Nedostatky implementace lánku 9 Aarhuské úmluvy v eské republice

Transkript

1 ; Nedostatky implementace lánku 9 Aarhuské úmluvy v eské republice Ekologický právní servis, 2010 Pavel erný Tato analýza byla vytvoena za finanní podpory Státního fondu životního prostedí a Ministerstva životního prostedí eské republiky.

2 Obsah: 1. Obecná východiska Obecná úprava pístupu k soudm (žalobní legitimace) - teorie zásahu do subjektivních práv Proces EIA a roztíštný systém environmentálního povolování Postavení Aarhuské úmluvy v eském právním ádu Nedostatky v implementaci l. 9 odst. 2 Úmluvy Omezená úast fyzických osob (jednotlivc) v ízeních o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení Omezený rozsah soudního pezkumu u žalob nevládních neziskových organizací Nemožnost dosáhnout pezkumu neinnosti správního orgánu Nedostatky v implementaci 9 odst. 3 Úmluvy Vylouení nkterých akt a opomenutí správních orgán ze soudního pezkumu Omezený pístup k soudnímu pezkumu územních plán Nedostatky v implementaci l. 9 odst. 4 Úmluvy Restriktivní podmínky pro piznání odkladného úinku neúinná soudní ochrana Závry zjišovacího ízení a stanoviska EIA jsou vylouena z pímého soudního pezkumu Shrnutí... 18

3 1. Obecná východiska Úmluva o pístupu k informacím, úasti veejnosti na rozhodování a pístupu k právní ochran v záležitostech životního prostedí, podepsaná dne 25.ervna 1998 v dánském Aarhusu (dále jen Aarhuská úmluva nebo Úmluva je závaznou mezinárodní smlouvou, která propojuje ochranu lidských práv a životního prostedí. Úmluva vychází z uznání odpovdnosti jak stát a jejich orgán, tak soukromých osob a jejich sdružení vi budoucím generacím, a dále z pesvdení, že pro naplnní této odpovdnosti musí státy veejnosti zajistit vymahatelná a úinná práva v oblasti ochrany životního prostedí Úmluva staví veejnost do postavení partnera veejné správy. Zavazuje své smluvní strany, aby zajistily jednotlivcm a jejich sdružením práva v rámci tí oblastí ( pilí ). Jde o pístup k informacím o životním prostedí (l. 4 a 5 Úmluvy), úast na rozhodování o životním prostedí, vetn úasti na tvorb plán, program, politik a obecn závazných pedpis (l. 6, 7, 8) a pístup k soudní ochran ve vcech životního prostedí (l. 9). Aarhuská úmluva nabyla úinnosti dne 30. íjna V souasné dob ji ratifikovalo 44 zemí vetn Evropského spoleenství. S výjimkou Irska jí ratifikovaly všechny lenské státy Evropské unie. eská republika Úmluvu ratifikována 6. ervence 2004 s úinností od 4. íjna Byla publikována ve Sbírce mezinárodních smluv pod íslem 124/2004. Na základ lánku 10 Ústavy je povinností eské republiky zajistit dodržování požadavk Aarhuské úmluvy pi rozhodování jejích státních orgán. Obdobné závazky vyplývají také ze smrnice Evropského Parlamentu a Rady. 35/2003/ES. Tato analýza se zabývá nedostatky právní úpravy a aplikaní praxe eské republiky ve vztahu k ádné implementaci l. 9 odst. 2, 3 a 4 Aarhuské úmluvy, které ukládají smluvním stranám Úmluvy závazky, týkající se zajištní pístupu veejnosti k úinné soudní ochran ve vcech zásah do životního prostedí. Ve vztahu k nedostatené implementaci l. 9 odst. 2 budou jsou dále zmínny i související nedostatky, vztahující se k l. 6 odst. 3 a 8 Úmluvy (které upravují nkteré aspekty práva veejnosti úastnit se na rozhodování o povolení konkrétních inností, uvedených v píloze. I Úmluvy). Zajištní pístupu k úinné soudní ochran pestavuje v eské republice nejproblematitjší oblast implementace požadavk Aarhuské úmluvy. Vtšina níže uvedených problém byla opakovan popsána 1 a referována odpovdným úadm Ani po pti letech od ratifikace Úmluvy se však míra nesouladu eské právní úpravy a pedevším praxe s tetím pilíem Úmluvy, tedy požadavky jejího l.9, píliš nezmnila. Bez funkního,,tetího pilíe pitom není dostaten zajištno ani naplování závazk, vyplývajících z ostatních ustanovení Úmluvy. 1 Viz nap. studie zabývající se situací v eské republice obsažené v analýzách organizace Justice & Environment v roce 2006 ( str ) a v roce 2009 ( str ) nebo alternativní implementaní zprávy nevládních organizací (napíklad

4 Ped rozebráním jednotlivých konkrétních nedostatk, souvisejících s implementací l. 9 Úmluvy, je teba pro lepší pochopení situace shrnout nkteré obecné aspekty eského právního systému, týkající se obecných podmínek pístupu k soudní ochran (žalobní legitimace) a nkterých aspekt právní úpravy, související se povolováním zásah do životního prostedí. 1.1 Obecná úprava pístupu k soudm (žalobní legitimace) - teorie zásahu do subjektivních práv Obecn jsou v eské republice ve správním i obanském soudním ízení podmínky úastenství založeny na teorii zásahu do subjektivních práv, která je odvozena z rakouskonmeckého správního systému. 2 V oblasti soudního pezkumu správních rozhodnutí, která se pro ochranu životního prostedí jeví jako nejdležitjší, jsou podmínky žalobní legitimace obecn formulovány v 65 zákona. 150/2002 Sb., soudního ádu správního. Podle tohoto ustanovení má právo podat žalobu ten, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím úadu, jímž se zakládají, mní, ruší, nebo závazn urují jeho práva nebo povinnosti, zkrácen na svých právech, a dále úastník správního ízení, který tvrdí, že postupem správního orgánu byl zkrácen na svých právech takovým zpsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Úprava obecných podmínek pístupu k soudní ochran, stejn jako jejich pevažující soudní výklad, vedou k závru, že pístup k soudní ochran (vetn pezkumu správních rozhodnutí ve vcech životního prostedí) je dán osobám, které,,tvrdí zásah do svého subjektivního práva. V praxi je tak pístup k soudnímu pezkumu vtšinou podmínn pedchozí úastí v píslušném správním ízení, a je tedy možný pouze pro osoby, kterým správní právo piznává postavení úastníka ízení. S výjimkou pezkumu rozhodnutí o zámrech, které byly posuzovány z hlediska svých vliv na životní prostedí podle zákona. 100/2001 Sb. (v procesu EIA ) se tato podmínka pln vztahuje i na žalobní legitimaci nevládních organizací, zabývajících se ochranou životního prostedí (v podrobnostech viz níže ást 2.2). Ve vtšin správních ízení, pi nichž je dotena ochrana životního prostedí, není získání postavení úastníka ízení pro tyto nevládní organizace píliš tžké, pokud naplní urité formální a pomrn jednoduché podmínky. Následn nevládní organizace mohou požádat o soudní pezkum správního rozhodnutí i povolení, ovšem pouze v omezeném rozsahu (viz níže ást 2.2). Krom toho ale existují nkterá správní ízení významná z hlediska ochrany životního prostedí, v nichž je úast veejnosti vylouena a veejnost tedy nemá ani pístup k soudní ochran (podrobnji viz níže ást 3.1). V této souvislosti je na míst poznamenat, že eská právní úprava neobsahuje žádnou definici pojmu dotená veejnost ve smyslu l. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy. 3 V dsledku toho eské 2 Viz napíklad Pazderka, S.: Ochrana veejného zájmu ve správním soudnictví, Právní rozhledy. 10/2001, str , Franc., P.: Pístup ke spravedlnosti pi ochran lidských práv a veejných zájm, in erný., P., Dohnal., V. (eds.): Pístup k soudm pi ochran životního prostedí. Praha, ASPI Publishing, 2004, str nebo erný, P., Practical application of Article 9 of the Aarhus Convention in EU countries: Some comparative remarks. ELNI review 2/2009, str. 74 a násl. 3 Podle tohoto ustanovení platí, že "dotená veejnost" je veejnost, která je - nebo mže být - ovlivnna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování uritý zájem; pro úely této definice se u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostedí a splujících požadavky vnitrostátních právních pedpis pedpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem. Samotný pojem veejnost je pak v l. 2 odst. 4 definován jako jedna nebo více fyzických nebo právnických osob a - v souladu s vnitrostátní

