EFEKTIVNÍ POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB MUNICIPÁLNÍMI OBCHODNÍMI SPOLEČNOSTMI EFFECTIVE DELIVERY OF PUBLIC SERVICES BY PUBLIC ENTERPRISES

Transkript

1 , ISBN EFEKTIVNÍ POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB MUNICIPÁLNÍMI OBCHODNÍMI SPOLEČNOSTMI EFFECTIVE DELIVERY OF PUBLIC SERVICES BY PUBLIC ENTERPRISES KOČKOVÁ, Hana Abstract The work deals with the efficient provision of public services. The report aims to: a) analyze and compare the forms of provision public service, b) analyze the provision public service of public enterprise. The main task of the municipalities is the provision of public services to its Citizen. Community should ensure that public services are provided at the highest quality at the lowest cost. The paper analyzed the public enterprises of municipalities with extended powers in the South Bohemian and West Bohemian Region, This paper deals with the close community property shares in companies, analysis of business and municipal companies closer analysis of companies engaged in providing services and companies that manage forests. A positive aspect of these companies is greater flexibility in accounting, taxation and property management. Downside is that these companies are regulated by the Commercial Code, which may endanger the transparency and efficiency. Key words: public services, city, public enterprise, efficiency. JEL Classification: H41 Abstrakt Tento příspěvek se zabývá efektivním poskytováním veřejných služeb. Cílem příspěvku je a) analyzovat a porovnat formy poskytování veřejných služeb, b) analyzovat efektivnost poskytování veřejných služeb municipálními obchodními mi. Hlavním úkolem obcí je poskytování veřejných služeb pro své občany. Obec by měla zajistit, aby byly veřejné služby poskytovány v co nejvyšší kvalitě a za co nejnižší náklady. V příspěvku jsou analyzovány municipální i obcí s rozšířenou působností v Jihočeském a Plzeňském kraji. Příspěvek se blíže zabývá majetkovými podíly obcí v obchodních ech, analýzou předmětu podnikání municipálních í a bližší analýze í zabývajících se poskytováním služeb a í hospodařících s lesy. Pozitivem těchto í je větší flexibilita v účetnictví, daních a hospodaření s majetkem. Negativem je, že tyto i se řídí obchodním zákoníkem, což může vést k ohrožení transparentnosti a efektivnosti. Klíčová slova: veřejné služby, město, obchodní, efektivnost. Úvod Hlavním úkolem obcí je poskytování veřejných služeb. V rámci zajištění efektivnosti se musí rozhodnout, zda budou služby poskytovat ve vlastní režii nebo prostřednictvím externího dodavatele. Obec by měla zajistit, aby byly veřejné služby poskytovány v co nejvyšší kvalitě za co nejnižší náklady. Je třeba si uvědomit rozdíl mezi zajišťováním 191

