Řízení rizik a financí

Transkript

1 Řízení rizik a financí Zpracováno v rámci projektu»zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech«vsetín 2007 Autoři: Ing. Milan Půček, MBA, Ph.D. Jana Matochová a kolektiv

2 Publikaci je možné získat v elektronické podobě na internetové adrese Náměty a připomínky k textu publikace zasílejte autorům na - Ing. Milan Půček, MBA, Ph.D. (vedoucí autorského kolektivu; garance kapitol 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13) milan.pucek@mestovsetin.cz - Jana Matochová, (garance kapitol 3, 4, 5, 6, 10) jana.matochova@mestovsetin.cz 2007 MEPCO, s. r. o. Pro MEPCO, s. r. o., vydala agentura COM4, s. r. o. ISBN

3 Obsah Předmluva Úvodní slovo o čem je tato publikace Úvod k finančnímu řízení a řízení rizik Co je řízení (management) Co je finanční řízení Co je řízení rizik Zákon o finanční kontrole a řízení rizik a financí Zákon o finanční kontrole Vzory směrnic a dokumentů Konkrétní příklady finančního řízení Směrnice o oběhu účetních dokladů Limity pro tvorbu rozpočtu Sledované parametry v rozpočtu Manažerské účetnictví Vymáhání pohledávek Pojištění majetku Příklady procesních map pro finanční řízení Úvod ke controllingu Co je controlling Postup zavedení Mapa rizik Analýza rizik finančního řízení obce Mapa rizik finančního řízení Opatření k předcházení rizik finančního řízení Projektové řízení a dotační management Co je to projekt, projektové řízení a kdy je používat Fáze managementu dotačního projektu z hlediska žadatele Jak nastavit kontrolní mechanismy (controlling projektů) Jak zavést projektové řízení do organizace Kde získat více informací Náměty k finančnímu řízení v oblasti lidských zdrojů Hlavní personální procesy Příklady a náměty

4 9. Metody kvality a výkonnosti: minimum pro finanční manažery Důvody pro zvyšování kvality a výkonnosti Přehled přístupů a metod Kvalita versus výkonnost versus náklady Tok peněz a hodnot Finanční řízení a strategie pomocí BSC Metoda BSC (metoda vyvážených ukazatelů) Finanční indikátory Výkonnostní parametry zaměstnanců Finanční řízení a model CAF Co je CAF Finanční témata v modelu CAF Princip tří E dle modelu CAF Co změnit v předpokladech a jak sestavit akční plán Finanční řízení a benchlearning Co je benchlearning a benchmarking Příklady ve finanční oblasti Kde získat další informace Závěr Literatura Seznam příloh na CD Přílohy

5 Předmluva Veřejná správa v České republice udělala za posledních několik let velký krok vpřed. Stále více se dnes uplatňuje názor, že výkon práce zaměstnanců místních úřadů je věcí spíše manažerskou než politickou. Mnozí se shodují na tom, že pro českou veřejnou správu začíná éra New Public Managementu postaveného na profesionalizaci úřadů a na zavádění moderních manažerských metod řízení a správy území. Tento tržně založený koncept vychází z primární orientace na zákazníka, uživatele veřejných statků a služeb, na kvalitu a efektivitu těchto statků a služeb a zavádí do veřejného sektoru ekonomické principy, prvky soutěže a konkurenceschopnost. Management přitom nepředstavuje pouze synonymum pro řízení jde o ucelený soubor činností, které napomáhají kvalitnímu chodu organizace a vedou ke splnění jejích cílů. Vzhledem k tomu, že místní autority jsou dnes hodnoceny hlavně na základě skutečných výkonů v reálném konkurenčním světě, dobré plánování přestává být dostačující aktivitou. Do spektra strategických aktivit by měla dnes patřit také dobrá strategie řízení rizik vytvářející jakési východisko všech procesů na místní úrovni. V dnešní době, charakteristické na jedné straně rostoucími nároky na místní a regionální samosprávné orgány a na straně druhé neustále se měnícími požadavky globalizovaného světa, by tudíž měla být tato problematika v agendě místních správ součástí celkové strategie řízení za rizika. Pomalu ustupujeme od představy, že by veřejné finance měly být řízeny intuitivně na základě rozhodnutí osvíceného politického vedení obce. Nepochybně má politická reprezentace právo nastavovat kvalitativní parametry veřejné správy. Úlohou zaměstnanců jako manažerů úřadů je však takové řízení, které umožní efektivní využití finančních prostředků města či obce včetně ocenění potencionálních rizik a hledání postupů, které tato rizika eliminují. Nemalou úlohu v tomto procesu hrají finanční zdroje, které městům a obcím nabízejí Strukturální fondy Evropské unie. Základní principy mechanizmů dotačního managementu nás učí, že nejde jen o to peníze utratit, ale že jde především o to poskytnuté prostředky využít jako stimul pro příliv dalších investic a nastartování ekonomického rozvoje. Cíleně a promyšleně alokované veřejné prostředky tak mohou zásadním způsobem změnit vývoj území, posílit pozitivní multiplikační efekt a pozici měst jako pólů růstu. V tomto smyslu bude pro města příležitostí přistoupit v novém programovacím období EU k tvorbě tzv. Integrovaných plánů rozvoje měst. Ty lze chápat jako akční plány sloužící k propojení individuálních projektů do ucelených strategií, komplexních operací, které vytvoří lepší předpoklady pro akceleraci rozvojového potenciálu území, a tím pro získání finančních prostředků právě z fondů EU. Moderní manažerské metody jako Benchmarking, Balanced Scorecard nebo CAF pomáhají účinně zvládat změny, řídit úřad a spravovat město či kraj. Tím také vytvářejí podpůrné prostředí pro čerpání prostředků z fondů EU díky transparentnosti, eliminaci korupčního prostředí, díky aplikaci principu partnerství a komunikace s občany nebo zavádění strategického myšlení úřadu atd. Propojení a kombinace 3