5 právo rovnž nerozlišuje mezi požadavky pro úast v ízeních dle jednotlivých odstavc l. 9 Úmluvy, zejména jeho odstavc 2 a 3, které z definice tohoto pojmu vycházejí. 1.2 Proces EIA a roztíštný systém environmentálního povolování V eském právním ádu není proces EIA nedílnou souástí procesu povolování zámru, ale samostatným postupem zakoneným vydáním stanoviska. Stanovisko kterým je tento proces ukonen ( stanovisko EIA ) nemá povahu závazného povolení zámru (jako je nap. územní rozhodnutí), ale je povinným podkladem pro návazná rozhodovací ízení, a musí být v rozhodnutí vzato v úvahu (nemusí však být respektováno). Co se týe možnosti úasti veejnosti, je proces EIA jako takový (postup vyhodnocení vliv zámru na životní prostedí) veejnosti pln oteven. Pro veejnost jsou zpístupnny potebné informace a dokumenty. Kdokoliv je oprávnn se v píslušných fázích procesu vyjádit k zámru. Protože je však proces EIA oddlen od následných rozhodovacích/povolovacích ízení, je jeho otevenost veejnosti sama o sob nedostatená a pro naplnní požadavk Úmluvy na úast veejnosti na rozhodování o specifických innostech (zejména požadavk podle l. 6 odst. 3 a l. 6 odst. 8). V dsledku toho a souasn v kombinaci s dalšími aspekty eského práva nejsou naplnny závazky obsažené v l. 9 odst. 2 Úmluvy. 4 U vtšiny environmentálních zámr (a už podléhají procesu posuzování vliv na životní prostedí nebo ne) musí investor získat adu zvláštních povolení. 5 Je tedy možné íci, že eský systém environmentálního povolování je znan roztíštný. Nejdležitjší a nejastjší potebná rozhodnutí a povolení jsou vydávána podle tchto pedpis: zákon. 183/2006 Sb., stavební zákon (zejména územní rozhodnutí a stavební povolení viz ást 2.1 níže), zákon. 114/1992 Sb., o ochran pírody a krajiny, zákon. 254/2001 Sb., vodní zákon, zákon. 86/2002 Sb., o ochran ovzduší, zákon. 76/2002 Sb., o integrované prevenci, zákon. 44/1988 Sb., horní zákon, zákon. 258/2001 Sb., o ochran veejného zdraví, zákon. 18/1997 Sb., atomový zákon. Souasn každý z tchto pedpis obsahuje vlastní odlišná pravidla stanovující kdo se mže stát úastníkem v jednotlivých ízeních podle daného zákona. Obecná definice úastníka správního ízení je obsažena v ustanovení 27 zákona. 500/2004 Sb., správního ádu. Podle nj jsou úastníky ízení a) ti, kdo podali žádost o vydání povolení (žadatel, developer) b) v ízeních zahajovaných z moci úední osoby, kterým má rozhodnutí založit, zmnit, nebo zrušit právo nebo povinnost c) další dotené osoby, pokud mohou být rozhodnutím pímo doteny ve svých právech nebo povinnostech d) osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. právní úpravou nebo praxí - jejich sdružení, organizace nebo skupiny. 4 Stejn tak nejsou eským zákonem o posuzování vliv na životní prostedí naplnny všechny požadavky lánk 6, 8, 9 a 10a Smrnice EIA. V dsledku oddlení procesu EIA od následných povolovacích ízení musí být i pedpisy upravující návazná správní ízení považovány za tranzpozici smrnice EIA. V podrobnostech viz EIA analýzu pro eskou republiku ve Sborníku Justice &Environment (v anglickém jazyce): (str ) 5 A to i v pípadech, kdy je vydáno integrované povolení podle zákona. 76/2002 Sb., o integrované prevenci. Integrované povolení zahrnuje jen ást potebných povolení a další musí být vydána zvláš.

6 Toto obecné ustanovení správního ádu je - pinejmenším teoreticky - dostaten obecné, aby mohlo být interpretováno v souladu s požadavky l. 6, l. 9 odst. 2 a l. 9 odst. 3 Úmluvy. Vztahuje se samostatn nebo v kombinaci s doplujícími požadavky zvláštních pedpis na vtšinu environmentálních povolovacích ízení. 6 Existují ale jiná ízení (z nichž mnohá jsou velmi dležitá pro ochranu životního prostedí a s tím souvisejících práv dotených osob), pro která platí zvláštní a více restriktivní úprava úastenství. Jedná se zejména o ízení podle stavebního zákona (z.. 183/2006 Sb.). V tchto ízeních v dsledku speciální úpravy úastenství dochází k nesouladu s nkterými požadavky l. 6 a také l. 9 odst. 2 Úmluvy (viz ást 2.1 tohoto podání). 1.3 Postavení Aarhuské úmluvy v eském právním ádu l. 1 odst. 2 Ústavy eské republiky stanoví, že eská republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Podle l. 10 Ústavy vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je eská republika vázána, jsou souástí právního ádu; stanoví-li mezinárodní smlouva nco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Podle teorie i soudní praxe jsou dalšími podmínkami bezprostední použitelnosti (pímé aplikace) mezinárodních smluv (a jejich jednotlivých ustanovení), namísto i pednostn ped ustanoveními vnitrostátního práva, jejich dostatená specifinost a možnost pímo dovodit z jejich ustanovení konkrétní a vymahatelná práva fyzických a právnických osob vi státu. eské soudy se Aarhuskou úmluvou a jejím postavením v eském právu opakovan zabývaly. Ve vtšin pípad došly k závru, že Úmluva ani její jednotlivá ustanovení nejsou pímo aplikovatelné, protože nejsou dostaten specifické a zakládají pouze obecné povinnosti vnitrostátním orgánm. V nkterých rozhodnutích však soudy v souladu s výše citovaným ustanovením l. 1 odst. 2 Ústavy zdraznily povinnost vnitrostátních orgán vykládat národní právo v souladu s mezinárodními závazky, vyplývajícími z Úmluvy, bez ohledu na to, zda jsou nebo nejsou její jednotlivá ustanovení pímo aplikovatelná. Píslušná soudní rozhodnutí jsou blíže popsána anebo citována v jednotlivých ástech této analýzy níže. 6 Zejména ízení podle zák.. 114/1992 Sb., o ochran pírody a krajiny, zák.. 254/2001 Sb., vodního zákona, zák.. 86/2002 Sb., o ochran ovzduší, a zák.. 76/2002 Sb., o integrované prevenci.

