Masarykova univerzita Právnická fakulta Katedra mezinárodního a evropského práva Diplomová práce Nadstátnost komunitárního práva: vývoj, důsledky v oblasti práva a úprava v Reformní smlouvě Helena Komárková 134478 2008/2009 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Nadstátnost komunitárního práva: vývoj, důsledky v oblasti práva a úprava v Reformní smlouvě zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny.
Děkuji vedoucímu mé diplomové práce JUDr. Davidu Sehnálkovi, Ph.D. za jeho cenné rady a podněty při zpracovávání této práce. 2
Obsah 1. Úvod... 5 2. Nadstátnost komunitárního práva... 7 2.1. Postavení komunitárního práva... 8 2.2. Pozice ESD ve vývoji vztahu komunitárního a národního práva... 10 3. Základní vymezení principu přednosti... 12 3.1. Princip přednosti vs. princip přímého účinku... 12 3.2. Přednost nebo nadřazenost?... 14 4. Vznik a vývoj principu přednosti... 16 4.1. Van Gend Loos... 16 4.2. Costa v. E.N.E.L.... 17 4.3. Internationale Handelsgesellschaft... 19 4.4. Simmenthal... 21 5. Předmět principu přednosti... 23 6. Vztah vnitrostátního a komunitárního práva... 26 6.1. Konflikt norem vnitrostátního a komunitárního práva... 26 6.2. Eurokonformní výklad... 29 6.3. Pozice neslučitelné vnitrostátní normy... 30 7. Výjimky z principu přednosti... 32 8. Postoj členských států k principu přednosti komunitárního práva... 34 8.1. Zakládající členské státy... 34 8.1.1. Německo... 34 8.1.2. Francie... 36 8.1.3. Velká Británie... 38 8.2. Nové členské státy... 39 8.2.1. Maďarsko... 39 8.2.2. Polsko... 41 8.2.3. Česká republika... 42 8.3. Srovnání postojů... 44 8.3.1. Přehledné porovnání postojů... 45 9. Reformní smlouva a přednost komunitárního práva... 46 9.1. Snahy o zakotvení principu přednosti do primárního práva... 46 9.2. Úprava v Reformní smlouvě... 51 10. Závěr... 56 11. Summary... 59 12. Seznam použité literatury... 61 3
12.1. Primární prameny... 61 12.1.1. Smlouvy... 61 12.1.2. Judikatura ESD... 61 12.1.3. Judikatura národních soudů... 63 12.2. Sekundární prameny... 64 4
1. Úvod "Of course there will be transfers of sovereignty. But would it be intelligent to draw the attention of public opinion to this fact?" 1 - Jean Claude Juncker, Prime Minister of Luxembourg, Daily Telegraph, 3 July 2007 Nadstátnost komunitárního práva je jeden ze základních projevů ES jako supranacionální organizace sui generis. Nadstátnost jako taková vychází z omezení svrchovanosti členských států ve prospěch celku, a to přenosem konkrétně vymezených pravomocí, a jejím nejvýraznějším rysem je pravomoc orgánů společenství tvořit normy, jež jsou pro členské státy bezprostředně závazné a mají aplikační přednost před normami vnitrostátními. Projevem nadstátnosti komunitárního práva jsou pak základní zásady, používané při jeho aplikaci. Jedná se především o princip přednosti, jímž je spojen princip povinnosti interpretace národního práva v souladu s právem komunitárním a princip přímého účinku. Na tyto principy pak navazuje také odpovědnost členských států za porušení komunitárního práva. Tato práce se díky velké obecnosti termínu nadstátnost koncentruje primárně na princip aplikační přednosti komunitárního práva, jenž je ze všech projevů nadstátnosti komunitárního práva patrně nejvýraznější, a to z několika důvodů. V prvé řadě je tento termín opravdu příliš široký a obecný na práci daného rozsahu, již jeho zúžení na pouhou přednost komunitárního práva by zasloužilo více prostoru, než mu v této práci bude možno věnovat. Primárním důvodem pro takovéto uchopení práce je současná politická situace, a to především ne tak dávné spory ohledně evropské ústavy a probíhající ratifikace Lisabonské smlouvy. Jeden z nejkontroverznějších rysů prvního ze jmenovaných dokumentů je snaha o explicitní zakotvení principu aplikační přednosti komunitárního práva v primárním právu. Právě toto konstatování vedlo k tomu, že se v členských státech vynořilo mnoho obav z nadřazenosti evropské ústavy potažmo Lisabonské smlouvy a z evropského superstrátu. Deklarovaná přednost komunitárního práva je médii pojímána a interpretována jako nadřazenost celého evropského právního řádu a maximální omezení pravomocí členských států. Tato práce si klade za cíl postihnout jeden ze základních projevů nadstátnosti komunitárního práva, totiž princip jeho aplikační přednosti, zachytit jeho vznik a analyzovat jeho postupný vývoj zakončený současnou úpravou v Reformní smlouvě. 1 Samozřejmě že půjde o přesun suverenity. Ale je moudré k tomuto faktu přitahovat pozornost veřejného mínění? Proneseno v době krátce před zasedáním mezinárodní konference přepracovávající ústavní dokument do pro členské státy přijatelnější formy. 5
K lepšímu uchopení problematiky použiji pracovní hypotézu, a to, že zakotvení principu přednosti díky souhlasnému prohlášení všech členských států připojenému k Reformní smlouvě nezmění jeho charakteristiku a způsob jeho aplikace. Abych pojala princip přednosti z obou stran, použiji pomocné výzkumné otázky, a to: Jak se vyvíjel princip přednosti pomocí judikatury ESD? Jaký postoj mají k aplikační přednosti jednotlivé členské státy? Samotný text je rozčleněn do 10 kapitol, z nichž většina se člení do dílčích podkapitol. V první polovině práce je blíže analyzován vznik a charakteristika principu aplikační přednosti. Nejprve je obecně představena problematika nadstátnosti komunitárního práva s důrazem na postavení komunitárního práva vůči vnitrostátním právním řádům a klíčová role ESD. Následně je teoreticky vymezen princip přednosti jako takový a také jeho terminologické pojetí. Čtvrtá kapitola bude konkretizovat vznik a především vývoj principu aplikační přednosti primárně za pomoci analýzy čtyř judikátů ESD, které podle mého názoru stojí u samotného zrodu principu Van Gend Loos, Costa v. E.N.E.L., Internationale Handelsgesellschaft a Simmenthal. Následující kapitola zkoumá věcnou působnost principu aplikační přednosti pomocí specifikace komunitárních norem, jež mohou být přednostně aplikovány. Šestá kapitola ze koncentruje na vztah komunitárního a vnitrostátního práva, a to prioritně z pozice konfliktu vnitrostátní a komunitární normy, následné postavení neslučitelné vnitrostátní normy a problematiky požadovaného eurokonformního výkladu. Charakteristiku principu přednosti uzavírá souhrn výjimek z jeho absolutní působnosti. Druhá část práce se zaměřuje na praktičtější analýzu principu přednosti a to pomocí rozboru reakcí některých členských států na judikaturu ESD týkající se postavení komunitárního práva. Tyto reakce jsou zkoumány také v souvislosti s postojem k přijetí Lisabonské smlouvy a snahami o určitou konstitucionalizaci EU. K větší reprezentativnosti tohoto vzorku byly vybrány 3 staré členské státy a 3 nově přičleněné. Následně navazuje rozbor pokusů o zakotvení principu přednosti do komunitárního práva a především podrobná analýza úpravy principu přednosti a obecně nadstátnosti komunitárního práva v Reformní smlouvě. Z metodologického hlediska tato práce používá empiricko-analytický přístup, s tím, že první část práce má teoretičtější charakter spojený především s analýzou judikátů ESD, zatímco část druhá si klade za cíl určitým způsobem postihnout také postoje členských států a podrobně analyzovat dotčenou úpravu v evropské ústavě a především v Lisabonské smlouvě. Práce používá české i zahraniční odborné zdroje tak, aby byly reprezentativně zastoupeny obě skupiny relevantních autorů. 6
