ISSN EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR. Zvláštní zpráva č. 11

Transkript

1 ISSN EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR Zvláštní zpráva č PŘÍMÁ PODPORA NA KRÁVY BEZ TRŽNÍ PRODUKCE MLÉKA, BAHNICE A KOZY V SOUVISLOSTI S ČÁSTEČNÝM PROVÁDĚNÍM OPATŘENÍ V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY CS

2

3 Zvláštní zpráva č PŘÍMÁ PODPORA NA KRÁVY BEZ TRŽNÍ PRODUKCE MLÉKA, BAHNICE A KOZY V SOUVISLOSTI S ČÁSTEČNÝM PROVÁDĚNÍM OPATŘENÍ V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY (podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU) EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

4 EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Lucemburk LUCEMBURSKO Tel Fax Internet: Zvláštní zpráva č Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa ( Katalogové údaje jsou uvedeny na konci této publikace. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2012 ISBN doi: /1708 Evropská unie, 2012 Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje. Printed in Luxembourg

5 3 OBSAH Body GLOSÁŘ I VII SHRNUTÍ 1 10 ÚVOD 1 2 ODVĚTVÍ HOVĚZÍHO A TELECÍHO MASA A ODVĚTVÍ SKOPOVÉHO/KOZÍHO MASA V EU 3 9 PŘÍMÁ PODPORA EU PRO ODVĚTVÍ HOVĚZÍHO MASA A ODVĚTVÍ SKOPOVÉHO/KOZÍHO MASA 10 LEGISLATIVNÍ NÁVRHY TÝKAJÍCÍ SE SZP PO ROCE ROZSAH A KONCEPCE AUDITU ROZSAH AUDITU KONCEPCE AUDITU PŘIPOMÍNKY ZACÍLENÍ REŽIMŮ NA NEJRELEVANTNĚJŠÍ REGIONY V ČLENSKÝCH STÁTECH U VĚTŠINY PROSTŘEDKŮ SE NEUPLATŇUJÍ PŘIMĚŘENÁ OPATŘENÍ PRO ZACÍLENÍ PODPORY ZACÍLENÉ SLOŽKY REŽIMŮ PODPORY JSOU OMEZENÉ NEBO POSTUPNĚ MIZÍ ÚČELNOST DANÝCH REŽIMŮ PODPORY PRO ZACHOVÁNÍ URČITÉ PRODUKCE A ZABRÁNĚNÍ NEPŘÍZNIVÝM SOCIÁLNÍM, EKONOMICKÝM A ENVIRONMENTÁLNÍM DOPADŮM NEEXISTUJÍ ŽÁDNÉ PŘESVĚDČIVÉ DŮKAZY O TOM, ŽE BY KONTROLOVANÉ REŽIMY PODPORY MĚLY NA CELKOVÝ VÝVOJ V POČTU ZVÍŘAT VÝRAZNĚJŠÍ VLIV TYTO TRENDY V POČTU ZVÍŘAT JSOU OVLIVNĚNY ZEJMÉNA VNĚJŠÍMI FAKTORY A KONTEXTEM V JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH PRÉMIE NA ZÁKLADĚ POČTU KUSŮ CHOVANÝCH ZVÍŘAT, PRO NĚŽ NEJSOU STANOVENY ŽÁDNÉ DALŠÍ PODMÍNKY, NEMOTIVUJÍ KE ZLEPŠENÍ KONKURENCESCHOPNOSTI V OSTATNÍCH TRENDECH NENÍ MEZI ČLENSKÝMI STÁTY S ČÁSTEČNÝM A ÚPLNÝM PROVÁDĚNÍM REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY ŽÁDNÝ VÝRAZNĚJŠÍ ROZDÍL 41 ODDĚLENÍ PRÉMIÍ OD PRODUKCE NEPŘÍZNIVĚ OVLIVNILO CHOV HOSPODÁŘSKÝCH ZVÍŘAT VE ZRANITELNÝCH OBLASTECH

6 SYSTÉMY KOMISE A ČLENSKÝCH STÁTŮ PRO MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ NEDOSTATEČNÉ MONITOROVÁNÍ VÝKONNOSTI NA ÚROVNI ČLENSKÝCH STÁTŮ POSUZOVÁNÍ DOPADŮ DANÝCH REŽIMŮ ZE STRANY KOMISE ZNESNADŇUJÍ URČITÉ NEDOSTATKY ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ PŘÍLOHA I PŘEHLED VÁZANÝCH PŘÍMÝCH PLATEB NA KRÁVY BEZ TRŽNÍ PRODUKCE MLÉKA A OVCE A KOZY V ČLENSKÝCH STÁTECH, KTERÉ PROVÁDĚJÍ REŽIM JEDNOTNÉ PLATBY PŘÍLOHA II ŽIVOČIŠNÁ A MASNÁ VÝROBA V EU ( ) PŘÍLOHA III PRŮMĚRNÝ POČET ZVÍŘAT V ZEMĚDĚLSKÉM PODNIKU ODPOVĚDI KOMISE

7 5 GLOSÁŘ Euratom: Evropské společenství pro atomovou energii. Eurostat: Statistický úřad Evropské unie, jehož úkolem je poskytovat EU statistické údaje na evropské úrovni, které umožňují provádět srovnání mezi jednotlivými státy a regiony. EZZF: Evropský zemědělský záruční fond. GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova: Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova. Hovězí a telecí maso: Maso skotu ve stáří do jednoho roku se nazývá telecí, maso staršího skotu se nazývá hovězí. Kráva bez tržní produkce mléka: Kráva masného plemene nebo kráva křížená s masným plemenem, určená k produkci masných telat. Veškeré mléko těchto krav určeno jejich telatům. Přežvýkavci: Zvíře s více než jedním žaludkem, které potravu nejprve spolkne a poté ji zvrátí zpět a znovu sežvýká. SBCS: Skotský režim podpory na telata (Scottish beef calf scheme). SEK: Generální sekretariát: interní dokumenty Komise. SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie. Znevýhodněné oblasti: Znevýhodněné oblasti jsou oblasti, v nichž je zemědělská produkce nebo zemědělská činnost obtížnější kvůli přírodním znevýhodněním. Způsobilé ovce a kozy: Bahnicí se rozumí každá samice z druhu ovcí, která již alespoň jednou rodila nebo dosáhla věku nejméně jednoho roku. Kozou se rozumí každá samice z druhu koz, která již alespoň jednou rodila nebo dosáhla věku nejméně jednoho roku. Prémie na bahnice a kozy se proto vyplácejí pouze na samice ovcí a koz.