6 metod kvality umožňuje spolupráci s relativně nízkým rozpočtem, umožňuje zvýšit účinnost každé z metod, aktivuje motivaci a latentní znalosti lidí v organizaci a v neposlední řadě umožňuje celé organizaci fungovat jako neustále se učící a zlepšující se systém. Projekt Zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech, v jehož rámci vznikla tato publikace, je zaměřen právě na zavádění uvedených moderních nástrojů řízení kvality na českých úřadech. Do projektu jsou zapojeny jak úřady, které již mají předchozí zkušenost s některým z moderních nástrojů, tak úřady nové. Důležitou přidanou hodnotou tohoto projektu je tudíž jeho zásadní příspěvek ke zkvalitnění a zefektivnění výkonu veřejné správy v ČR, k podpoře demokratických principů vládnutí i k přenesení důrazu na spokojenost občana. Na národní úrovni je uplatňování takových přístupů podporováno jednak v rámci reformy veřejné správy s výraznou podporou Ministerstva vnitra ČR, ale také z hlediska upevňování a zvyšování celospolečenského povědomí o roli občanů jako zákazníků ovlivňujících poptávku po veřejných službách. Důležitost těchto manažerských metod v aplikaci na úřady veřejné správy je patrná také na úrovni Evropské unie. MEPCO se začalo věnovat oblasti řízení veřejných institucí před třemi lety. Rádi konstatujeme, že vidíme velký pokrok v profesionalizaci veřejné správy a v přebírání dobrých praktik z dalších zemí Evropské unie. Nové programovací období Strukturálních fondů EU představuje svým důrazem na posilování modernizace veřejné správy prostřednictvím konceptu tzv. chytré administrativy zásadní výzvu a příležitost zvláště pro ty, kteří se rozhodli věnovat se managementu veřejné správy a kteří chtějí dále upevňovat její prestiž v očích veřejnosti. Ing. Zdeněk Hušek jednatel MEPCO, s. r. o PhDr. Ing. Martina Křepelková projektová manažerka 4

7 1. Úvodní slovo o čem je tato publikace Zdravé finanční řízení umíme to? V dnešní době můžeme slyšet, že existují pouze dvě možnosti, jak efektivně řešit veřejné finance, tedy (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005, s. 7): (1) zvýšit daně nebo (2) omezit náklady, přičemž za jediný způsob omezení nákladů se často považuje omezení poskytovaných služeb. Autoři knihy Znovunalezení vlády však vidí cestu k omezování nákladů jinak. Jde o zlepšení systému řízení organizací veřejného sektoru. Kvalitní a výkonný systém řízení totiž například zabraňuje plýtvání (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005, s. 7): Plýtvání ve veřejném sektoru je zabudováno přímo do našich byrokracií. Máme zaměstnance, kteří pracují napůl, pokud vůbec. Další tvrdě pracují na úkolech, které by se vůbec neměly dělat, řídí se předpisy, které nikdy neměly být napsány, vyplňují formuláře, které nikdy neměly být vytištěny. Osborne a Gaebler tak vystihli jednu z nejdůležitějších příčin plýtvání ve veřejném sektoru pracuje se na něčem, co vlastně nikdo ve skutečnosti nepotřebuje. Plýtvání je jedním z mnoha problémů, se kterým se má systém řízení financí úspěšně vyrovnat. Daří se nám to v naší české veřejné správě? Snahou textu je pomoci manažerům a pracovníkům organizací veřejného sektoru na jejich cestě za zdravějším a výkonnějším řízením financí a rizik. Základem podvojného účetnictví je princip má dáti dal. Jeho význam (viz Vollmann 1988, s. 8):... nespočívá v podvojném účetním zápisu má dáti a dal, nýbrž v kontrole vyrovnávání mezi výkonem (plněním) a jeho protihodnotou. Jde o vyváženost vztahu dávání braní. Tento vztah je základem pro spravedlnost a také pro zdravé finanční řízení. To by mělo být součástí vize a strategie. 1 Struktura publikace Kapitola druhá je teoretickým východiskem publikace definuje, co jsou řízení, finanční řízení a řízení rizik. Prostor je věnován také metodickému postupu řešení problémů, rovnováze mezi dáváním a braním, problematice udržitelného rozvoje, plýtvání, principu tří E a dalším tématům. Zákonu o finanční kontrole a systému kontrol z něj plynoucímu je věnována třetí kapitola. Obsahuje řadu vzorů, jak systém dle zákona o finanční kontrole smysluplně provozovat. Ve čtvrté kapitole najdete konkrétní příklady finančního řízení, jako jsou systém směrnic, map procesů, limity pro tvorbu rozpočtu, význam manažerského účetnictví a podobně. Další dvě kapitoly se věnují rizikům a cestám, jak je mít pevně v rukou. Controlling je tématem páté kapitoly, problematika mapy rizik je popsána v kapitole šesté. 1 Mít jasnou vizi a strategii je nezbytnou podmínkou úspěchu. Tato publikace se strategickému řízení věnuje jen okrajově. Více je možné se dočíst v publikacích Aplikace metody Balanced Scorecard ve veřejném sektoru ( nebo Udržitelný rozvoj, environmentální řízení a audity (kap. 8; 5

