Bydlení v České republice Právní rozbor problematiky JUDr. Pavla Schödelbauerová 1 Bydlení patří nepochybně k základním lidským potřebám. 2 Přesto si téměř do druhé poloviny 19. století bydlení zajišťoval každý vlastními silami. Teprve v souvislosti s prudkým rozvojem společnosti a jejími změnami byla jednotlivými evropskými zeměmi realizována opatření směřující k pomoci sociálně slabším vrstvám při zajištění bydlení. První formy pomoci byly realizovány prostřednictvím právní úpravy bytového družstevnictví či jiných obdobných společenství zajišťujících bydlení a rovněž cestou peněžních fondů apod. Na území dnešní České republiky vytvořil možnost zřizovat bytová a stavební družstva zákon č. 70/1873 Říšského zákoníku. Tato družstva byla vymezena jako sdružení osob které potřebují nebo hledají byt. V roce 1910 byl zákonem č. 242 Říšského zákoníku založen Státní fond pro péči bytovou, který kromě poskytování úvěrové pomoci a záruk stanovil podmínky obecné prospěšnosti. Obecně prospěšná sdružení zakládaná za účelem výstavby malých bytů měla nejčastěji právní formu družstev, která byla zaměřena na řešení bytových problémů nižších a středních vrstev obyvatelstva. Postupný vývoj v oblasti bydlení byl v souvislosti se společenskými změnami umocněnými válečnými událostmi 1. světové války charakterizován zvyšující se mírou státní intervence, která v souvislosti s nesmírnou devastací bytového fondu po 2 světové válce ještě vzrostla. Tato intervence vyústila v přijetí některých mezinárodních dokumentů, které formulovaly právo na bydlení každého jednotlivce. Základním dokumentem upravujícím právo na bydlení je Všeobecná deklarace lidských práv, která byla OSN přijata v New Yorku v roce 1948. Právo na bydlení je rovněž formulováno v Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, který byl přijat Valným shromážděním OSN v roce 1966. Tento dokument byl ratifikován i ČSSR a stal se platným dne 23.března 1976. Právo na bydlení bylo následně formulováno i v některých dalších mezinárodních dokumentech. Právo na bydlení formulované v mezinárodních dokumentech a vyplývající i z čl. 30 Listiny základních práv a svobod je třeba odlišit od práva na přidělení bytu, které bylo upraveno právními předpisy přijatými po roce 1950, které bylo v našem právním řádu zakotveno až do roku 1992. Právo na bydlení, tak jak je formulováno v mezinárodních dokumentech a nepřímo i Listině základních práv a svobod, není právem nárokovým. Toto právo znamená závazek státu, usměrňovat oblast bydlení tak, aby každý občan mohl uspokojit buď samostatně nebo s určitou pomocí státu svoji potřebu bydlení prostřednictvím klasických institutů soukromého práva (především nájem bytu, vlastnictví nemovitosti, bytu apod.). Cílem deklarací o právu bydlení je zajistit takové postupy státu, které by vyloučily diskriminační přístup k bydlení tj. umožnily přístup k bydlení i těm občanům, či skupinám 1 Vedoucí oddělení bytového práva, odbor bytové politiky, Ministerstvo pro místní rozvoj České republiky. 2 Tento text vznikl podle zadání řešitelského týmu projektu Reprodukce sociálních nerovností v podmínkách politiky rovnosti (projekt č.1j063/05-dp 2) realizovaného s podporou MPSV ČR v rámci vědecko-výzkumného programu Moderní společnost a její proměny. 1
občanů, kteří jsou ohroženi či znevýhodněni v přístupu k bydlení a v důsledku této skutečnosti jim hrozí sociální vyloučení. Naplnění cílů směřujících k zajištění práva bydlení je realizováno prostřednictvím právních úprav proti diskriminaci a dále opatřeními bytové politiky (zejména podpůrnými finančními nástroje směřujícími do oblasti bydlení). Na rozdíl od práva bydlení bylo do roku 1992 v dříve platných předpisech (zejména zákon č. 67/1956 Sb. o hospodaření s byty a zákon č. 41/64 Sb., o hospodaření s byty) zakotveno právo na přidělení bytu. Toto právo vyplývalo z tehdy realizovaného administrativního způsobu hospodaření s byty. Podle předpisů upravujících hospodaření s byty příslušela péče o využití bytů (nejen