě toho se v rámci civilního soudnictví řeší některé otázky navazující na působnost veřejné správy, např. v rodinných věcech. Trestní soudnictví přichází do kontaktu zejména se státním zastupitelstvím a Policií ČR, může se však zabývat činností jiných orgánů veřejné správy, např. v souvislosti s trestními činy veřejných činitelů. Nejvýznamnější vztah k veřejné správě má pochopitelně správní soudnictví, které přezkoumává soulad činnosti veřejné správy se zákonem, pokud záležitost nespadá do kompetence jiného druhu soudnictví. V žádném státě nepodléhají soudnímu přezkoumání všechna rozhodnutí veřejné správy. Nicméně v právním státě musí být pravidlem přezkoumatelnost správních rozhodnutí, opak má být menšinový. V žádném případě nemohou být ze soudního přezkoumání vyňaty záležitosti základních práv a svobod. Veřejná správa podléhá rovněž kontrole ze strany ústavního soudnictví. Protože na ústavní soud je možné se obracet až po vyčerpání ostatních prostředků nápravy, je častěji předmětem ústavního soudnictví rozhodování jiných soudů včetně rozhodování při soudním přezkumu činnosti veřejné správy než rozhodování veřejné správy samotné. Správní soudnictví je v ČR upraveno především zákonem č. 150/2002 Sb., soudním řádem správním. Na základě soudního řádu správního vykonávají správní soudnictví v ČR krajské soudy a Nejvyšší správní soud. Nejvyšší správní soud rozhoduje převážně ve druhém stupni při uplatnění kasační stížnosti. Kasační stížnost představuje opravný prostředek proti rozhodnutí krajského soudu. Pro rozhodování o kasační stížnosti je charakteristické, že je ve srovnání s odvoláním výrazněji limitována, rozhoduje se potvrzením nebo zrušením původního rozhodnutí a opakovaná kasační stížnost je nepřípustná, pokud není důvodem takovéto stížnosti nerespektování právního názoru vyššího soudu při novém rozhodování. 21