8

9 7 SHRNUTÍ I. Po reformě společné zemědělské politiky z roku 2003 se zemědělská podpora, která se dříve vyplácela formou přímé podpory podmíněné určitou zemědělskou produkcí (tzv. podpora vázaná na produkci ), po zavedení režimu jednotné platby již nemusí poskytovat na základě produkce (tj. byla od ní oddělena). II. Pro některá odvětví a regiony se však počítalo s určitými výjimkami z úplného oddělení od produkce s cílem omezit možné nepříznivé dopady okamžitého přechodu na úplné oddělení podpory, a to zachováním zemědělské produkce v určitých zranitelných regionech a pokračováním ve specifické zemědělské produkci s ohledem na její přínosy pro životní prostředí. Členské státy měly možnost pokračovat v již existujících režimech podpory na krávy bez tržní produkce mléka a bahnice a kozy díky možnosti s názvem částečné provádění režimu jednotné platby a v dalších specifických opatřeních vázané podpory (podle článku 69 a 68). Legislativní návrhy Komise o budoucnosti SZP do roku umožňují členským státům udělovat nepovinnou vázanou podporu. III. Účetní dvůr hledal odpověď na tyto otázky: Je přímá podpora na krávy bez tržní produkce mléka a bahnice a kozy v rámci částečného provádění režimu jednotné platby: a) zacílena na nejrelevantnější regiony v členských státech? b) účelná pro zachování specifické produkce, aby bylo možné předejít sociálním, ekonomickým a environmentálním dopadům? c) dobře monitorována a posuzována Komisí a členskými státy? 1 KOM(2011) 625 v konečném znění/2 ze dne 19. října 2011.

10 8 SHRNUTÍ IV. Účetní dvůr dospěl k závěru, že kontrolované režimy ve své stávající podobě nejsou zaměřeny na nejrelevantnější regiony a zemědělské oblasti, což oslabuje jejich účinky. V. Účetní dvůr nenašel přesvědčivé důkazy, které by dokládaly, že kontrolované režimy podpory jsou celkově účelnějším nástrojem pro zachování produkce a udržení hospodářské činnosti v regionech, kde je málo hospodářských alternativ, a pro zajištění přínosu pro životní prostředí, než je podpora oddělená od produkce v kombinaci s ostatními opatřeními financovanými EU nebo z vnitrostátních zdrojů. VI. Dále existují nedostatky v monitorování hlavních ukazatelů výkonnosti a v posuzování konečných sociálních a environmentálních dopadů těchto režimů podpory ze strany Komise i členských států a chybí koordinace s ostatními opatřeními, která mají podobné cíle. VII. Pokud Rada a Evropský parlament přijmou legislativní návrh Komise pokračovat v nepovinné vázané podpoře i po roce 2013, Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby: a) u režimů přímé podpor y vázané na produkci v těchto odvětvích přidala požadavek zacílení; b) společně s členskými státy vyjasnila nejrelevantnější typy zemědělské činnosti pro zachování produkce, aby tak zohlednila související sociální, ekonomické a environmentální dopady; c) upřesnila požadavky a opatření na monitorování, které se očekávají od členských států, a zavedla rámec stálého monitorování, který by zahrnoval všechny přímé podpory vyplácené v členských státech v živočišném odvětví; d) společně s členskými státy provedla komplexní hodnocení dopadu různých režimů podpory v těchto odvětvích s cílem podpořit konkurenceschopnost zemědělských podniků.

11 9 ÚVOD ODVĚTVÍ HOVĚZÍHO A TELECÍHO MASA A ODVĚTVÍ SKOPOVÉHO/KOZÍHO MASA V EU 1. Pro zemědělství EU jsou odvětví hovězího, telecího, skopového a kozího masa (dále také jen odvětví hovězího masa a odvětví skopového/kozího masa ) velmi důležitá. Evropská unie je třetím největším producentem hovězího a telecího masa na světě s téměř 8 miliony tun poraženého skotu, což je téměř 12 % světové produkce hovězího masa 2. Jednu třetinu hovězího masa vyprodukovaného v EU 3 tvoří přímá produkce specializovaných producentů, kteří chovají krávy bez tržní produkce mléka, jež rodí a krmí telata. U stád krav bez tržní produkce mléka se většinou využívá extenzivní pastva a jejich telata jsou po odstavení prodána přímo na porážku nebo jiným specializovaným producentům, kteří skot vykrmují před porážkou v rámci systému intenzivnějšího chovu. Podle aktuálních údajů se mezi lety 2000 a velikost populace krav bez tržní produkce mléka v EU ustálila přibližně na 12,4 milionech kusů. 2. Produkce skopového/kozího masa, která se v posledních letech stabilně pohybovala kolem 1 milionu tun, klesla v roce 2009 na tun. Populace ovcí v EU činí přibližně 81 milionů kusů, což je pokles oproti 91 milionům v roce 2008, a populace koz 13 milionů kusů. PŘÍMÁ PODPORA EU PRO ODVĚTVÍ HOVĚZÍHO MASA A ODVĚTVÍ SKOPOVÉHO/KOZÍHO MASA 3. EU tradičně poskytuje podporu zemědělcům v odvětví hovězího masa a odvětví skopového/kozího masa formou různých přímých dotací. Hlavním cílem podpory těchto odvětví je zachovat produkci zejména v oblastech, kde neexistuje žádná jiná možnost a kde je taková produkce důležitá pro místní hospodářství 5. Předpokladem způsobilosti zemědělce pro přímou podporu EU bylo získání nároků na prémie (individuální kvóty), které představovaly množstevní limity pro každý členský stát a rozdělovaly se mezi zemědělce na základě žádostí. 4. Přímá podpora pro zemědělce v těchto odvětvích zahrnuje mimo jiné základní prémii a doplňkové/dodatečné prémie 6 na krávy bez tržní produkce mléka a bahnice a kozy. Tyto prémie vycházejí z počtu kusů chovaných zvířat 7 a jejich cílem je zachovat počet užitkových zvířat rodících potomstvo (telata nebo jehňata), jež pak zajišťuje dodávky pro zpracovatelský průmysl (specializované výkrmny nebo jatka). 2 Zemědělství v Evropské unii statistické a hospodářské informace 2010, Generální ředitelství Evropské komise pro zemědělství a rozvoj venkova. 3 Přibližně dvě třetiny hovězího masa vyprodukovaného v celé Evropské unii pochází přímo či nepřímo ze stád dojnic (na toto odvětví se audit nevztahoval). 4 Zdroj: Eurostat. 5 Viz např. 12. bod odůvodnění v preambuli nařízení Rady (ES) č. 1254/1999 ze dne 17. května 1999 o společné organizaci trhu s hovězím a telecím masem (Úř. věst. L 160, , s. 21), který uvádí, že [ ] je vhodné povolit členským státům spojení citlivých oblastí nebo míst s chovem krav bez tržní produkce mléka, a to s cílem zachovat tento chov zejména v oblastech, kde neexistuje žádná možnost. V případě skopového/kozího masa se v 11. bodě odůvodnění v preambuli nařízení Rady (ES) č. 2529/2001 ze dne 19. prosince 2001 o společné organizaci trhu se skopovým a kozím masem (Úř. věst. L 341, , s. 3) uvádí, že je třeba vytvořit vazbu mezi citlivými oblastmi nebo místy a produkcí ovcí a koz, a zajistit tak zachování této produkce, zejména v regionech, kde je taková produkce důležitá pro místní hospodářství. 6 Nařízení (ES) č. 1254/1999 stanovilo sazby prémií v odvětví hovězího masa. Nařízení (ES) č. 2529/2001 upravuje přímé platby v odvětví skopového/kozího masa. 7 Počet kusů ve stádě.

