Systémové chyby reformy drah Wolfgang Stertkamp Renesance kolejové dopravy, která nepochybně patřila k cílům reformy železničních drah, nenastala ani šest let po založení akciové společnosti Deutsche Bahn AG (Německé dráhy a.s., zkr. DB). Příčina spočívá v přenesení železniční infrastruktury v plné finanční odpovědnosti na DB. Tím byla hospodářská soutěž mezi silniční a kolejovou dopravou rozdílnou zátěží nákladů na infrastrukturu do budoucna výrazně pokřivena. Kromě toho se znemožnila soutěž mezi dopravními podniky na železnici, protože DB má zajistit potencionálním konkurentům nediskriminanční přístup ke své infrastruktuře a nachází se proto v institucionálním konfliktu zájmů. V článku se ukazuje, jak by se tomuto konfliktu dalo zabránit jinou úpravou zákonů o novém uspořádání organizace železnic a co by ještě mělo být učiněno pro dosažení lepších podmínek konkurence mezi železniční a silniční dopravou, jakož i mezi různými dopravci na železnici. Od jisté doby se množí výtky vůči Deutsche Bahn AG, že svou politikou vysokých traťových cen odrazují zájemce od provozování železniční dopravy. Brání tak soutěži na železnici a přispívají k tomu, že železniční doprava nedoznala takového rozmachu, jaký si otcové železniční reformy od svých reformních opatření slibovali. Skutečností je, že šest let po založení DB AG, odhlédneme-li od několika regionálních podniků provozujících lokální dopravu, neprovozují na spolkové kolejové infrastruktuře žádní významní konkurenti ani osobní, ani nákladní dopravu. K tomu všemu ještě přistupuje to, že spolkový podnik sám trpí stagnací obratu a slabými výnosy. Nákladní doprava má sestupný trend. Rozhodující průlom do silniční nákladní dopravy v oblastech významných pro budoucnost se dosud nedostavil. Kombinovaná doprava je nehospodárná. Hlavním obchodem je stále ještě pozvolna se snižující doprava báňských produktů a jiných hromadných nákladů. V dálkové osobní dopravě došlo po počátečních úspěších v prvních letech společnosti DB AG rovněž k ústupu. Jediným dobře prosperujícím úsekem podnikání je lokální osobní doprava. Je jím však pouze proto, že objem přepravy počet cestujících již pro finanční výsledek podniku nehraje žádnou roli. Podle 1 zákona o regionalizaci z 27. prosince 1993 se veřejná lokální osobní doprava stala úlohou sociální péče, která je podle ustanovení tohoto zákona financována spolkovými zeměmi. Spolkové země nebo jimi pověřené organizace (např. dopravní sdružení) objednávají výkon lokální osobní dopravy, kterou DB AG zajišťuje a za kterou dostává dostatečnou úhradu. Zda a kolik cestujících této služby využije, nemusí DB AG zajímat, protože cestující již neznamenají pro finanční výsledek podniku žádné měřítko. Skutečností však je, že i v lokální osobní železniční dopravě při určitých regionálních rozdílech počet cestujících vcelku sotva stoupá. Souhrnným výsledkem po šesti letech zůstává, že renesance drah, slibovaná koncem roku 1993 všemi na reformě se podílejícími osobnostmi, dosud nenastala. Je tedy třeba si položit otázku, proč nenastala. Byly při přípravě a v organizaci akce nazvané reforma drah učiněny chyby, které zabránily rozvoji? I. Cíle reformy drah Vedle sanace tzv. Úřadu Německých spolkových drah (Behörde Deutsche Bundesbahn) včetně Německé říšské dráhy (Deutsche Reichsbahn) bylo podstatným cílem železniční re-
formy dosáhnout do budoucna vyššího stupně využití drážní infrastruktury a tím i vzestupu železniční dopravy. Mělo se tak stát nejenom skrze aktivity nové akciové společnosti Deutsche Bahn AG, nýbrž také účastí již existujících nebo nově zakládaných železničních podniků s cílem zavést konkurenci nejenom mezi kolejovou a silniční dopravu, nýbrž i mezi dopravními podniky na železnici. Z tohoto důvodu stojí v 14 odst. 1 nového Všeobecného zákona o železnicích (něm. zkr. AEG) ze 27. prosince 1993, že podnik železniční dopravy se sídlem ve Spolkové republice Německo má právo na nediskriminační využívání železniční infrastruktury od podniků spravujících tuto infrastrukturu, které slouží veřejné dopravě. Železniční podniky se mají společně starat o to, aby kolejová doprava vzrůstala a zmenšilo se přetížení silniční dopravy, jak