7 2. Nedostatky v implementaci l. 9 odst. 2 Úmluvy Co se týe lánku 9 odst. 2, je možné definovat ti hlavní okruhy nesouladu eské právní úpravy a praxe s požadavky Úmluvy. První spoívá v píliš restriktivní definici úastník nkterých environmentálních povolovacích ízení, která neumožuje nkterým osobám z ad veejnosti v pístup k soudní ochran (a zárove vede k nesouladu eského práva s požadavky l. 6 Úmluvy). Druhým problémem je, že environmentální nevládní organizace se podle pevládající soudní praxe nemohou domáhat hmotnprávního pezkumu zákonnosti správních rozhodnutí ve vcech životního prostedí. Tetí problematickou oblastí je mezera v eské legislativ, v dsledku které se nelze domáhat soudního pezkumu nkterých neinností správních orgán, týkajících se zámr a innost a podle Pílohy I. Úmluvy. 2.1 Omezená úast fyzických osob (jednotlivc) v ízeních o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení Jak bylo popsáno výše, pro zámr, který mže mít významný vliv na životní prostední, je ve vtšin pípad poteba vydat adu jednotlivých povolení. Toto se týká také zámr (inností), na které se vztahuje l. 6 Úmluvy. V eském právním ádu jsou nejdležitjšími rozhodnutími pro vtšinu zámr, spadajících pod l. 6 Úmluvy (nap. prmyslová zaízení, dopravní stavby, skládky, pehrady apod.), rozhodnutí vydávána podle stavebního zákona (zák.. 183/2006 Sb.). Jedná se zejména o územní rozhodnutí a stavební povolení. Územní rozhodnutí s konenou platností vymezuje dané územní pro uritou stavbu i innost. 7 Stavební povolení je konené rozhodnutí, které umožuje staviteli zahájit realizaci projektu. Stavební zákon obsahuje vlastní samostatnou definici úastník územního a stavebního ízení (tato samostatná úprava vyluuje aplikaci obecných ustanovení správního ádu viz ást 1.2 výše). Podle tchto ustanovení se jedinými úastníky územního a stavebního ízení z ad fyzických osob mohou stát ti, jejichž vlastnické nebo jiné vcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkm nebo stavbám na nich mže být územním rozhodnutím pímo doteno (tedy sousedé ). Další jednotlivci z ad dotené veejnosti (viz výše ást 1.1), kteí mohou být rozhodnutím doteni v jiných než vlastnických právech (nap. v právu na ochranu zdraví nebo v právu na píznivé životní prostedí), 8 jsou opomenuti. Nemohou se stát úastníky územního ízení ani ízení o vydání stavebního povolení. Tato skutenost znemožuje doteným jednotlivcm, s výjimkou vlastník nemovitostí, využívat nkterých práv, zaruených lánkem 6 Úmluvy. Mohou se samozejm, jak je popsáno v ásti 1.2 tohoto podání, úastnit procesu posuzování vliv zámru na životní prostedí, který je oteven komukoliv. Úast v procesu EIA jim umožuje pístup k informacím o zámru (v rozsahu EIA dokumentace) a možnost podat k zámru vyjádení. Protože ale proces EIA není souástí povolovacího ízení (viz výše), nemže se jednat o úinnou úast na rozhodování v záležitostech životního prostedí, jak požaduje l. 6 odst. 3 7 A proto by mlo dle našeho názoru být považováno za hlavní rozhodnutí ve smyslu rozhodovací praxe Evropského soudního dvora (Delena Wells, C-201/02, bod 52, or Diane Barker, C-290/03, body 47. and 48.). 8 Viz l. 31 a l 35 Listiny základních práv a svobod.

8 Úmluvy. Úinnou úastí v eském systému mže být pouze úast v ízení o vydání rozhodnutí jako takovém, s postavením a právy úastníka tohoto ízení. Stejn tak dochází k porušení ustanovení l. 6 odst. 8 Úmluvy, podle njž mají strany zajistit, že v rozhodnutí bude náležit brán v úvahu výsledek úasti veejnosti. Dotení jednotlivci, s výjimkou vlastník nemovitostí, nemají žádnou procesní záruku, že jejich vyjádení v procesu EIA budou pi rozhodnutí o vydání územního rozhodnutí i stavebního povolení vzata v úvahu. Lze tedy uzavít, že eská legislativa upravující ízení o vydání rozhodnutí podle stavebního zákona je v nesouladu s lánkem 6 odst. 3 a lánkem 6 odst. 8 Úmluvy. eský právní ád poskytuje práva podle citovaných ustanovení Úmluvy pouze omezené skupin jednotlivc (vlastník sousedních nemovitostí), zatímco jiným fyzický osobám, spadajícím pod definici dotené veejnosti, nikoli. Jak bylo zmínno výše, pístup k soudnímu pezkumu píslušných povolovacích rozhodnutí mají fakticky pouze osoby, které mly statut úastníka správního ízení, v nmž bylo rozhodnutí vydáno. K soudnímu pezkumu rozhodnutí vydaných podle stavebního zákona (územního rozhodnutí a stavebního povolení) mají tedy pístup pouze vlastníci sousedních nemovitostí, jejichž vlastnická nebo jiná vcná práva k nemovitosti byla rozhodnutím dotena. S ohledem na innosti a píslušná rozhodnutí (povolení), která spadají pod ustanovení l. 6 Úmluvy, je tato skutenost v rozporu lánkem 9 odst. 2 Úmluvy, který stanoví, že osoby z ad dotené veejnosti mají mít pístup k soudnímu pezkumu rozhodnutí za splnní pedpokladu, že a) mají dostatený dvod anebo b) u nich trvá porušování práva v pípadech, kdy to procesní správní pedpis strany požaduje jako pedbžnou podmínku eská právní úprava však stanoví mnohem písnjší požadavky, když osobám z ad dotené veejnosti piznává pístup k soudnímu pezkumu rozhodnutí, vydaných podle stavebního zákona (územní rozhodnutí a stavební povolení), pouze za podmínky dotení nkterých vlastnických práv. S ohledem na výše uvedené lze konstatovat, že eská právní úprava není v plném souladu s lánkem 9 odst. 2 Úmluvy, protože pro jednotlivce z ad dotené veejnosti stanoví, v porovnání s požadavky Úmluvy, píliš restriktivní podmínky pro pístup k soudnímu pezkumu nejdležitjších environmentálních rozhodnutí. K tomu je teba dodat, že podle dostupných informací je tato situace pedmtem ízení pro porušení práva vedeném Evropskou komisí proti eské republice kvli nedostatené transpozici l. 10a smrnice EIA. 2.2 Omezený rozsah soudního pezkumu u žalob nevládních neziskových organizací S jednou výjimkou, která bude probrána níže, je u nevládních neziskových organizací (NNO), splujících podmínky l. 2 odst. 5 Úmluvy, pístup k soudnímu pezkumu environmentálních rozhodnutí podmínn jejich pedchozí úastí v píslušném správním ízení. Ve vtšin ízení,