8 Rozpočty organizací veřejného sektoru budou v období let výrazně ovlivňovány možností čerpat dotace ze zdrojů EU. Proto je sedmá kapitola úvodem k projektovému řízení a dotačnímu managementu. Výdaje na platy zaměstnanců jsou jednou z nejvýznamnějších položek rozpočtu. Tomuto tématu, respektive řízení lidských zdrojů ve vazbě na finanční řízení, se věnuje osmá kapitola. Devátá až dvanáctá kapitola jsou věnovány metodám kvality a výkonnosti. Devátá kapitola je úvodem k těmto metodám. Metodě BSC (Balanced Scorecard vyvážený úspěch) se věnuje kapitola 10. Kapitola 11 stručně popisuje model CAF a kapitola 12 metodu benchlearning. K tištěné publikaci také patří soubor příloh na CD (případně ke stažení). Seznam příloh je uveden na konci publikace. Jako inspirace byla zařazena plná znění směrnic navazujících na finanční řízení, mapy procesů finančního odboru, metodiky měření finančních měřítek BSC a další přílohy. Komu je publikace určena Tato publikace je o řízení financí a rizik ve veřejném sektoru. Obsahuje také stručný popis metod kvality a výkonnosti. Text publikace vychází ze zkušeností samosprávných úřadů. Při troše dobré vůle v ní mohou najít inspiraci i ostatní organizace (školy a jiné příspěvkové organizace, organizace ústřední státní správy atd.). Náměty v publikaci uvedené nejsou jediným možným řešením daného problému či situace. Mají spíše sloužit pro inspiraci, vyvolání diskuze nebo být podnětem pro hledání vlastního způsobu řešení, který více odpovídá místním podmínkám a charakteru dané organizace veřejného sektoru. Vždy je potřeba dobře znát místní podmínky, možnosti, zdroje, znalosti správně využít a zužitkovat to, co máme k dispozici. Přejeme všem voleným zástupcům a pracovníkům veřejné správy, kteří usilují o prosazování zdravého finančního řízení, mnoho úspěchů při jejich nesnadné a důležité práci. Milan Půček a Jana Matochová leden

9 2. Úvod k finančnímu řízení a řízení rizik 2.1 Co je řízení (management) Několik myšlenek o řízení Není váš žebřík opřen o špatnou zeď? Celosvětově uznávaný odborník na vedení lidí profesor Stephen Covey definuje řízení (angl. management) jako: lidskou činnost zabezpečující cíle (produkty a služby) na základě využívání zdrojů a vedení lidí. (viz Covey 1989, s. 326). Covey také zdůrazňuje rozdíl mezi řízením a vedením. Vedení znamená zejména vytyčení správných cílů, řízení dle něj potom uskutečnění těchto cílů správnou cestou Řízení znamená efektivnost postupu po žebříku úspěšnosti, vedení určuje, zda se žebřík opírá o správnou zeď. (viz Covey 1989). Někdy mám ve veřejném sektoru dojem, že se sice věci posouvají lopotně nahoru, ale žel je žebřík opřen o špatnou zeď. Důsledkem toho může být skutečnost, že daná aktivita či investice byla provedena sice hospodárně, z hlediska nákladové efektivnosti 2 dokonce někdy i efektivně, ale žel je s ohledem na požadovaný cíl (požadovaný dopad) naprosto či částečně neúčelná nebo s ohledem na nedosažení cíle neefektivní. Nebojujme proti byrokratům, ale proti byrokracii! Autoři knihy Znovunalezení vlády na začátku knihy uvádějí (viz Osborne, Gaebler In. Vacek 2005, s. 7): Vládnutí (governance) je proces kolektivního řešení problémů a naplňování potřeb společnosti. Vláda (government) je nástroj, který k tomu používáme. Nástroj zastaral, začal proces jeho znovu vynalezení. Autoři vidí hlavní problémy veřejného sektoru v systému jeho řízení (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005): Problém není v lidech pracujících ve veřejném sektoru, problém je v systému. Nebojujme proti byrokratům, ale proti byrokracii. Zaměstnanci veřejného sektoru jsou polapeni v archaických strukturách, které ničí jejich kreativitu a vysávají jejich energii. Věříme, že tyto systémy lze změnit tak, aby se uvolnila obrovská energie pracovníků veřejného sektoru a zvýšila se jejich schopnost sloužit veřejnosti. Pokud chceme účinně bojovat za snižování byrokracie, je nutné porozumět fungování úřadu (či jakékoli jiné organizaci veřejného sektoru) jako celku a pochopit potřebné souvislosti (vazby). Vědění o souvislostech je třeba položit jako neotřesitelný základ za směrnici pro řízení, zlepšování i dosahování stanovených cílů. Výkonnější systém řízení nám může pomoci vykonat více užitečné či potřebné práce s méně zdroji. Jaké jsou důvody našeho selhání? Peter Drucker uvádí dva důvody krize nebo selhání (2004, s. 19): Každá existující organizace rychle zkrachuje, pokud neinovuje. Naopak každá nová organizace se rychle zhroutí, pokud neřídí. To podle Druckera platí stejně v ziskovém i v neziskovém sektoru, samozřejmě včetně států, územních celků a jejich organizací. Každá krize má své dopady ve finanční rovině. Firma zkrachuje. Ve veřejném 2 Pojmy hospodárnost, nákladová efektivnost a účinnost jsou vysvětleny v kap