bývá neustále zdůrazňováno v mnoha politických projevech. Aby bylo tohoto cíle dosaženo, mají podle 1 odst. 2 Všeobecného zákona o železnicích spolková dráha a zemské vlády pracovat na tom, aby se konkurenční podmínky dopravních prostředků silnice a železnice vyrovnaly. Ke stejným konkurenčním podmínkám dopravních podniků patří jako podstatný prvek stejné podmínky přístupu k infrastruktuře dopravní cesty, kterou potřebují používat. Zde ovšem nadále existuje i po reformě drah velký rozdíl mezi dopravními prostředky silnice a železnice. Silniční infrastruktura co do správy náleží do kompetence veřejného vlastnictví (stát, země a obce), které jsou odpovědné za výstavbu, opravy, běžnou údržbu, provoz a správu. Podniky provozující dopravu využívají tuto infrastrukturu formálně bezplatně. Neplatí totiž žádný zvláštní poplatek jako nějakou cenu za použitou dopravní cestu, který by byl výslovně určen jako účelový finanční příspěvek pro silnice. Byly ovšem zvýšeny daně z motorových vozidel a spotřební daň z minerálních olejů. Nejedná se zde však o specifické daně pro financování silnic, nýbrž o všeobecné daně, které nejsou účelově vázány. Z hlediska uživatele dopravy a tím i podnikatelských subjektů v silniční dopravě jsou tyto daně břemenem, které vzniká používáním silniční sítě motorovými vozidly. Z tohoto zorného úhlu uživatele je tedy možno daně vztahující se k motorovým vozidlům považovat za jistý druh poplatku za využívání silniční infrastruktury. Zatímco dopravní podniky využívající silniční infrastrukturu takto odvádějí jakýsi quasipoplatek, je železniční infrastruktura svěřena do úplné hospodářské zodpovědnosti železniční akciové společnosti již od jejího založení. Nic na tom v zásadě nemění ani 8 zákona o výstavbě spolkových kolejových dopravních cest (něm. zkr. BschwAG), podle něhož investice financuje stát. Podle 10 tohoto zákona platí DB AG roční odpisy za tyto investice. K tomu nese podle 8 odst. 4 téhož zákona náklady na údržbu a opravy své infrastruktury. V podmínkách využívání infrastruktury trvá tedy mezi dopravními podniky na silnici a na železnici i po reformě drah nadále podstatný rozdíl ovlivňující konkurenceschopnost. Ale i mezi samotnými dopravními podniky na železnici nebyla drážní reformou dosažena stejná situace co do schopnosti soutěže. II. Stejné konkurenční podmínky jsou dosažitelné pouze oddělením infrastruktury od dopravního podniku Hospodářským spojením železniční infrastruktury s podnikem Deutsche Bahn AG je budoucí vývoj kolejové dopravy ohrožen z dvojího hlediska. Za prvé je DB AG v plné výši zatížena náklady na údržbu, opravy a investice své infrastruktury, nehledě na otázku využití této infrastruktury, zatímco podniky silniční dopravy platí jen quasi-poplatky za používání, které závisí na počtu a četnosti nasazení jejich vozidel daň
z motorových vozidel a spotřební daň z minerálních olejů popř. v budoucnu při eventuelním zavedení výkonového poplatku za těžkou dopravu na množství použití infrastruktury. To se nutně odráží ve tvorbě cen společnosti DB AG, jelikož nezávisle na množství jí provedených dopravních výkonů má jako akciová společnost nahospodařit roční výnos, který má být v určitém procentuálním poměru k obratu nebo vlastnímu kapitálu, přičemž nákladová strana je zatížena plnými výdaji na infrastrukturu. Oproti tomu musí podnikatel v silniční dopravě při stanovování ceny pamatovat pouze na ty poplatky za infrastrukturu, které jsou závislé na používání této dopravy. Druhý handicap silnějšího rozmachu kolejové dopravy spočívá v tom, že Deutsche Bahn AG má jako majitel železniční infrastruktury jiným železničním dopravním podnikům podle 14 odst.1 Všeobecného zákona o železnicích poskytnout nediskriminační přístup ke své infrastruktuře. To znamená, že DB AG má svým vlastním konkurentům otevřít svou infrastrukturu za podmínek, které nanejvýš odpovídají vlastnímu zatížení plnými náklady na infrastrukturu, avšak v žádném případě se nesmí jednat o traťové ceny, které by přesahovaly ceny ve vnitrokoncernovém účtování. Pro srovnání si zkusme představit, že v silniční dopravě by určitá část silniční infrastruktury byla svěřena větší přepravní firmě do