2. Nadstátnost komunitárního práva Komunitární právo jako takové vznikalo postupným vývojem a jeho charakteristické znaky jsou výsledkem několik desítek let trvajícího procesu. Jeho primárním zdrojem je Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, 2 jež byla podepsána 27. března 1957, a která tak dala vzniknout Společenství s primárním cílem hospodářského sjednocení a zjednodušení veškerého obchodu. Evropské hospodářské společenství 3 nebylo vytvořeno jako typická mezinárodní organizace založená na svrchované rovnosti svých členů. Ambice ES mířily už od počátku mnohem výše, k supranacionálnímu celku se schopností samostatné aktivity a autonomního jednání. Prvotním impulsem sjednocení byla snaha o maximální koordinaci obchodu, 4 neboli ekonomické zájmy států. Některé evropské státy a jejich představitelé tehdy předpokládali další postup sjednocování směrem k úplné integraci, 5 ale majoritní část evropského obyvatelstva nebyla připravena na ještě silnější omezení suverenity. Vznikající Společenství nicméně již takto získalo nezanedbatelné pravomoci a jeho postavení vůči členským státům dalece přesahovalo roli mezinárodních organizací. Jeho nadstátnost je založena na zásadním kroku členských států, které se vzdaly části 6 své svrchovanosti 7 ve prospěch nově vzniklého nadstátního celku a tím mu svěřily možnost jejich jménem v konkrétně vymezených oblastech samostatně rozhodovat. Podmínka omezení svrchovanosti představuje záruku dalšího vývoje Společenství a umožňuje vytvořit dostatečně silný a jednotný celek, který je schopen samostatné 2 Dále Smlouva o založení EHS, nebo jen Smlouva. 3 Pro zjednodušení budou v této práci používány pouze termíny Společenství či ES (pro období po vstupu Maastrichtské smlouvy v platnost pak namísto ES termín EU či Unie). 4 Čl. 2 výslovně stanovuje, že: posláním Společenství je vytvořením společného trhu a postupným odstraňováním rozdílů mezi hospodářskými politikami členských států podporovat harmonický růst hospodářské činnosti ve společenství [ ]. 5 Např. vize Spojených států evropských a další myšlenky některých význačné proevropsky smýšlejících osobnosti, např. hrabě R. Coudenhove Kalergi, J. Monet, P., H. Spaak a další. Blíže k vývoji myšlenek evropské integrace Fiala, P. Pitrová, M.: Evropská Unie, Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, str. 31 44. 6 Podle Petříka se delegací jen některých práv zamezuje ztrátě identity jednotlivých států z mezinárodněprávního hlediska. Srov. Petřík, M.: Evropa ve slepé uličce, Praha, CEP - Centrum pro ekonomiku a politiku, 2008, str. 13. 7 Svrchovanost je jednou ze základních vlastností státu a zásada svrchované rovnosti je bazálním principem postavení státu v mezinárodním systému. Blíže Malenovský, J.: Mezinárodní právo veřejné: jeho obecná část a poměr k jiným právním systémům, zvláště k právu českému, Brno, Masarykova Univerzita, 2008, str. 104 142. Podmínka omezení svrchovanosti byla přítomna již v původním Evropském společenství uhlí a oceli - ESUO, které vzniklo nedlouho po konci druhé světové války a jehož cílem bylo mimo jiné udržet hospodářský rozvoj s garancí mírového využití. Společné rozhodování o zásadních věcech umožňovalo členským státům vzájemně na sebe v tomto směru dohlížet (tento předpoklad se týkal zejména německého zbrojního průmyslu). 7
existence nezávisle na vůli jednotlivých členských států. ES má svou vlastní vůli a pravomoc vyjadřovat své vlastní zájmy formulované v rámci společného rozhodování. 8 Omezením suverenity tak státy deklarují snahu o překonání rozdílných zájmů a v případě nutnosti také upozadění svých vlastních zájmů ve prospěch zájmů společných. Dobrovolné odevzdání části pravomocí je pro vlády členských států velmi choulostivou záležitostí a proto je podstatné precizní vymezení oblastí, ve kterých se hodlají podřídit zájmům celku. Supranacionalita v současnosti přísluší pouze I. pilíři Evropské Unie, 9 který tvoří původní Smlouva o EHS, na jejímž základě jsou prováděny společné politiky navazující na agendu společného trhu. Pouze toto primární právo a právo z něj odvozené je také možno označovat za komunitární a tudíž také nadstátní. Komunitární právo je založeno na subordinaci členských států a tvoří samostatný právní systém, který nelze srovnat s právem vnitrostátním ani mezinárodním. Orgány ES jsou vybaveny vlastní zákonodárnou mocí a některé jejich akty jsou bezprostředně závazné jak pro ostatní orgány Společenství, tak pro jednotlivé členské státy a vnitrostátní subjekty. 2.1. Postavení komunitárního práva Diplomaté v rámci společného konsensu a co nejmenší problematičnosti ustanovení nezabíhali podrobněji do otázek týkajících se politické a právní harmonizace; koncentrovali se spíše na vymezení postupu vývoje hospodářské spolupráce a přitom upozadili problémy z integrace vyplývající. Smlouva o založení EHS tak výrazněji neupravovala problematiku postavení komunitárního práva. V čl. 5 (nyní čl. 10) 10 deklarovala povinnost členských států přijmout 8 Státy ES v rámci primární mezivládní instituce Rady ministrů (tj. instituce, ve které mohou nejlépe prosazovat své vlastní zájmy) rozhodují převážně kvalifikovanou většinou (či většinou prostou v procesních otázkách). Pouze v zásadních otázkách je vyžadována jednomyslnost, jež maximálně chrání národní zájmy, ale zároveň často blokuje další vývoj integrace. V případě většinového hlasování však pro stát existuje nebezpečí nutného dodržování normy, proti jejímuž přijetí se sám otevřeně postavil. Blíže k rozhodovacím procedurám viz Fiala, P. Pitrová, M.: Evropská Unie, Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, str. 206 216. 9 Pilířová struktura byla vytvořena v roce 1993 Maastrichtskou smlouvou, která vytvořila Evropskou Unii zastřešující původní Společenství a nově definované agendy Společné bezpečnostní a zahraniční politiky a Justice a vnitra, na něž se ovšem nevztahuje princip supranacionality a mezivládní akty v rámci nich vytvořené nemají nadstátní charakter. Pro odlišení bývají označovány jako právo EU. Prof. Týč upozorňuje na stírání rozdílů mezi oběma systémy, s tím, že často bývají oba podřazovány pod termín právo EU viz Týč, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy, 4.akt. vydání, Praha, Linde, 2004, str. 57 58. Lisabonská smlouva podřazuje právo EU i ES pod jeden celek, jež je definován právní subjektivitou jednotné Evropské Unie. Viz kapitola 9. 10 Smlouva o založení EHS (nyní ES) byla přečíslena Amsterodamskou revizí v roce 1997 (v platnosti od 1. května 1999). Pro lepší orientaci v obou textech budou uvádět čísla obou verzí ustanovení. 8
