Reforma zahraniční rozvojové pomoci zpráva Výzkumné služby Kongresu Autor: Luděk Plachký
1. Úvod Zahraniční rozvojová pomoc Spojených států amerických (USA) tvoří jednu z velmi důležitých kapitol americké zahraniční politiky, protože představuje jednu z nejlepších možností, jak ve světě šířit základní americké hodnoty jako je svoboda a demokracie. Každoročně na ni jsou vynakládány nemalé finanční prostředky ze státního rozpočtu USA, které jsou primárně administrovány Americkou agenturou pro mezinárodní rozvoj (USAID). 2. Historie Poskytování moderní zahraniční rozvojové pomoci pozorujeme především po II. světové válce, kdy se začalo upouštět od poskytování pomoci vojenské a stále většího významu nabývala pomoc ekonomická. 2.1 50 a 60. léta Od roku 1947 do roku 1949, kdy byl státním tajemníkem George C. Marshall, se pomoci v poválečné Evropě věnoval tzv. Marshallův plán, který státům zdecimovaným válkou poskytoval jak finanční, tak technickou pomoc směřující k co nejrychlejšímu obnovení infrastruktury, posílení vyčerpané poválečné ekonomiky a k celkové stabilizaci regionu. 1 Vzhledem k úspěchu Marshallova plánu pokračoval v poskytování zahraniční rozvojové pomoci prezident Harry S. Truman. Navrhl nový program mezinárodní rozvojové pomoci všeobecně známý jako Point Four Program. Jednalo se o program zaměřený především na technické a investiční projekty, který byl realizován v letech 1952 až 1961. Tento program se stal primární formou poskytované pomoci USA a klíčovou složkou americké zahraniční politiky. Jako takový měl dva hlavní cíle: Snížením chudoby a zvýšením produkce rozvíjejících se zemí zajistit pro USA nové trhy Snížit hrozbu vzestupu komunismu v rozvíjejících se zemích tím, že jim pomáhal prosperovat jako kapitalistickým. V této době bylo také zřízeno několik organizací, předchůdců USAID. 2 1 USAID, USAID history: Early International Development Effort. 2 USAID, USAID history: International aid becomes foreign policy. 1
Všechny dosavadní programy, které poskytovaly zahraniční rozvojovou pomoc, zastřešila v roce 1961 Americká agentura pro mezinárodní rozvoj USAID vzniknuvší na základě zákona Foreign Assistance Act, podepsaným prezidentem J. F. Kennedym. Tento krok vedl k výraznému zjednodušení administrace rozvojové pomoci, a tím pádem i k větší efektivitě. 3 Funkční období prezidenta Kennedyho a Johnsona se stalo známé jako dekáda rozvoje. 4 2.2 70. léta V 70. letech minulého století se začal měnit cíl rozvojové pomoci. Upouštělo se od podpory technických a investičních projektů a do popředí zájmů se dostaly projekty zaměřené na základní lidské potřeby, např. výživa, zdraví, vzdělání a další. 5 V roce 1970 byla také Valným shromážděním Organizace spojených národů (OSN) přijata rezoluce č. A/RES/2626 (XXV) 6, kde se v článku 43 této rezoluce zavázaly rozvinuté země OSN poskytovat finanční pomoc ve výší 0,7 % HDP. Tohoto cíle nebylo v případě USA dosáhnuto do dnešního dne, ale i přesto mají USA největší podíl na množství peněz investovaných do zahraniční rozvojové pomoci. 2.3 80. lét 80. léta minulého století byla ve znamení podpory rozvíjejících se trhů. Hlavními cíli byla stabilizace měn a finančních systémů rozvojových států. USAID znovu potvrdila svoje cíle - dosažení ekonomického růstu založeného na zaměstnanosti a přijetí možností, které přinášela revitalizace zemědělství a rozšiřování domácích trhů. Tato dekáda s sebou přinesla také řadu změn. Hlavními kanály poskytované pomoci se staly soukromé dobrovolnické organizace a většina pomoci se přesunula z individuálních projektů do velkých programů. 7 3 Došlo k sjednocení úsilí mezi organizacemi International Cooperation Administration, Development Loan Fund, Export-Import Bank a programu Food for Peace 4 USAID, USAID history: International Aid in the 1960s: An Agency is Born. 5 USAI,. USAID history: International Aid in the 1970s: A Shift to Basic Human Needs. 6 Valné shromáždění OSN. Rezoluce Valného shromáždění 2626 (XXV). 7 USAID, USAID history: InInternational Aid in the 1980s: A Turn to Free Markets. 2