vlastnictví a užívání s břemenem nákladů na provoz, údržbu, opravy a investice a s úlohou zajistit všem konkurentům stejný přístup bez diskriminace k její infrastruktuře. Byl by to prostě neúměrný požadavek, chtít po jednom podniku, aby svým konkurentům dal k dispozici svůj výrobní faktor za stejných podmínek, aby jiné podniky mohly dělat obchody na jeho úkor. Bylo by pochopitelnější, kdyby tento podnik vyššími cenami za použití dopravní cesty uplatňoval takové ovlivnění konkurenceschopnosti, aby konkurentům provádění jejich obchodů co nejvíce ztížil. Při takovéto konstrukci by se muselo mluvit o institucionálním konfliktu zájmů, který není zúčastněným stranám příjemný a který nedovedou vyřešit. Ve stejné situaci se nachází Deutsche Bahn AG. I ona má neutrální tvorbou cen svým konkurentům otevřít svou infrastrukturu, aby tyto železniční dopravní podniky mohly provádět své obchody, které by stejně dobře mohla rozvíjet DB AG. Z toho vyplývá: stejně jako účastník hospodářské soutěže v silniční dopravě nemůže ostatním konkurentům zároveň stanovovat schvalovací podmínky pro využívání určitého výrobního faktoru, protože to by kvůli konfliktu zájmů vedlo k ovlivnění hospodářské soutěže, nelze připustit takovou situaci ani na železnici. Je zde třeba oprostit se od představy, že Deutsche Bahn AG je vzhledem ke své řádové velikosti největším a nejdůležitějším podnikem. Reformou drah mělo být politicky vytvořeno prostředí, které by otevřelo dalším podnikům možnost rovněž provozovat kolejovou dopravu, a to za stejných podmínek, pokud jde o přístup k dopravní cestě, jaké má Deutsche Bahn AG. Stejných startovních podmínek s ohledem na využívání dopravní cesty by však bylo možno dosáhnout jen tehdy, kdyby při založení společnosti DB AG nebyla infrastruktura zahrnuta do této akciové společnosti, nýbrž předána do kompetence nějaké třetí strany. Při reformě v roce 1993 měl být takzvaný úřad drah převeden z jeho nehybnosti dané zákonným úředním statusem do soukromoprávní formy podniku, aby bylo konečně dosaženo hospodářských úspěchů. K tomu by stačilo zařadit personál osobní a nákladní dopravy a dopravní prostředky (lokomotivy a vagóny) včetně příslušných nemovitostí do soukromoprávního podniku, avšak ponechat infrastrukturu dopravní cesty včetně nezbytného personálu pro zajištění provozu a údržbu infrastruktury mimo tento podnik. Tím by byly podobně jako u konkurující silniční dopravy funkce podnikání v železniční dopravě včetně věcných a lidských zdrojů soustředěny do soukromoprávní podnikové formy. Výrobní faktor infrastruktury by však byl stejně jako u silniční dopravy k dispozici pouze po zaplacení přístupových po-
platků, které by byly stejné vedle DB AG i pro aktuální a potencionální konkurenty a musely by být stanovovány třetí stranou. III. Německé dráhy a.s. odporují evropskému právu Když byly zákony k novému uspořádání organizace železnic v Německu 27. prosince 1993 schváleny, existovala již na evropské úrovni směrnice 91/440 z 29. července 1991, která na téma oddělení železničních dopravních podniků a železniční infrastruktury dává členským státům závazné instrukce. Podle článku 1 této směrnice mají být provoz železniční infrastruktury a výkon dopravních služeb železničními podniky navzájem odděleny, přičemž oddělení účetnictví je povinné, organizační nebo institucionální oddělení má být fakultativní. Tato úprava se na evropské úrovni konečně prosadila po dlouholetých výměnách názorů, aby podnikům provozujícím železniční dopravu byla dána šance pozitivního hospodářského vývoje bez břemene plných nákladů na infrastrukturu. Otcové německé reformy drah snad věřili, že ustanovením 25 zákona o zřízení společnosti Deutsche Bahn AG (něm. zkr. DBGrG) této směrnici ES dostatečně vyhověli. Podle tohoto předpisu je úsek dopravní cesty organizačně a účetně oddělen od ostatních úseků a podle 2 odst. 1 DBGrG má být nejpozději do pěti let vyčleněn do nově založené akciové společnosti. Přesto zůstávají podle 25, odst. 1, věta 2 DBGrG přípustná společná zúčtování zisků a ztrát přes organizační účetní oddělení dopravní cesty a nová a.s., která má být po pěti letech založena, je podle 2DBGrG podřízenou