opatření k plnění závazků vyplývajících z této smlouvy a zároveň se zdržet opatření jež by mohla ohrozit dosažení cílů ze smlouvy vyplývajících. Toto ustanovení, jež bývá odborníky nazýváno jako závazek loajality členských zemí ke Společenství, vytváří základní předpoklad pro nekonfliktní vývoj Společenství směrem ke splnění cílů, za nimiž bylo založeno. K dodržování a realizaci tohoto závazku však Smlouva o založení EHS nevymezila téměř žádné efektivní instrumenty a otevřela tak cestu alternativnímu vývoji. Evropský právní systém byl ve svých počátcích nejvýrazněji vymezen pomocí čl. 189 (nyní čl. 249) Smlouvy o založení EHS, jež stanovil obecnou působnost nařízení, jeho závaznost a přímou použitelnost. Toto konkrétní ustanovení jako jedno z mála demonstrovalo vztah komunitárního práva k právům národních států, třebaže jeho formulace byla více než obecná a neukazovala žádný směr úpravy, naopak spíše jen vyvolávala další otázky. Jak zmiňuje Arnull, přestože bylo zřejmé, že smlouva musí přijít do konfliktu s jí odporujícími ustanoveními právních řádů jednotlivých členských států, neposkytl její text žádné řešení tohoto problému. 11 Proč tomu tak bylo, je patrné z výše uvedeného. Jak také shrnuje ve svém díle Tichý, představa, že by národní parlamenty mohly ratifikovat úmluvu, podle níž by bylo třeba v případě kolize aplikovat integrační normy přednostně před vlastní úpravou, byla politicky neprůchodná. 12 Tento handicap komunitárního právního řádu 13 nebylo Společenství samo o sobě schopno překonat, neboť zásadní rozhodovací pravomoci byly od počátků integrace svěřeny mezivládnímu orgánu Společenství Radě ministrů. Zástupci jednotlivých států nepodporovali, či nebyli zmocněni k podpoře rozšíření nadnárodnostního charakteru společenství a proto nebylo v jejich zájmu zabývat se úpravou pozice komunitárního práva ve vztahu k národním právům. 14 Některé prointegračně zaměřené země (např. Nizozemí a Belgie) by byly otevřené ke stabilizaci komunitárního práva a zakotvení jeho aplikační přednosti před právem národním, vzhledem k nutnosti úpravy těchto otázek v primárním právu a tím i jednomyslného konsensu by však byly vždy vetovány některou ze skeptičtějších zemí (Francie apod.). 11 Arnull, A.: The European Union and its Court of Justice, New York, Oxford University Press, 2006, str. 159. 12 Tichý, L. a kol.: Evropské právo, Praha, C.H.Beck, 2006, str. 291. 13 Nový evropský právní systém, byl, jak se vyjádřila také K. Alter, vnitřně omezený a slabý. Šlo o systém, ve kterém bylo jen minimum případů směřováno k ESD a kde mohlo jakékoliv porušení smlouvy a jejích deklarovaných cílů bez povšimnutí přetrvat tak dlouho, dokud neexistovala politická vůle k nápravě. Blíže K. Alter: Establishing the supremacy: the making of an international rule of law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2002, str. 1. 14 Je pravděpodobné, že by se ani neshodli, či by nenašli vhodnou slovní formulaci jež by vyhovovala všem stranám. Více viz Arnull, A.: The European Union and its Court of Justice, New York, Oxford University Press, 2006, str.180. 9
Východisko z této komplikované situace přišlo ze strany evropské instituce, jejíž pravomoci nebyly zpočátku brány nijak vážně Evropského soudního dvoru (dále jen ESD či Soud). 2.2. Pozice ESD ve vývoji vztahu komunitárního a národního práva ESD byl Smlouvou o založení EHS definován čl. 164 (nyní čl. 220) jako orgán zajišťující dodržování práva při výkladu a provádění smlouvy. 15 Jeho primárním úkolem však byla kontrola supranacionálních orgánů Společenství a přezkum platnosti sekundárních právních aktů vydávaných Komisí a Radou. Postupem času nicméně získal mnohem výraznější funkci jeho výklad jednotlivých ustanovení Smlouvy obecně a řešení sporů založených na interpretaci. Primárním prostředkem ke stabilizaci pozice komunitárního práva se neočekávaně stal čl. 177 (nyní čl. 234) Smlouvy, který upravuje možnost podání předběžné otázky ESD. 16 Neočekávaně proto, že řízení o předběžných otázkách bylo obecně považováno pouze za doplňkové. Jak konkretizuje ve své stati Malenovský, pravomoc ESD rozhodovat o předběžných otázkách je lokalizována až na samotném chvostu kompetencí Soudu, mezi úpravou náhrady škody a zaměstnaneckými spory. 17 Proč tedy došlo k takovému nárůstu počtu předběžných otázek? Předběžné otázky byly původně určeny pouze k interpretaci komunitárního práva a zjišťování jeho platnosti. Národní soud či jeho prostřednictvím také účastník sporu byli touto úpravou zmocněni k dotazům o interpretaci a aplikaci konkrétních právních ustanovení. Nikde v ustanoveních týkajících se ESD není zmíněna pravomoc rozhodovat v těchto otázkách také o kompatibilitě národního práva a práva komunitárního. Jak uvádí K. Alter, při negociaci Smlouvy nebyla vlastně vůbec diskutována možnost, že by národní soudy aplikovaly 15 Přesně takto je chápáno pojetí soudu mezinárodní organizace realisty jedná se o podřízený orgán disponující více méně technickou funkcí soudní interpretace ustanovení smlouvy, skládající se často jen z jazykového překladu pravidel a jejich jednoduchého výkladu bez ohledu na politický obsah či následky viz Matli, W.; Slaughter, A - M.: Revisiting the European Court of Justice, International Organization, Vol. 52, No. 1, 1998, str. 179 180. 16 Předběžnou otázku může podat soud členského státu, rozhodčí a jiné instituce, které splňují kritéria jež ve svých rozsudcích specifikoval ESD blíže viz Král, R.: Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy, Praha, C.H.Beck, 2003, str. 60 76. Souhrnně jsou předpoklady instituce definovány v tzv. Vaasenských kritériích (podle rozhodnutí ve věci C 61/65 Vaasen v. Gıbbels): musí mít zákonný základ, je nezávislá a rozhoduje nestranně, má trvalý charakter, obligatorní jurisdikci, řídí se zákonnými předpisy a rozhoduje ve sporném řízení. Viz Šlosarčík, I.: Evropský soudní dvůr a předběžná otázka podle čl. 234 SES, EUROPEUM, 2004, Online http://www.europeum.org/doc/arch_eur/islosarcik_team_europe.pdf. 17 Také v Jednacím řádu ESD bylo toto řízení zařazeno až na samotný konec dokumentu, až na 9. místě v kapitole s názvem Zvláštní řízení. Blíže viz Malenovský, J.: Triptych zobrazování soudního dvora ES: arbitr, motor integrace nebo velký manipulátor?, Právník, 2007, č. 10, str. 1065 1079. 10