12 10 5. Reformou společné zemědělské politiky (SZP) z roku 2003 bylo v oblasti zemědělských plateb zavedeno oddělení podpory od produkce 8 (tj. zrušení vazby mezi platbou dotace a požadavkem na konkrétní produkci) spolu s novým režimem přímé podpory EU režimem jednotné platby. Zároveň byla stanovena výjimka: pokud se členské státy domnívaly, že v důsledku přechodu na režim jednotné platby hrozí narušení zemědělských trhů nebo vzdání se produkce, měly možnost ponechat v některých odvětvích 9 část přímých plateb v jejich stávající podobě, tj. uplatnit režim jednotné platby jen částečně Osm členských států se rozhodlo využít možnosti zachovat přímou podporu při částečném uplatňování režimu jednotné platby pro krávy bez tržní produkce mléka a/nebo bahnice a kozy (viz tabulka 1). U prémií na krávy bez tržní produkce mléka bylo umožněno ponechat 100 % vazbu na produkci, takže tyto dotace mohly být i nadále vypláceny stejným způsobem jako před reformou. V případě prémií na bahnice a kozy byla umožněna 50 % vazba na produkci, kdy z ročních částek vyčleněných v rámci systému z roku 2001 bylo možné polovinu využít pro platby vázané na produkci 11 (s výjimkou nejvzdálenějších regionů 12, kde se uplatňuje 100 % vazba). TABULKA 1 ČLENSKÉ STÁTY, V NICHŽ JSOU PRÉMIE NA KRÁVY BEZ TRŽNÍ PRODUKCE MLÉKA A BAHNICE A KOZY NADÁLE VÁZÁNY NA PRODUKCI 13 Členský stát Odvětví Výše prémie Rakousko, Belgie Dánsko, Finsko, Slovinsko Francie, Por tugalsko, Španělsko Prémie na krávy bez tržní produkce mléka Prémie na bahnice a kozy Prémie na krávy bez tržní produkce mléka a prémie na bahnice a kozy 200 EUR na jednu krávu; až 50 EUR doplňkové prémie 10,50 EUR na jednu bahnici; 3,50 EUR dodatečná prémie a 8,40 EUR na jednu kozu 1 1 S výjimkou případů, kdy se počet příjemců po oddělení podpory od produkce výrazně snížil, což umožnilo zvýšit míru podpory pro jednotlivé zemědělce. 8 Nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. L 270, , s. 1). 9 Mimo jiné včetně odvětví hovězího masa a odvětví skopového/kozího masa. 10 Režim jednotné platby nabyl účinnosti dne 1. ledna Členské státy měly možnost začít tento režim uplatňovat až po přechodném období (které skončilo 31. prosince 2005 nebo 31. prosince 2006), pokud to bylo odůvodněno zvláštními zemědělskými podmínkami. Právním základem umožňujícím částečné zavedení režimu jednotné platby jsou články nařízení (ES) č. 1782/ Zbývající průměrné částky vyplacené zemědělcům během referenčního období (zpravidla ) byly začleněny do výpočtu jednotné platby podle možnosti výpočtu nároků, kterou si jednotlivé členské státy zvolily. 12 Regiony patřící do příslušného členského státu, které se nacházejí mimo území Evropy, ale jsou plně součástí EU. Těchto regionů je devět šest francouzských, dva portugalské a jeden španělský. 13 Španělsko, Francie a Slovinsko oddělily prémie na ovce a kozy od produkce v kalendářním roce 2010, Dánsko v roce 2012.

13 11 7. V roce 2008 Komise v návaznosti na přezkum SZP v polovině období (nazývaný kontrola stavu SZP ) navrhla 14 pokračovat v zacíleném selektivním oddělování podpory od produkce na základě argumentů uvedených v rámečku Proto jakmile po kontrole stavu vstoupily v platnost právní předpisy z roku , bylo zavedeno další oddělování přímých podpor v odvětví masa 16. U prémií na krávy bez tržní produkce mléka a bahnice a kozy však k žádné změně nedošlo, protože členským státům, které se v roce 2003 rozhodly uplatňovat režim jednotné platby v těchto odvětvích jen částečně, bylo opět povoleno v této možnosti pokračovat, a to s důrazem na přidělování prostředků podle regionálních potřeb 17. Možnost poskytovat podporu v uvedených dvou odvětvích byla dále rozšířena o dvě opatření spojená s určitým typem chovu a zemědělské činnosti (viz rámeček 2). 14 KOM(2008) 306 v konečném znění ze dne 20. května Nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. L 30, , s. 16), které nabylo účinnosti v lednu V odvětví hovězího masa mělo nejpozději 1. ledna 2012 dojít k oddělení porážkové prémie a zvláštní prémie na skot samčího pohlaví bod odůvodnění preambule nařízení (ES) č. 73/2009: [ ] Pokud však jde o odvětví krav bez tržní produkce mléka a odvětví skopového a kozího masa, zdá se, že pro zemědělské hospodářství v určitých regionech a zejména tam, kde zemědělci nemohou využít jiné ekonomické alternativy, bude zachování minimální úrovně zemědělské produkce i nadále nezbytné. [ ]. RÁMEČEK 1 ARGUMENTY KOMISE VE PROSPĚCH POKRAČOVÁNÍ V ČÁSTEČNÉM PROVÁDĚNÍ REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY V KONTROLOVANÝCH ODVĚTVÍCH [...] rozsah posledních reforem a začlenění více odvětví do režimu jednotné platby způsobily, že částečné oddělení podpory od produkce již není tolik relevantní a často zemědělcům brání v dosažení větší konkurenceschopnosti a tržní orientace. Zemědělci v neziskových odvětvích jsou navíc vzhledem k nižší podpoře v horší situaci než zemědělci, kteří zavedli úplné oddělení podpory od produkce 18. Kromě toho zemědělci, kteří jsou stále příjemci podpory vázané na produkci, se musejí vyrovnat se situací, kdy vedle sebe existují oba systémy, tj. systém vázané i oddělené podpory, což zvyšuje složitost i administrativní náklady, ale z hlediska příjmu nepřináší žádné výhody. Z výše uvedených důvodů by přechod na úplné oddělení podpory od produkce byl žádoucí. Přesto [ ] je ve specifických případech minimální úroveň zemědělské produkce nezbytná k tomu, aby umožnila udržet hospodářskou aktivitu v regionech, kde je málo hospodářských alternativ. Cílem je zajistit přiměřené dodávky surovin pro zpracovatelská odvětví a také přínos pro životní prostředí. 18 Tento argument zazněl již při diskusi v Radě, která předcházela reformě z roku Viz Rada Reforma SZP: důvodová zpráva DS 222/03, Lucemburk, 18. června 2003.