9 vztahujících se k innostem spadajícím pod l. 6 Úmluvy, je pro NNO relativn snadné vyhovt požadavkm národního práva pro získání postavení úastníka ízení. 9 Následn, pokud byla NNO úastníkem správního ízení, má také pístup k soudnímu pezkumu rozhodnutí tak, jak stanoví l. 9 odst. 2 Úmluvy. Postavení nevládních organizací ped soudem je však zásadn ovlivnno a oslabeno již výše zmínnou teorií zásahu do práv, kterou uplatují eské soudy. Podle této teorie se NNO mohou úspšn domáhat pouze ochrany svých procesních práv, která jim píslušela ve správním ízení, protože tato procesní práva jsou jedinými subjektivními právy, které jim mohou náležet. Nevládní organizace tedy mohou u soudu žádat pezkum toho, zda jim byly poskytnuty dokumenty vztahující se k napadanému povolení, zda mly as je prostudovat a vyjádit svj názor, zda byly pizvány k veejnému projednávání atd. Avšak nemohou úspšn tvrdit, že rozhodnutí (povolení) porušuje zákonné požadavky (nap. emisní limity nebo ustanovení zakazující urité aktivity v chránných oblastech), protože to se netýká jejich osobních práv. Tato pístup je založen také na rozhodnutí eského Ústavního soudu, podle nhož se nevládní organizace nemohou dovolávat práva na píznivé životní prostedí (které je garantováno eskou Ústavou), protože toto právo mže evidentn náležet pouze fyzickým osobám (lidem), nikoliv právnickým osobám. 10 Konkrétní uplatnní tohoto obecného pístupu se v jednotlivých pípadech znan liší. Soudy se ve skutenosti pomrn asto hmotnprávními námitkami nevládních organizací zabývají a alespo v uritém rozsahu vcnou zákonnost napadeného rozhodnutí pezkoumávají. Zdvodují to tím, že argumenty týkající se meritu vci a ochrana procesních práv NNO spolu asto souvisí. Toto platí zejména v souvislosti s právem nevládních organizací, aby se správní orgán vypoádal se všemi jejich vyjádeními a námitkami a své rozhodnutí ádn zdvodnil. V nkterých (i relativn nedávných) rozhodnutích ale soudy uplatnily velmi restriktivní pístup k žalobám NNO a k námitkám v nich obsaženým. V tchto pípadech se soudy odmítly zabývat argumenty NNO, týkajícími se nap. nesplnní podmínek pro povolení tžby, existence alternativních variant zámru nebo náhrad za poškození životního prostedí. 9 NNO pro získání postavení úastníka ízení nejastji využívají úpravu podle 70 z.. 114/1992 Sb., o ochran pírody a krajiny. Toto ustanovení je použitelné nejenom pro ízení podle zákona o ochran pírody a krajiny, ale pro všechna ízení, ve kterých mohou být doteny zájmy ochrany pírody a krajiny (tedy nikoliv zájmy ochrany životního prostedí, což je širší pojem). Toto ustanovení tak umožuje NNO stát se úastníkem nap. územního ízení podle stavebního zákona. Na druhou stranu toto ustanovení mže být v nkterých pípadech vykládáno restriktivn. Podobná ustanovení obsahují zákon o vodách i zákon o integrované prevenci (pro ízení vedená podle tchto zákon). Jinou možností pro NNO je úast v procesu EIA (která sama o sob umožuje pouze konzultativní úast - viz výše), nebo se následn mohou podle 23 odst. 9 zákona o EIA úastnit navazujících ízení o rozhodnutí o povolení zámru. 10 Poprvé Ústavní soud vyjádil tento názor ve svém Usnesení sp. zn. I. ÚS 282/97 ze dne

10 Píklad z praxe. 1: pípustný rozsah námitek NNO Místní NNO podala k správnímu soudu žalobu napadající stavební povolení pro pístupovou komunikaci k prmyslové zón. NNO v žalob namítala, že projekt nebyl posouzen v procesu EIA, pestože posouzen být ml, a že byl špatn vyhodnocen vliv projektu na územní Natura Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu zamítl. Soud se argumenty nevládní organizace odmítl zabývat s odvodnním, že se vztahují k hmotnému právu, zatímco žalobce (NNO) je oprávnn namítat pouze porušení svých procesních práv. Soud tak tedy mže pouze pezkoumat, zda se správní orgán v ízení námitkami NNO dostaten zabýval, nemže se však tmito námitkami vcn zabývat sám. NNO podala proti tomuto rozhodnutí kasaní stížnost. Stížnost zdvodnila tím, že úastí ve správním ízení hájí své subjektivní právo na píznivé životní prostedí garantované Listinou základních práv a svobod její jednotliví lenové fyzické osoby. V kasaní stížnosti NNO též odkázala na Aarhuskou úmluvu, která dotené veejnosti (vetn NNO) poskytuje právo domáhat se pezkumu rozhodnutí i po stránce vcné. Nejvyšší správní soud kasaní stížnost zamítl a potvrdil rozhodnutí soudu prvního stupn s tím, že nevládní organizace zabývající se ochranou životního prostedí se mže úspšn domáhat soudní ochrany pouze svých vlastních - tedy procesních - práv. Podle NSS tedy nemže tvrdit zásah do práva na píznivé životní prostedí ani sama za sebe, ani za své jednotlivé leny. 11 Pod tlakem všech tchto okolností zaaly NNO své žalobní návrhy vesms opírat pedevším o tvrzení, že bylo zasaženo do jejich práva na spravedlivý proces, akoli skuteným cílem jejich žaloby je ochrana životního prostedí. Více než na vcnou podstatu sporu se tak žalobci i soudy soustedí na procesní pochybení správních orgán. To vede mimo jiné k obviování obanských sdružení z obstrukcí, formalismu a z nedsledné ochrany samotného životního prostedí. Je teba podotknout, že v prosinci 2009 byla v dsledku ízení pro porušení práva zahájeném Evropskou komisí proti eské republice (viz pedchozí ást) pijata zmna zákona. 100/2001 Sb., o posuzování vliv na životní prostedí. Tato zmna (nové ustanovení v 23 odst. 10 zákona) stanoví, že nevládní organizace, jejímž pedmtem innosti je ochrana životního prostedí, má právo, pokud podala v procesu EIA své vyjádení, domáhat se žalobou zrušení navazujícího rozhodnutí z dvodu porušení zákona EIA. Znamená to, že se NNO, pokud vyhoví stanoveným podmínkám, mže žalobou domáhat zrušení povolovacího rozhodnutí i v pípad, že nebyla úastníkem povolovacího ízení. Tato zmna pináší ovšem velmi malou pokud vbec njakou zmnu oproti pedchozímu stavu. Jak již bylo popsáno výše i podle stávající legislativy se mohou NNO stát úastníky povolovacích ízení navazujících na proces EIA a následn se žalobou domáhat soudního 11 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , j. 8 As 35/ Obdobný názor je vyjáden i v rozhodnutích NSS ze ,.j. 3 As 8/ , ,.j. 8 As 35/ nebo ,. j. 5 As 53/ V posledním z citovaných rozhodnutí NSS mimo jiné konstatoval, že NNO nemže vznášet námitky ohledn protihlukových opatení.