komunitární právo před národním právem; dohled nad takovýmto zásahem do národního práva měl patřit pouze národním státům a Komisi. 18 Viníkem tohoto abnormálního nárůstu je proto právě nejistota národních soudů při aplikaci komunitárního práva. Soudci byli postaveni před otázku jakým způsobem naložit s národní normou ve vztahu k normě komunitární a do svých prejudiciálních otázek vkládali také tento dotaz. Jak velmi pěkně vyjádřil Mancini, ESD zpočátku neměl v úmyslu překročit tuto hranici, a proto na dotaz zda národní norma porušuje komunitární směrnici či nařízení odpověděl jen pouhou interpretací onoho sekundárního aktu a první dotaz zcela úmyslně pominul. Zároveň však často (vědomě) nepřímo naznačil jaký rozsah národní legislativy je ještě považován za slučitelný s komunitárním opatřením a tím přímo naváděl národního soudce k postoji ve vnitrostátním právním řádu. 19 Následným vývojem však ESD vymezenou hranici překročil úplně, jak bude dále demonstrováno v této práci. Celkově je třeba konstatovat, že ESD maximálně využil nedostatečnosti komunitární úpravy v oblasti vztahu komunitárního a národního práva a skrze odpovědi na předběžné otázky a některé další spory se dostal do pozice, v níž rozsahem svých pravomocí zásadně překračuje svou původní pozici vymezenou v zakládajících smlouvách. ESD, dnes notoricky známý jako motor integrace, tak na sebe převzal roli iniciátora a pokusil se svými rozsudky zacelit mezery vzniklé nedostatečnou smluvní kodifikací. Tímto je mu třeba přičíst nezanedbatelný podíl na tvorbě evropského právního řádu a to především díky teleologické interpretaci komunitárních norem a následné formulaci několika jednotících aplikačních zásad, mezi nimiž primární roli hrají principy přímého účinku a přednosti komunitárního práva. 18 Alter, K.J.: Establishing the supremacy: the making of an international rule of law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2002, str. 9 10. 19 Mancini, F.: The Making of a Constitution of Europe, Common market law review 24, str. 606; in Alter, K.J.: Establishing the supremacy: the making of an international rule of law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2002, str.10. 11
3. Základní vymezení principu přednosti Princip přednosti komunitárního práva jako takový vznikl z důvodu nedostatečné kodifikace vztahu národního a komunitárního práva, jak je zmíněno výše. Díky neustálému vývoji tohoto principu a neexistenci jeho přesné definice je velmi komplikované jej jednoznačně vymezit a obsáhnout tak veškeré jeho znaky. Zjednodušeně je možno říci, že se jedná o povinnost národních soudů a jiných národních orgánů aplikujících právo aplikovat bezprostředně použitelnou komunitární normu před neslučitelnou vnitrostátní normou a to i v případě, kdy se jedná o pozdější vnitrostátní normu (a tedy nepoužitelnost zásady lex posterior derogat legi priori). První definici principu ESD vymezil v přelomovém rozhodnutí Costa v. E.N.E.L (jenž bude dále podrobněji analyzován) a to pomocí rozboru účinků přímo účinných sekundárních právních aktů takto: Přednost práva společenství potvrzuje článek 189 Smlouvy o založení EHS, podle něhož nařízení 20 je závazné a bezprostředně použitelné v každém členském státě. Toto ustanovení, k němuž není možné uplatnit žádné výhrady, by nemělo význam, kdyby stát mohl jednostranně jeho účinky zrušit legislativním opatřením, které by převážilo právo ES. 21 Tato argumentace, z pohledu soudu a supranacionálních orgánů Společenství vysoce logická, s sebou nese mnoho nesrovnalostí, které byl ESD nucen dále konkretizovat v navazujících rozhodnutích. 22 V praxi vyvstalo množství otázek ohledně typů komunitárních i vnitrostátních norem, na něž se tato zásada vztahuje či jaký vliv má zásada přednosti komunitárního práva na neslučitelná vnitrostátní ustanovení. Toto vše bude diskutováno v následujících kapitolách. 3.1. Princip přednosti vs. princip přímého účinku Jak je patrné z výše uvedené definice ESD ve věci Costa v. E.N.E.L. a také odvoditelné z čl. 189 (nyní čl. 249) Smlouvy o založení EHS, nařízení je závazné v celém svém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech. Toto vymezení, z něhož 20 Jak podotýkají P. Craig a de Búrca, ESD původně zamýšlel utvořit obecný princip přednosti všech závazných komunitárních aktů a proto kritizují slabost tohoto argumentu, jenž se vztahuje pouze k přímé aplikovatelnosti nařízení. Navíc pojem přímá aplikovatelnost podle nich neřeší otázku přednosti, ale pouze souvisí s účinky práva ES v národních právních řádech bez prováděcího předpisu. Blíže Craig, P., de Búrca, G.: EU Law. Text, cases, and materials, New York, Oxford University Press, 2006, str. 346. 21 C 6/64 Flaminio Costa v. E.N.E.L. [1964] ECR 1141 odstavec 11. Citace judikatury v této práci vychází buď z překladů judikatury ESD z knihy Pítrová, L.; Pomahač, R.: Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora 1.díl, Praha, Linde, 2000; z českých překladů historických rozsudků ESD (Online http://curia.europa.eu/cs/content/juris/index.htm) nebo jsou mým vlastním překladem anglických textů rozsudků. 22 Vývoj doktríny přednosti podrobněji viz kapitola 3. 12
ESD vymezil přednost určitých aktů komunitárního práva, implikuje provázanost principu přednosti a s principem bezprostředního (přímého) účinku komunitárního práva. Princip přednosti není možno prakticky použít bez použití principu přímého účinku. Jak podotýká R. Král, 23 principy aplikační přednosti a přímého účinku jsou jako spojené nádoby. Bez principu přímého účinku komunitárního práva by neměly národní soudy v členských státech přednostně co aplikovat. Bez principu přednosti by pak nebyla ve členských státech zajištěna aplikace bezprostředně aplikovatelných komunitárních pravidel v případě jejich konfliktu s pravidly vnitrostátními. 