14 12 9. Současnou tendencí v členských státech, které režim jednotné platby v uvedených odvětvích částečně uplatňují, je prémie do tohoto režimu začleňovat. To znamená, že zemědělci, kteří v minulosti byli příjemci plateb v rámci režimů podpory, jež jsou předmětem tohoto auditu, mají nyní nárok na platby v rámci režimu jednotné platby, aniž by museli chovat zvířata. Prémie na bahnice a kozy již byla ve většině těchto členských států oddělena od produkce, případně se toto oddělení plánuje, a Francie od roku 2010 částečně oddělila prémie na krávy bez tržní produkce mléka. Výsledkem je pokles ročních částek v rámci částečného provádění režimu z 2 miliard EUR v roce 2006 (kdy všechny členské státy musely přejít na režim jednotné platby) na něco málo přes 1 miliardu EUR v roce 2011 (viz tabulka 2). LEGISLATIVNÍ NÁVRHY TÝKAJÍCÍ SE SZP PO ROCE Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky KOM(2011) 625 v konečném znění ze dne 19. října Hlava IV, kapitola 1 popisuje možnosti nepovinné podpory vázané na produkci, kterou lze poskytnout v určitých odvětvích, včetně odvětví skopového a kozího masa a hovězího a telecího masa, až do výše 5 % ročních vnitrostátních stropů, příp. více v určitých případech. 10. Komise přijala legislativní návrhy týkající se SZP po roce 2013, které mimo jiné zavádějí nová pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci SZP 19. Podle čl. 38 odst. 2 tohoto návrhu podpora vázaná na produkci může být poskytnuta pouze v odvětvích nebo regionech členského státu, kde zvláštní druhy zemědělské činnosti nebo zvláštní zemědělská odvětví čelí určitým obtížím a přitom jsou obzvláště důležité z hospodářských, sociálních a/nebo environmentálních důvodů. V odvětví hovězího masa a odvětví skopového/kozího masa by proto nepovinná podpora vázaná na produkci stále byla možná, takže možnost přímých podpor, jaké nabízí například režimy podpory, které byly předmětem auditu, by zůstala zachována. RÁMEČEK 2 DVĚ OPATŘENÍ ZAVEDENÁ NAŘÍZENÍM Z ROKU 2009 Článek 63 nařízení (ES) č. 73/2009: Členské státy mohou na základě povolené odchylky použít prostředky dříve vyplácené jako podpora vázaná na produkci za účelem stanovení platebních nároků nebo zvýšení hodnoty platebních nároků v případech určitých zemědělských činností, na něž se tyto platby vázané na produkci dříve nevztahovaly. Článek 68 nařízení (ES) č.73/2009 umožňuje vyrovnávací opatření v odvětví mléka a mléčných výrobků, hovězího a telecího masa, skopového a kozího masa a v odvětví rýže v ekonomicky nebo ekologicky citlivých oblastech nebo pro ekonomicky citlivé druhy zemědělské činnosti. Členské státy mohou vyčlenit 10 % svého vnitrostátního stropu na poskytnutí zvláštní podpory vázané na produkci pro zemědělce v těchto odvětvích. Tato možnost nahradila a rozšířila možnosti v oblasti poskytování podpory vázané na produkci, které do té doby upravoval článek 69 nařízení (ES) č. 1782/2003.

15 13 TABULKA 2 VÝVOJ ROZPOČTU NA KONTROLOVANÉ REŽIMY PODPORY (EUR) Prémie Prostředky v roce 2011 Prostředky v roce 2010 Plnění v roce 2009 Plnění v roce 2009 Prémie na krávy bez tržní produkce mléka Dodatečná prémie na krávy bez tržní produkce mléka Mezisoučet (a) Ovce a kozy Doplňková prémie na ovce a kozy Dodatečné platby v odvětví skopového a kozího masa / / / / Mezisoučet (b) CELKEM [ (a) + (b) ]

16 14 ROZSAH A KONCEPCE AUDITU ROZSAH AUDITU 11. Při auditu se prověřovala podpora na krávy bez tržní produkce mléka a na bahnice a kozy. Audit se zaměřil na období začínající bezprostředně před prováděním reformy z roku 2003 (tj. rokem 2005) až do roku 2010 včetně. 12. Obecná auditní otázka zněla: Je přímá podpora na krávy bez tržní produkce mléka a bahnice a kozy v rámci částečného provádění režimu jednotné platby: a) zacílena na nejrelevantnější regiony v členských státech? b) účelná pro zachování specifické produkce, aby bylo možné předejít sociálním, ekonomickým a environmentálním dopadům? c) dobře monitorována a posuzována Komisí a členskými státy? 20 Belgie, Španělsko, Francie a Portugalsko. 21 Rakousko a Finsko. Ve Slovinsku, které oddělilo platby od produkce v roce 2010, ani v Dánsku, které se rozhodlo ponechat si prémie na bahnice a kozy jen do roku 2012, žádné zvláštní kontroly neproběhly. 22 Irsko a Spojené království (Anglie a Skotsko). 23 Východisko zachování produkce se stanoví podle trendů před a po zavedení režimu jednotné platby. KONCEPCE AUDITU 13. Audit se prováděl během kontrolních návštěv v Komisi (Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova), dále ve čtyřech 20 členských státech, které uplatňují uvedené režimy podpory, a v dalších dvou členských státech 21 se vývoj v těchto odvětvích kontroloval dokumentární prověrkou. Dále ve dvou členských státech, které prováděly režim jednotné platby v úplnosti 22, proběhly návštěvy s cílem zjistit údaje umožňující srovnání s vývojem odvětví hovězího masa a odvětví skopového/ kozího masa v členských státech, které kontrolované režimy podpory neuplatňují. 14. Důkazní informace se shromažďovaly na základě: a) přezkoumání monitorovacích postupů a záznamů Komise týkajících se přípravy legislativních návrhů v daných dvou odvětvích včetně hodnocení a dalších studií; b) jednání s příslušnými vnitrostátními správními orgány a pohovorů se zástupci zemědělců z obou odvětví; c) prověrky kvality analýzy a podkladů v členských státech týkajících se toho, zda prémie na krávy bez tržní produkce mléka a bahnice a kozy v odpovídající míře umožňují zachovat 23 minimální úroveň zemědělské produkce v zemědělském hospodářství v určitých regionech, a zejména tam, kde nemohou zemědělci využít jiné hospodářské alternativy;

17 15 d) návštěv na místě u několika příjemců k projednání situace jejich zemědělského podniku a dopadů režimů podpory na jejich rozhodování o produkci; e) analýz minulých trendů v oblasti produkce a také sociálních a environmentálních dopadů v auditovaných členských státech a srovnání s těmi členskými státy, které režim jednotné platby uplatňují v úplnosti vedle zvláštních vnitrostátních nebo evropských opatření zaměřených na tato odvětví; f ) přezkoumání a analýzy relevantních studií a statistik.

18 16 PŘIPOMÍNKY ZACÍLENÍ REŽIMŮ NA NEJRELEVANTNĚJŠÍ REGIONY V ČLENSKÝCH STÁTECH 15. Důvodem pro zachování režimů podpory, které byly předmětem auditu, byla skutečnost, že v regionech potýkajících se s obtížemi a ve zranitelných odvětvích, jako je odvětví hovězího masa a skopového/kozího masa, mohou dostatečně zacílená opatření zmírnit riziko upuštění od produkce a následných nepříznivých sociálních, ekonomických a environmentálních dopadů. Při auditu se posuzovalo, zda Komise a členské státy provedly potřebnou analýzu a určily nejrelevantnější regiony členských států, tj. zranitelné regiony a zemědělské oblasti na svém území, které by upuštěním od produkce byly poškozeny, a zda koncepce režimů byla z hlediska místních chovatelů hospodářských zvířat vhodná. 24 Tj. prémie na krávy bez tržní produkce mléka a prémie na bahnice podle čl. 111 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 nařízení (ES) č. 73/2009. U VĚTŠINY PROSTŘEDKŮ SE NEUPLATŇUJÍ PŘIMĚŘENÁ OPATŘENÍ PRO ZACÍLENÍ PODPORY 16. Jistá míra zacílení prostředků vyplývá již z povahy daných režimů podpory i zemědělské činnosti, kterou dotují, tj. zemědělské činnosti spočívající většinou v extenzivní pastvě zvířat na plochách, které nejsou vhodné pro pěstování plodin. Avšak bez výslovného a dostatečného zacílení může dojít k tomu, že se prostřednictvím přímé podpory budou dotovat jiné, intenzivnější metody chovu zvířat. 17. Do prováděcích nařízení pro tyto režimy podpory Komise nezahrnula regionální požadavek na výslovné zacílení podpory do oblastí, kde bude taková podpora nejúčelnější. Při stávajícím způsobu implementace jsou proto účinky podpory oslabeny, protože jsou rozptýleny po celém členském státě. Podmínky způsobilosti pro získání základních prémií 24 na krávy bez tržní produkce mléka a na bahnice, představujících přes 90 % rozpočtovaných prostředků pro daná dvě kontrolovaná odvětví, nejsou výslovně zacíleny na podporu zranitelných regionů členského státu.