11 pezkumu vydaného rozhodnutí. Je tedy velmi nepravdpodobné, že by NNO využily toto nové ustanovení. Je také nepravdpodobné, že by toto ustanovení samo o sob mohlo zmnit zpsob, jakým soudy aplikují teorii zásahu do práv ve vztahu k žalobám nevládních organizacím. Nové ustanovení v zákon EIA navíc explicitn stanoví, že v pípad žaloby NNO podané podle tohoto ustanovení je vylouen její odkladný úinek (k problematice odkladného úinku žalob viz podrobnji níže ást 4.2). eská republika tedy ádn neimplementuje l. 9 odst. 2 Úmluvy, podle nhož mají mít osoby z ad dotené veejnosti právo dosáhnout pezkumu po stránce vcné i procesní všech rozhodnutí podle ustanovení l. 6, a to zejména s ohledem na žaloby nevládních organizací. 2.3 Nemožnost dosáhnout pezkumu neinnosti správního orgánu l. 9 odst. 2 Úmluvy explicitn stanoví, že osoby z ad dotené veejnosti mají mít možnost dosáhnout pezkumu nejenom akt a rozhodnutí správních orgán, ale též jejich neinnosti. eský právní ád upravuje soudní pezkum neinnosti správních orgán v 79 soudního ádu správního. Podle tohoto ustanovení ten, kdo bezvýsledn vyerpal prostedky, které procesní pedpis platný pro ízení u správního orgánu stanoví k jeho ochran proti neinnosti správního orgánu, mže se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve vci samé. V této úprav se ovšem (za souasného výkladu eských správních soud) nachází velmi významná mezera, v dsledku které nelze dosáhnout soudního pezkumu v situaci, kdy správní orgán nezahájí ízení z moci úední, akoli by tak podle zákona uinit ml (nap. ízení o odstranní stavby realizované bez stavebního povolení). V takové situaci mohou dotené osoby pouze požádat nadízený správní orgán o opatení proti neinnosti. Pokud je ale neinný též nadízený orgán, soudy nemohou správnímu úadu naídit, aby ízení zahájil. Tento závr potvrdil NSS ve ad svých rozhodnutí. Píklad z praxe. 2: neinnost stavebního úadu erná stavba na památkov chránném dom Jeden ze spoluvlastník památkov chránné budovy provedl bez souhlasu ostatních vlastník a bez stavebního povolení na budov pestavbu. Ostatní spoluvlastníci požádali stavební úad, aby zahájil ízení o odstranní stavby, což však stavební úad neuinil. Dotení spoluvlastníci se neúspšn domáhali ochrany ped neinností úadu ve správním soudnictví. Soudy (vetn NSS) však žalobu zamítly s odvodnním, že podle platné právní úpravy nemohou naídit správnímu orgánu zahájit ízení o odstranní nepovolené stavby ani jiné ízení z moci úední. Soudy mohou na základ žaloby pikázat úadu vydat rozhodnutí pouze v pípad, kdy správní orgán ve stanovené lht nevydal rozhodnutí v ízení vedeném na základ žádosti žalobce. Podle této interpretace, opakovan zastávané NSS, však neexistuje zpsob, jak dosáhnout soudní ochrany ped neinností v pípad osob, které mohou vznést pouze podnt k zahájení ízení z moci úední Rozsudek NSS ze dne ,.j. 2 Ans 2/ Obdobný názor je vyjáden v rozhodnutích NSS ze

12 Judikatura NSS nijak nezohleduje, že nedostatek úinných prostedk ochrany proti neinnosti úad v takovýchto pípadech mže vést k závažnému poškození práv dotených osob, a že je v nesouladu s požadavky Úmluvy v stanovenými v l 9, odst. 2 a 3 (citovaná judikatura se vztahuje i na innosti podle Pílohy I Úmluvy a spadá tedy pod l. 6 a l. 9 odst. 2). eská republika tedy porušuje závazky, vyplývající z požadavku l. 9 odst. 2 Úmluvy zajistit doteným osobám pístup k soudnímu pezkumu neinnosti správních orgán. 3. Nedostatky v implementaci 9 odst. 3 Úmluvy Jak bylo již zmínno v ásti 1.1, eské právo nerozlišuje mezi kritérii ízení dle jednotlivých odstavc l. 9 Úmluvy. Odstavec 3 tohoto lánku také nebyl do eského práva výslovn transponován. Rozpory popsané v pedchozí ásti 2 se tedy obdobn týkají i l. 9 odst. 3. V této ásti jsou popsány ješt dva další problémy. Prvním je skutenost, že v nkterých environmentálních ízeních eská právní úprava vyluuje možnost úasti osob z ad dotené veejnosti, a tím je též vylouena možnost dotené veejnosti dosáhnout soudního pezkumu vydaných povolení. 13 Druhým je omezený okruh dotených osob, které mohou dosáhnout pezkumu územních plán (NNO v tchto pípadech nemají žádný pístup k soudu). 3.1 Vylouení nkterých akt a opomenutí správních orgán ze soudního pezkumu Jak bylo popsáno v ástech 1.2 a 1.3 výše, eský systém environmentálního rozhodování je znan roztíštn. Aby mohl být njaký projekt realizován, je zpravidla poteba získat více jednotlivých povolení. Teoreticky by mla být všechna rozhodnutí (povolení), která zakládají práva investorovi, považována za rozhodnutí, která ovlivují práva a zájmy dotených osob. A jako taková by mla podléhat soudnímu pezkumu. Ve skutenosti je okruh rozhodnutí, u kterých je možné dosáhnout pezkumu, omezen odlišnou úpravou úastenství v jednotlivých ízeních. U nkterých ízení zákony explicitn stanoví, že jediným úastníkem ízení je žadatel. V dsledku toho mže jedin žadatel vydané rozhodnutí napadnout žalobou u soudu. Pokud je žadatel s výsledkem správního ízení spokojen, není nikdo jiný, kdo by mohl u napadnout zákonnost vydaného rozhodnutí u soudu. Takto je upraven nap. proces vydávání tzv. hlukových výjimek. Jedná se o rozhodnutí, která opravují provozovatele zdroje hluku, který pekrauje maximální povolené limity, pokraovat po stanovenou dobu v jeho provozování (tato doba mže být opakovan prodloužena). Podle ustanovení 94 odst. 2 zákona o ochran veejného zdraví (. 258/2000 Sb.) je úastníkem ízení o povolení výjimky pouze žadatel. V dsledku toho osoby, jejichž práva budou hlukem pesahujícím limity (nkdy i velmi podstatn) dotena, nemají možnost ovlivnit, zda a pípadn za jakých podmínek bude výjimka povolena. Nemají též možnost dne ,.j. 4 Ans 7/ , ze dne ,.j. 4 Ans 10/ , nebo ze dne ,.j. 2 Ans 1/ Úast v pedchozím správním ízení je podmínkou pípustnosti žaloby, viz výše.