24 Podmíněnost přímého účinku komunitárního práva pro následnou aplikační přednost rozpracoval ESD ve svém judikátu ve věci Simmenthal, kde výslovně říká: Dále pak podle principu přednosti práva ES vzniká následující vztah: ustanovení Smlouvy a bezprostředně použitelné akty orgánů ES činí nejenom automaticky vzhledem ke své platnosti nepoužitelnými jakákoli rozporná ustanovení již existujícího vnitrostátního práva, ale též brání jako integrální a nadřazená součást právního systému používaného na území členského státu přijetí nových vnitrostátních legislativních opatření, která by byla v rozporu s právem ES. 25 Tato definice, v níž je opět markantní zmiňovaný teleologický přístup ESD, položila základ automatické přednosti ustanovení smlouvy a všech bezprostředně použitelných aktů orgánů ES. 26 Vztahem přímého účinku a přednosti se podrobně zabývá liverpoolský profesor evropského práva Micheal Dougan. 27 Na základě poměru těchto dvou principů vytvořil teoretickou koncepci aplikovatelnou také na vztah komunitárního a národního práva. Dle Dougana existují dva typy vztahu obou principů model přednosti a model spouště. 28 Model přednosti představuje samostatnou existenci principu přednosti bez nutnosti přímého účinku normy. Přednost komunitárního práva je schopna vyvolat právní účinky v národních právních systémech bez splnění potřebných vlastností normy, přímý účinek je 23 R. Král používá původně ve svém díle odlišnou terminologii k principu přednosti dodává slovo aplikační a přímý účinek nahrazuje termínem bezprostřední aplikovatelnost viz Král, R.: Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy, Praha, C.H.Beck, 2003. Z důvodu jednotného vyznění textu jsem tato slova nahradila slovy přímý účinek a přednost, používanými v celé této práci. Je však zajímavé, že R. Král ve svém o dva roky starším textu označuje tytéž principy jako princip přednosti a princip bezprostředního účinku, viz Král, R.: K principu přednosti komunitárního práva, EMP, 2001, číslo 7-8, str. 35 38. Je tedy otázkou, co přispělo k takovémuto terminologickému obratu. 24 Viz Král, R.: Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy, Praha, C.H.Beck, 2003, str. 32. 25 C 106/77 Simmenthal SpA v. Amministrazione delle Finanze dello Stato [1978] ECR 629, odstavec 17. 26 Vlastnosti norem komunitárního, jimž je možno přiznat přímý účinek a jsou tak předmětem principu přednosti, budou vymezeny v kapitole 7. 27 Dougan, M.: When worlds collide! Competing visions of the relationship between direct effect and supremacy, Common Market Law Review, Vol. 44, 2007, str. 931 963. 28 V originální verzi se jedná o primacy model a trigger model. 13
zde zcela irelevantní, podstatná je pouze nesnášenlivost mezi komunitárním a vnitrostátním ustanovením. Tento model aplikuje princip přednosti převážně v rámci soudních přezkumů platnosti národního práva a sporů o platnost komunitárního práva a ponechává přímý účinek jako nástroj dovolání 29 se subjektivních individuálních práv. 30 Model spouště naopak uznává nutnost přímého účinku pro přednost komunitárních norem. Přímý účinek podle něj zahrnuje také všechny situace, kdy komunitární normy vyvolávají určitý právní efekt v národních právních systémech, třebaže jejich cílem není udělit subjektivní práva jednotlivcům. Pokud se jich však soukromé osoby mohou dovolat a ty se tak stanou podkladem pro soudní přezkum, jsou vždy přímo účinné. 31 Dougenova teoretická koncepce je poměrně komplikovaná a tento nástin poukazuje pouze na základní rozdělení, jež však dostatečně splňuje účel zařazení této teorie ukázat divergentnost přístupů ke vztahu obou principů. Z mého úhlu pohledu Společenství skrze ESD směřuje k aplikaci druhého modelu, neboť komunitární a národní právo nejsou tak integrované, aby bylo možno bez určení přímo účinných norem aplikovat komunitární právní řád. Přímý efekt je nástroj potřebný k překročení mezery mezi oběma právními řády. 3.2. Přednost nebo nadřazenost? V rámci této podkapitoly bych ráda objasnila pojetí přednosti komunitárního práva, tak jak jej pojímám v této práci společně s dalšími terminologickými nesrovnalostmi. Předností komunitárního práva nechápeme jako absolutní přednost komunitárního právního řádu před národními právními řády. Jak podotýká prof. Týč, přednost se projevuje jen v případě rozporu mezi konkrétní normou komunitárního práva a konkrétní normou vnitrostátního práva členského státu, pokud obě dopadají na tentýž právní vztah. 32 Je tedy zřejmé, že se nejedná o nadřazenost celého právního řádu nad jiným, ale pouze o přednost komunitárních norem v případě konfliktu, tedy aplikační přednost. Podle J.H.Reestmana tato skromnější interpretace přednosti připomíná pojetí přednosti v silničních pravidlech. 33 Pro zjednodušení terminologie je v této práci používán pouze 29 Blíže ke konceptu dovolatelnosti viz Rozehnalová, N; Týč, V: Vnější obchodní vztahy Evropské unie, Brno, Masarykova Univerzita, 2006, str. 77 89. 30 Dougan, M.: When worlds collide! Competing visions of the relationship between direct effect and supremacy, Common Market Law Review, Vol. 44, 2007, str. 932 937. 31 Ibid. 32 Týč, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy, 4.akt. vydání, Praha, Linde, 2004, str. 95. 33 Reestman v tomto případě používá termín precedence, jež vyjadřuje ještě méně dominantní přednost než slovo primacy jehož překlad je používán v této práci. Reestman dále zdůrazňuje, že toto pojetí není jediné, jež ESD kdy uplatnil, naopak, z některých jeho rozsudků, např. v dánské verzi rozsudku ve věci C 06/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA [1978] ECR 629, vyjadřuje nadřazenost komunitárního práva i nad národními ústavami a jeho vyšší pozici 14
samostatně pojem přednost, jenž podle mého názoru dostatečně vystihuje podstatu principu. Dalším terminologickým problémem je anglické označení principu a jeho následný překlad do češtiny. Jak zmiňuje Mayer, 34 v literatuře 35 je sice nejčastěji zmiňován termín supremacy, 36 ESD jej však prakticky téměř nepoužívá byl užit pouze jednou v rozsudku z 60. let. 37 Příležitostně se termín objeví v návrzích generálních advokátů, zároveň s ním však bývá používán pro jistotu také termín vlastní ESD primacy. 38 Slovo primacy se objevuje ve většině judikátů ESD a proto jsem se rozhodla podržet se českého překladu 39 tohoto termínu přednost v celé své práci. Tento výraz lépe vystihuje podstatu vztahu komunitárního práva nad právem národním ve smyslu aplikační přednosti zmiňované výše. Navíc, slovo přednost se v ničem nedotýká platnosti nepoužitých norem komunitárního práva. Dalším argumentem pro použití slova přednost je také jeho užití v textu Ústavní smlouvy a následné Reformní smlouvy, které budou z hlediska principu přednosti analyzovány v závěru práce. ve vztahu k národním právům. Viz Reestman, J.H.: Primacy of Union Law, European Constitutional Law Review, 2005, str. 104. 34 Mayer, C.F.: Supremacy Lost? Comment on Roman Kwiecień, German Law Journal, 2005, Vol. 06 No. 11, str. 1498 1499. 35 Jedná se zejména o literaturu anglosaskou. V textech do angličtiny překládaných již často záleží na úvaze autora. 