státních, ale i soukromých a za určitých podmínek i v rodinných domcích v osobním vlastnictví) a nakládání s nimi národním výborům, které také rozhodovaly ve správním řízení o právu na přidělení bytu jednotlivých občanů. Rozhodnutím národního výboru o přidělení bytu, či jiným obdobným správním aktem, vzniklo občanovi právo, aby s ním organizace hospodařící s byty (či příslušný vlastník) uzavřela dohodu o odevzdání a převzetí bytu. Uzavřením dohody o odevzdání a převzetí bytu vzniklo občanovi právo užívání bytu, které bylo jakousi obdobou dnešního nájmu bytu, i když jejich obsah není v žádném případě totožný. Právo užívání bytu bylo upraveno v občanském zákoníku, některé související otázky v zákoně o hospodaření s byty. V tomto období se postup při přidělení a užívání bytu dělil na část správní a občanskoprávní. Zákon o hospodaření s byty přesně stanovil, kde si každý občan může podat žádost o přidělení bytu a za jakých podmínek má na přidělení bytu nárok. Z takto zakotveného nároku ovšem nutně vyplývala adekvátní povinnost státu (představovaného národním výborem) zajistit dostatečný počet bytů, který by pokryl potřeby všech žadatelů. Takový cíl však bylo obtížné naplnit neboť počet žadatelů o byty, které byly za podmínek stanovených zákonem přidělovány, vždy mnohonásobně převyšoval počet bytů, které byly k dispozici. V souvislosti se změnou společenských poměrů v 90. letech bylo Ústavním zákonem č. 100/1990 Sb. zrušeno dosavadní rozdělení vlastnictví na socialistické společenské, osobní a soukromé a zakotvena rovnost vlastníků před zákonem. V tomto období byla převážná část bytového fondu ve vlastnictví státu. Jeho správa byla po většinu doby trvání socialistického režimu příčinou konfliktů ve vztazích mezi státem a občany. Postupem času, tak jak docházelo k likvidaci pravidel tržního hospodářství se projevily důsledky uměle udržované, nízké ceny nájemného z bytů, která měla za důsledek obecnou ztrátovost správy obytných domů. Proto se i v této oblasti projevila zanedbanost veškerého státního vlastnictví. S ohledem na výše uvedené skutečnosti byl přijat zákon. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí ve znění pozdějších předpisů, na základě kterého přešla převážná část obytných domů s byty do vlastnictví obcí. Většinu tohoto majetku nabyly obce uplatněním principu historického majetku a dále principu práva hospodaření. Na základě zákona se vlastnictvím obce staly dále věci tvořící bytový fond, rozestavěné objekty komplexní bytové výstavby a věci k nimž právo hospodaření náleželo organizacím zajišťujícím investorskou činnost ke komplexní bytové výstavbě. Následně, přijetím zákona č. 509/1991Sb. (novela občanského zákoníku dále jen ObčZ ) byly zrušeny předpisy o hospodaření s byty. Tím byl opuštěn administrativně přídělový systém a současně bylo z právní úpravy vypuštěno i právo na přidělení bytu. Právní úprava v oblasti uspokojování potřeby bydlení se vrátila k tradičním institutům, kterými jsou především nájem bytu vznikající na základě uzavřené nájemní smlouvy a vlastnické právo. Současně stát započal s postupnými kroky směřujícími k narovnání cen nájemného. 2
Obce však stejně jako stát neměly v této době dostatek prostředků a ani možností na odstranění zanedbané údržby bytového fondu. Proto se většina z nich rozhodla prodat část svého majetku, zejména obytné domy s byty, převážně nájemcům těchto bytů ať již prostřednictvím právnické osoby (družstva) tvořeného nájemci nebo přímo do podílového spoluvlastnictví podle ObčZ, či následně podle zákona o vlastnictví bytů. Postavení obce a její rozhodování o majetku obce a nakládání s tímto majetkem je upraveno v zákoně o obcích (původně zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze ve znění pozdějších předpisů), v současné době v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ve znění pozdějších předpisů) a v zákoně č.131/2000 Sb., o hl.m. Praze ve znění pozdějších předpisů. Podstata obce tkví v tom, že je základním územním samosprávným