13 napadnout vydanou výjimku žalobou u soudu. Podle dostupných informací nebyla dosud žádná taková žaloba posouzena soudem jako pípustná. Dalším píkladem jsou povolení vydávaná podle zákona. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie (atomový zákon). Podle ustanovení 14 odst. 1 tohoto zákona je jediným úastníkem ízení podle tohoto zákona žadatel. Seznam ízení podle atomového zákona je obsažen v 9 zákona. Jedná se nap. o povolení Státního úadu pro jadernou bezpenost k výstavb a provozu jaderného zaízení nebo k umístní úložišt jaderného odpadu. Osoby, jejichž práva mohou být tmito innostmi dotena, nemají možnost ovlivnit proces vydání povolení a nemají ani možnost dosáhnout jeho soudního pezkumu. Stejn tak tuto možnost nemají ani NNO. Podle názoru soud (vetn NSS) se NNO mohou úastnit v jiných správních ízeních, která musí probhnout ped zahájením daných inností, a není tedy poteba, aby mly též právo úastnit se ízení podle atomového zákona a mly tak pístup k soudnímu pezkumu rozhodnutí z nich vzešlých. 14 Dalším píkladem právn obdobné situace je ízení o vydání rozhodnutí o stanovení chránného ložiskového území podle 17 horního zákona (z.. 44/1988 Sb.). Podle odst. 3 tohoto ustanovení je úastníkem tohoto ízení pouze navrhovatel. Legislativa eské republiky tedy není v souladu s l. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, protože zabrauje osobám z ad veejnosti v pístupu k pezkumným ízením nkterých dležitých správních jednání, akt a neinností týkajících se životního prostedí. Je teba podotknout, že nkterá z tchto rozhodnutí a opomenutí mohou v praxi spadat pod l. 9 odst. 2 Úmluvy, protože se vztahují k innostem uvedeným v Píloze I Úmluvy (nap. jaderné elektrárny). 3.2 Omezený pístup k soudnímu pezkumu územních plán Od roku 2005 je soudní pezkum územních plán jako tzv. opatení obecné povahy upraven v ustanoveních 101a-101d zákona. 150/2002 Sb., soudního ádu správního. Soudní pezkum územních plán je jedním z nejúinnjších nástroj soudní ochrany environmentálních a s nimi souvisejících práv dotených osob, protože se vztahuje k asné fázi rozhodování a soudy mají pevn stanovenou lhtu pro vydání rozhodnutí. Efektivita tohoto nástroje byla v praxi opakovan potvrzena. Pesto je právní úprava a soudní praxe vztahující se k podmínkám pístupu k soudnímu pezkumu územních plán je ve svtle ustanovení Aarhuské úmluvy píliš restriktivní. Podle ustanovení 101a odst. 1 zák.. 150/2002 Sb. je návrh na zrušení opatení obecné povahy nebo jeho ásti oprávnn podat ten, kdo tvrdí, že byl opatením obecné povahy (územním plánem) zkrácen na svých právech. Toto ustanovení je samo o sob dost obecné, aby mohlo být vykládáno v souladu s požadavky l. 9 odst. 3 Úmluvy. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je ale návrh na zrušení územního plánu oprávnn podat pouze ten, jehož vlastnická nebo jiná vcná práva k nemovitostem jsou územním plánem dotena. NSS tedy aplikoval na soudní pezkum územních plán podmínky úastenství v ízeních podle stavebního zákona (viz ást 2.1), akoli doslovné znní 14 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , j. 2 As 13/

14 píslušného ustanovení soudního ádu správního k takovému závru neopravuje. Dsledkem je, že jednotlivci (osoby z ad dotené veejnosti) potenciáln dotení územním plánem nemohou dosáhnout soudního pezkumu takových plán (jedná se o plány spadající pod l. 7 Úmluvy). 15 Souasn NSS opakovan zamítl návrhy environmentálních nevládních organizací na zrušení územních plán, protože eská právní úprava jim právo vznést návrh na zrušení opatení obecné povahy soudem nepiznává. NSS výslovn uvedl, že NNO nemohou podat žalobu pouze na základ úpravy obsažené v Úmluv, protože tato není v pímo aplikovatelná. 16 V této souvislosti je teba zmínit nález Výboru pro dodržování Úmluvy v pípad. 2005/11 (Belgie). Výbor v tomto pípad došel k závru, že ve vztahu k soudnímu pezkumu územních plán strany Úmluvy nemohou použít formulaci splující kritéria, pokud jsou njaká stanovena ve vnitrostátním právu jako záminku pro pijetí a prosazování tak písných podmínek, která zabrání všem anebo tém všem NNO napadnout rozhodnutí i opomenutí, která jsou v rozporu s vnitrostátními pedpisy na ochranu životního prostedí (odst. 35). V otázce pístupu k soudnímu pezkumu územních plán eská republika porušuje ustanovení l 9 odst. 3 Úmluvy. 4. Nedostatky v implementaci l. 9 odst. 4 Úmluvy V této ásti jsou popsány píiny nesouladu právní úpravy eské republiky s požadavky lánku 9 odst. 4 Úmluvy. Jedná se zejména o legislativní podmínky (a jejich výklad v soudní praxi) pro vydání pedbžných opatení a piznání odkladného úinku. K neúinnosti soudní ochrany ve vcech životního prostedí v eské republice pispívá také nemožnost soudního pezkumu stanoviska EIA a závr zjišovacího ízení. 4.1 Restriktivní podmínky pro piznání odkladného úinku neúinná soudní ochrana Procesní pedpisy upravující soudní ízení neobsahují lhty pro vydání rozhodnutí (výjimkou je ízení upravující pezkum opatení obecné povahy vetn územních plán viz pedchozí ást). Délka obanských i správních soudních ízení (na jednom stupni) se pohybuje od nkolika msíc do nkolika let. Podání žaloby napadající rozhodnutí správního orgánu obecn nemá odkladný úinek. Soud mže žalob odkladný úinek na návrh žalobce piznat, a to za podmínek stanovených v 73 odst. 2 soudního ádu správního. Tyto podmínky je však zpravidla velmi obtížné naplnit: - navrhovatel musí být prokázat, že by pro nj výkon nebo jiné právní následky žalovaného správního rozhodnutí znamenaly nenahraditelnou újmu - piznání odkladného úinku se nesmí dotknout nepimeným zpsobem nabytých práv tetích osob - piznání odkladného úinku nesmí být v rozporu s veejným zájmem. 15 Nejdležitjším rozhodnutím NSS je v této souvislosti usnesení rozšíeného senátu NSS ze dne , j. 1 Ao 1/ NSS tento názor vyjádil v usnesení ze dne , j. 3 Ao 2/ , rozsudku ze dne , j. 6 Ao 3/ , a rozsudku ze dne , j. 9 Ao 1/

15 Soudy zpravidla vykládají tyto podmínky spíše restriktivn. Kladou draz na nenahraditelnost hrozící újmy, ta musí být velmi vážná a vztahovat se pímo k právm žalobce. Co se týe podmínky veejného zájmu, mají soudy nkdy tendenci vyjadovat se v tom smyslu, že pokud píslušné správní orgány schválily žalobou napadený zámr, je tento v souladu s veejným zájmem a soud ho za takový musí též považovat. Institut pedbžného opatení je upraven v 38 soudního ádu správního. Podmínky jeho uložení se na první pohled zdají být mén nároné než v pípad odkladného úinku: musí hrozit pouze vážná (nikoliv nenahraditelná) újma a nemusí hrozit pímo navrhovateli (žalobci). Pokud jsou splnny tyto podmínky, mže soud pedbžným opatením úastníkm uložit nco vykonat, neho se zdržet nebo nco snášet. Soud mže uložit takovou povinnost i tetí osob, lze-li to po ní spravedliv žádat. Pesto je však uložení pedbžného opatení ve správním soudnictví velmi vzácné (v obanském soudním ízení je ukládáno mnohem astji). Pro vtšinu investiních zámr je nejdležitjším povolovacím rozhodnutím územní rozhodnutí (viz ást 2.1 výše). Na jeho základ není sice možné zahájit innost (výstavbu - k té je ješt zapotebí získat stavební povolení), ale je hlavním rozhodnutím o tom, zda daný zámr je v daném území možno realizovat i ne. U územních rozhodnutí - z hlediska realizace zámru nejdležitjších - podle ustálené judikatury v zásad není možné vyhovt první a zásadní podmínce pro piznání odkladného úinku, a to prokázání existence nenahraditelné újmy. 17 Je tomu tak proto, že (jak bylo již zmínno výše) investor nemže pouze na základ vydaného územního rozhodnutí zahájit realizaci zámru. Z toho soudy vyvozují, že povaha rozhodnutí o umístní stavby obecn vyluuje možnost pivodit žadateli újmu. Tu mohou pímo zpsobit pouze následn vydaná povolovací rozhodnutí, která umožují investorovi zahájit výstavbu. Jednotlivci dotení stavebním povolením v nkterých pípadech s žádostí o piznání odkladného úinku u soud uspjí (nap. na základ znaleckého posudku prokazujícího, že jejich majetku hrozní poškození). Pokud je však žalobcem NNO, je její pozice u soudu velmi oslabena výše popsanou teorií dotených práv, kterou ve vtšin pípad eské soudy zastávají. Soudy vesms návrhy NNO na odklad vykonatelnosti odmítají s odkazem na tento koncept, podle njž mže napadené rozhodnutí zasáhnout pouze do procesních práv NNO. Proto jim podle názoru soud z povahy vci nemže vzniknout nenahraditelná újma a NNO tak nemohou nikdy vyhovt podmínkám pro piznání odkladného úinku žaloby. Tento pístup byl zpochybnn Nejvyšším správním soudem v rozhodnutích o žalobách proti stanovisku EIA (k tomu podrobnji v další ásti). NSS vyjádil názor, že by soudy s ohledem na ust. l. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy mly žalobám osob z ad dotené veejnosti piznávat odkladný úinek, aby se zabránilo tomu, že v dob projednání žaloby bude sporný zámr již realizován. Tento výklad mohl zmnit pedchozí pevažující názor soud, podle njž žaloby podané NNO 17 Jako precedent je v této vci citováno rozhodnutí Krajského soudu v Plzni ze dne ,.j. 57 Ca 14/2004 (publikováno ve Sbírce rozhodnutí NSS pod. 455/2004).