společností jediného holdingu. A takový výsledek směrnice EU 91/440 jistě nechtěla. Takto odporovala úprava postavení dopravní cesty resp. infrastruktury v zákonech o novém uspořádání organizace železnic v Německu již tehdy platnému evropskému právu, takže Deutsche Bahn AG již při svém založení neodpovídala normám evropského práva. IV. Jak by reforma drah musela vypadat? Jestliže bychom chtěli správu železniční infrastruktury organizovat podobně jako silniční infrastrukturu, musel by zákon o sloučení a novém členění majetku spolkových drah z 27. prosince 1993 v 3 obsahovat nikoli dvojí, nýbrž trojí rozdělení tohoto majetku. Odstavec 1 tohoto paragrafu by musel mít následující znění: Majetek spolkových drah se člení do tří úseků: 1. Podnikatelský úsek; zahrnuje poskytování dopravních služeb. 2. Úsek železniční infrastruktury; zahrnuje provozování železniční infrastruktury. 3. Správní úsek. Toto trojí dělení by muselo být konsekventně provedeno v následujících ustanoveních zákona o sloučení a novém členění spolkových železničních drah a zákonu o založení společnosti Deutsche Bahn AG (DBGrG) jakož i v dalších příslušných zákonech týkajících se reformy drah. Železniční infrastruktura by nebyla vyčleněna. Podle 3 DBGrG by se měl předmět podnikání společnosti DB AG vztahovat pouze na výkon železniční dopravy nákladů a osob a na obchodní činnosti příbuzné železniční dopravě. Provozování železniční infrastruktury, zvláště plánování, výstavba, údržba a zajišťování provozně správních a bezpečnostních systémů, by zůstalo v kompetenci spolkových drah. Majetek spolkových drah by pak byl účelně rozdělen na dvě části, aby se infrastruktura jako aktivní část oddělila od správního úseku jakožto shrnutí zbytků likvidace spolkové a říšské dráhy. To by platilo obzvláště pro ustanovení o vedení hospodářství, přijímání půjček a roční uzávěrku. Zde by měla platit jiná pravidla pro výstavbu, získávání a udržování infra-
strukturního majetku než pro správu zbývajícího personálu, využití nadbytečného nemovitého majetku a likvidace starých dluhů. Do kompetence železniční infrastruktury by spadaly všechny výdaje na výstavbu, opravy, údržbu a provoz železniční infrastruktury. Deutsche Bahn AG by se na těchto výdajích přímo nepodílela, tak jako dnes podle 8 až 10 zákona o výstavbě spolkových kolejových dopravních cest (BschwAG). Byla by stejně jako všichni jejich aktuální a potencionální konkurenti cenami za dopravní cestu zaangažována na nákladech na infrastrukturu, přičemž by bylo zaručeno rovné používání systému cen za dopravní cestu i pro jiné železniční dopravní podniky, protože ceny za dopravní cestu by byly stanoveny třetí stranou. Přitom by stát měl možnost volit z variant buď vypracovat systém cen za použití dopravní cesty s cílem plného pokrytí nákladů na infrastrukturu, anebo, sice podle dopravně politického zadání cíle přivést na železnici více dopravy, vycházet z pouze částečného pokrytí výdajů, aby podpořil všechny železniční dopravní podniky. K narušení soutěže železničních dopravních podniků s podniky silniční nákladové dopravy by takovouto cílenou politikou cen za dopravní cesty nemohlo dojít, pokud silniční nákladová doprava svými daněmi a poplatky rovněž nepokrývá své náklady na infrastrukturu. Systém cen za použití dopravní cesty by mohl být sestaven buď podle zadání spolkového ministerstva dopravy úsekem spolkové železniční infrastruktury a jím uplatňován vůči železničním dopravním podnikům, anebo by mohl být převeden jako další úloha do kompetence Spolkového drážního úřadu. Obě řešení by zabránila vzniku nynější situace, že jeden z účastníků hospodářské soutěže rozhoduje o ekonomických podmínkách přístupu jiných konkurentů k infrastruktuře. Vytvoření úseku železniční infrastruktury jako zvlášť spravovaného majetku v rámci majetku spolkových drah by tak Spolkové republice přineslo dvě výhody: za prvé by oba konkurující infrastrukturní systémy silnic a železnic byly organizovány stejně nezávisle na dopravních podnicích, přičemž by náklady na příslušnou infrastrukturu nesl v plné výši stát za spoluúčasti dopravních podniků prostřednictvím poplatků, daní a cen za použití dopravní cesty. za druhé by