19 17 ZACÍLENÉ SLOŽKY REŽIMŮ PODPORY JSOU OMEZENÉ NEBO POSTUPNĚ MIZÍ 18. Stávající režimy podpory obsahují několik složek, které výslovné zacílení mají jde o základní prémii na kozy, doplňkovou prémii na bahnice a kozy a dodatečnou prémii na krávy bez tržní produkce mléka. Tyto složky však nejsou v odpovídající míře zaměřeny na zemědělské regiony a jejich finanční hodnota je omezená. Navíc jsou nyní začleňovány do režimu jednotné platby. 19. Podmínky způsobilosti pro získání základní prémie na kozy 25 zaměřují přímou podporu na zemědělce ve specifických oblastech, v nichž produkce splňuje určitá kritéria. Členské státy s relativně velkými stády koz se však rozhodly tuto prémii plně začlenit do režimu jednotné platby, což omezilo možnost konkrétního zacílení této podpory (viz rámeček 3). 25 Upravena čl. 101 odst. 2 nařízení (ES) č. 73/ Článek 102 nařízení (ES) č. 73/ % oddělení od produkce požadované nařízením od prvního roku provádění režimu jednotné platby; úplné oddělení podpory v těchto odvětvích ve Francii a Španělsku od roku Doplňková prémie na bahnice a kozy je zaměřena na specifické regiony a zemědělské postupy 26. Je určena pouze zemědělcům v oblastech, ve kterých chov ovcí a koz představuje tradiční činnost nebo významně přispívá k hospodářství na venkově. Tato prémie, která v roce 2006 dosáhla 215 milionů EUR, se však v současnosti postupně přestává poskytovat v důsledku tendence plně ji začlenit do režimu jednotné platby 27. V kalendářním roce 2010 byla vázána na produkci pouze v Portugalsku a Finsku. RÁMEČEK 3 ČLENSKÉ STÁTY, KTERÉ UPOUŠTĚJÍ OD ZACÍLENÝCH SLOŽEK V KONTROLOVANÝCH REŽIMECH PODPORY Francie, kde početní stav populace koz dosahuje přes 1,3 milionu kusů (což představuje 10 % populace koz v EU), se rozhodla prémii na kozy plně začlenit do režimu jednotné platby od roku 2006 a prémii na bahnice od roku Španělsko, na které připadá 22 % počtu koz v EU, tyto prémie také plně oddělilo, a to od roku Řecko, které je největším chovatelem koz v EU (přibližně 38 % celkové populace koz), se rozhodlo prémii na kozy plně začlenit do režimu jednotné platby při jeho zavedení.

20 Také dodatečná prémie na krávy bez tržní produkce mléka zahrnuje zacilující ustanovení, neboť souvisí s konvergenčními regiony 28. Tyto regiony však nejsou nutně zemědělskými regiony, v nichž lze chov krav bez tržní produkce mléka výslovně uvést do souvislosti s určitými sociálními a environmentálními dopady. Dodatečná prémie na krávy bez tržní produkce mléka činila v roce 2010 celkem 51 milionů EUR (pokles oproti 62,1 milionu EUR v roce 2006), což představuje 5 % celkové částky na kontrolované režimy podpory. Podrobnější částky na jednotlivá opatření a členské státy jsou uvedeny v příloze I. ÚČELNOST DANÝCH REŽIMŮ PODPORY PRO ZACHOVÁNÍ URČITÉ PRODUKCE A ZABRÁNĚNÍ NEPŘÍZNIVÝM SOCIÁLNÍM, EKONOMICKÝM A ENVIRONMENTÁLNÍM DOPADŮM 22. Účelem těchto režimů bylo udržet určitou míru specifické produkce ve zranitelných regionech na jisté úrovni, a předejít tak nepříznivým sociálním, ekonomickým environmentálním dopadům restrukturalizace v důsledku oddělení podpory od produkce 29. Tyto cíle zůstávají v legislativních návrzích Komise na rámec SZP v období zachovány Tj. regiony, na které se při přidělování prostředků ze strukturálních fondů EU vztahuje cíl konvergence, což odpovídá regionům na úrovni II klasifikace územních statistických jednotek (NUTS), které mají HDP na obyvatele nižší, než je 75 % v zemích EU SEK(2008) 1885 ze dne 20. května 2008, s S uvedením, že prostřednictvím prováděcího předpisu Komise schválí rozhodnutí členských států (tj. rozhodnutí uvedená v čl. 39 odst. 3 nebo případně čl. 39 odst. 4 písm. a) legislativních návrhů o společné zemědělské politice po roce 2013), pokud se taková potřeba v daném regionu nebo odvětví prokáže. 31 Rakousko, Belgie, Francie, Portugalsko a Španělsko. 32 Irsko a Spojené království. 23. Audit proto zkoumal, zda se trendy v uvedených dvou odvětvích v kontrolovaných členských státech výrazně liší od trendů v členských státech, které tyto prémie plně začlenily do režimu jednotné platby, a zda případné rozdíly mohou vyplývat z kontrolovaných režimů podpory. NEEXISTUJÍ ŽÁDNÉ PŘESVĚDČIVÉ DŮKAZY O TOM, ŽE BY KONTROLOVANÉ REŽIMY PODPORY MĚLY NA CELKOVÝ VÝVOJ V POČTU ZVÍŘAT VÝRAZNĚJŠÍ VLIV 24. Počet krav bez tržní produkce mléka v členských státech, které režim jednotné platby provádějí částečně, se mezi lety 2005 a 2010 celkově mírně zvýšil 31 (+ 2 %), zatímco v členských státech, které tento režim provádějí v úplnosti, se snížil o 6 % 32. Jaký vliv mají prémie na krávy bez tržní produkce mléka, však není z celkového vývoje v tomto odvětví v jednotlivých členských státech patrné.

21 Například ve Francii, která uplatňuje režim jednotné platby částečně a ze všech členských států na ni připadá přibližně 32 % celkového počtu krav bez tržní produkce mléka, se populace těchto krav od roku 2001 do roku 2004 snižovala. Od roku 2004 však jejich počet začal stoupat a od roku 2008 je poměrně stabilní (viz graf 1). Ke snížení v období došlo bez ohledu na existenci prémie na krávy bez tržní produkce mléka a dalších přímých podpor v odvětví hovězího masa. 26. Naopak v Německu, které kontrolované režimy podpor y plně oddělilo od produkce a na které ze všech členských států připadá přibližně 6 % celkové populace krav bez tržní produkce mléka, byl mezi lety 2000 a 2004, kdy prémie na krávy bez tržní produkce mléka byly stále k dispozici, zaznamenán klesající trend. Počet těchto krav se od té doby stabilizoval/snižoval pomalejším tempem i po úplném zavedení režimu jednotné platby. GRAF 1 VÝVOJ V POČTU KRAV BEZ TRŽNÍ PRODUKCE MLÉKA VE FRANCII A NĚMECKU V OBDOBÍ kusů Vývoj v počtu krav bez tržní produkce mléka Francie ( ) kusů Vývoj v počtu krav bez tržní produkce mléka Německo ( ) Zdroj: Na základě údajů Eurostatu.