10 sektoru dochází k výraznému omezování výdajů (což může probíhat i bez krize) a k omezování rozsahu nebo kvality poskytovaných veřejných služeb Definice pojmu řízení a základní funkce managementu Profesorka Strecková (viz Strecková 1996, s. 5) ve svém Vstupu do teorie řízení definuje řízení takto: Řízení je uvědomělá lidská činnost, pomocí níž jsou poznávány a stanovovány cíle, kterých má být dosaženo, a poznávány, stanovovány a realizovány postupy za účelem dosažení těchto cílů a poznávání cílů dalších. Prof. Strecková klade velký důraz na pojmy poznávání a stanovování cílů; poznávání probíhá v daném čase a prostoru. K základním funkcím managementu patří: 1. plánování, které stanovuje cíle, cílové hodnoty a prostředky k jejich dosažení; 2. organizování zahrnuje struktury a postupy, které zajišťují uskutečňování plánu; 3. řízení (angl. directing), které spočívá ve vedení, motivování a podněcování organizace k činnostem, jejichž uskutečnění je vymezeno plánem; 4. kontrola: pomocí zpětných vazeb jsou usměrňovány činnosti tak, aby byly dosahovány cíle a cílové hodnoty Co je produktem řízení organizací veřejného sektoru? Základním produktem (chceme-li výstupem) řízení státu, krajů, regionů či měst (obcí) je jejich rozvoj. Ten může být realizován a posuzován mnoha způsoby. Pokud je rozvoj realizován tak, že není prováděn na úkor budoucích generací, jde o udržitelný rozvoj. Řada organizací veřejného sektoru je zřízena za účelem poskytování konkrétní veřejné služby (například oblast školství, zdravotnictví, sociální oblast atd.). Jejich produktem řízení je poskytnutá veřejná služba, přičemž za veřejné služby jsou považovány služby, které jsou poskytovány ve veřejném zájmu. Veřejné služby jsou vytvořeny, organizovány nebo usměrňovány státem, krajem nebo obcí k zajišťování potřeb veřejnosti. Příklady poskytovatelů veřejných služeb (zadavatelem je obec či kraj) jsou uvedeny v příloze č. 1. Při nahlédnutí do této přílohy je zřejmé, že existuje řada variant způsobu poskytování služeb. Najít optimální způsob jejich poskytování je velmi významné rozhodnutí různé způsoby přinášejí rozdílné finanční toky a požadavky na rozpočet. U některých organizací (například vybraných ústředních správních úřadů) je produktem řízení výstup pro jiný útvar v rámci tohoto úřadu nebo koncový výstup pro jiný subjekt Jednoduchost a znalost souvislostí Od politiků, ale i od zákazníků úřadů (nebo jiných organizací veřejného sektoru) můžeme slyšet, že nejsou spokojeni s prací veřejné zprávy. Tvrdí, že naše úřady jsou příliš pomalé, mají komplikované postupy vyřizování, je v nich údajně mnoho úředníků. Zkrátka zákazníci považují naši veřejnou správu za příliš složitou 8

11 a byrokratickou. Lze tedy říci, že volají po jednoduchosti. To je jistě oprávněný požadavek. Jenže jednoduchost vzniká vždy až z porozumění celku v jeho mnohotvárnosti a porozumění potřebným souvislostem. Znalost souvislostí je nesmírně cenná! Pak můžeme dosáhnout vynikajících výsledků a učinit významné kroky ke zlepšení systému řízení a spokojenosti zákazníků Metodický postup řešení problémů a změn Každý manažer, každý vytvořený systém řízení (systém finančního řízení nevyjímaje) se musí umět úspěšně vyrovnávat se vznikajícími problémy a změnami. Následující vývojový diagram stanovuje metodický postup řešení problému nebo řízení změn. Obrázek č. 1: Metodický postup řešení problému či řízení změny (zdroj: autor) Začátek: Mám problém (nebo řeším změnu) Shromáždi informace o problému (nebo o změně) Znám příčiny problému a správné řešení? ne Řešil tento problém někdo, od koho se mohu učit? ne Analyzuj problém (změnu) a najdi příčiny problému pomocí postupu, který vede k úspěchu ( selský rozum, diagram příčin a následků, brainstorming...) ano ano Uč se od jiných (např. benchlearning/ benchmarking, řízení znalostí ) Naplánuj opatření a postup (včetně monitorovacích parametrů), proveď jej (řízení projektu či změny), proveď vyhodnocení Byl problém odstraněn (došlo ke zlepšení)? Je změna zavedena? ne ano Zajisti trvalé zavedení, zaznamenej způsob řešení, odměň řešitelský tým Konec: Problém odstraněn (změna zavedena) 9