2 a poskytováním veřejné služby. Zatímco produkci veřejných služeb může obec svěřit externímu subjektu, financování zůstává v její působnosti. Příspěvek se zabývá porovnáním forem poskytování veřejných služeb, obchodním em, které jsou 100% vlastněny městy a efektivnosti těchto í z pohledu veřejných zakázek. Pro analýzu byly vybrány města s rozšířenou působností Jihočeského a Plzeňského kraje. Hlavním úkolem obcí je poskytování veřejných služeb pro své občany. Tyto služby jsou obcí poskytovány buď bezplatně, nebo za poplatek, který nepokryje náklady, které jsou s touto službou spojeny. Aby nedocházelo k plýtvání zdrojů, měly by být tyto služby poskytovány na principu hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Značnou část těchto služeb zajišťují obce vlastními zaměstnanci, popř. organizační složkou, příspěvkovou organizací. Stále častěji dochází k zajišťování veřejných služeb obchodní í, kterou obec 100% vlastní. Pozitivem těchto í je větší flexibilita v účetnictví, daních a hospodaření s majetkem. Negativem je, že tyto i se řídí obchodním zákoníkem, což může vést k ohrožení transparentnosti a efektivnosti. Literární přehled Obce zajišťují pro své občany veřejné služby. Dle Ochrany (2007) jsou veřejné služby z hlediska jejich ekonomického charakteru především veřejnými (kolektivními) statky veřejné spotřeby. Co jsou vlastně veřejné služby. Dle Humphreyse (1998) můžeme veřejné služby definovat jako služby, které jsou zcela nebo z části financovány z daní. Musgrave, Musgraveová (1994) definují veřejné statky jako statky, které jsou dostupné bez poplatků jednotlivých spotřebitelů. Jak se vyrábějí, nehraje roli. Zajišťování veřejných statků územní samosprávou souvisí s využitím alokační funkce veřejných financí, která je tradičně decentralizována. Základní otázkou při využití alokační funkce na různých vládních úrovních je rozhodnutí, zda veřejné statky mají být zabezpečovány a financovány centralizovaně ze státního rozpočtu, nebo decentralizovaně z rozpočtů jednotlivých stupňů územní samosprávy. Tato otázka se řeší v návaznosti na analýzu prospěchu, to znamená, kdo má prospěch z veřejného zabezpečování a financování veřejných statků. (Peková, 2004) Také využívání municipálních podniků vyplývá s existující decentralizace ve veřejném sektoru. Administrativní decentralizace je zaměřena na rozdělení pravomoci, odpovědnosti a fiskálních zdrojů k poskytování veřejných statků mezi různé úrovně veřejné vlády. Jedná se o přenos odpovědnosti za plánování, financování a řízení některých veřejných funkcí z centrální vlády a na jí podřízené místní jednotky nebo na částečně autonomní veřejné podniky. (Jílek, 2008) Prostřednictvím municipálních podniků a neziskových organizací je vhodné zabezpečovat veřejné statky pro občany tehdy: - jde-li o nezbytné služby, - není-li konkurenční prostředí, - nebude-li možné v konkurenčním prostředí najít soukromou firmu ochotnou zajišťovat veřejné statky pro občany. (Peková, 2004) Dle Provazníkové (2007) konkurenční prostředí mezi jednotlivými alternativními typy organizací vede obecně k vyšší hospodárnosti ve výdajích a lepší kvalitě poskytovaných služeb. Proto je vhodné, aby službu zajišťovaly jak obecní, tak soukromé organizace ve vzájemné konkurenci na základě výběrového řízení. 192

3 Mezi výdaje na zabezpečení čistých veřejných statků patří na municipální úrovni výdaje na: - udržení veřejného pořádku a bezpečnosti, tzn. např. výdaje na financování obecní policie a hasičů, - veřejné osvětlení, - veřejné komunikace, tzn. ulice, chodníky apod. - veřejná zeleň - likvidace negativních externalit, např. provoz a výstavba čističek odpadních vod, budování veřejných kontrolovaných skládek odpadů, třídění a likvidace odpadů apod. - vlastní správa. (Peková, 2004) Obce si mohou zvolit formu, jakou budou veřejné služby poskytovat. Formy poskytování veřejných služeb jsou pro názornost rozděleny v následující tabulce 1. Interní Tabulka 1 Formy poskytování veřejných služeb Externí Zaměstnanci obecního úřadu Rozpočtová organizace Příspěvková organizace Obchodná vlastněná obcí Obchodní vlastněná Obchodní s majoritním Obchodní s minoritním Klasické zadání soukromému subjektu PPP Organizační vydělení v rámci sektoru Organizační vydělení s využitím obchodního práva Externí zajištění se zachováním majetkového vlivu Klasické zajištění externí Zdroj: (Pavel, 2008) Negativa poskytování veřejných služeb prostřednictvím rozpočtové organizace jsou: - jejich začlenění do rozpočtu je jen málo pobízí k co největšímu zisku, či snižování nákladů, - jejich skutečné náklady lze obtížně zjistit, mnohé z nich nejsou odděleny od celkových režijních nákladů úřadu, - vyznačují se malou mzdovou pružností. Výhody: přímá kontrola a vliv obce nad jejich činností. Výhody poskytování veřejných služeb příspěvkovou organizací: - PO jsou již více motivovány k tomu, aby služby poskytovaly efektivně, protože nesou náklady na jejich provozování, mají větší volnost při odměňování zaměstnanců a mohou bez omezení ponechat případný nerozpočtovaný provozní přebytek. Co rozumíme vlastně pod pojmem municipální obchodní. Dle Ramanadhama (1991) je to organizace, která spojuje prvky veřejného sektoru a podnikání. Výhody poskytování veřejných služeb obchodními mi: - nižší vklad, - menší administrativní náklady, 193