36 Což je do češtiny možno přeložit jako převaha či nadvláda; v názvu této práce termín představuje pojem nadstátnost. 37 C 14/68 Walt Wilhelm [1969] ECR 1, odstavec 5. 38 Použil jej např. generální advokát Jacobs v případě C 112/00 Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v. Republic of Austria, [2003] ECR I-5659, odstavec 5. 39 V české terminologii neexistuje přesný překlad tohoto slova, je možné použít termíny jako nadřazenost či převaha, nejčastěji však v souvislosti s komunitárním právem bývá používán termín přednost. Výjimečně bývá toto slovo překládáno také jako primát ; tento termín však vyjadřuje spíše prvořadost a nadřazenost mezi ostatními prvky, což se neshoduje s vyzněním této práce. Jak konstatuje prof. Pelikánová, pojem přednost se pro termín primacy prostě více vžil. Viz Pelikánová, I.: Princip přednosti komunitárního práva a české právo, 2005, str. 4, Online http://www.srovnavacipravo.cz/texty/kv2005rozsirene.pdf. 15
4. Vznik a vývoj principu přednosti 4.1. Van Gend Loos Původ principu přednosti je možno datovat již k prvnímu přelomovému rozhodnutí ESD ve věci Van Gend Loos, 40 které bývá častěji spojováno s první deklarací přímého účinku komunitárního práva. ESD tehdy v rozhodnutí na předběžnou otázku nizozemského soudu zdůraznil nutnost teleologického výkladu Smlouvy v souladu s duchem, celkovou strukturou a zněním jednotlivých ustanovení. 41 Tímto tvrzením si ESD otevřel pomyslná interpretační vrátka směrem k možnému extenzivnímu výkladu podle potřeb evropské integrace. Z hlediska principu přednosti je však ještě podstatnější odst. 10, který říká, že: [ ] je třeba vyvodit závěr, že Společenství vytváří nový právní řád mezinárodního práva, v jehož prospěch státy, byť jen v přesně vymezených oblastech, omezily svá subjektivní práva a jehož subjekty nejsou jen členské státy, ale i jejich příslušníci. 42 Termín nový právní řád mezinárodního práva fakticky vytváří samostatný systém evropského práva, třebaže dodatek mezinárodního práva vyvolává představu příslušnosti komunitárního právního řádu k mezinárodnímu právu a tím také neúplné samostatnosti právního řádu. Vysvětlení tohoto specifika podal ve svém článku prof. Týč, který soudí, že se jedná o zmínku poplatnou především nizozemské ústavě, která recipuje celé mezinárodní právo do práva vnitrostátního. 43 Fakt, že ESD přiznal jednotlivci právo dovolávat se platnosti komunitárního práva, ale v případě přímého účinku komunitárního práva také právo zpochybnit národní úpravu, indikoval potřebu další úpravy. Jak podotýká K. Alter, princip přednosti musel po rozsudku Van Gend Loos logicky následovat, neboť k tomu, aby měla práva jednotlivců, jež byla rozsudkem přiznána, nějaký význam, bylo třeba konstatovat přednost komunitárního práva nad národními právy; tak aby se členské státy nevyhnuly svým závazkům vyplývajícím z komunitárního práva jednoduše přijetím nové právní úpravy. 44 Vznikla naléhavá potřeba upravit vztah komunitárního práva a vnitrostátních práv v případě konfliktu. Jak podotkl u tohoto rozsudku generální advokát Roemer, úpravy 40 C 26/62 NV. Algemene Transporten Expeditie Onderneming van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen [1963] ECR 1. 41 Ibid, odstavec 8. 42 Ibid, odstavec 10. 43 S tím, že komunitární právo bylo tehdy považováno za regionální součást autonomního práva viz Týč, V.: Zásady pro aplikaci práva ES v členských státech, EMP, 1999, č. 1-2, str. 50. 44 Alter, K.J.: Establishing the supremacy: the making of an international rule of law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2002, str. 18. 16
jednotlivých členských států ve věci vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva nejsou jednotné a některé z nich ani neumožňují přednostní aplikaci jiného práva než vnitrostátního. Z toho důvodu je třeba zakotvit do komunitárního práva také doplnění přímého účinku, jež by zaručilo jednotnou aplikaci komunitárního práva. 45 4.2. Costa v. E.N.E.L. Svůj původ princip přednosti odvozuje od rozsudku ESD vydaného v roce 1964 ve věci Costa v. E.N.E.L. 46 jako odpověď na předběžnou otázku italského soudu o možnosti porušení některých článků Smlouvy italskými zákony. ESD odpověděl šalamounským způsobem, kdy z dotazu odvodil otázky týkající se výkladu Smlouvy a jejího vztahu k italskému národnímu právu. 47 V návaznosti na judikát ve věci Van Gend Loos ESD konstatoval existenci specifického autonomního právního řádu, jenž musí být jako právo vzniklé ze smlouvy dodržován vnitrostátními orgány: Na rozdíl od běžných mezinárodních smluv vytvořila smlouva o založení EHS vlastní právní řád, který se jakmile smlouva vstoupila v platnost stal nedílnou součástí právních řádů členských států, a který jejich soudy musí aplikovat. Členské státy třebaže jen ve vymezených oblastech omezily svá suverénní práva a vytvořily právní řád zavazující jak jejich příslušníky, tak je samé tím, že na neomezenou dobu vytvořily Společenství, které má vlastní subjektivitu, způsobilost právně jednat a vystupovat na mezinárodním poli a zejména skutečné pravomoci, vyplývající z omezení suverenity či přenesení pravomocí členských států na Společenství. 48 45 Valešová, T.: Vztah mezinárodního práva a vnitrostátního práva, vztah práva Evropských společenství, Evropské unie a vnitrostátního práva, Praha, 2003, str. 84. 46 C 6/64 Flaminio Costa v. E.N.E.L. [1964] ECR 1141. Z důvodu významnosti rozsudku pro toto práci uvedu ve zkratce také skutkový stav případu a jeho průběh. Milánský advokát Flaminio Costa měl zaplatit účet za elektřinu nové organizaci ENEL, již vytvořil jako jednotící organizaci stát po znárodnění všech ostatních podniků vytvářejících elektřinu. Costa napadl porušení čl. 37 (nyní čl. 31) Smlouvy z důvodu tvorby se Smlouvou neslučitelného státního monopolu. Italský soud podal předběžnou otázku ESD a zároveň také italskému Ústavnímu soudu. Ten rozhodl ve věci první, a to tak, že případ vůbec neměl být projednáván ESD a že komunitární právo v žádném případě nemá přednost před právem italským. ESD tedy projednával případ s tím, že jeho rozhodnutí bude ignorováno, rozhodl však, že komunitární právo má přednost před právem národním a proto je pravomocí ESD rozhodnout, jestli italský národní zákon porušuje komunitární právo nebo ne a v případě porušení mu nepřiznat právní účinky. V konečném důsledku ESD rozhodl, že se o porušení nejedná. Je třeba zmínit, že tento případ byl pravděpodobně podán ESD čistě za účelem otázky přednosti komunitárního práva a byl důležitý především z principielních hledisek, neboť se v něm jednalo o účet v hodnotě v přepočtu asi 3 USD. Blíže ke skutkovému stavu viz Pítrová, L.; Pomahač, R.: Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora 1.díl, Praha, Linde, 2000, str. 51 52. 47 Italské dualistické pojetí recepce mezinárodního práva v té době považovalo komunitární právo za derogovatelné pozdější vnitrostátní legislativou v souladu se zásadou lex posterior derogat legi priori. 48 Ibid, odstavec 8. 17