12 Při řešení problémů je vždy nutné najít příčiny problémů. Jen tak mohou být opatření skutečně trvale úspěšná. Jedním z vhodných analytických nástrojů pro hledání příčin je diagram příčin a následků. Při řešení problémů a řízení změn se často používá projektové řízení (více viz kap. 7.1) nebo cyklus zlepšování PDCA. Učení se od jiných (benchlearningový cyklus, řízení znalostí) je popsáno krátce v metodách kvality (viz kap. 9). 2.2 Co je finanční řízení Vysvětlení pojmu Finanční řízení ve veřejném sektoru zahrnuje plánování, organizování, řízení a kontrolu: - výdajů, příjmů a způsobu financování (rozpočtu) organizace; - finančních dopadů hospodaření s majetkem, pohledávkami, investicemi; - vedení účetnictví a daňových záležitostí; - likvidity organizace; - často také zahrnuje řízení rizik, finanční controlling, finanční otázky dotačního managementu atd Podmínka zdravého finančního řízení: rovnováha dávání braní Jak již bylo uvedeno v úvodu, základem pro zdravé finanční řízení je rovnováha mezi dáváním a braním. Ta je také základem podvojného účetnictví a promítá se do podvojného zápisu má dáti dal, jehož význam spočívá zejména v kontrole vyrovnávání mezi výkonem (plněním, tj. dáváním) a jeho protihodnotou (platbou, tj. braním). Tento vztah je také základem pro spravedlnost. Rovnováha vztahu mezi dáváním a braním je zobrazena na následujícím obrázku. Obrázek č. 2: Zdravé finanční řízení: rovnováha mezi dáváním braním (zdroj: autor). Rovnováha mezi dáváním braním (spravedlnost) Dávání (výkon, plnění) ze strany veřejné správy: kvalitní a výkonné veřejné služby + vyšší kvalita života Braní (protihodnota, platba): daně od daňových poplatníků + cena služeb (není-li zdarma) Vnímání rovnováhy (spokojenost) občanů a daňových poplatníků Je dosažena rovnováha mezi dáváním a braním, současně ji občané (a daňoví poplatníci) vnímají jako spravedlivou 10

13 Vztah je doplněn ještě o třetí faktor o vnímání této rovnováhy (spokojeností s touto rovnováhou) ze strany občanů a daňových poplatníků. Důležité je, aby stát (kraj, město) neposkytoval trvale služby na dluh na úkor budoucích generací. Ideální stav tedy nastává: 1. když jsou v rovnováze: - služby poskytované ze strany veřejného sektoru a zvyšující se kvalita života s daněmi (které odvádějí poplatníci) plus cenami, které se za placené veřejné služby platí. 2. když současně je tato rovnováha vnímána ze strany daňových poplatníků a občanů jako spravedlivá (nebo alespoň relativně spravedlivá). Tento princip platí pro stát, kraj, obec a také v menším měřítku pro každou organizaci veřejného sektoru Plýtvání O plýtvání bylo již psáno v úvodní kapitole. V podnikatelském sektoru si organizace nemohou plýtvání prakticky dovolit jinak nepřežijí. Existuje řada výborných metod a postupů ověřených v podnicích (zejména výrobních). Jedním z nich je Štíhlá výroba neboli Štíhlé služby (metoda Lean 3 ), která se začíná v zahraničí uplatňovat i ve veřejné správě. Metoda Lean usiluje o odstranění plýtvání v řetězci mezi zákazníkem a dodavatelem. Zaměřuje se na systematické hledání a odstraňování všech příčin plýtvání a maximální zeštíhlení procesů. Štíhlost v tomto pojetí znamená vydat menší úsilí, odstranit zbytečnou práci, šetřit časem a zdroji ve všech uskutečňovaných činnostech. To má vést k menšímu počtu chyb, lidí, investic či prostor i ke snížení peněz vázaných v zásobách a materiálu atd. Základní myšlenkou je, že vyšší produktivita nemusí znamenat větší intenzitu a úsilí, ale je založena na lepší organizaci práce. Intenzita práce je zhuštění práce v časové jednotce, tedy není ničím jiným, než jen urychlením práce. Produktivita je přístup, který usiluje o neustále zlepšování toho, co již je, pomocí malých kroků. Znamená to dělat správné věci správně a dělat to napoprvé. Produktivita tak odráží užitečnost práce. Metoda se neobejde bez projektového řízení a týmové práce (viz 3 Metoda vznikla před více než dvaceti lety ve firmě Toyota. 11

14 Tabulka č. 1: Sedm druhů plýtvání dle metody Lean Štíhlá veřejná správa. Č Druh plýtvání 1. Nadměrné zpracování 2. Zbytečná práce 3. Čekání a prostoje 4. Zásoby (a majetek) Příklad popisu v ziskovém sektoru přidá se více hodnoty, než za jakou zákazník zaplatí vyrábí (dělá) se více, než je potřeba způsobeno nedostatky, špatnými postupy, prostoji produkty, materiál nebo informace čekající na zpracování 5. Chyby stejnou činnost je nutné provést znovu 6. Doprava (a logistika) nadbytečný přesun materiálu, lidí či informací z místa na místo 7. Pohyb zbytečné pohyby, špatná ergonomie pracoviště Příklad popisu ve veřejné správě postupuje se podle předpisů a legislativy, která je nadbytečná nebo neužitečná pracuje se na nepotřebných činnostech, nesmyslných úkolech nevytíženost pracovníků, prostoje špatnou organizací práce a špatným řízením nadbytečný materiál, zásoby, ale také nevyužívaný majetek, špatné investice stejnou činnost je nutné provést znovu; špatně zadané úkoly, nepromyšlené aktivity nadbytečný přesun, lidí či informací z místa na místo, z budovy do budovy zbytečné pohyby, špatná ergonomie pracoviště Jako 8. druh plýtvání se uvádí plýtvání kreativitou lidí, příležitostmi a místními podmínkami V metodě Lean Štíhlá veřejná správa můžeme rozeznat těchto sedm druhů (příčin) plýtvání: 1. zmatené či nadbytečné předpisy a legislativa, například: - postupuje se podle předpisů (nebo jejich částí), které nikdy neměly být přijaty, protože ve své podstatě tento druh činnosti nikdo nepotřebuje, nic se tím fakticky nového nevytváří, nic užitečného se tím nechrání nebo se podstata jen zatemňuje, komplikuje a byrokratizuje; - předpisy a legislativa jsou komplikované, umožňují mnoho výkladů a je nezbytné stále provádět právní rozbory, školit pracovníky; - zákony ukládají povinnosti, které nenesou žádný užitek nebo jsou nesmyslné či nesrozumitelné. 2. nesmyslná či nepotřebná práce a úkoly, například: - vyplňují se formuláře a zprávy, které nenesou žádný užitek nebo je prakticky nikdo nečte; - pracuje se na něčem, co vlastně nikdo v současnosti nepotřebuje nebo to bylo zadáno v době, kdy se tato práce jevila nebo byla užitečná, ale podmínky se změnily. Nikdo si změněných podmínek nevšiml a nesmyslně se pokračuje v této činnosti dál. Nebo a to je ta horší varianta to pracovníci vědí, ale ze strachu o místo o tom raději mlčí. 3. nevytíženost pracovníků a prostoje, například: - nejsou výkonnostní parametry, takže vedení ani neví, že pracovníci nepracují naplno. V řadě organizací veřejného sektoru neexistují výkonnostní parametry 12