4 - menší riziko podnikání, - účetní a daňové aspekty. Obecní obchodní i lze v obecné rovině rozdělit do dvou skupin. První skupinu tvoří i zřízené příslušnou municipalitou primárně z důvodu podnikání na klasickém konkurenčním trhu. Cílem je dosažení zisku a zajištění dodatečných zdrojů finančních prostředků pro obecní rozpočet. Druhou skupinu obecních obchodních í představují právnické osoby založené obcí s cílem poskytovat určité veřejné služby, které by jinak musela obec zajistit ve vlastní režii. (Pavel, 2006) Pokud je možné touto formou zajistit občanům poskytování požadované služby v příslušné kvalitě s minimem nákladů, tedy pokud je cesta přes obecní i levnější než přes klasický interní nebo externí model, nelze proti volbě tohoto řešení nic namítat. Problémem však je, že forma obchodní i je primárně určena pro subjekty, jejichž cílem je dosahování zisku. Z výše uvedených důvodů je tato organizační forma do značné míry nekompatibilní. (Pavel, 2008) Metodika Cílem příspěvku je analyzovat a porovnat formy poskytování veřejných služeb a analyzovat efektivnost poskytování veřejných služeb municipálními obchodními mi. Efektivnost je v tomto příspěvku spojena s dodržováním zákona o veřejných zakázkách a transparentností hospodaření municipálních obchodních í. Východiskem příspěvku je pohled na funkci veřejných zakázek jako nástroje pro efektivní alokaci zdrojů. Pro analýzu byly vybrány municipální i, které jsou 100% vlastněny obcemi s rozšířenou působností Jihočeského a Plzeňského kraje. V první části bylo z dostupných dat zjišťováno, jaké i obce s rozšířenou působností výše zmíněných dvou krajů vlastní, jakou mají v těchto ech majetkovou účast a pro jakou oblast poskytování veřejných služeb volí obce formu obchodní i. V další části byly blíže analyzovány i, které hospodaří s lesy obcí s rozšířenou působností a i provozující služby pro tyto obce, pozornost je v této části věnována dodržování zákona o veřejných zakázkách a transparentnosti jejich hospodaření. Podkladová data byla zjišťována z internetového Obchodního rejstříku. Výsledky a diskuse V roce 2012 vlastnilo 12 měst s rozšířenou působností majetkové podíly ve 44 ech. V následující tabulce 2 jsou subjekty dále rozděleny dle majetkové účasti a předmětu podnikání, kde R rozhodující majetková účast, P podstatná majetková účast, O- majetková účast menší než 20 %. Nejvyšší počet majetkových účastí vykazuje město Plzeň, následované Českými Budějovicemi a Strakonicemi. V případě klasických veřejných služeb převládá rozhodující majetková účast. Pouze dvě města mají firmu s lokálním monopolem, jedná se o České Budějovice a Plzeň, do této skupiny patří městské dopravní podniky. Nejvyšší počet majetkových účastí mají výše zmíněná města v klasických veřejných službách. Vysokou majetkovou účast mají města také v klasickém podnikání. 194

5 Město Tabulka 2 Společnosti obcí s rozšířenou působností Klasické veř. služby Kultura a sport Firmy lokální monopol Klasické podnikání R P O R P O R P O R P O České Budějovice Český Krumlov 3 3 Jindřichův Hradec 1 1 Písek Prachatice Strakonice Tábor Domažlice Klatovy 1 1 Rokycany 1 1 Tachov 2 2 Plzeň Zdroj: vlastní zpracování, Obchodní rejstřík Celkem V následující tabulce 3 jsou uvedeny majetkové účasti ve vybraných oblastech poskytování veřejných služeb. Pokud není uvedeno žádné číslo, zajišťuje město vybranou službu vlastními zaměstnanci nebo externím dodavatelem. Z tabulky vyplývá, že nejvíce majetkových účastí mají města v lesích a technických službách. Všechna výše zmíněná města mají v těchto ech 100% podíl, díky čemuž mají velký vliv na chování obchodních í. Tabulka 3 Majetková účast obcí s rozšířenou působností v municipálních obchodních ech MHD Lesy Komunikace Technické služby Teplárny Vodovody a kanaliz. Komunální odpad České Budějovice Český Krumlov Jindřichův 100 Hradec Písek Prachatice Strakonice ,35 Tábor Domažlice 100 Klatovy Rokycany 100 Tachov 100 Plzeň Zdroj: vlastní zpracování, obchodní rejstřík Problém obecních obchodních í se týká zákona o veřejných zakázkách. Proto, aby byla obchodní považována za veřejného zadavatele, musí být založena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu. Nebylo by logické, aby se jak příjmy, tak výdaje daného subjektu musely řídit zákonem o veřejných zakázkách. Proto vztah mezi obecní obchodní í, která představuje pouze jinou formu interní produkce, je předmětem výjimky ze zákona o veřejných zakázkách. Jedná se o obecnou výjimku, která se vztahuje na ty zakázky, jejichž předmětem je 195