22 Dlouhodobý pokles v počtu ovcí nevykazuje v členských státech, které částečně či úplně uplatňují režim jednotné platby, žádné větší změny od roku Tento pokles je natolik výrazný, že prémie v rámci kontrolovaných režimů podpory, které jsou k dispozici od devadesátých let, jej nebyly s to změnit (viz graf 2). Počet koz je v členských státech s částečným nebo úplným uplatňováním režimu jednotné platby stabilní. 33 Dánsko, Španělsko, Francie a Slovinsko. 28. Navíc skutečnost, že čtyři 33 ze šesti členských států, které si původně u prémií na bahnice a kozy ponechaly možnost 50 % vazby na produkci, se rozhodly plně tyto prémie začlenit do režimu jednotné platby a poskytovat v těchto odvětvích podporu podle článku 68, svědčí o tom, že tyto prémie nebyly považovány za zcela účelné (viz rámeček 4). TYTO TRENDY V POČTU ZVÍŘAT JSOU OVLIVNĚNY ZEJMÉNA VNĚJŠÍMI FAKTORY A KONTEXTEM V JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH 29. Skutečnost, že chybí pevná vazba mezi prémiemi na zvířata a počtem chovaných zvířat, svědčí o tom, že hlavní vliv na vývoj v počtu zvířat mají vnější faktory a kontext v jednotlivých členských státech. Patří mezi ně vhodnost půdy, tržní situace, míra konkurence ze třetích zemí a chování spotřebitelů. GRAF 2 VÝVOJ V POČTU OVCÍ A KOZ V ČLENSKÝCH STÁTECH S ČÁSTEČNÝM A ÚPLNÝM UPLATŇOVÁNÍM REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY V LETECH Vývoj ukazatelů v odvětví skopového a kozího masa (2000=100) Členské státy s vázanou podporou Členské státy bez vázané podpory EU-15 Zdroj: Na základě údajů Eurostatu.

23 Celkový dopad těchto vnějších faktorů a kontextu je natolik silný, že kontrolované režimy podpory buď přestávají působit (v případě pozitivních faktorů), nebo nemohou situaci nijak změnit (v případě negativních faktorů). To potvrzuje jak analýza Účetního dvora ohledně dlouhodobého vývoje v počtu zvířat v jednotlivých členských státech (viz rámeček 5), tak hodnocení Komise a další studie Hodnotící zpráva Komise (2010): Posouzení důsledků částečného oddělení plateb pro trhy, s Španělské ministerstvo zemědělství: Analýza možného oddělení prémií na skot od produkce (prémie na krávy bez tržní produkce mléka a porážková prémie). RÁMEČEK 4 PŘÍKLAD ZAČLENĚNÍ PODPOR V ODVĚTVÍ BAHNIC A KOZ DO REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY A POSKYTOVÁNÍ DODATEČNÉ ZVLÁŠTNÍ PODPORY V ODVĚTVÍ SKOPOVÉHO A KOZÍHO MASA Francie od roku 2010 plně oddělila od produkce prémie na ovce a zavedla více zaměřený a zacílený režim zvláštní podpory na základě technických a ekonomických výběrových kritérií jako náhradu za režim podpory pro bahnice a kozy v rámci částečného provádění režimu jednotné platby. Stalo se tak v souladu s čl. 68 odst. 1 písm. b) a v kombinaci s podporou v rámci režimu jednotné platby (tj. celkové platby navíc k podpoře v rámci režimu jednotné platby ve výši přibližně 135 milionů EUR v roce 2010). Vliv této změny politiky na příjemce ilustruje následující příklad: zemědělec v regionu Auvergne, který choval ovce na farmě v oblasti s nadmořskou výškou přes metrů, kde jsou ostatní hospodářské alternativy omezené, získal mezi lety 2006 (částečné oddělení podpory od produkce: 50 % prémie na bahnice) a 2010 (úplné oddělení prémií a zvláštní podpora podle článků 63 a 68) podporu v celkové výši EUR. Jeho chov se však v tomto období nezměnil a pohyboval se mezi 612 až 653 kusy ovcí. RÁMEČEK 5 PŘÍKLAD SILNÉHO DOPADU VNĚJŠÍCH FAKTORŮ NA CHOV ZVÍŘAT Portugalsko, které uplatňuje režim jednotné platby částečně, zaznamenalo pozitivní vývoj počtu krav bez tržní produkce mléka díky programu z roku 1994 na přeměnu orné půdy na pastviny, jehož cílem bylo upřednostnit živočišnou výrobu, a přiznání dalších nároků v oblasti chovu zvířat, které zvýšily vnitrostátní kvóty na krávy bez tržní produkce mléka.

24 22 PRÉMIE NA ZÁKLADĚ POČTU KUSŮ CHOVANÝCH ZVÍŘAT, PRO NĚŽ NEJSOU STANOVENY ŽÁDNÉ DALŠÍ PODMÍNKY, NEMOTIVUJÍ KE ZLEPŠENÍ KONKURENCESCHOPNOSTI 31. Zachování podpory vázané na produkci je přechodným opatřením na podporu zemědělců v citlivých oblastech, nicméně jak Komise upozorňuje, jeho cílem nebylo ohrozit celkové směřování reformy k oddělení podpory od produkce a větší tržní orientaci producentů. Režim podpory, z něhož se vyplácejí prémie na základě počtu kusů chovaných zvířat, aniž by byly stanoveny jakékoliv další zvláštní podmínky, však nedává zemědělcům bezprostřední motivaci pro zlepšení konkurenceschopnosti. 35 Kontrola stavu SZP, zpráva o posouzení dopadu č. 3, s Naopak podmínění plateb na základě počtu kusů zvířat zlepšením kvality, jak to učinily některé členské státy (např. Irsko a Spojené království Skotsko), může účelněji podpořit jak zachování produkce, tak žádoucí zvýšení tržní orientace. Takový přístup by také vyřešil základní problém, na který upozornilo posouzení dopadu provedené v kontextu kontroly stavu SZP, že totiž částečné oddělení podpory často zemědělcům brání v dosažení větší konkurenceschopnosti a tržní orientace. Zemědělci v neziskových odvětvích jsou navíc vzhledem k nižší podpoře v horší situaci než zemědělci, kteří zavedli úplné oddělení podpory od produkce 35. V OSTATNÍCH TRENDECH NENÍ MEZI ČLENSKÝMI STÁTY S ČÁSTEČNÝM A ÚPLNÝM PROVÁDĚNÍM REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY ŽÁDNÝ VÝRAZNĚJŠÍ ROZDÍL 33. Pokračování kontrolovaných režimů podpory mělo rovněž zmírnit nepříznivé sociální, ekonomické a environmentální důsledky restrukturalizace související s oddělením podpory od produkce, tj. s úplným prováděním režimu jednotné platby v těchto odvětvích. Při auditu se srovnával vývoj relevantních nepřímých ukazatelů (produkce masa, počet příjemců a počet zvířat na jeden zemědělský podnik, plocha stálých pastvin) členských států, které podporu úplně oddělily od produkce, a členských států, které tak učinily částečně, aby bylo možné stanovit rozsah těchto nepříznivých důsledků oddělení podpory od p rodukce.