15 nebo se neporovnávají s ostatními (benchlearning více viz kap. 12.1). Standardní výmluvou je, že přece nejsme fabrika a měření výkonu není možné; - práce je v průběhu roku velmi nerovnoměrně rozdělena (třeba i z objektivních důvodů) a počet pracovníků je nastaven na zajištění náporu; - vedení organizace dostatečně nezná náplň práce pracovníků a nemění je při změnách. Někdy platí také to, že se nepostupuje objektivně, ale podle toho kdo jak křičí. 4. nevyužívaný majetek, zbytečné investice a zásoby, například: - nedůsledná inventarizace majetku a špatná kontrola procesu prodeje nadbytečného majetku. Není jasné, která část majetku je nezbytná pro plnění poslání organizace veřejného sektoru (a která je nadbytečná a svými provozními náklady jen zatěžuje); - zdlouhavý nebo nehospodárný prodej nadbytečného majetku; - neúčelné nákupy a investice. 5. chyby, vadná či nesprávná rozhodnutí, například: - stejnou činnost je nutné provést znovu z důvodu chyby pracovníka nebo nepřesným zadáním; - odvolací řízení a zrušená rozhodnutí ve výkonu státní správy; - nepromyšlenost, zbrklost: nemáme nikdy čas práci pořádně promyslet, zato vždycky máme čas ji třikrát předělat. 6. doprava, přesuny, logistika, například: - nadbytečný přesun lidí či informací z místa na místo, z budovy do budovy; - nelogické rozmístění kanceláří v rámci budovy; - mnoho budov. 7. pohyby, například: - špatně zorganizované kanceláře, nepořádek či nepřehlednost (stále se něco hledá); - zbytečné pohyby, špatná ergonomie pracoviště. Existuje ještě celá řada dalších příčin možného plýtvání, například: - plýtvání kreativitou lidí, špatná motivace bývá v rámci metody Lean často uváděno jako osmý druh plýtvání; - nevyužívání příležitostí všeho druhu (například nepřipravenost na čerpání zdrojů z fondů EU); - neschopnost učit se od jiných (benchlearning, znalostní řízení); - neznalost (či plýtvání) místními podmínkami a místními výhodami. 13

16 2.2.4 Finanční řízení a udržitelný rozvoj Co je udržitelný rozvoj Předchozí kapitola se věnovala omezování plýtvání, které vede k úspoře všech zdrojů (lidských, materiálových, finančních atd.). Omezování zdrojů je významné téma udržitelného rozvoje. V české legislativě je udržitelný rozvoj vymezen takto (viz paragraf 6 zákona č. 17/1992 o životním prostředí): Trvale udržitelný rozvoj společnosti je takový rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů. Z hlediska finančního řízení a řízení rizik je důležité, že v rámci udržitelného rozvoje mají být vyvažovány mezi sebou hlediska: - ekonomická (ty jsou tématem finančního řízení a tedy i této publikace); - sociální; - environmentální (ekologická). Obrázek č. 3: Udržitelný rozvoj: rovnováha ekonomických, sociálních a environmentálních hledisek. Udržitelný rozvoj: ekonomická, environmentální a sociální hlediska jsou vyvážena Ekonomický pilíř Sociální pilíř Je předmětem zájmu zdravého finančního řízení (praktické náměty jsou v této publikaci). Environmentální pilíř Je předmětem zájmu environmentálního řízení (praktické náměty jsou v publikaci Udržitelný rozvoj, environmentální řízení a audity ). Jako další příklad vymezení udržitelného rozvoje lze uvést definici přijatou vládou Spojeného království, kde je kladen důraz na neplýtvání zdroji (viz Moldan 2001, kap. 5): Udržitelný rozvoj zajišťuje lepší kvalitu života pro každého, nyní a pro příští generace. Za tím účelem je třeba dosáhnout čtyř cílů, a to všech zároveň: - sociální pokrok (který uznává potřeby všech); - účinná ochrana prostředí; - uvážlivé užívání přírodních zdrojů; - udržení vysoké a stabilní úrovně ekonomického růstu a zaměstnanosti. 14

