PRACOVNÍ DOKUMENT. CS Jednotná v rozmanitosti CS

Transkript

1 EVROPSKÝ PARLAMENT Výbor pro rozpočtovou kontrolu PRACOVNÍ DOKUMENT o zvláštní zprávě Evropského účetního dvora č. 17/ 2012 nazvané Příspěvek Evropského rozvojového fondu (ERF) k udržitelné silniční síti v subsaharské Africe Výbor pro rozpočtovou kontrolu Zpravodaj: Bart Staes DT\ doc PE v01-00 Jednotná v rozmanitosti

2 Úvod Subsaharskou silniční síť tvoří přibližně 2,2 milionu km silnic. EU je jedním z předních dárců pro odvětví pozemních komunikací v subsaharské Africe a silniční doprava je ústředním odvětvím strategie spolupráce ERF (Evropský rozvojový fond 1 ) s většinou zemí subsaharské Afriky. Z finančního hlediska se jedná o zdaleka nejdůležitější odvětví a v období let 1995 až 2011 na ně byly v tomto regionu vyčleněny závazky ERF v přibližné výši 7,4 miliardy EUR. V subsaharské Africe je silniční doprava převažujícím druhem osobní a nákladní dopravy a připadá na ni více než 80 % celkové přepravy zboží a služeb, přičemž dopravní potřeby rychle vzrůstají souběžně s nárůstem počtu obyvatel, urbanizace a obchodu. Udržitelnost subsaharské silniční sítě však ohrožuje nedostatečná údržba silnic a přetěžování vozidel. Zpevněné silnice v subsaharské Africe mají navíc mnohem nižší hustotu, než je tomu v jiných regionech 2, a hospodářství mnoha zemí, zejména vnitrozemských, ve značné míře závisí na poměrně malém počtu mezinárodních koridorů, v nichž se soustřeďuje většina dopravy. V porovnání s počtem obyvatel a výší národních důchodů je však silniční síť poměrně rozsáhlá, a rozpočtová zátěž spojená s údržbou je proto vysoká. Za posledních několik let se navíc výrazně zvýšila, zejména v důsledku narůstání cen ropy a nedostatečné konkurence mezi dodavateli stavebních prací. Většina zpevněných silnic subsaharské Afriky má plánovanou životnost 15 let, kterou lze prodloužit na 20 let nebo i na delší dobu za předpokladu provádění běžné údržby. Projekty silniční výstavby zohledňují očekávaný objem provozu a maximální zatížení náprav ve výši 13 tun, při vyšším zatížení náprav se ovšem stav silnic zhoršuje mnohem rychleji. Intervence ERF v odvětví silniční dopravy v subsaharské Africe se provádí především prostřednictvím projektů, většinou s cílem financovat výstavbu, modernizaci a/nebo obnovu hlavních komunikací, podporu ERF lze nicméně i kombinovat s komerčními půjčkami, například od Evropské investiční banky; v takových případech se část příspěvku ERF poskytuje prostřednictvím partnerství mezi EU a Afrikou v oblasti infrastruktury a má podobu grantů, technické pomoci nebo úrokových příspěvků. Rozsah a cíle auditu Účetní dvůr zjišťoval, zda ERF účelně přispěl k udržitelnosti silniční sítě v subsaharské Africe. Audit se zaměřil na tyto dvě otázky: 1 Evropský rozvojový fond (ERF) je hlavním nástrojem poskytování pomoci Evropské unie pro rozvojovou spolupráci v afrických, karibských a tichomořských státech a zámořských zemích a územích. ERF řídí Komise. 2 Subsaharská Afrika má 204 km silnic na tisíc čtverečních kilometrů plochy oproti světovému průměru 944 km na tisíc čtverečních kilometrů. Zdroj: The burden of maintenance: roads in sub-saharan Africa, Africa Infrastructure Country Diagnostic, June 2008, The World Bank, Washington. PE v /6 DT\ doc