2.4 90. léta V 90. letech 20. století se hlavními prioritami USAID staly trvale udržitelný rozvoj a pomoc zemím zvýšit kvalitu života jejich občanů. V tomto desetiletí byly přizpůsobeny programy ekonomickým podmínkám dané cílové země. 8 Tyto změny vedly k zvýšení efektivity vynakládaných financí na rozvojovou pomoc. USAID sehrála hlavní roli v plánování a implementaci programů po pádu Berlínské zdi v roce 1989. Tyto programy pomohly ustanovit nové demokratické země se otevřenými ekonomikami a s citlivými sociálními systémy. 9 2.5 Nové milénium Po přelomu tisíciletí bylo slyšet volání po reformě USAID. Kvůli válce v Iráku a Afghánistánu byla USAID povolána pomoci těmto zemím k obnově vlády, infrastruktury, občanské společnosti a základních služeb jako je zdravotnictví a vzdělání. Agentura (USAID) začala realizovat své programy tak, aby získala co nejvíce užitku ze svých alokovaných prostředků. V tomto období zesílila také kampaň požadující, aby se na poskytování rozvojové pomoci podílely i další organizace zahrnující soukromý sektor a nadace. 10 3. Definice zahraniční rozvojové pomoci Podle výboru OECD/DAC 11 (Organisation for Economic Co-operation and development/development assistance commitee) se zahraniční rozvojová pomoc (ODA, Official development assistance) definuje jako pomoc, kterou poskytují vlády vyspělých států buď přímo rozvíjejícím se státům, které jsou uvedeny na seznamu příjemců DAC nebo mezinárodním organizacím. 8 USAID, USAID history: International Aid in the 1990s: Sustainability and Democracy. 9 USAID, USAID history: International Aid in the 1990s: Sustainability and Democracy. 10 USAID, USAID history: International Aid in the 2000s: War and Rebuilding. 11 OECD byla založena v roce 1961 a výbor DAC je její součástí od samého počátku. V současnosti sdružuje OECD 34 států světa. 3
Za oficiální rozvojovou pomoc (ODA) jsou považovány ty toky peněz, materiálu či technické pomoci do rozvojových zemí, které: jsou poskytovány oficiálními vládními institucemi dárcovské země (na rozdíl od soukromé pomoci či zahraničních investic) s cílem udržitelného sociálně-ekonomického rozvoje (na rozdíl od toků, jejichž cíle nejsou rozvojové, ale komerční či bezpečnostní například vojenská pomoc je z ODA vyřazena) mají koncesionální charakter (jsou skutečnou pomocí ve formě nevratného grantu či alespoň půjčky, která má podmínky výhodnější, než půjčka poskytnutá za podmínek tržních). 12 Z ODA je vyloučena: vojenská pomoc s výjimkou nákladů na dopravu humanitární pomoci peacekeepingové mise pokud úzce nesouvisí s rozvojovými aktivitami nukleární programy, pokud nejsou určeny civilistům kulturní programy, pokud nebudují kulturní kapacity v cílových zemích 13 Je také důležité rozlišovat mezi pomoci humanitární a rozvojovou. Humanitární pomoc je poskytována jako rychlé řešení především nečekaných problémů, které mohou způsobit například přírodní katastrofy, válečné konflikty atp. Jako taková, ale je součástí ODA. Zbývající části ODA jsou zaměřeny na dlouhodobé projekty, které pomáhají rozvojovým státům dosáhnout ekonomického růstu, zvýšení životní úrovně obyvatelstva, rozvoji infrastruktury, potlačení chudoby a k celkové stabilizaci poměrů v dané rozvojové zemi. Zásadním rozdílem tedy je, že rozvojová pomoc je pomoc dlouhodobá a dotýká se všech sfér života občanů rozvojové země, mezitím co humanitární pomoc je pomoc krátkodobá a má zažehnat pouze akutní problémy. 12 KAPLAN, M., Rozvojová politika vyspělých zemí (OECD/DAC). 13 Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Official development assistance definition and coverage. 4