6 poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací veřejnému zadavateli osobou, která vykonává převážnou část své činnosti ve prospěch tohoto veřejného zadavatele a ve které má veřejný zadavatel výlučná majetková práva. (Peková, 2004) Firma Tabulka 4 Výběrová řízení municipálních obchodních í zajišťujících služby vyhlášených VZ zrušených zakázek Označení zadavatele v dokumentaci Hodnota zadaných VZ bez DPH Služby města Český Krumlov - Služby města Jindřichův Hradec 0 Městské služby Písek - Technické služby Prachatice. - Technické služby Strakonice - Technické služby Tábor 6 0 Zimní údržba Správa majetku a údržby Tachov 1 0 Plynová kotelna ,- Zdroj: vlastní zpracování, Obchodní rejstřík První skupinou municipálních obchodních firem jsou technické služby. Z tabulky je patrné, že tyto služby provozuje osm měst s rozšířenou působností. Ve sledovaném období v letech 2010 až 2012 vypsaly výběrové řízení (VZ) pouze dvě firmy. Tabulka 5 Výběrová řízení municipálních í hospodařících v lesích Firma vyhlášených VZ - zrušených zakázek Označení zadavatele v dokumentaci Lesy a rybníky města Českých Budějovic Lesy města Český Krumlov - Lesy města Písku - Městské lesy Prachatice - Správa lesů města Tábora 1 0 Lesní hospodářský plán Domažlické městské lesy - Lesy města Rokycan - Hodnota zadaných VZ bez DPH ,- Zdroj: vlastní zpracování, Obchodní rejstřík Podobná je i situace v případě firem hospodařících v lesích, jak je patrné z tabulky, kde ve sledovaném období vypsala výběrové řízení pouze jedna firma. Závěr Z provedené analýzy bylo zjištěno, že obce s rozšířenou působností v Jihočeském a Plzeňském kraji nejčastěji používají municipální obchodní i k poskytování klasických veřejných služeb. Při bližší analýze municipálních obchodních í provozujících technické služby a municipálních obchodních í hospodařících s lesy můžeme dojít k závěru, že v tomto případě se neefektivnost týká nedodržování zákona o veřejných zakázkách. V případě í zabývajících se poskytováním služeb vyhlásily v letech veřejnou zakázku dvě i Technické služby Tábor s.r.o. 196

7 a Správa majetku a údržby Tachov s.r.o. V případě í hospodařících s lesy vyhlásila výběrové řízení v letech pouze jedna a to Správa lesů města Tábora s.r.o. Problém s nedodržením zákona o veřejných zakázkách je dán zejména špatným zařazením některých subjektů do jednotlivých kategorií zadavatelů. Neefektivnost těchto obchodních í je dána také nedostatečnou kontrolou ze strany obcí. Dalším problémem těchto í je, že nemají přístupné výroční zprávy na internetových stránkách, více než polovina analyzovaných obchodních í nemá přístupnou výroční zprávu. Jako žádoucí se jeví zvýšení kontroly municipálních obchodních í, jako je tomu např. u příspěvkových organizací a dodržování zákona o veřejných zakázkách. Literatura [1] HUMPHREYS, P. C Improving public service delivery. 1st ed. Dublin: Institute of public administration, s. ISBN [2] JÍLEK, M Fiskální decentralizace, teorie a empirie. 1. vyd. Praha: ASPI, s. ISBN [3] MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, B Veřejné finance v teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Management Press, s. ISBN [4] OCHRANA, F., ŠUMPÍKOVÁ, M., PAVEL J., NEMEC, J Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí. 1. vyd. Praha: VŠE, s. ISBN [5] OCHRANA, F Veřejné služby jejich poskytování, zadávání a hodnocení. 1. vyd. Praha: Ekopress, s. ISBN [6] PAVEL, J Efektivnost a transparentnost obecních obchodních í. Studie. Praha: Transparency International Česká republika, s. [7] PAVEL, J Používání obecních obchodních í v České republice na příkladu krajských měst. 1. vyd. Praha: Transparency International, s. ISBN [8] PEKOVÁ, J Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha: Management Press, s. ISBN [9] PROVAZNÍKOVÁ, R Financování měst, obcí a regionů. 1. vyd. Praha: Grada Publishing, s. ISBN [10] RAMANADHAM, V. V The Economics of Public Enterprise. 1 st ed. London, s. ISBN Adresa autora: Ing. Hana Kočková, Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Ekonomická fakulta, katedra účetnictví a financí, Studentská 13, České Budějovice, Česká republika, Telefon , hanka.kockova@seznam.cz 197