společenstvím občanů a veřejnoprávní korporací. Oprávněné zájmy občanů jsou chráněny tím, že o důležitých otázkách společného žití obce a o jejím majetku lze rozhodovat jen způsobem upraveným v zákoně. Jedná se jak o převody vlastnického práva tak i o pronajímání obecního majetku a tedy i bytů. V zákoně o obcích jsou upraveny záležitosti, jejichž zajištění je v zájmu občanů obce. Do těchto záležitostí, které obec vykonává v samostatné působnosti, patří i péče o uspokojování potřeby bydlení občanů obce v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi. Důsledkem této obecné formulace je skutečnost, že konkretizace rozsahu a způsobu naplnění péče o bytové potřeby občanů, stejně jako vytváření podmínek pro uspokojování této potřeby bydlení je zcela věcí bytové politiky obce. Z toho co již bylo uvedeno, vyplývá, že obec vzhledem k zakotvené rovnosti vlastníků rozhoduje jednak o účelném a hospodárném využití majetku jako kterýkoliv jiný vlastník, současně však má dle zákona o obcích pečovat o potřeby bydlení občanů obce. Rozhodnutí nakolik obec upřednostní účelné hospodaření s byty v domech ve vlastnictví obce ve vztahu k péči o potřeby občanů v oblasti bydlení závisí na rozhodnutí orgánů obce a koncepci její bytové politiky. Stát toto rozhodování usměrňuje pouze nepřímo, formou podmínek pro využití těch bytů, které jsou stavěny se státní podporou. Pro naplnění cílů bytové politiky obce, jsou obvykle vydávána pravidla, kterými obce upravují činnost při výkonu samostatné působnosti v oblasti bydlení.v této souvislosti je třeba odlišit postup obcí při stanovení způsobu obsazování bytů jako výkonu samostatné působnosti obce v oblasti realizace jejího vlastnického práva nakládat s majetkem od vzniku, existence a zániku nájemního vztahu, jehož úprava je obsažena v občanském zákoníku a v některých dalších právních předpisech. Pravidla, která stanoví postup obce při obsazování volných bytů jsou vydávána jednak ve formě obecně závazných vyhlášek ale i formou vnitřních norem, respektive vnitřních předpisů. Postupy obcí při rozhodování o nakládání s bytovým fondem se tedy s ohledem na výše uvedené mohou značně lišit co do stanovení cílů, ale i co do použití právních forem k jejich dosažení. Otázka stanovní cílů v oblasti bydlení je obsahem bytové politiky té které obce a není předmětem této úvahy. Právní formy stanovení pravidel obce lze popsat následujícím způsobem. Jedná se o vydávání vnitřních předpisů vydávání obecně závazných předpisů (vyhlášek) 3
Vydávání vnitřních předpisů je uskutečňováním oprávnění řídit činnost podřízených a jejich plnění je zachováváním právní povinnost řídit se pokyny nadřízených. Prostřednictvím vnitřních předpisů by měl být tedy stanoven jednotný postup při realizaci oprávnění a povinností vyplývajících z právních norem a specifikace, konkretizace či individualizace těchto oprávnění a povinností. Ve skutečnosti však mají mnohé interní předpisy, vydávané v orgánech veřejné správy, fakticky externí důsledky. Jde o případy, kdy vnitřní instrukce či předpisy zavazují v určitých věcech i osoby, které nejsou ve služebním, pracovněprávním či obdobném vztahu k subjektu, který předpisy vydal. Tyto interní předpisy obvykle obsahují podmínky, za nichž se poskytují ta či ona plnění, respektive služby druhým subjektům, které vstupují zpravidla svým projevem vůle do příslušného právního vztahu a tím přistupují na ony podmínky. V těchto případech se ovšem předpokládá zachování jisté soukromoprávní dispoziční autonomie subjektů. Žádné interní předpisy nesmějí být v rozporu s právními předpisy ani omezovat subjektivní práva osob vyplývající z právních norem. V případě vydávání pravidel formou obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti je základem oprávnění obce dle čl. 104 odst. 3 Ústavy. Zde se stanoví, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Působnost zastupitelstev je vymezena v zákoně o obcích. Před přijetím zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů, bylo předmětem