3 a) Je silniční infrastruktura podporovaná z ERF udržitelná? b) Podporuje Komise udržitelnost silniční infrastruktury účelně? Audit se zaměřil na technickou, finanční a institucionální udržitelnost silniční dopravní infrastruktury v subsaharských zemích. Zkoumal programy financované od roku 1995 v rámci osmého, devátého a desátého ERF. Kromě přezkumu dokumentů a rozhovorů proběhly návštěvy šesti zemí: Beninu, Burkiny Faso, Kamerunu, Čadu, Tanzanie a Zambie. Tyto země byly zvoleny na základě čtyř kritérií: význam výdajů ERF; geografické pokrytí alespoň tří regionů v Africe; země zahrnující různé druhy programů a sousedící země pro pokrytí regionálních aspektů. V rámci auditu bylo podrobně prověřeno 48 programů a přímo na místě zkontrolováno přibližně km silnic financovaných z ERF. Závazky ERF v odvětví pozemních komunikací v navštívených zemích od roku 1995 dosáhly milionů EUR, tj. 26,5 % závazků ERF v tomto odvětví v subsaharské Africe v daném období. Zjištění Účetního dvora Audit vedl k těmto hlavním zjištěním: Partnerské země, které Účetní dvůr navštívil, nečiní dost pro zajištění udržitelnosti silniční infrastruktury a ve všech navštívených partnerských zemích se silnice vyznačují různou mírou předčasného poškození. Více než dvě třetiny silnic, které v šesti zemích Účetní dvůr kontroloval, jsou v přijatelném až velmi dobrém stavu a lze je stále používat k určenému účelu, ale velký počet silnic se vyznačuje různou mírou předčasného poškození. Životnost silnic se tak zkracuje. Většina vybraných zemí přijala institucionální reformy, které spočívají zejména ve zřizování fondů a agentur pro pozemní komunikace, a dosáhla významného pokroku v oblasti údržby silnic. Ačkoli se výdaje na údržbu silnic ve všech partnerských zemích postupně zvýšily, stále nepostačují ke krytí potřeb. Hlavní dopad této mezery ve financování spočívá v tom, že pravidelná údržba se provádí pozdě, nebo se neprovádí vůbec. Partnerské země mají sklon pravidelnou údržbu zanedbávat, protože potřeba údržby není viditelná: silnice lze stále používat i v případě, že již je nutná pokládka nového povrchu. Ve všech šesti zemích zajišťují většinu údržby soukromé DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 společnosti. Mnoho společností však postrádá potřebné vybavení, kvalifikované pracovní síly a finanční kapacitu k provádění kvalitní práce. Různé africké regionální organizace přijaly sice právní předpisy, jejichž cílem je harmonizovat vnitrostátní dopravní politiky a prosazovat určité způsoby provozování dopravy, zejména pokud jde o maximální zatížení náprav, partnerské země by nicméně měly prokázat větší snahu omezit přetěžování vozidel. Mezi regionálními právními předpisy navíc existují rozdíly a jejich provádění ze strany celostátních orgánů se liší a celkově zaostává. Komise by dále mohla ještě lépe prosazovat udržitelnost silniční infrastruktury tím, že by: a) stanovila podmínky souvisejících s cíli programu a dohodnuté s partnerskou zemí; b) s vládou partnerské země vedla dialog o definování a provádění vhodných odvětvových politik a strategií pro dosažení udržitelné silniční dopravy; c) nabízela technickou spolupráci s cílem pomoci partnerské zemi posílit její tvorbu politik a řídící kapacitu a také kapacitu soukromých společností, které se podílejí na údržbě. U projektů investic do silniční infrastruktury Komise uplatňuje podmínky způsobem, který partnerské země málo motivuje k jejich plnění. Stanovené podmínky nejsou právně závazné a v dohodách o financování jsou uváděny jako doprovodná opatření, jež má daná partnerská země realizovat. I přesto, že problém udržitelnosti silniční infrastruktury nabývá ve většině uvedených zemí značných rozměrů, Komise při stanovování podmínek svých programů nevěnovala přetěžování dostatečnou pozornost. Technická spolupráce financovaná z ERF se zabývala relevantními nedostatky institucionální kapacity v oblasti údržby silnic, přestože se v některých případech nezaměřovala na hlavní nedostatky, například: v Burkině Faso se neposkytovala žádná technická spolupráce na podporu reformy fondu pozemních komunikací, zahájení provozu agentury pro pozemní komunikace a posílení kapacity soukromých společností. Shrnutí odpovědí Komise Komise konstatuje, že ve všech případech, kdy to bude možné, vezme připomínky Účetního dvora v úvahu, aby se účelnost rozvojové pomoci i nadále zvyšovala. Komise uznává, že v oblasti podpory udržitelné sítě pozemních komunikací v subsaharské Africe bylo dosaženo významného pokroku, který ovšem stále ještě nepostačuje k zajištění celkové udržitelnosti celé africké sítě pozemních komunikací. Komise upozorňuje na skutečnost, že dvě třetiny silnic, které byly podle zjištění Účetního dvora v přijatelném až velmi dobrém stavu, představuje 90 % kilometrů, a že různá míra předčasného poškození se týká pouze určitých úseků těchto silnic, v čemž se odráží setrvalá tendence k upřednostňování investic před údržbou. PE v /6 DT\ doc