4. Rozvojové cíle tisíciletí Hlavní cílové kategorie, kam by rozvojová pomoc měla směřovat, byly stanoveny v projektu rozvojových cílů tisíciletí (MDG s, Millennium Development Goals) na tzv. Summitu tisíciletí, 8. března 2000. Projekt rozvojových cílů tisíciletí končí v roce 2015 a ještě mnoho cílů ze stanových 8 nebylo naplněno. Rozvojové cíle tisíciletí: odstranit chudobu a hlad dosáhnout základního vzdělání pro všechny prosazovat rovnost pohlaví a posílit roli žen ve společnosti snížit dětskou úmrtnost zlepšit zdraví matek bojovat s HIV/AIDS, malárií a dalšími nemocemi zajistit udržitelný stav životního prostředí budovat světové partnerství pro rozvoj 5. Objem zahraniční rozvojové pomoci Spojených států amerických (ODA) Spojené státy americké jsou největším poskytovatelem ODA na světě v absolutních číslech. V roce 2012 na ODA vydaly ze svého rozpočtu 30,69 miliard USD. Ačkoliv tato částka představuje největší investovanou sumu peněz do ODA ve světě, musíme si uvědomit, že v procentuálním vyjádření k hrubému domácímu produktu (HDP) se jedná pouze o 0,19 %, což ani zdaleka nesplňuje cíl, ke kterému se zavázaly vyspělé státy Organizace spojených národů na 25. zasedání Valného shromáždění v rezoluci č. A/RES/2626 (XXV) 14, kde byla míra poskytované ODA stanovena na 0,7 % HDP. Viz grafy č. 1 a 2 níže. 14 Valné shromáždění OSN, Rezoluce Valného shromáždění 2626 (XXV). 5
5.1 Graf č. 1 Zobrazení ODA vůči HDP za rok 2012 5.2 Graf. č. 2 Zobrazení ODA v absolutních číslech za rok 2012 6
Zajímavostí je, že náklady vynaložené na ODA nedosahují ani 1 % celkového federálního rozpočtu USA, ale americká veřejnost si myslí, že tyto náklady představují celých 25 % federálního rozpočtu 15. Tento jev je pravděpodobně způsoben faktem, že mnoho Američanů neví, že se do ODA nepočítají vojenské a další mise zmíněné výše. 5.3 Obr. č. 1 Podíl ODA ve federálním rozpočtu USA v roce 2009. 15 USAID, Dollars to results. 7
6. Investiční oblasti zahraniční rozvojové pomoci Rozvojová pomoc poskytovaná USA směřuje do různých investičních oblastí, důležitých pro rozvoj daného státu. Mezi tyto oblasti patří např. podpora ekonomického růstu, do které je investováno největší množství finančních prostředků, dále podpora lidských zdrojů, která má za následky rozvoj občanské společnosti, investice do míru a bezpečí, do spravedlivé, demokratické vlády, humanitární pomoc a nakonec řízení (management) celé ODA. Nutno také dodat, že poměrně velké množství investic se prolíná všemi oblastmi a tvoří tzv. multi-sektorovou zahraniční rozvojovou pomoc. Celková ODA se dělí do dvou základních kategorií: bilaterální a multilaterální. Bilaterální pomoc je ta pomoc, která směřuje přímo do státu příjemce. Multiraterální pomoc je zprostředkovávána skrze mezinárodní organizace jako: OSN, World Bank, Regionální rozvojové banky aj. V grafu č. 3 můžete vidět, do jakých sektorů směřovala bilaterální ODA z USA v letech 2011 a 2012. 6.1 Graf č. 3 Bilaterální ODA (čisté transakce v miliónech USD), roky 2011, 2012 Pozn.: CY 20XY Calendar Year 20XY 8
V tabulce č. 1 můžete vidět, do jakých organizací směřovala multilaterální ODA z USA v roce 2012. 6.2 Tab. č. 1 Multilaterální ODA (čisté transakce v miliónech USD), rok 2012 9
7. Rozvojová pomoc USA podle geografických oblastí Další z nabízejících se možností jak dělit ODA je její geografická působnost. Jak vidíte na grafu č. 4, níže největším geografickým regionem, kam směřují finance z ODA, je Subsaharská Afrika, která je následována Asií (kde je největším příjemcem pomoci Afghánistán), Střední a Jižní Amerikou, Blízkým východem, Severní Afrikou a jako poslední Evropou. Velká část, celých 26 % ODA, ale směřuje do blíže nespecifikovaných geografických zón jedná se např. o ostrovy v Tichém Oceánu, Oceánii apod. 7.1 Graf č. 4. Celková ODA dle geografických regionů, rok 2012 10
7.2 Největší příjemci americké rozvojové pomoci Největšími příjemci americké rozvojové pomoci jsou především státy poničené dlouhými válečnými konflikty (Afghánistán, Irák) či státy, které v dekolonizačním období prodělaly zásadní změny v politickém či celospolečenském upořádání. Dále se jedná o země, které trpí náboženskými či etnickými spory. Tyto státy by bez zahraniční rozvojové pomoci nemohly samy plně kontrolovat svou situaci a mohly by se stát potenciálním zdrojem dalších diplomatických či dokonce vojenských sporů. Jedině podpora demokratické a spravedlivé vlády, růst ekonomiky, vzdělanosti aj. může pomoci k zotavení těchto států a posílení jejich pozice v dnešním světě. 