17 Šetrné nakládání se zdroji, respektive radikální zvýšení produktivity zdrojů, je hlavním tématem konceptu přírodního kapitalismu, jehož propagátory jsou Hawken, Lovins, Lovinsová (viz 2003, s. 7): Jádrem této teorie je myšlenka, že ekonomika přesouvá důraz z lidské produktivity na radikální zvýšení produktivity zdrojů. Tento přesun by měl přinést více rodinám práci, která bude mít smysl a uživí je, celému světu lepší životní standard pro ty, kdo jsou potřební, a dramatické omezení dopadu aktivit celého lidstva na životní prostředí. To se jistě týká i organizací veřejného sektoru. Bedřich Moldan na přebalu knihy Přírodní kapitalismus píše: Je povzbudivé sledovat, jak daleko v teoretickém domýšlení i v praktických zkušenostech postoupili Lovinsovi od roku 1996, kdy v našem Centru pro otázky životního prostředí vyšel česky jejich Faktor 4. Knížku ale především chápu jako výzvu: Co je možné udělat pro to, aby se podobné principy uplatnily i u nás? Na tuto otázku se alespoň částečně a z pozice finančního řízení snaží najít odpověď i tato publikace. Proč? Jde o to, že správně pojaté finanční řízení má usilovat o zamezení plýtvání všeho druhu, tedy o šetrnější nakládání se zdroji. Pro organizace veřejného sektoru je to jistě velká výzva Principy uplatňované ve finančním řízení: princip tří E V evropské směrnici pro implementaci auditních standardů INTOSAI (viz MF ČR, 2002) je jako jeden z klíčových prvků finančního řízení a kontroly zahrnut princip tří E neboli audit výkonnosti. Alternativně se můžeme setkat také s názvy audit hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti, audit zdravého finančního řízení, audit řízení a podobně. Princip tří E se týká zkoumání hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti (economy, efficiency and effectivness tři E). V tomto pojetí může mít audit výkonu za cíl zkoumání jednoho nebo více z těchto tří aspektů (viz obr.): Obrázek č. 4: Hospodárnost efektivnost účinnost dle standardu INTOSAI (zdroj MF ČR 2002, s. 81). KONTROLOVANÝ SUBJEKT SPOLEČNOST VSTUPY PROCESY VÝSTUPY EXTERNALI- VÝSLEDKY TY (VLIVY) HOSPODÁRNOST EFEKTIVNOST ÚČINNOST V této směrnici je pak definována hospodárnost, efektivnost a účinnost takto: 15

18 Hospodárnost Hospodárnost lze chápat jako minimalizaci nákladů na zdroje nebo využití veřejných aktiv pro danou aktivitu (vstupy) s ohledem na příslušnou kvalitu. Hospodárnost se týká standardu»dobrého hospodaření«při vynakládání veřejných finančních prostředků. Co je třeba považovat za»dobré hospodaření«a co za»plýtvání«je otázkou úsudku, který vyžaduje externí kriteria. 4 (viz MF ČR, 2002, s. 79) Efektivnost (jde o nákladovou efektivnost) Efektivnost je vztah mezi výstupy ve formě zboží, služeb či jiných výsledků a zdroji (vstupy) použitými pro jejich vyprodukování. Jako takový je termín efektivnost těsně spojen s pojmem»produktivita«. Efektivnost, stejně jako hospodárnost, často k plnému ocenění potřebuje referenční bod, např. porovnání poměru vstupu a výstupu v podobné organizaci (»benchmarking«,»osvědčená praxe«, standardy atd.). (viz MF ČR, 2002, s. 80) Účinnost Účinnost se týká měření toho, do jaké míry bylo dosaženo cílů, a vztahu mezi zamýšleným a faktickým dopadem činnosti. Auditor se může rozhodnout, že bude hodnotit nebo měřit účinnost pomocí porovnání výsledků (či»dopadů«) s cíli stanovenými v cílech politiky (tento přístup se často nazývá»dosažení cílů«). Při auditu účinnosti je však obvykle vhodnější snažit se určit i do jaké míry použité nástroje přispěly k dosažení stanovených cílů. (viz MF ČR, 2002, s. 80) Zjednodušené schéma rozpočtu Pokud má někdo správně rozhodovat o výdajích a příjmech (například zastupitel obce či kraje), měl by dobře vědět, jakou strukturu má rozpočet. Následující obrázek velmi zjednodušeně zobrazuje rozpočet obce. Obrázek č. 5: Zjednodušené zobrazení rozpočtu obce (zdroj: autor). VÝDAJE: Běžné výdaje (platy; povinné pojistné; nákup zboží a materiálu; nákup energií; dopravní obslužnost; nákup služeb; výdaje na opravy a údržbu; dotace, příspěvky, dary; příspěvky příspěvkovým organizacím; dotace veřejným rozpočtům; sankční platby; úroky a finanční výdaje) Kapitálové výdaje (pořízení hmotného majetku; pořízení nehmotného majetku; nákup pozemků; akcie a majetkové podíly; dotace a příspěvky; investiční půjčky) Rozpočet Schodek/Přebytek Řeší se např. přijetím úvěru PŘÍJMY: Daňové příjmy (výlučné daně; sdílené daně; místní poplatky; správní poplatky) Nedaňové příjmy (příjmy z vlast. činnosti; příjmy z nájmu; odvody přísp. organizací; úroky; sankční platby; prodej neinvestičního majetku; splátky půjček) Kapitálové příjmy (prodej investičního majetku; prodej akcií a majetkových podílů) Dotace: - nárokové - účelové (granty) 4 Při určitých auditech (auditech příjmů, výnosů či zisků) může hospodárnost znamenat maximalizaci či optimalizaci příjmu plynoucího z dané činnosti (např. maximalizace příjmů z prodeje majetku za tržní cenu atd.). 16