stát stanovením cen za použití dopravní cesty, podobně jako to již dělá u silniční infrastruktury svou politikou pomocí poplatků a daní, získal pružný dopravně politický nástroj k řízení a ovlivňování dopravy a tím i k podpoře kolejové dopravy. V. Co se ještě může stát dnes? Poté, co se během šesti let stala železniční infrastruktura součástí společnosti Deutsche Bahn AG, se jeví jako absurdní pokoušet se nyní kolo otáčet zpět a převádět ji opět do správy jako součást majetku spolkových drah. Zcela nemožné to teoreticky není. Vždyť jak již bylo uvedeno je podle 25 zákona o založení Německých drah (DBGrG) uvnitř DB AG úsek dopravní cesty organizačně a účetně oddělen od ostatních úseků společnosti. Majetkové hodnoty úseku dopravní cesty jsou mu přiřazeny. Vyčlenění dopravní cesty do nově založené akciové společnosti, které mělo být podle 2 odst. 1 zákona o založení Německých drah (DBGrG) provedeno nejpozději pět let po zápisu společnosti Deutsche Bahn AG do obchodního rejstříku, se uskutečnilo počátkem roku 1999, takže dnes uvnitř koncernu DB existuje vlastní infrastrukturní společnost, která zahrnuje tytéž věcné a personální zdroje, které by musel mít i zvlášť spravovaný majetek železniční infrastruktury. Jelikož Deutsche Bahn AG nevznikla podle předpisu akciového zákona, nýbrž podle zvláštního zákona o založení Německých drah (DBGrG), mohla by být a.s. Dopravní cesta
(Fahrweg AG) Německých drah opět převedena do zvlášť spravovaného majetku železniční infrastruktury rovněž pouze zákonem. To by však mělo za následek výrazné organizační změny a změny personálního statusu a vyžádalo by si to nějaký čas na jejich realizaci. Proto by měla být zvolena jednodušší a rychlejší cesta, která spočívá ve vyčlenění a.s. Dopravní cesty (Fahrweg AG) z Deutsche Bahn AG. Ani toto vyčlenění by nemohlo proběhnout podle předpisů akciového zákona o rozpuštění společnosti, nýbrž by se muselo uskutečnit pomocí zvláštního zákona, který by doplnil zákon o novém organizačním uspořádání z 27. prosince 1993. Po vyčlenění Dopravní cesty a.s. bude tato společnost vůči dopravnímu podniku Deutsche Bahn AG nezávislá a samostatná. Bude proto moci vůči všem železničním dopravním podnikům na základě zadání státu jakožto společníka uplatňovat odpovídající konkurenčně neutrální strategii stanovení cen za použití dopravní cesty. Jako akciová společnost nesmí produkovat ztráty. Proto musí na příjmové straně vykazovat státní příspěvky, pokud má podle vůle státu prostřednictvím cen za použití dopravní cesty podporovat železniční dopravu. Vyčleněná a.s. Dopravní cesta tím dává stejné možnosti jako vlastnictví železniční infrastruktury spolkovými drahami (státem), totiž konkurenčně neutrální přístup k dopravní cestě pro všechny železniční dopravní podniky. Proto by se mělo co nejdříve vykročit touto cestou. Pak se ukáže, zda železniční dopravní podniky, velká státní společnost Deutsche Bahn AG a menší aktuální a potencionální železniční dopravci pozvolna dosáhnou většího oživení kolejové dopravy. Shrnutí Až dosud se nikterak neprojevily žádné známky očekávaného oživení železničního systému, hlavního záměru reformy od založení Německých drah a.s. (DB AG) před šesti lety. Důvod tohoto stavu spočívá v přenesení plné finanční zodpovědnosti za infrastrukturu železničního systému na DB AG. Výsledkem je, že podmínky hospodářské soutěže mezi silnicemi a železnicemi jsou i nadále pokřiveny rozdílnými metodami alokace nákladů na infrastrukturu. Mimoto je jakákoli forma soutěže mezi dopravními společnostmi používajícími železniční dráhy účinně blokována, poněvadž se od DB AG očekává, že poskytne rovnoprávný přístup ke svým infrastrukturním zařízením, což fakticky směřuje ke vzniku konfliktu zájmů. Tento článek ukazuje, jak by mohl být tento konflikt odstraněn a napraven do budoucna pomocí různých nových právních norem v souvislosti se zákony, jimiž se reforma železničního systému řídí. Jejich cílem by mělo být vytvoření lepších podmínek pro konkurenci mezi silniční a železniční dopravou jakož i mezi železničními dopravci navzájem. Zdroj: Internationales Verkerhrswesen (52), 2000, č. 5, s. 196 198 Překlad: Antonín Rozkopal Korektura: ODIS