Omezení suverenity a přesun pravomocí je jedním ze základních argumentů ESD doprovázející mezinárodněprávní závazek členských států vyplývající také z výše uvedeného čl. 5 (nyní čl. 10) Smlouvy, jehož obsahem je povinnost členských zemí přispět k naplnění cílů evropské integrace. Slovy omezení suverenity a přenesení pravomocí ESD ve věci Costa v. E.N.E.L. konkretizoval to, co v rozsudku Van Gend Loos chybělo, že totiž základem legitimity jednání Společenství je dobrovolné omezení pravomocí členských států ve prospěch celku. 49 Neboli, jak ESD upřesňuje dále skutečnost, že členské státy přenesly práva a povinnosti vznikající na základě smlouvy ze sféry vnitrostátního práva do právního řádu Společenství s sebou nese trvalé omezení jejich suverénních práv, nad nímž jednostranný akt neslučitelný s koncepcí právního řádu Společenství nemůže převážit. 50 Komunitární právo a celý právní řád, 51 který Smlouva vytvořila, se stal integrální součástí národních právních řádů. Jak vyjadřuje prof. Pelikánová, tím, že členské státy vytvořily časově neomezené společenství nadané vlastními institucemi, právní osobností, způsobilostí a pravomocemi vzešlými z omezení kompetencí nebo z jejich přesunu ze států na společenství, vytvořily právní korpus aplikovatelný na jejich občany i na ně samotné. 52 Rozsudek Costa v. E.N.E.L. je klasickým příkladem argumentace ESD založené na teologickém výkladu Smlouvy v souladu s jejím duchem a směřováním celého Společenství. Z právního hlediska se však ESD opírá jen o jediné ustanovení Smlouvy a to o výše zmiňovaný čl. 189 (nyní čl. 249): Přednost práva Společenství potvrzuje čl. 189 Smlouvy o EHS, podle něhož nařízení je závazné a bezprostředně použitelné v každém členském státě. Toto ustanovení, k němuž není možné uplatnit žádné výhrady, by nemělo význam, kdyby stát mohl jednostranně jeho účinky zrušit legislativním opatřením, jež by mohlo převážit nad právem ES. 53 Craig a de Búrca podle mého názoru oprávněně namítají chabost tohoto argumentu, neboť se v této formulaci vztahuje pouze na nařízení jako jediný přímo závazný sekundárně právní akt. ESD přitom v tomto rozsudku usiluje o přednost veškerého závazného komunitárního práva, 54 neboli, jak se vyjadřuje: [ ] nad právem vznikajícím ze Smlouvy o EHS jako nezávislého pramene práva nemohou vzhledem k jeho 49 Craig, P., de Búrca, G.: EU Law. Text, cases, and materials, New York, Oxford University Press, 2006. str. 346. 50 C 6/64 Flaminio Costa v. E.N.E.L. [1964] ECR 1141, odstavec 13. 51 Termín vlastní právní řád, který ESD v této souvislosti používá je odlišný od termínu nový právní řád mezinárodního práva formulovaného v předchozím rozsudku Van Gend Loos. Odstranění koncovky mezinárodního práva implikuje úplnou autonomnost komunitárního právního řádu a jeho nezávislost na vnitrostátním stejně jako mezinárodním právu. 52 Pelikánová, I.: Princip přednosti komunitárního práva a české právo, 2005, Online http://www.srovnavacipravo.cz/texty/kv2005rozsirene.pdf. 53 C 6/64 Flaminio Costa v. E.N.E.L. [1964] ECR 1141, odstavec 11. 54 Více k tomuto argumentu a ostatním argumentům, které ESD rozpracoval na podporu přednosti komunitárního práva v rozhodnutí COSTA v. E.N.E.L. viz Craig, P., de Búrca, G.: EU Law. Text, cases, and materials, New York, Oxford University Press, 2006. str. 345-346. 18
zvláštní a původní povaze převážit ustanovení vnitrostátního práva [ ] 55 Široce extenzivní výklad tohoto ustanovení nepostrádal kontroverze 56 a zcela se vymykal tehdy běžně restriktivní interpretaci mezinárodních smluv a jeho platnost, stejně jako právní základ teleologického výkladu ESD obecně nebyly evropských právních kruzích v 60. letech akceptovány. 57 Judikát ve věci Costa v. E.N.E.L. tedy definoval a rozvedl tři základní vlastnosti právního systému Společenství, jak je formuluje prof. Týč: Svrchovanost Společenství je založená na omezení svrchovanosti práv členských států. Členské státy omezily zřizovacími smlouvami dobrovolně a trvale svá svrchovaná práva. Právo Společenství je autonomní, nezávislé na mezinárodním a vnitrostátním právu, čímž se stává nenapadnutelné zvnějšku. Právo Společenství je právem regionálně kodifikovaným a bez primátu nad jednotlivými právními řády by ztratilo smysl. Závazky přijaté zřizovacími smlouvami musí být bezpodmínečné a oprávnění nerespektovat konkrétní pravidla se uděluje jen ve výjimečných případech. 58 4.3. Internationale Handelsgesellschaft Základní teze přednosti komunitárního práva, jak je vymezil judikát Costa v. E.N.E.L. představovaly výchozí koncepci v dalším rozhodování ESD. Samotná přednost komunitárního práva vyvolávala mezi členskými státy, které se v závislosti na intenzitě své integrační politiky s většími či menšími obstrukcemi podvolovaly přednosti komunitárního práva, požadavky na upřesnění principu. Nejvytrvaleji se členské státy stavěly vůči obraně základů právních řádů zemí vyjádřených v Ústavě a předpisech na ústavní úrovni. V případě Internationale Handelsgesellschaft se ESD důsledně držel principu přednosti i za podmínek, které byly z hlediska národního státu velmi diskutabilní. Německý správní soud požadoval vyjasnění vztahu mezi sekundárním komunitárním právem a národním ústavním právem s tím, že 55 C 6/64 Flaminio Costa v. E.N.E.L. [1964] ECR 1141, odstavec 12. 56 Více o přijetí rozhodnutí ze strany Itálie viz Itzcovich, G.: Sovereignty, Legal Pluralism and Fundamental Rights, European Public Law, Volume 10, Issue 1, 2004, str.112 114. 57 Jak podotýká K. Alter, evropští soudci jsou tradičně konzervativní ve výkladových postupech a převážně se drží jazykového výkladu textu. ESD však trval na neobvyklosti Smlouvy o založení EHS s tím, že se nejedná o typickou mezinárodní smlouvu a proto na ni není možné aplikovat typicky mezinárodní praktiky. Blíže viz Alter, K.J.: Establishing the supremacy: the making of an international rule of law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2002, str. 21. 58 Týč, V.: Zásady pro aplikaci práva ES v členských státech, EMP, 1999, č. 1-2, str. 50. 19