19 2.3 Co je řízení rizik Co je riziko Nejprve je vhodné v rámci této publikace definovat pojem riziko: Za riziko je považována každá situace, ve které se vyskytuje možnost vzniku nepříznivé odchylky od požadované nebo plánované cílové hodnoty. V podnikatelském sektoru se s rizikem běžně pracuje. Lze také říci, že dlouhodobá úspěšnost je často podmíněna také ochotou přijímat určitou výši rizika. To však může být následně příčinou podnikatelského neúspěchu. Proto je nezbytné mít k dispozici nástroje ke zprůhledňování, řízení a snižování rizika. Je třeba si uvědomit, že přes společné rysy se veřejný a podnikatelský sektor výrazně liší. Manažeři veřejného sektoru nejsou hodnoceni primárně podle toho, jaký vytvářejí zisk, ale podle toho, jak uspokojují volené politiky. Protože politici závisí na zájmových skupinách, musí s nimi počítat i manažeři veřejného sektoru. Veřejný sektor získává většinu příjmů z daní, proto je kladen velký důraz na kontrolu výdajů, aby nedocházelo ke zneužívání veřejných prostředků. Z těchto důvodů zaměstnanci veřejného sektoru vnímají rizika a odměny velice odlišně od zaměstnanců podniků. Jejich hlavní motivací se stává»nedělat chyby«. Základním posláním vlády»činit dobro«, ne vydělávat peníze. Často musí poskytovat služby všem, nezávisle na tom, zda jsou schopni za ně zaplatit. (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005, s.5) Členění rizik Rizika můžeme členit podle celé řady kritérií. Například podle oblastí, kde vznikají. Nebo se také pracuje s takzvanými provozními (operativními) riziky, tedy s těmi, které vznikají při běžných činnostech organizace. Další členění vychází ze zákona o finanční kontrole (respektive navazujícího pokynu k tomuto zákonu). Rizika můžeme členit podle oblastí vzniku: - strategické řízení a riziko běžně se používá např. SWOT analýza; 5 - provozní (operativní) rizika; - finanční rizika; - rizika spojená s prací se zákazníkem; - personální řízení a riziko; - rizika spojená s řízením inovací, zlepšování, změn, rizika nových technologií, projektová rizika atd. Významnou skupinou rizik jsou provozní (operativní) rizika. V podnikatelském sektoru se můžeme setkat se zkratkou ORM Operational Risk Management. Provozní rizika můžeme rozdělit do čtyř skupin: - procesní riziko; - riziko lidského faktoru; - riziko spojené s používanými technologiemi a systémy; - riziko externí události. 5 analýza silných a slabých stránek, příležitostí a rizik 17

20 Členění rizik v návaznosti na zákon o finanční kontrole (MF, 6 MF ČR, 2003): - obecně platná rizika auditorské riziko, legislativní riziko, riziko spojené s řízením orgánu veřejné správy, riziko spojené s poškozováním pověsti orgánu, riziko spojené s porušováním předpisů, riziko spojené s náročností a nákladností interního auditu, ostatní rizika; - účetní rizika riziko spojené s hospodařením s majetkem, spojené se zapojením vlastních a cizích zdrojů, spojené s hospodářskou činností, nesprávného (nepravdivého nebo neúplného) zachycení hospodářských aktiv a pasiv, spojené s hospodařením s fondy, spojené se zálohami, ostatní rizika; - rozpočtová rizika riziko spojené s dodržováním ukazatelů rozpočtu, riziko transparentnosti (a úplnosti a reálnosti) rozpočtu, riziko spojené s rozpočtovými opatřeními, spojené s plněním rozpočtu, spojené s dotacemi, spojené s mimorozpočtovými zdroji, ostatní rizika. V projektovém řízení se můžeme setkat s členěním rizik do těchto oblastí: - finanční riziko např. spolufinancování, nedostatek zdrojů v průběhu projektu, kursová rizika, růst cen; - riziko lidského faktoru např. selhání, nemocnost, fluktuace, nedostatek kvalifikovaných pracovníků, úraz; - organizační riziko plyne z chybné přípravy, organizovaní, řízení či kontroly; - rizika technického charakteru např. spolehlivost zařízení a technologií, dostupnost materiálů, dodavatelé; - riziko externí události např. požár, povodeň, havárie, vnější zásah Řízení (management) rizik Určité riziko je spojeno s každou změnou, kterou chceme uskutečnit (tj. iniciujeme ji sami, zevnitř organizace) nebo musíme zajistit (je iniciována zvnějšku). Schopnost správným způsobem reagovat na změnu je podmínkou úspěchu. Pro management rizik je možno použít tuto definici: Management rizik je plánování, organizování, řízení a kontrola souboru aktivit vedoucí k přiměřenému omezení (minimalizování) všech potencionálních rizik. Management rizik zahrnuje: - nalezení (identifikace) rizik; - analýzu a rozpoznání příčin rizikových situací (hrozeb); - vyhodnocení rizika stanovení jeho velikosti (úrovně); - přijímání adekvátních opatření a sledování (monitoring) rizik. K nalezení rizik se často používá například metoda brainstormingu. 7 Někdy se identifikace propojuje s analýzou a hledání příčin využívá se například Diagramu příčin 6 vydalo MF ČR na základě 7 zák. č. 320/2001 Sb. 7 bouře mozků metoda týmového hledání nápadů, faktorů, příčin problémů. Diskuze v týmu je řízena a je nezbytné, aby probíhala v klidné atmosféře. 18