25 23 VE VÝVOJI PRODUKCE MASA NEBYLY MEZI ČLENSKÝMI STÁTY, KTERÉ KONTROLOVANÉ REŽIMY PODPORY UPLATŇOVALY, A TĚMI, KTERÉ JE NEUPLATŇOVALY, ŽÁDNÉ VĚTŠÍ ROZDÍLY 34. Při auditu se zjistilo, že ve vývoji produkce masa nejsou mezi členskými státy, které u kontrolovaných podpor ponechaly vazbu na produkci (tj. stejně jako před reformou), a členskými státy, které tyto podpory plně začlenily do režimu jednotné platby, žádné patrnější rozdíly (vývoj produkce masa viz příloha II). Sice pouze jedna třetina produkce hovězího masa v EU přímo souvisí s krávami bez tržní produkce mléka, nicméně uvedený vývoj přesto svědčí o tom, že oddělení kontrolovaných režimů podpory od produkce nemělo na produkci masa výraznější dopad. 35. Tyto trendy jsou opět silně ovlivněny vnějšími faktory a kontextem, včetně restrukturalizace, která v současnosti probíhá jak na úrovni zemědělských podniků (např. ukončení činnosti neudržitelných zemědělských podniků, vyšší koncentrace zvířat v chovu na jeden zemědělský podnik), tak na odvětvové úrovni (např. obchodní řetězce vstupující na trh přímo jako zákazníci, slučování jatek apod.). 36. Vliv kontextu dokládalo například zjištění, že organizace zemědělsko-potravinářského výrobního řetězce silně ovlivňuje zpracovatelský průmysl. Například v Portugalsku, kde je 75 % zemědělských podniků klasifikováno jako velmi malé, vnitrostátní orgány zjistily, že produktivitu v daném odvětví omezuje slabá vyjednávací pozice malých a nesjednocených chovatelů vůči dodavatelům a zákazníkům. Situaci zhoršovala i skutečnost, že jatka v Portugalsku provádějí pouze porážku zvířat a v prodeji masa nehrají výraznější roli. Naopak ve Spojeném království po úplném zavedení režimu jednotné platby vnitrostátní orgány zaznamenaly posun směrem ke zlepšení produktivity stád a konkurenceschopnosti zemědělských podniků a také úsilí o rozšíření tržního podílu a produkce chovatelů prostřednictvím družstev.

26 24 GRAF 3 PRODUKCE MASA SROVNÁNÍ ČLENSKÝCH STÁTŮ VYPLÁCEJÍCÍCH PRÉMIE S ČLENSKÝMI STÁTY, KTERÉ JE NEVYPLÁCEJÍ 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % - 5 % -10 % -15 % -20 % Rozdíly v produkci hovězího masa (2009 ve srovnání s průměrem v období ) Belgie Německo Irsko Španělsko Francie Vazba na produkci Oddělení od produkce Itálie Nizozemsko Rakousko Portugalsko Spojené království Rozdíly v produkci skopového a kozího masa (2009 ve srovnání s průměrem v období ) 10 % 0 % Belgie Irsko Řecko Španělsko Francie Rakousko Portugalsko Spojené království -10 % -20 % -30 % -40 % -50 % Vazba na produkci Oddělení od produkce Zdroj: údaje vycházejí ze statistické ročenky Organizace OSN pro výživu a zemědělství (FAO) za rok 2010, tabulka B.10.

27 25 NĚKTERÉ SOCIÁLNÍ A ENVIRONMENTÁLNÍ TRENDY JSOU VE VŠECH ČLENSKÝCH STÁTECH PODOBNÉ 37. V auditovaných členských státech bylo zaznamenáno celkové snížení počtu příjemců prémií na krávy bez tržní produkce mléka a ovce a kozy, což odpovídá celkovému trendu v zemědělství, kdy méně konkurenceschopní zemědělci z toho odvětví odcházejí. Takové snížení může mít nepříznivé dopady, např. méně pracovních míst v zemědělském podniku, ekonomické důsledky pro venkovské oblasti a negativní vliv na životní prostředí. Tyto potenciální dopady jsou však do značné míry vyrovnávány obecnou tendencí v celé EU zvyšovat počet chovaných zvířat v jednotlivých zemědělských podnicích (viz příloha III), kdy konkurenceschopnější zemědělci přebírají část produkčních faktorů zemědělců, kteří odvětví opustili, ve snaze zvýšit svou konkurenceschopnost a ziskovost díky většímu objemu produkce. 36 Sezónní přesun stád do jiných lokalit. 37 Např. čl. 6 odst. 2 nařízení (ES) č. 73/2009, podle něhož by členské státy měly zajistit, aby půda využívaná jako stálé pastviny v roce 2003 zůstala vyčleněna pro toto využití. 38. Zachování požadavku na minimální zemědělskou produkci, což podporují i kontrolované režimy podpory, může hrát svou roli také z hlediska přínosů pro životní prostředí, jakým je například snížení rizika požáru nebo vyšší biodiverzita. Komise již například určila některé typy zemědělské činnosti, které jsou spojeny se sociálními a environmentálními dopady, např. systém extenzivní pastvy, pastevectví a sezónní přesun zvířat na jiné pastviny Podobnou a doplňkovou roli hrají však i jiné nástroje politiky EU, jako jsou agroenvironmentální opatření nebo opatření pro znevýhodněné oblasti či dokonce regulatorní požadavky EU 37. Tato opatření rovněž souvisejí s očekávanými přínosy kontrolovaných režimů pro životní prostředí. Není proto jasné, do jaké míry kontrolované režimy podpory uplatňované na celém území členských států pomáhají vyhnout se negativním environmentálním dopadům. Dokládá to i skutečnost, že v navštívených státech, které oddělily podporu od produkce, nic nenasvědčovalo tomu, že by opuštění půdy po oddělení podpory od produkce způsobilo plošné problémy životního prostředí. 40. Plocha stálých pastvin využívaných pro pastvu přežvýkavců (viz tabulka 3), která může sloužit jako environmentální ukazatel, byla v členských státech EU buď stabilní, nebo se nijak výrazně nezmenšila, a to bez ohledu na to, zda kontrolované režimy podpory byly odděleny od produkce či nikoliv.

28 26 TABULKA 3 CELKOVÁ PLOCHA VYKÁZANÁ JAKO STÁLÉ PASTVINY VYKÁZANÁ PLOCHA STÁLÝCH PASTVIN (1 000 hektarů) EU Procentuální změna (2009 vs. 2006) Belgie ,2 % Dánsko ,4 % Španělsko ,4 % Francie % Rakousko ,8 % Por tugalsko ,4 % Finsko ,1 % A) Mezisoučty (částečné provádění režimu jednotné platby v členských státech) ,0 % Německo ,6 % Irsko ,7 % Řecko ,8 % Itálie % Lucembursko ,7 % Nizozemsko ,4 % Švédsko % Spojené království ,2 % B) Mezisoučty (úplné provádění režimu jednotné platby v členských státech) ,4 % 1 = členské státy navštívené na místě. Belgie, Španělsko, Francie, Rakousko a Portugalsko prémie na krávy bez tržní produkce mléka, Dánsko a Finsko pouze prémie na bahnice a kozy. Portugalsko: důvody zvýšení viz rámeček 5. Zdroj: Generální ředitelství Evropské komise pro zemědělství a rozvoj venkova.