5 Komise je toho názoru, že snahu partnerských zemí omezují jejich kapacity, a že dosažení menšího přetěžování vozidel proto představuje dlouhodobý problém, který je třeba řešit na regionální úrovni a na mnoha různých dílčích odvětvových úrovních, a že i když zatím nebylo dosaženo úspěšných výsledků, podařilo se v současné době docílit pokroku. Komise poukazuje na to, že v mnoha případech vyjádřila vnitrostátním orgánům své výhrady ohledně toho, že přijaté závazky neodpovídají jejím závazkům, které jsou stanoveny ve finanční dohodě, a uvádí, že důsledkem tohoto stavu (nedojde-li k jeho nápravě) bude neschválení smlouvy o provádění silničních prací, na niž je v současné době vypsána veřejná soutěž. Komise konstatuje, že tento postup přinesl smíšené výsledky. Poznámky a doporučení zpravodaje pro případné zahrnutí do zprávy Komise o udělení absolutoria za rok vítá skutečnost, že v mnoha navštívených partnerských zemích přispěla technická spolupráce také k přípravě strategií odvětví pozemních komunikací a zlepšila dohled nad údržbou silnic a že školení byla dobře organizovaná a účinná a technické studie v celé škále oblastí poskytly užitečné informace pro rozhodování o politikách; 2. vyjadřuje politování nad tím, že podpora, kterou Komise poskytla, v obecném měřítku zcela nedosahuje svého účelu, jímž je napomáhat přijímání a provádění reforem odvětvové politiky, které jsou nutné pro řešení stávajících překážek udržitelné silniční sítě v subsaharské Africe; 3. konstatuje, že partnerské země nečiní dost pro zajištění udržitelnosti silniční infrastruktury a že silnice se vyznačují různou mírou předčasného poškození; uznává, že většina partnerských zemí dosáhla v oblasti údržby silnic významného pokroku, tento pokrok je však stále nedostatečný a údržba je často prováděna pozdě nebo neúplně; konstatuje dále, že většina partnerských zemí nedosáhla uspokojivého pokroku, pokud jde o přetěžování vozidel, které zásadním způsobem ovlivňuje životnost silnic a výši nákladů na údržbu; 4. zastává názor, že je-li údržba silnic zadávána soukromým společnostem, mělo by se tak dít přednostně na místní úrovni, aby byly podpořeny malé podniky a místní společenství, a tedy i vytváření rezervy kvalifikované pracovní síly; 5. vyzývá Komisi, aby finanční podporu podmínila splněním závazných požadavků a aby náležitým způsobem reagovala v případech, kdy partnerské země neplní své závazky; vybízí Komisi, aby maximálně využívala potenciálu politického dialogu; upozorňuje na to, že díky tomuto dialogu se v některých oblastech podařilo docílit pokroku, zejména co se týče institucionálního rámce a financování údržby silnic; je toho názoru, že financované projekty mohou být schváleny jen tehdy, je-li předem dostupné či v případě potřeby zajistitelné nezbytné technické vybavení pro údržbu silnic; 5. schvaluje doporučení Účetního dvora, podle něhož by Komise měla směřovat financování z ERF v odvětví pozemních komunikací tam, kde lze dosáhnout největšího dopadu, a měla by za tímto účelem i) zaměřit se na zdroje směřované do odvětví pozemních komunikací v partnerských zemích, které provádějí odpovídající odvětvové politiky, ii) zaměřit se na zdroje DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 ERF v zemích, v nichž ERF v minulosti financoval významné investice do silniční infrastruktury, a iii) zvýšit pákový efekt zdrojů ERF kombinováním těchto grantů s půjčkami a podporou účasti soukromého sektoru na financování modernizace a rozšiřování silniční sítě; 6. plně podporuje doporučení Účetního dvora, že Komise by měla definovat jasné, měřitelné a časově určené formální podmínky zaměřené na hlavní potřeby reformy politik v oblasti údržby silnic a přetěžování vozidel a provádět pravidelné a strukturované analýzy plnění podmínek i pravidelná hodnocení odvětví pozemních komunikací v jednotlivých zemích a hodnocení projektů ex post; 7. vyzývá Komisi, aby do 6 měsíců předložila zprávu o tom, jakým způsobem je v koncepci její politiky v oblasti silniční infrastruktury zohledňována ochrana životního prostředí a podpora bezpečnosti silničního provozu; poukazuje v této souvislosti na to, že silniční síť v subsaharské Africe slouží všem druhům pomalé i rychlé dopravy, takže ji například využívají i děti, které chodí po silnicích do školy a ze školy, a otázka bezpečnosti má tudíž velký význam; žádá rovněž, aby byl informován o tom, jakým způsobem jsou projekty financované Unií koordinovány s dalšími dárci a organizacemi, a to nejen v oblasti výstavby silnic, ale i v záležitostech týkajících se plánování a údržby; 8. doporučuje, aby Komise v případě, že vlády neprojevují uspokojivou snahu řešit zjištěné problémy a realizovat doporučení, důrazně, přiměřeně a včas reagovala a zvážila i možnost pozastavení nebo zrušení financování ERF pro jednotlivé programy nebo odvětví pozemních komunikací jako celek; 9. podporuje návrh Účetního dvora, aby Komise usilovala o zajištění toho, aby vlády měly přesvědčivou vlastnickou odpovědnost za plánované činnosti, aby se více zaměřila na hlavní příčiny přetěžování vozidel a aby poskytovala podporu na pomoc partnerským zemím při provádění řádné ekonomické analýzy za účelem rozhodování o vhodné rovnováze mezi údržbou a rozšiřováním jejich silniční sítě, a to s ohledem na všechna relevantní ekonomická, sociální, environmentální, finanční, technická a provozní kritéria. PE v /6 DT\ doc