7.3 Graf č. 5 a Tab. č. 2 Top 10 příjemců bilaterální ODA z USA, rok 2012 8. Celkový objem rozvojové pomoci plynoucí z USA Do celkového objemu rozvojové pomoci řadíme mimo ODA (poskytována vládou či jejími agenturami) všechny finanční toky, které mají za účel pomáhat v rozvojových zemích. Mezi poskytovatele takovéto pomoci patří různé charitativní organizace, nadace, církve, občanská společnost aj. Důležitými poskytovateli rozvojové pomoci jsou také firmy a korporace. Tyto subjekty byly v minulých letech motivovány k větší aktivitě při poskytování rozvojové pomoci programem Global Development Alliances, 16 který nabízí spolupráci soukromých subjektů a USAID ve sféře, kde se protínají zájmy obou těchto skupin. 16 Více o projektu Global Development Alliances najdete zde: http://www.usaid.gov/gda. 11
Z tabulky č. 3 jasně vyplývá, že ODA tvoří cca. 10 % celkové pomoci, která směřuje do rozvojových zemí. To znamená, že ODA nemůže být jediným měřítkem štědrosti, protože mnohem více peněz, než je poskytováno vládou, je do rozvojových zemí posíláno migranty žijícími v USA (posílání financí zpět do domovské země) či privátními kapitálovými toky, které můžou a většinou i mají jistý komerční charakter. 8.1 Tab. č. 3. Celkové množství peněz plynoucích z USA do rozvojových zemí. Rok 2010 12
9. Závěr Z celé této výzkumné kongresové zprávy vyplývá, že poskytování zahraniční rozvojové pomoci má ve Spojených státech již dlouholetou tradici. Díky financím, které Spojené státy investovali do rozvojových zemí, se nejenom zlepšuje životní úroveň tamějších obyvatel, ale celkově roste ekonomická síla a konkurenceschopnost těchto zemí. Poskytování zahraniční rozvojové pomoci tvoří jeden z velice důležitých nástrojů zahraniční politiky. Díky tomu, že jsou Spojené státy největší poskytovatel této pomoci, získávají ekonomické vazby v jednotlivých zemích a vzniká tak oboustranně výhodná spolupráce. V současnosti působí USAID ve více než 100 zemích světa a snaží se dosahovat cílů, které definoval prezident Kennedy před více než 50 lety prosazovat zahraničně-politické zájmy USA, šířit demokracii a budovat svobodné trhy a zároveň nabízet lidem v rozvojových zemích pomocnou ruku tak, aby i oni dosáhli na lepší životní úroveň, zotavili se z katastrof a mohli žít ve svobodné zemi. 17 17 USAID. USAID history. USAID [online]. 13
10. Seznam zdrojů BABICKÝ, Tomáš. Role rozvojové pomoci v zahraniční politice - srovnání přístupů hlavních světových donorů [online]. 2007 [cit. 2014-03-14]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Fakulta sociálních studií. Vedoucí práce Pavel Pšeja. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/65479/fss_m/ BLÁHA, Pavel; DJAKOUALNO, Lukáš Hendé. Background report: Valné shromáždění (GA), Oficiální rozvojová pomoc (ODA). 2011. 14 s. Dostupné z: <http://www.studentsummit.cz/data/1296395755660bgr_ga_oda.pdf>. BLAHUTOVÁ, Zuzana. Americká zahraniční rozvojová spolupráce v Iráku z pohledu vybraných teorií mezinárodních vztahů. Brno, 2009. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Fakulta sociálních studií. Vedoucí práce Břetislav Dančák. Dostupné z: <http://is.muni.cz/th/113185/fss_m_b1>. Hudson Institute. The Index of Global Philanthropy and Remittances. Str. 8. Dostupné z: <http://www.hudson.org/content/researchattachments/attachment/1015/2012indexofg lobalphilanthropyandremittances.pdf>. KAPLAN, Michal. Rozvojová politika vyspělých zemí (OECD/DAC). Rozvojovka.cz [online]. 2012 [cit. 13. března 2014]. Dostupné z: <http://www.rozvojovka.cz/rozvojova-politika-vyspelych-zemi-oecd-dac>. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Official development assistance definition and coverage. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj [online]. [cit.13. března 2014]. Dostupné z: <http://www.oecd.org/dac/stats/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage. htm>. Grafy 5.1 a 5.2: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Compare your country Official development assistance. Obr. 5.3: USAID. Dollars to results.; Graf 6.3: USAID, Disbursements by Sector. Tabulka 6.2: USAID, Multilateral Contributions. Graf 7.1: USAID, Recipients By Geographic Area.; Graf 7.3: USAID, Top Ten Recipients. Tabulka 8.1: Hudson Institute. The Index of Global Philanthropy and Remittances. 14