29 27 ODDĚLENÍ PRÉMIÍ OD PRODUKCE NEPŘÍZNIVĚ OVLIVNILO CHOV HOSPODÁŘSKÝCH ZVÍŘAT VE ZRANITELNÝCH OBLASTECH 41. Přestože v některých případech se zdá, že pro uplatnění předmětných režimů podpory existují dobré důvody, zkušenosti s oddělováním podpory od produkce ukazují, že struktura produkce na úrovni EU se tím většinou nijak dramaticky nemění. Této skutečnosti si povšimla i Komise 38. Účetní dvůr při auditu zjistil, že v některých regionech členských států, jako jsou horské oblasti nebo regiony, kde neexistuje příliš mnoho schůdných zemědělských alternativ, reálně hrozí 39 upuštění od chovu hospodářských zvířat, a v některých členských státech k tomu skutečně došlo, jak ukazuje rámeček 6. Skutečnost, že na produkci v těchto oblastech nejsou stanoveny žádné zvláštní požadavky, způsobuje vzhledem k obtížným půdním nebo klimatickým podmínkám a nižší výnosnosti snižování chovu přežvýkavců, což má pak sociální a hospodářské důsledky. 38 KOM(2008) 306 v konečném znění. 39 Podrobná analýza environmentálních rizik, která lze vyřešit prostřednictvím chovu ovcí a koz, je uvedena v hodnotící zprávě Komise (2007) Studie o důsledcích chovu ovcí a koz a systému prémií na ovce a kozy pro životní prostředí, s

30 28 RÁMEČEK 6 UPUŠTĚNÍ OD PRODUKCE V CITLIVÝCH REGIONECH V DŮSLEDKU ODDĚLENÍ PODPORY OD PRODUKCE Skotsko, které má velký podíl půdy s nízkou úrodností 40 a jehož alternativy pro produkci jsou proto omezeny na chov přežvýkavců při extenzivním systému pastvy, zaznamenalo po zavedení režimu jednotné platby značný pokles v počtu příjemců. Skotské orgány to částečně vysvětlují tím, že starší nebo méně efektivní zemědělci sami s chovatelskou činností skončili a svou půdu pronajímají. Skutečnost, že počet chovaných zvířat se po zavedení režimu jednotné platby rychle snižuje, má důsledky pro životní prostředí, a to zejména ve znevýhodněných kopcovitých a ostrovních oblastech nebo ve zranitelném severozápadním regionu Skotska. Podle informací skotských orgánů od zavedení režimu jednotné platby došlo k rychlému poklesu v počtu ovcí, jenž se za posledních pět let zmenšil o 14,4 %. Mezi lety 2005 a 2009 klesl také počet dobytka o 7,5 %, i když v minulém roce došlo k mírnému nárůstu o 0,8 %. Dalším příkladem rizika upuštění od produkce ve zranitelných regionech je Portugalsko, které má vysoký podíl zemědělské půdy ve znevýhodněných oblastech. Chov ovcí v Portugalsku je většinou soustředěn v regionech s přírodními omezeními nebo okrajových oblastech bez jiných ekonomicky udržitelných zemědělských alternativ. V roce 2009 byla velká část (53 %) celkového objemu prémií na bahnice vyplacena příjemcům v regionu Alentejo, který spadá do kategorie znevýhodněné oblasti. Analýza trendů po 50 % oddělení prémií na bahnice a kozy od produkce ukázala, že v daném regionu došlo k prudšímu snížení v počtu příjemců těchto prémií než v jiných regionech. To poukazuje na to, že riziko upuštění od produkce v důsledku oddělení podpory je výraznější ve znevýhodněných oblastech, kde jsou možnosti zemědělské činnosti omezené. 40 Podle zprávy organizace Quality Meat Scotland Význam chovu hospodářských zvířat pro ekonomiku Skotska je pouze 6 % půdy ve Skotsku podle klasifikace možností využití půdy pro zemědělství stanovené výzkumným ústavem Macaulay Land Use Research Institute nadprůměrné kvality, a tedy vhodné pro pěstování plodin na orné půdě. Je zde proto vysoká závislost na chovu přežvýkavců, což souvisí s možnostmi půdy ve Skotsku a omezenými alternativami pro produkci na této půdě. Podle klasifikačního systému Evropské komise na stanovení znevýhodněných oblastí spadá téměř 85 % zemědělské půdy ve Skotsku do kategorie znevýhodněné oblasti a chov přežvýkavců je zde dominující zemědělskou činností, přičemž přes 90 % chovu v těchto oblastech připadá na chov bahnic a 82 % na chov masných krav.

31 29 SYSTÉMY KOMISE A ČLENSKÝCH STÁTŮ PRO MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ 42. Komise a členské státy by měly mít zavedeny náležité řídicí nástroje, jako je dobře fungující rámec řízení výkonnosti, aby mohly pravidelně monitorovat předem definované ukazatele výkonnosti a posuzovat sociální, ekonomické a environmentální dopady režimů podpory 41. Předmětné dva režimy by navíc měly být náležitě koordinovány s ostatními režimy podpory, jež jsou k dispozici v daných odvětvích. NEDOSTATEČNÉ MONITOROVÁNÍ VÝKONNOSTI NA ÚROVNI ČLENSKÝCH STÁTŮ 43. Obecně platí, že každý auditovaný členský stát má k dispozici podrobné informace týkající se živočišného odvětví a zemědělské situace různých zemědělských regionů na svém území. Tyto informace jsou však rozptýleny v orgánech na různých úrovních nebo v různých subjektech, které je shromažďují pro vlastní účely. 44. Jelikož neexistuje žádný právní požadavek týkající se opatření monitorování, většina navštívených členských států nezavedla žádný monitorovací systém, který by propojoval výstupy z kontrolovaných režimů podpory v živočišném odvětví s konkrétními konečnými výsledky, a ani pro režimy podpory nestanovily zvláštní ukazatele výkonnosti. 41 Článek 27 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, , s. 1) stanoví: Použití položek rozpočtu musí být v souladu se zásadou řádného finančního řízení, to jest se zásadami hospodárnosti, účinnosti a efektivity. Dále toto finanční nařízení uvádí: Pro všechny oblasti činností, na které se vztahuje rozpočet, jsou stanoveny konkrétní, měřitelné, dosažitelné, odpovídající a časově vymezené cíle. Dosažení těchto cílů se kontroluje pomocí výkonnostních ukazatelů [ ]. 42 Viz bod 7, rámeček 1: minimální úroveň zemědělské produkce [ ]. Cílem je zajistit přiměřené dodávky surovin pro zpracovatelská odvětví [ ]. 45. Nehledě na důvody ve prospěch zachování částečného provádění režimu jednotné platby u kontrolovaných režimů podpory 42 Komise nevyjasnila, co se rozumí pod pojmem produkce (např. počet zemědělských podniků, příjemců, chovaných zvířat apod.) či dodávky pro zpracovatelský průmysl (např. telata nebo jehňata, živá hmotnost/hmotnost jatečně upraveného těla, tuny masa apod.), a jak by tyto dvě složky ovlivnily předpokládané socioekonomické a environmentální dopady.