rozsáhlých diskusí to, zda a v jakém rozsahu mohou obce v obecně závazných vyhláškách vydaných v samostatné působnosti ukládat povinnosti. Tato diskuse byla vyvolána zněním čl. 2 odst. 4 Ústavy, který stanoví, že nikdo nesmí být nucen činit co zákon neukládá. Čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod pak říká, že povinnosti mohou být stanoveny toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Ústavní soud dovodil, že z těchto ustanovení pro oblast působnosti obce k vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou práva a povinnosti, vyplývá, že obec je oprávněna tak činit jenom v případě výslovného zákonného zmocnění. Reakcí na poměrně ustálenou judikaturu Ústavního soudu je ustanovení 10 platného zákona o obcích, který stanoví, že obec může ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou v případech, které zákon o obcích stanoví. Je nepochybně zajímavé, že zákon o obcích vymezuje v 35 samostatnou působnost obce a v 10 stanoví, kdy obec v rámci své samostatné působnosti může ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou, přičemž vymezená působnost pro stanovení povinností obecně závaznou vyhláškou nekoresponduje vymezení samostatné působnosti v 35. Pro oblast bydlení je však podstatné to, že v okruhu stanovené působnosti obce, ve které lze vydávat obecně závazné vyhlášky stanovící povinnosti, není oblast správy a pronajímání bytů zahrnuta. Jak již bylo uvedeno, obce přijímají pravidla pro obsazování bytů ať již formou vnitřního předpisu nebo obecně závazné vyhlášky. Účelem těchto pravidel je především sjednocení postupu a stanovení jednotných podmínek, které žadatel o uzavření nájemní s smlouvy má splňovat, aby bylo možné tuto smlouvu uzavřít. Je otázkou, nakolik je ve vydávaných pravidlech respektována zásada rovnosti účastníků občanskoprávních vztahů, dohodnout si v rámci svobodného individuálního rozhodování občanskoprávní vztahy a jejich obsah smlouvou tak, jak to oběma stranám bude při respektování kogentních ustanovení právních předpisů nejvíce vyhovovat. 4
V každém případě postupy, které obce stanoví, ať již formou vnitřních pravidel nebo formou vyhlášky, musí být v souladu s ostatními obecně závaznými právními předpisy. Lze konstatovat, že tuto podmínku nesplňují např. následující požadavky související s uzavřením nájemní smlouvy. Požadavek, aby žadatel složil finanční prostředky jako tzv. dar je nepochybně v rozporu se zákonem, neboť žadatel tuto podmínku musí splnit bez ohledu na svou sociální situaci. U vynucených darů jde o rozpor s platným právem, neboť podstata darování spočívá v tom, že dárce nezískává od obdarovaného jiný prospěch. Rovněž tak nelze považovat za správný postup některých měst, která od žadatelů vyžadují finanční prostředky ve formě předplacení nájemného na několik desítek let dopředu, řádově v částkách, které často přesahují 100 tis. Kč. Tím vlastně prodávají nájemní právo na byt. Obdobně lze posoudit vybírání poplatku za podání žádosti o byt. Zákon o místních poplatcích takový poplatek neupravuje a žadateli není právním předpisem uložena povinnost takový poplatek hradit. Neobstojí ani tvrzení, že se jedná o úhradu nákladů spojených s podáním žádosti, neboť částky jsou obvykle stanoveny v jednotné výši, která často vysoce převyšuje náklady spojené s přijetím takové žádosti, přičemž uspokojování bytové potřeby občanů obce je navíc činností uvedenou v zákoně o obcí bez jakéhokoliv zpoplatnění. Obce se v přijímaných pravidlech snaží vytvořit postupy, které by zajistily realizaci bytové politiky jednotlivých obcí a dále vyvíjejí snahu v uzavírané nájemní smlouvě odstranit negativní dopady vysoké ochrany nájemce v občanském zákoníku, jejímž důsledkem je mimo jiné obtížně realizovatelná možnost vystěhování nájemce v případě, že neplní povinnosti uložené zákonem (zejména neplatí nájemné). Lze se domnívat, že vyjasnění úlohy obcí v oblasti péče o bytové potřeby občanů obce by přispělo k odstranění řady existujících problémů v oblasti bydlení. 5