16 nemohou vyhovt podmínkám pro piznání odkladného úinku. Nicmén rozhodovací praxe správních soud jej zohlednila jen velmi omezen. Odkladný úinek byl piznán pouze v nkolika pípadech žalob proti stavebnímu povolení i povolení k tžb. Ve vtšin pípad jsou však nadále žádosti o piznání odkladného úinku zamítány. Soudy nyní sice nezastávají názor, že NNO nikdy nemohou vyhovt podmínkám pro piznání odkladného úinku, ale interpretují tyto podmínky tak, že pro piznání odkladného úinku by NNO musela prokázat opravdu podstatnou a závažnou újmu hrozící životnímu prostedí. A souasn zejména v pípad dálniních staveb se piklánjí k tomu, že realizace zámru je ve veejném zájmu. Píklady z praxe. 3 soudní zamítnutí návrh NNO na piznání odkladného úinku žaloby V soudním ízení o žalob proti stavebnímu povolení pro dálnici D8 pes chránnou krajinnou oblast eské stedohoí soud zamítl žádost NNO o piznání odkladného úinku s odvodnním, že jeho piznání by prakticky znamenalo zastavení stavebních prací, což by zpsobilo zpoždní v harmonogramu výstavby dálnice, další výdaje s vážným dopadem na veejné rozpoty a negativn by ovlivnilo obyvatele dotených obcí. Podle soudy by tedy piznání odkladného úinku bylo v rozporu s veejným zájmem. 18 V rozhodnutí vztahujícím se k jinému úseku dálnice D8 soud rovnž odmítl piznat žalob odkladný úinek. Soud s odkazem na judikaturu NSS uvedl, že obecn je možné, aby žaloba NNO naplnila zákonné požadavky pro piznání odkladného úinku. Nicmén v tomto konkrétním pípad NNO podle názoru soudu neprokázala, že napadené rozhodnutí mže zpsobit nenahraditelnou újmu, protože argumentovala vlivy celé dálnice na chránnou oblast, zatímco žalobou napadené rozhodnutí se vztahovalo pouze k jednomu jejímu úseku. Podle soudu ml žalobce prokázat, jak by mohlo dojít k významnému poškození pírody stavbou daného úseku. Na druhou stranu pi posuzování otázky pevahy veejného zájmu nad zájmem ochrany pírody soud posuzoval pínos výstavby dálnice jako celku. 19 Zdá se, že podle soudu skutenost, že investor pro získání povolení pro stavbu dálnice použil tzv. salámovou metodu, zcela znemožnila NNO vyhovt zákonným požadavkm pro piznání odkladného úinku. Je teba dodat, že podle stávající judikatury se ten, kdo neúspšn žádal o piznání odkladného úinku, nemže proti rozhodnutí o jeho nepiznání odvolat. Na závr je nutno uvést, že poslední zmna zákona EIA, jíž byla založena možnost NNO, které se úastnily procesu EIA, žalovat rozhodnutí vydaná v navazujících ízeních ( 23 odst. 10 zákona. 100/2001 Sb. viz výše v ásti 2.2), obsahuje též ustanovení, podle kterého je pro tyto žaloby vylouen odkladný úinek (tato vta byla pipojena v prbhu projednávání návrhu v Parlamentu). Není jisté, zda soudy budou aplikovat vylouení odkladného úinku i na žaloby NNO, které nebudou založeny na tomto novém ustanovení zákona EIA (tedy na pedchozí úasti NNO v procesu EIA). Podle našeho názoru by se nejednalo o správný postup, je ovšem možné, že nkteré správní soudy budou toto nové ustanovení aplikovat na všechny žaloby NNO v záležitostech ochrany životního prostedí. 18 Rozhodnutí Mstského soudu v Praze ze dne ,.j. 6 Ca 7/ Rozhodnutí Mstského soudu v Praze ze dne ,.j. 10 Ca 302/

17 Z uvedených dvod tedy není právní úprava (a soudní praxe) v eské republice v souladu s požadavky l. 9 odst. 4 Úmluvy na zajištní pimené a úinné nápravy a dosažitelnosti odkladného úinku. I pes nkterá progresivní soudní rozhodnutí je zákonná úprava píliš restriktivní a zabrauje úinné soudní ochran. 4.2 Závry zjišovacího ízení a stanoviska EIA jsou vylouena z pímého soudního pezkumu Jak bylo popsáno výše v ásti 1.2, proces EIA v eské republice je samostatné ízení zakonené nezávazným stanoviskem, které je povinným podkladem pro navazující povolovací ízení. Stanovisko EIA je bezpochyby aktem ve smyslu l. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. Správní soudy pesto dosud odmítly všechny žaloby proti stanovisku EIA (podané dotenými fyzickými osobami i nevládními organizacemi) s odvodnním, že nezávazné stanovisko nemže být pedmtem soudního pezkumu, protože nemže zasáhnout do niích subjektivních práv. Podle názoru NSS tímto postupem nedochází k porušení Úmluvy (ani l. 10a Smrnice EIA), protože zákonnost stanoviska EIA mže být pezkoumána v rámci žaloby proti následnému povolovacímu rozhodnutí. Podle NSS Aarhuská úmluva ani Smrnice EIA nevyžadují samostatný pímý pezkum stanoviska EIA. NSS doslova uvedl, že ustanovení l. 9 Úmluvy proto není možné vykládat tak, že by vyžadovalo samostatný soudní pezkum jakéhokoli rozhodnutí, aktu nebo neinnosti v rámci povolování zámr dle l. 6 Úmluvy v samostatném ízení, a že postauje totiž jejich pezkoumání až ve fázi, kdy takovýmito úkony dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. 20 NSS se v této souvislosti odvolal také na dovtek lánku 10a Smrnice EIA, podle nhož lenské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo neinnosti napadeny. Nejvyššímu správnímu soudu tato vta postaila jako odvodnní jeho rozhodnutí nepedložit Soudnímu dvoru Evropských spoleenství pedbžnou otázku, zda podle l. 10a Smrnice EIA má stanovisko EIA podléhat samostatnému soudnímu pezkumu. Podle názoru NSS je výklad práva spoleenství v této otázce zcela jednoznaný a zcela evidentní, jedná se tedy o tzv. acte clair. Lze se domnívat, že se jednalo o porušení l. 234 (v sou. l. 263) Smlouvy o založení Evropského spoleenství. Tento pístup je v rozporu s požadavkem na zajištní pimené, úinné a vasné nápravy podle ustanovení l. 9 odst. 4 Úmluvy. Podle judikatury NSS má být stanovisko EIA pedmtem soudního pezkumu, až když je vydáno návazné povolující rozhodnutí (vtšinou se bude jednat o územní rozhodnutí). Toto rozhodnutí však mže být ve skutenosti vydáno i mnoho let po vydání stanoviska EIA. 21 ízení ped soudem trvá dalších nkolik let. Piznání odkladného úinku žalob není pravdpodobné (viz ást 4.1). K soudnímu pezkumu 20 Viz rozsudek NSS ze dne , j. 1 As 13/ Obdobný názor NSS vyjádil také v rozhodnutích ze dne ,.j. 2 As 59/ , ze dne ,.j. 1 As 39/ , ze dne ,.j. 4 As 70/ , ze dne ,.j. 5 As 53/ , nebo ze dne ,.j. 6 As 52/ Nap. pro rychlostní silnici R52 Brno-Mikulov (dálniní spojení Brna s Vídní) bylo stanovisko EIA vydáno a územní rozhodnutí nebylo dosud vydáno.