před základními principy německého ústavního práva musí komunitární právo ustoupit. 59 Judikovaná přednost sekundárního komunitárního práva před německou ústavní normou jež byla navíc přijata ještě před vstupem Smlouvy v platnost zdůraznila komplexnost přednosti komunitárního práva v pojetí ESD. Podle něj odvolání se na národní pravidla a pojmy domácího práva za účelem posouzení platnosti opatření orgánů Společenství by mělo nepříznivý dopad na jednotu a účinnost práva ES. Platnost těchto opatření může být posuzována pouze na základě práva ES. [ ] Proto platnost komunitárního právního aktu nebo jeho účinek na členský stát nemůže být ovlivněn obviněním z rozporu se základními právy obsaženými v ústavě nebo principech s ústavními rysy. 60 Jak poznamenává Arnull, ESD v tomto rozhodnutí projevil velmi kreativní přístup. Aplikovatelnost ústavních principů se velmi úzce dotýká otázky lidských práv, jejichž dodržování je zásadní podmínkou národních soudů. Poněvadž však smlouva o založení EHS neobsahuje žádný katalog lidských práv, neexistovala by žádná garance jejich dodržování, čímž by se zvětšilo riziko neaplikace komunitárních norem národními státy z důvodu nedostatečného zabezpečení lidských práv. 61 Proto, aby poněkud zmírnil dosti tvrdé vyznění svých slov, ESD dále ujišťuje, že: [ ] respektování základních práv tvoří nedílnou součást právních principů chráněných prostřednictvím ESD. Ochrana základních práv vychází ze společných ústavních tradic členských států, musí však být zajištěna v souladu se strukturou a cíli Společenství. 62 I přes toto ujištění provázel uznání přednosti komunitárního práva německými soudy kontinuální odpor především místních německých soudů 63 a na rozhodnutí ve věci Internationale Handelsgesellschaft navázala obsáhlá judikatura, jež bude podrobněji analyzována v kapitole 8.1.1. 64 59 Blíže viz Schőtze, R: Supremacy without pre-emption? The very slowly emergent doctrine of community pre-emption, Common Market Law Review, Vol. 43, 2006, str. 1027. 60 C 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbh v. Einfuhr und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125, odstavec 3. 61 Arnull, A.: The European Union and its Court of Justice, New York, Oxford University Press, 1999, str. 181 182. 62 C 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbh v. Einfuhr und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125, odstavec 4. 63 Samotný frankfurtský správní soud, jež podal předběžnou otázku odmítl akceptovat rozhodnutí ESD, s tím, že je protiústavní a proto pro něj nemůže být závazné. Položil tedy tentýž dotaz německému Ústavnímu soudu s očekáváním nápravy nastalé situace. Spolkový ústavní soud ve velmi kontroverzním rozhodnutí judikoval ve prospěch své vlastní autority a přisoudil si pozici soudu s pravomocí rozhodnout, že rozhodnutí ESD může být z výše uvedených důvodů v Německu neaplikovatelné. Srov. Tillotson, J.: European Union Law: text, cases and materials, London, Cavendish Publishing Limited, 2000, str. 92 95. 64 Podobná situace nastala v ostatních členských státech, které se odmítaly podvolit takovému omezení pravomocí v otázce úpravy ochrany základních lidských práv. Srov. Craig, P., de Búrca, G.: EU Law. Text, cases, and materials, New York, Oxford University Press, 2006, str. 358-359 či Outlá, V: Právo Evropské Unie, Plzeň, vydavatelství Aleš Čeněk, 2008, str. 121. 20
4.4. Simmenthal Poslední ze skupiny rozhodnutí, jež nejmarkantněji ovlivnily vývoj přednosti komunitárního práva v počátcích evropské integrace je rozsudek ESD v věci Simmenthal. 65 Podstatou judikátu je vyřešení dvou problémů plynoucích z předběžné otázky italského soudu: jak se zachovat v případě národního ustanovení, jež je v rozporu s dříve vydaným komunitárním nařízením a jak tedy tomto kontextu naložit s italským soudcovským pravidlem výlučné pravomoci italského Ústavního soudu prohlásit normu za neaplikovatelnou z důvodu rozporu s komunitární normou. V odpovědi na dotaz: Jaké následky plynou z přímé použitelnosti ustanovení komunitárního práva v případě jejich neslučitelnosti s následně vydanými právními normami členských států? ESD v prvé řadě upřesnil fakt, že přímá aplikovatelnost komunitárního práva znamená, že: pravidla komunitárního práva musí být plně a jednotně aplikována ve všech členských státech ode dne jejich vstupu v platnost a po celou dobu jejich platnosti. 66 Jak podotýká Schőtze, pokud bychom aplikovali princip přednosti podobně jako v rámci německého federalismu, musel by příslušný soud prohlásit kolidující normu za neplatnou. 67 Takovéto řešení by však vyvolalo silný odpor v členských státech a nebylo by, minimálně v aktivněji se zapojujících členských státech, politicky průchozí. 68 ESD vytvořil základ vztahu komunitární a vnitrostátní normy tím, že si vybral mírnější variantu a to, že: [ ] ustanovení Smlouvy a bezprostředně použitelné akty orgánů ES činí nejenom automaticky neaplikovatelnými jakákoli rozporná ustanovení již 65 C 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA [1978] ECR 629 Simmenthal II. Předmět tohoto sporu představují poplatky za hygienickou prohlídku hovězího masa při dovozu z Francie do Itálie. V první fázi byl ESD na předběžnou otázku italského soudu potvrzen nesoulad tohoto úkonu s ustanoveními Smlouvy (viz C 92/78 SpA Simmenthal v. Commission of the European Communities [1979] ECR 777 Simmenthal I.), v druhé fázi sporu se italská finanční správa odvolala a soud opět položil předběžnou otázku ESD. Pro zjednodušení je v práci používán pouze termín Simmenthal, jenž tedy představuje významnější z obou rozhodnutí Simmenthal II. 66 Ibid, odstavec 14. 67 Tato veskrze odvážná argumentace byla podporována německým profesorem evropského práva E. Grabitzem, který prohlásil, že komunitární právo ruší národní právo (doslova community law breaks national law ) viz Schőtze, R: Supremacy without pre-emption? The very slowly emergent doctrine of community pre-emption, Common Market Law Review, Vol. 43, 2006, str. 1028-1029. 68 Politická reprezentace sice nebyla příslušná k zásahům proti judikatuře nezávislého soudu, ale nepostrádala možnosti argumentace v rámci Společenství. Nezúčastněnou pozici politiků ve vztahu ke stále silněji se integrujícímu Společenství velmi výstižně popisuje K. Alter, která porovnává krátkodobý horizont jejich zájmů s dlouhodobými vizemi soudců a odborníků. Na těchto předpokladech pak vysvětluje relativní nezájem politiků o rozhodování ESD a jejich koncentrování se převážně na konkrétní politické kroky Společenství. Viz Alter, K.J.: Establishing the supremacy: the making of an international rule of law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2002, str. 182 208. V současné všeobecné diskusi nad osudem Ústavní/Reformní smlouvy však tyto stereotypy padají a je patrná angažovanost širokého spektra složek veřejné sféry. 21