18 výsledk procesu EIA tedy dochází po uplynutí nepimen dlouhé doby a soudní pezkum je v dsledku toho nutn neúinný. Krom toho je okruh osob, které jsou oprávnny podat žalobu proti územnímu rozhodnutí, omezen ve srovnání s okruhem osob spadajících pod definici pojmu dotená veejnost (viz výše ást 2.1). Vylouení pímého pezkumu stanoviska EIA lze tedy také chápat jako porušení l. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. Situace popsaná ve vztahu ke stanoviskm EIA se pln vztahuje i na závry zjišovacího ízení, tedy na pípady, kdy podle ustanovení l. 4 odst. 2 Smrnice EIA a tedy také podle eského zákona EIA, píslušný orgán rozhoduje, zda bude ízení EIA provedeno i nikoliv (jedná se o zámry podle Pílohy II smrnice). Rozhodnutí o neprovedení procesu EIA by mlo spadat pod ustanovení l. 9 odst. 2 Úmluvy. Mlo by tomu tak být s ohledem na znní l. 20 pílohy I Aarhuské úmluvy a zejména na skutenost, že se jedná o otázku korektní aplikace práva EU (smrnice EIA). 22 eské soudy vetn NSS nicmén žaloby proti závrm zjišovacích ízení odmítají se stejným odvodnním, jako u žalob proti stanoviskm EIA. Podle názoru NSS závr zjišovacího ízení podléhá soudnímu pezkumu jen v rámci žaloby proti následnému povolovacímu rozhodnutí pro daný zámr. 23 V pípad závr zjišovacích ízení je pitom ješt mnohem více zejmé, že se jedná o akty (rozhodnutí) pímo ovlivující práva dotených osob, jež by mly by podléhat pímému soudnímu pezkumu. Pístup eských soud brání dotené veejnosti napadnout skutenost, že proces EIA nebyl proveden, v pimené dob od rozhodnutí o této otázce. eská republika tedy porušuje ustanovení l. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy také v oblasti soudního pezkumu stanovisek EIA a závr zjišovacích ízení. Tato situace mže být v nkterých pípadech chápána jako další porušování l. 9 odst. 2 Úmluvy. 5. Shrnutí Implementaci Aarhuské úmluvy do právního ádu eské republiky lze obecn zhodnotit jako rozporuplnou a ne zcela souladnou s požadavky Úmluvy. Pro osoby z ad dotené veejnosti (zejména NNO) je pomrn snadné úastnit se rozhodovacích ízení v environmentálních záležitostech, dokonce i nad rámec stanovený lánkem 6 Úmluvy. Mají následn i pístup k soudnímu pezkumu rozhodnutí v souladu s l. 9 odst. 2 a do jisté míry i l. 9 odst. 3. Na druhou stranu se v právní úprav i rozhodovací praxi vyskytují podstatné mezery a nesrovnalosti 22 V této souvislosti lze pipomenout, že Výbor pro dodržování úmluvy opakovan potvrdil (nap. Dánsko - ECE/MP.PP/2008/5/Add.4), že právo EU má být vykládáno jako souást vnitrostátního práva jednotlivých stran Úmluvy. 23 NSS tento názor vyjádil nap. v rozhodnutí ze dne ,.j. 6 As 52/ , nebo ze dne ,.j. 2 As 68/

19 Z hlediska právní úpravy je nejzávažnjším problémem skutenost, že dotená veejnost má žádnou nebo jen omezenou možnost úasti v nkterých environmentálních ízeních a následn tedy i omezený pístup k soudnímu pezkumu rozhodnutí z nich vzešlých. Toto se týká fyzických osob, s výjimkou vlastník dotených nemovitostí, v územním a stavebním ízení a v procesu poizování územních plán; zde jde též o nemožnost NNO dosáhnout soudního pezkumu územních plán). Žádné osoby z ad dotené veejnosti (vetn NNO) se nemohou úastnit nkterých zvláštních ízení, nap. vydávání hlukových výjimek nebo ízení podle atomového zákona. Tyto mezery v právní úprav pedstavují nesoulad legislativy eské republiky s Aarhuskou úmluvou; jejím lánkem 9 odst. 2 (co se týe aktivit podle Pílohy I) i s lánkem 9 odst. 3 (v ostatních pípadech). Zvláštní problém pedstavuje chybjící úprava soudního pezkumu neinnosti úad v situaci, kdy nezahájí ízení z moci úední, pestože jim to zákon ukládá. V takových pípadech nemá nikdo z ad dotené veejnosti pístup k soudní ochran. Jedná se o další rozpor eské republiky s lánkem 9 odst. 2 i lánkem 9 odst 3 Aarhuské úmluvy. Výklad Aarhuské úmluvy eskými soudy není jednotný ani konzistentní. V nkterých rozhodnutích soudy (zejména NSS) použily ustanovení Úmluvy, aby jimi podložily progresivní interpretaci eských zákon (nap. podmínek odkladného úinku žalob NNO v pípadech, když je dotena ochrana životního prostedí). Pesto však, v mnoha jiných pípadech, pevládající teorie zásahu do práv zabrauje soudm, aby pln vyhovly požadavkm Úmluvy. To se týká zejména rozsahu pípustných námitek v žalobách podaných nevládními organizacemi. NNO jsou v žalobách nuceny soustedit se na porušení jejich procesních práv, protože podle výkladu soud nejsou oprávnny domáhat se vcného pezkumu zákonnosti rozhodnutí v záležitostech životního prostedí. U rozhodnutí o innostech spadajících pod l. 6 Úmluvy se pitom jedná o zejmé porušení l. 9 odst. 2 Úmluvy. V dalších pípadech lze tento pístup považovat za odporující požadavkm l. 9 odst. 3. Zákonné podmínky a rozhodovací praxe soud ve vztahu k pedbžným opatením (odkladným úinkm) u žalob osob z ad dotené veejnosti je - s ohledem na prmrnou délku soudního ízení i pes nkterá progresivní rozhodnutí NSS obecn píliš restriktivní. Výsledkem je asto situace, že zámr povolený v napadeném rozhodnutí je realizován dív, než soud o žalob rozhodne. Není možný pímý soudní pezkum stanovisek EIA a závr zjišovacího ízení, což je zpsobeno právní povahou tchto akt v eském systému (nemají formu závazného rozhodnutí a souasn výkladem soud. Všechny tyto okolnosti pedstavují rozpor eské republiky s požadavkem na úinnou a vasnou nápravu podle ustanovení l. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy.