EKONOMIKA VZDĚLÁVÁNÍ Ing. Ludmila Pichaničová, CSc. Praha, VŠCHT 2015 Inovace studijního programu Specializace v pedagogice (Registrační číslo projektu: CZ.2.17/3.1.00/36318) 1
Obsah EKONOMIKA VZDĚLÁVÁNÍ - ÚVOD... 3 EKONOMICKÁ ANALÝZA VEŘEJNÝCH STATKŮ... 4 1. Ekonomická charakteristika veřejných statků... 4 2. Příčiny rozvoje veřejného financování a veřejného sektoru 5 3. Typologie veřejných statků... 10 EKONOMICKÉ VZDĚLÁVÁNÍ JAKO SOUČÁST UTVÁŘENÍ OBECNÉ VZDĚLANOSTI SPOLEČNOSTI... 11 1. Funkce ekonomického vzdělávání... 11 2. Lidský kapitál, vzdělání a konkurenceschopnost ekonomiky 13 2.1 Lidské zdroje jako faktor ekonomického růstu... 13 2.2 Teorie lidského kapitálu... 14 2.3 Lidský kapitál a vzdělání... 14 Efektivnost vzdělání a vzdělávací soustavy... 16 l. Pojetí efektivnosti vzdělání... 16 2. Problém měřitelnosti efektu vzdělání... 18 3. Ekonomická efektivnost vzdělání, podstata problému a jeho význam... 19 4. Měření efektivnosti nákladů na vzdělání... 20 INVESTICE DO VZDĚLÁNÍ A JEJÍ NÁVRATNOST... 24 1. Rovnice příslušných finančních toků... 24 2. Výzkum v oblasti měření návratnosti investice do vzdělání... 27 3. Problémy při investičním rozhodování o investici do lidského kapitálu... 30 4. Externality lidského kapitálu... 30 5. Asymetrická informace, signaling a screening... 33 FINANCOVÁNÍ ŠKOL A ŠKOLSKÝCH ZAŘÍZENÍ... 34 1. Právní rámec financování škol a školských zařízení... 34 2. Dělení finančních prostředků... 34 3. Sestavení rozpočtu školy... 37 4. Základní zdroje rozpočtu školy (rekapitulace zdrojů)... 38 5. Rekapitulace nákladů... 38 6. Struktura závazných ukazatelů... 39 FINANCOVÁNÍ VYSOKÝCH ŠKOL V ČR... 40 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY... 43 2
EKONOMIKA VZDĚLÁVÁNÍ - ÚVOD Vzdělání je investice, která je motorem ekonomického růstu a zvyšování produktivity práce, investice, která přispívá k rozvoji osobnosti i celé společnosti a která redukuje sociální nerovnosti. Teoretickým a výchozím základem ekonomiky vzdělávání je obecná moderní ekonomie, jejíž důležitou součástí je výklad veřejného sektoru. Veřejným sektorem se většinou rozumí činnosti a vztahy mezi subjekty, z nichž alespoň jedním je stát, město či obec. Tento sektor se na rozdíl od soukromého sektoru řídí specifickými principy rozhodování. (Zatímco v soukromém sektoru občané rozhodují prostřednictvím svých peněžních hlasů, ve veřejném sektoru rozhodují svými politickými hlasy ve volbách a tím určují, kdo bude řídit veřejný sektor.) Mezi základní úkoly veřejného sektoru patří zabezpečování a financování veřejných statků. Veřejnými statky při tom rozumíme takové zboží a služby, jejichž spotřeba je předmětem veřejného zájmu a z nějakého důvodu není možné (nebo žádoucí), aby náklady na jejich spotřebu byly kryty individuálně na základě vztahů tržní nabídky a poptávky. Proto je zde nezbytná účast politického rozhodování a financí ze státního rozpočtu. Statky je tedy možné rozdělit na soukromé, jejichž spotřeba a užitek jsou čistě soukromé (nákup pračky) a veřejné, jejichž spotřeba a užitek jsou čistě veřejné (čistota ovzduší), tzn., že z jejich spotřeby nemůžeme nikoho vyloučit. V realitě ekonomického života však vznikají velmi často situace smíšené, kdy soukromá spotřeba nebo produkce vytváří kromě soukromého užitku také užitek veřejný (např. očkování proti určité infekci chrání jednotlivce, ale zároveň se snižuje počet bacilonosičů a tím i počet onemocnění v celé společnosti). O statcích tohoto typu se hovoří jako o smíšených veřejných statcích, u nichž je veřejný užitek spojen s užitkem individuálním, soukromým. Vzdělání je tradičně chápáno jako jeden z nejdůležitějších smíšených veřejných statků. Je to z toho důvodu, že vzdělání je ve všech civilizovaných zemích základním lidským právem a v určité míře, na nižších stupních škol, dokonce zákonnou povinností každého jedince. Je také obecně známo, že vzdělání přináší i celou řadu veřejných (externích) užitků a to jak ekonomických, tak i sociálního, kulturního, duchovního a morálního charakteru. Podíl soukromých a veřejných užitků vzdělávání se liší podle různých stupňů škol, typů vzdělávání, podle charakteru vzdělávání. Za soukromé užitky lze považovat: rozvoj osobních vlastností a schopností, zvětšení schopnosti vážit si a rozpoznávat široký rozsah kulturních a jiných hodnot, větší pracovní příjmy, lepší mobilita na pracovním trhu, větší flexibilita při adaptaci na nové životní a pracovní podmínky. Naproti tomu za veřejné užitky lze považovat: reprodukce základních demokratických hodnot společnosti, reprodukce lidského kapitálu jako podmínky dalšího ekonomického růstu, větší příjmy veřejných rozpočtů, nižší nezaměstnanost. Tato charakteristika pojmu vzdělávání do značné míry předurčuje obsah pojmu ekonomika vzdělávání. Ekonomika vzdělávání obsahuje zejména tyto okruhy problémů: 1. Vzdělávání a veřejný sektor v ekonomice 2. Institucionální klasifikace a rámec vzdělávacího systému (v případě, že se jedná o daný stát i vztahy k mezinárodní klasifikaci vzdělávání ISCED), 3. Makroekonomické schéma finančních toků v systému vzdělávání. Rozlišování na individuální a společenské užitky se projevuje v míře financování vzdělání ze společenských individuálních zdrojů. Zatímco nižší stupně vzdělání bývají v rozhodující míře hrazeny 3
z veřejných zdrojů, u vyšších stupňů zpravidla míra finanční účasti bezprostředního uživatele vzdělávacích služeb roste. Nejdůležitější dokument ovlivňující financování vzdělávání je Listina základních práv a svobod (článek 1, čl. 3, odstavec l, čl. 33, čl. 25, odst. (2a)a v ČR zákony:29/1984 Sb., 111/1998 Sb., 76/1978 Sb., 564/1990 Sb. Převažující část výdajů na vzdělání je hrazena z veřejných zdrojů, prostřednictvím veřejných rozpočtů (státní rozpočet, rozpočty okresních úřadů, rozpočty municipalit, mimorozpočtové státní účelové peněžní fondy, fondy zdravotních pojišťoven, specializační mimorozpočtové fondy). 4. Měření nákladů a přínosů vzdělávání. K měření nákladů lze použít celou řadu oficiálních údajů, jako jsou např. veřejné výdaje na školství ve stálých nebo běžných cenách, výdaje státního rozpočtu ve stálých nebo běžných cenách, podíl výdajů na školství v % ze státního rozpočtu, podíl výdajů, podíl veřejných výdajů na HDP v % apod. (v ČR tento podíl činil v roce 2001 4,5 %). K podrobnější analýze se používá členění těchto výdajů na běžné a kapitálové, případně další možné ukazatele jako např. výdaje veřejných rozpočtů na jednotlivé stupně, výdaje na žáka či studenta a jaké jsou administrativní náklady řízení celého školského systému. Pokud se jedná o měření přínosů, lze zpravidla použít některé nepřímé metody měření. Z teoretického hlediska se jedná zejména o teorii, pojednávající o funkci užitečnosti vzdělání, teorii investiční návratnosti vzdělanosti v různých typech společnosti, teorii optimálních investic do lidského faktoru v podmínkách nestabilní populace, případně teorie poptávky po vzdělání v podmínkách nedokonalého kapitálového trhu. Z praktického hlediska hodnocení přínosů je možné se opřít o některé ukazatele jako např. podíl osob s vyšším sekundárním vzděláním, úroveň gramotnosti a míra podvzdělanosti, pokrok ve zvyšování podílu osob s terciárním vzděláním. Agregátními veličinami umožňujícími zhodnocení přínosů vzdělanosti jsou potom: růst významu odvětví založených na znalostech, vliv rostoucí kvalifikace na celkový růst zaměstnanosti, či celkový růst HDP. EKONOMICKÁ ANALÝZA VEŘEJNÝCH STATKŮ 1. Ekonomická charakteristika veřejných statků Kdybychom si položili tu nejzákladnější ekonomickou otázku, proč kterákoliv lidská společnost musí řešit univerzální problémy alokace a rozdělování, zjistíme, že odpověď je zcela neekonomického charakteru: Je to kvůli neomezenosti lidských potřeb. Ekonomie obecně řeší problém napětí mezi vstupy a výstupy, řeší problém vzácnosti. Na jedné straně existují v každé společnosti omezené zdroje (vstupy), na druhé straně neomezené lidské potřeby. Ekonomie tedy zkoumá, jak různé společenské systémy užívají vzácné zdroje k výrobě užitečných komodit a jak jsou tyto komodity (statky) rozdělovány mezi jednotlivce a různé skupiny lidí. Existují dva typy statků, jimiž lidé uspokojují své potřeby: a) volné statky b) vzácné statky Volné statky jsou přístupny všem lidem bez velké námahy. Ovšem je třeba podotknout, že to, co patřilo v historii lidstva k volným statkům, se postupně stává vzácným (voda, vzduch, písek, lesní plody), to znamená, že vztah mezi volnými a vzácnými statky je do jisté míry relativní. 4
Vzácné statky jsou zpravidla výsledkem ekonomické činnosti a nazývají se proto někdy také ekonomické statky nebo komodity, které lze dále rozdělit na produkty a služby. Hierarchii uvedených pojmů znázorňuje následující schéma: Soukromé statky se vyznačují těmito vlastnostmi: vzácné statky (zvané též komodity nebo ekonomické statky). Skládají se z výrobků a služeb. Vzácné statky mohou být buď soukromé nebo veřejné. - vylučitelností (kdokoliv, kdo nechce platit za určitý statek, může být vyloučen z užívání jeho prospěchu) - výlučností použití (pokud uživatel spotřebuje nějaký statek, nemůže jej současně spotřebovat někdo jiný). Veřejné statky tyto dvě vlastnosti nemají. Jsou to takové statky, pro něž je všeobecně obtížné vyloučit z jejich užívání toho, kdo není ochoten za tento statek zaplatit (silnice, vodní toky, lesy, parky, hřiště, služby obrany, policie, zdravotnictví). Na veřejný sektor lze nahlížet jako na nedílnou součást každé moderní ekonomiky, založené na tržním principu. Tento sektor (ať už na centrální, nebo na regionální, či místní úrovni) zahrnuje instituce a organizace zabývající se specifickými produkcemi a poskytováním veřejných statků nebo redistribucí. Charakteristickým rysem institucí a organizací veřejného sektoru je jejich částečné nebo úplné financování z veřejných prostředků a napojení na fiskální systém. Není zcela korektní definovat veřejný sektor pouze na základě jednoho, i když významného kritéria, jakým bezesporu je způsob jeho financování. Existují i další hlediska, jako jsou např. vlastnictví jeho organizací, způsob rozhodování a management těchto organizací, specifický způsob poskytování produktů veřejného sektoru spotřebitelům apod. To, co odlišuje veřejný sektor od soukromého, je zaměření jeho činností na realizaci cílů, které z různých důvodů nejsou předmětem zájmu soukromých subjektů, anebo dokonce uskutečňovány v tzv. veřejném zájmu. Pojem veřejný zájem je aparátem ekonomické teorie obtížně vysvětlitelný a o jeho podstatě a definici se vedou diskuse. Lze za ním vidět různé argumenty ve prospěch větší angažovanosti tzv. veřejné správy a uplatnění veřejného financování v určitých oblastech. Podobný charakter, i když nemusí nutně docházet k financování z veřejných rozpočtů, má i tzv. neziskový nestátní (non-profit) sektor, který plní podobné funkce jako veřejný, je však financován převážně ze soukromých zdrojů. 2. Příčiny rozvoje veřejného financování a veřejného sektoru Jaké jsou příčiny rozvoje veřejných financí a veřejného sektoru? K nejčastěji uváděným příčinám lze zařadit potřebu řešit problémy alokace a rozdělování vzácných zdrojů (1) anebo obtíže či neschopnost konkrétních ekonomických mechanizmů zabezpečit efektivní a spravedlivou alokaci těchto zdrojů (2). 5
K řešení těchto problémů a ke koordinaci ekonomických činností se historicky vyvinuly odlišné alokační mechanismy. Podle názorů některých ekonomů existuje vždy nebezpečí neefektivního nebo nespravedlivého rozhodování o alokaci zdrojů a o rozdělení důchodů mezi různými subjekty nebo mezi současnou a budoucí spotřebou bez ohledu na to, o jaký druh alokačního mechanizmu jde. Proto v každé společnosti vstupují do řešení těchto otázek - kromě existujících, obecně rozšířených a převládajících ekonomických mechanizmů - i další autority nebo instituce, buď v úloze arbitra, nebo korektora zmíněných nedostatků. Historicky nejdříve plnily tyto funkce kulturní tradice a zvyky. Později úlohu arbitra a korektora v podmínkách tržního (zejména) nebo i příkazového ekonomického modelu zaujal stát. Ke klasickým a z historického hlediska prvotním funkcím státu (jako jsou funkce zákonodárná, správní apod.) lze zhruba od 30. let 20. století přiřadit jeho modernější funkci - tj. funkci ekonomickou. V rámci ekonomické funkce vykonává stát různé činnosti, jako např. alokační, redistribuční, stabilizační, k jejichž výkonu je vybaven zákonodárnou a výkonnou mocí a vlastním aparátem, tj. orgány a institucemi veřejné správy (státní a místní). Při charakteristice státu jako ekonomického subjektu je nutno zdůraznit ještě jednu skutečnost, a to, že stát má i tzv. donucovací pravomoc. Tato donucovací pravomoc činí ze státu zvláštní ekonomický subjekt, který oproti ostatním subjektům nejenže stanoví pravidla hry, ale disponuje i nástroji, kterými je může donutit, aby tato pravidla dodržovaly, a to dokonce i v rozporu se svými vlastními zájmy. 1 Doménou výkonu ekonomické funkce státu se staly určité oblasti jako např. zdravotnictví, školství, sociální péče a sociální zabezpečení obecně apod. Proto řada ekonomů zdůrazňuje skutečnost, že život jedince je od narození až do smrti ovlivněn činností státu, veřejné správy a jejich orgánů a institucí. 2 Některé oblasti dominantního působení státu jsou uznávanými oblastmi, kde by stát měl mít jisté pravomoci, jiné jsou předmětem diskuse. Problém má nejen etický, nýbrž také ekonomický rozměr. Co je jablkem sváru těchto diskusí? Jádro problému spočívá v tom, zda vůbec, v jakém rozsahu a s jakou efektivností lze delegovat část suverenity racionálně uvažujících a racionálně se chovajících subjektů na stát (respektive na jeho orgány a instituce) a zda tento stát je schopen poskytnout na oplátku určité jistoty, výhody či užitky těmto suverénním subjektům. Je důležité si uvědomit, že určité ekonomické statky jsou dělitelné mezi jednotlivce, a to 1 Hamemíková, B. a kol.: Veřejné finance. Victoria Publishing, Praha 1996, s. 14. 2 Americký ekonom J. E. Stiglitz zdůrazňuje tuto skutečnost již v 1. kapitole své publikace Ekonomie veřejného sektoru. (Viz Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Grada, Praha 1997, s. 23) K jednotlivým oblastem přiřazuje porodnice (státní nebo státem dotované), veřejné školy, armádu, bydlení vládou dotované, státní instituce a organizace jako zaměstnavatele podstatné části produktivního obyvatelstva, dohled nad smlouvami a kontrakty atd. Obdobně se k tomu vyjadřuje i autorská dvojice P. M. Jackson a C. V. Brown: Většina z nás ve Spojeném království (UK) se narodila ve veřejných nemocnicích, pečovali o nás lékaři veřejného zdravotnictví, vzdělávali jsme se na veřejných školách a univerzitách, hráli jsme si ve veřejných parcích; veřejný sektor nás ochraňuje, pečuje o nás ve stáří ve svých nemocnicích; pohřbeni budeme na veřejných hřbitovech a pokud to pozůstalí budou požadovat, dostanou pohřebné. Veřejný sektor je všudypřítomný a my si to uvědomujeme - obzvlášť při placení daní! (Viz Jackson, P. M., Brown, C. V.: Public Sector Economics. Blackwell, Oxford UK Cambridge USA, 1990, s. 5.) 6
jak množstvím, tak i svými kvalitativními vlastnostmi. Jiné statky dělitelné nejsou. Nedělitelnost spotřeby těchto statků znamená, že: -jsou spotřebovávány všemi spotřebiteli v úhrnu, -spotřeba jednoho nesnižuje spotřebu dalších spotřebitelů. Každý spotřebovává tento statek jako celek a nelze jej rozdělit na sčitatelné množství. Spotřeba jednotlivých členů společnosti je stejná, avšak není částí produkovaného množství. Je rovna tomuto množství v úhrnu. 3 O jaké statky jde? Je to např. národní obrana, bezpečnost, pouliční osvětlení, umělecké originály apod. Co vyplývá z této dělitelnosti nebo nedělitelnosti ekonomických statků? V neoklasickém mikroekonomickém pojetí plná dělitelnost spotřeby statků mezi jednotlivými spotřebiteli znamená: - možnost dosáhnout stavu ekonomického optima v podmínkách dílčí a všeobecné rovnováhy - platnost tzv. zlatého pravidla neoklasiky pro každou dvojici statků a pro každou dvojici ekonomických subjektů Statky jsou plně dělitelné (množstvím a kvalitou) mezi jednotlivými spotřebiteli a jejich celková spotřeba je sumou spotřeby jednotlivců. Jde o různé statky, s nimiž se setkáváme v každodenním životě (potraviny, oblečení, předměty dlouhodobé spotřeby). Graficky lze uvedenou skutečnost znázornit na grafu č. 1: Graf č. 1: Poptávka po plně dělitelném statku F G H množství soukromého statku Vysvětlení: D A a D B jsou poptávkovými křivkami dvou spotřebitelů A a B po plně dělitelném statku s rivalitní spotřebou, D A+B je integrovanou poptávkovou křivkou vzniklou horizontálním součtem poptávky obou spotřebitelů. Pramen: Musgrave, R. A., Musgraveová. P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 1994, s. 42. 3 Viz Bénard, J.: Veřejná ekonomika I. EÚ ČSAV, Praha 1989, s. 40-41. 7
Tento graf lze interpretovat tak, že bod rovnováhy nastane v okamžiku vyrovnání mezních užitků ze spotřeby a mezních nákladů, tj. pokud: MU A = MU B = MC, kde: MU A - je mezní užitek spotřebitele A, MU B - je mezní užitek spotřebitele B, MC -jsou mezní náklady plně dělitelného statku. Oba spotřebitelé jsou ochotni zaplatit stejnou cenu (OC), ale budou poptávat odlišné množství (resp. OF a OG). Vylučitelnost ze spotřeby je v případě plně dělitelných statků proveditelná cenovým systémem. Plná dělitelnost spotřeby ekonomických statků: - umožňuje učinit efektivní rozhodnutí o alokaci zdrojů na jejich produkci a poskytování prostřednictvím cenového systému, - vyvolává rivalitu mezi jednotlivými spotřebiteli (tentýž kus dané komodity nemůže být spotřebován dvěma spotřebiteli) - rivalita vede k projevu preferencí spotřebitelů (viz graf č.1.) Z plné nedělitelnosti některých statků mezi jednotlivými spotřebiteli a ze skutečnosti, že spotřeba jednoho spotřebitele nesnižuje spotřebu dalších, vyplývá: -nerivalita, nesoutěživost těchto spotřebitelů, a tudíž neochota (případně záměr u tzv. černého pasažéra - viz dále) projevit své preference dobrovolně; -obtížnost a nemožnost učinit v jejich případě alokační rozhodnutí prostřednictvím tržních cen. Následující graf znázorňuje tyto skutečnosti a ukazuje na hlavní rozdíly mezi plně nedělitelnými a plně dělitelnými statky. Křivky poptávky obou spotřebitelů jsou jako poptávkovými křivkami, neboť nelze předpokládat, že tito spotřebitelé (chovající se racionálně) projeví své preference dobrovolně vůči statku, který je vlastně k dispozici všem potenciálním spotřebitelům (zdůrazňujeme potenciálním): Graf č. 2: Poptávka po plně nedělitelném statku Vysvětlení: D A a D B jsou křivky pseudopoptávky dvou spotřebitelů A a B po plně nedělitelném statku, D A+B je integrovanou křivkou vzniklou vertikálním součtem poptávky obou spotřebitelů. 8
Pramen: Musgrave, R. A., Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 1994, s. 42. Tento graf lze interpretovat tak, že bod pseudorovnováhy nastane v okamžiku, kdy se suma mezních užitků obou spotřebitelů vyrovná s mezními náklady, tj.: MU A + MU B = MC, kde: MU A - je mezní užitek spotřebitele A, MU B - je mezní užitek spotřebitele B, MC -jsou mezní náklady plně nedělitelného statku. Oba spotřebitelé v tomto případě poptávají stejné množství, avšak cena (OK) je sumou cen, které jsou spotřebitel A (OM) a spotřebitel B (OL) ochotni zaplatit společně. Nelze-li však donutit spotřebitele těchto statků projevit preference prostřednictvím cen, pak nelze provést vyloučení ze spotřeby v případě spotřebitele, který není ochoten zaplatit za tento statek. Jde o zmíněný jev černého pasažéra, někdy označovaný jako černá jízda. Stanovení ceny v tomto případě není efektivní, neboť - jak jsme ukázali - spotřeba spotřebitele A nesnižuje spotřebu spotřebitele B, a tudíž mezní náklady na spotřebu každého dalšího spotřebitele jsou nulové (nikoli však produkční náklady). Jinými slovy - z podstaty spotřeby určitých statků, z nedělitelnosti této spotřeby mezi jednotlivci, z nesoutěživosti spotřebitelů a z jejich nevylučitelnosti cenovým systémem (neboť to není možné kvůli předchozím vlastnostem a není efektivní kvůli tomu, že spotřeba jednoho spotřebitele nesnižuje spotřebu dalších, a proto mezní náklady spotřeby jsou nulové) vyplývá celá řada teoretických a praktických komplikací. Teoretické komplikace spočívají v selhání tržního systému při zabezpečení efektivní alokace těchto statků (neboť cenový systém je v jejich případech neúčinný). Praktické komplikace spočívají v tom, jak rozhodnout: - o objemu a struktuře těchto statků, - o rozdělení produkčních nákladů mezi všechny potenciální spotřebitele, nefunguje-li zde tzv. zlaté pravidlo neoklasiky. Jde o jeden z klíčových problémů neoklasické ekonomie, který se promítá i do oblasti veřejných financí (a do fiskální teorie): Jak integrovat do obecných optimalizačních schémat, která platí v podmínkách dílčí i všeobecné rovnováhy, specifické statky s nedělitelnou spotřebou, s neefektivní, obtížnou nebo nemožnou vylučitelností neplatícího spotřebitele prostřednictvím cenového systému a s nulovými mezními náklady na spotřebu dalšího spotřebitele. Tyto statky, označované jako čisté veřejné statky (někdy též jako statky kolektivní spotřeby, nebo čistě kolektivní statky) jsou protikladem k plně dělitelným, rivalitním a vylučitelným statkům, které označujeme pojmem čisté soukromé statky (neboli statky soukromé a obvyklé spotřeby). Přínos veřejných statků je rozptýlen nedělitelným způsobem mezi členy společnosti bez ohledu na to, zda jednotlivci chtějí tento statek koupit. 4 Rovnost spotřeby veřejných statků neznamená rovnost užitků jejich spotřebitelů, ledaže bychom předpokládali identitu individuálních funkcí užitků,...což by znamenalo uvažovat typové individuum. 5 Z toho vyplývají obtíže při rozhodování o veřejném zabezpečení těchto 4 Samuelson, P. A., Nordhaus, W. D.: Ekonomie. Svoboda, Praha 1991, s. 771. 5 Bénard, J.: Veřejná ekonomika I. EÚ ČSAV, Praha 1989, s. 44. 9
statků. 3. Typologie veřejných statků Uvedené dva druhy statků představují dva krajní příklady ekonomických statků. Proto se k jejich označení uplatňuje přívlastek čistý, tj. čistý soukromý statek a čistý veřejný statek. Čistota je odvozena z toho, zda konkrétní ekonomické statky, vyskytující se v reálném životě, vlastní všechny P. A. Samuelsonem vymezené základní charakteristiky, či nikoli. Mezi těmito polárními typy statků se vyskytuje řada dalších, které postrádají některé z definičních charakteristik, což lze znázornit takto: Tab. č. 1: Samuelsonova kritéria členění ekonomických statků Ekonomické statky Kritéria členění podle P. A. Samuelsona * úplná dělitelnost rivalita (soutěživost) spotřebitelů vylučitelnost ze spotřeby cenovým systémem úplná nedělitelnost nerivalita (nesoutěživost) spotřebitelů nevylučitelnost ze spotřeby a nulové mezní náklady na spotřebu každého dalšího spotřebitele čisté soukromé statky (neboli statky soukromé spotřeby) ekonomické statky nesplňující veškerá Samuelsonova kritéria (nebo splňující tato kritéria částečně) čisté veřejné statky (neboli statky kolektivní spotřeby) Tato původní charakteristika čistého veřejného statku P. A. Samuelso- na byla později mnoha ekonomy kritizována (J. Margolisem, R. Dorf- manem a dalšími). Např. podle Bénarda je nutné odlišit kritérium ekonomické - vycházející při členění statku z jejich ekonomické podstaty, tj. ze způsobu jejich spotřeby a ze vzájemných vztahů tzv. individuálních uspokojení (1) - od tzv. institucionálního kritéria, vycházejícího z existence nebo absence diskriminačních intervencí státu vůči jejich produkci či spotřebě. 10
EKONOMICKÉ VZDĚLÁVÁNÍ JAKO SOUČÁST UTVÁŘENÍ OBECNÉ VZDĚLANOSTI SPOLEČNOSTI 1. Funkce ekonomického vzdělávání Ekonomické vzdělávání je proces, který umožňuje studentům získat soustavu poznatků z ekonomických a jim příbuzných vědních oborů a z hospodářské praxe a s nimi spojené rozumové a praktické dovednosti, popřípadě i některé návyky. Získané vědomosti, do dovednosti a návyky v ekonomických předmětech tvoří ekonomické vzdělání (znalosti) studentů (absolventů). Výchova v ekonomických předmětech využívá obsahu učiva k cílevědomému a záměrnému působení na studenta tak, aby se v praxi rozvíjely jeho kladné rysy, jimiž také přispívá k rozvoji společnosti. Stručně lze specifikovat následující funkce ekonomického vzdělávání: (Asztalos, 1996) Graf č. 3: Funkce ekonomického vzdělávání Výuka ekonomických předmětů (ekonomické vzdělávání) má na všech školách dvě stránky: vzdělávací (informativní) a výchovnou (formativní). Obě stránky tvoří jednotu a realizují se ve výchovně vzdělávacím (vyučovacím) procesu v ekonomických předmětech. Vzdělávací funkci ekonomických předmětů posuzujeme z dvojího hlediska. Na jedné straně tyto předměty slouží k rozšiřování a prohlubování všeobecného vzdělání, na druhé straně plní funkci odborného vzdělání. 11
a) všeobecně vzdělávací funkce ekonomických předmětů Ekonomické vzdělání napomáhá jedinci v zapojování do společenského života, v rozvoji jeho osobních rysů s ohledem na individuální a společenské zájmy. Umožňuje studentům získat znalosti o základech ekonomiky a přehled o základních faktech národního hospodářství v mezinárodním kontextu vývoje. Ekonomické znalosti napomáhají každému zapojit se do společensky prospěšné práce a vyznat se v základních problémech hospodářského života. Ekonomické znalosti jsou pro mladé lidi dobrým vodítkem ve vedení domácího hospodářství a k vytváření dobrého rodinného zázemí pro výchovu dalšího pokolení. S rozvojem společnosti se zvyšují nároky na podíl jedince a domácnosti jako ekonomických subjektů tržního hospodářství ve vytváření materiálních a duchovních podmínek zvyšování životní úrovně. Zlepšení komunikace mezi lidmi v oblasti řešení ekonomických problémů vyžaduje zvládnout základní ekonomickou terminologii, v mnoha případech je nezbytné se vyznat v obecně užívaných cizích slovech s ekonomickým obsahem a významem. Zvládnutí základních ekonomických znalostí napomáhá k zapojování lidí do ovlivňování ekonomických procesů na pracovištích, k jejich účasti v oblasti hospodářské politiky a tím k naplňování zásad demokracie a lidských práv. Na trhu práce má nejlepší šanci dobře obstát kvalifikovaný pracovník. Orientace na tomto trhu vyžaduje od každého z nás některé ekonomické znalosti. Život v podmínkách tržního hospodářství se stává složitější, proto elementární znalosti o ekonomice jsou pro člověka nezbytné. V demokracii hrají významnou funkci sdělovací prostředky. Svoboda jednotlivce v jeho rozhodování závisí také na vzdělání, ovlivňování jednotlivce a skupin v politice a v ekonomice je závislé také na znalostech a zákonech ovládajících hospodářství. Naplňování osobních svobod závisí i na mezinárodní ekonomické spolupráci. Možnosti pohybu obyvatelstva, pracovních sil, rozšiřování cestovního ruchu jsou účinné tehdy, když každý z nás se vyzná i v základech mezinárodní ekonomie. Všeobecně vzdělávací funkce ekonomických předmětů vychází z integrace poznání o přírodě, člověku a společnosti, které je spojeno s ekonomickou aktivitou člověka (projevuje se vztahem ekonomiky a ekologie). S takto integrovaným poznáním by měli být seznámeni všichni studenti vysokých škol bez ohledu na to, které obory a zaměření studují. Systematicky se se základními ekonomickými poznatky v naší školské soustavě žáci základních škol neseznamují. Soustavně studují jeden nebo více ekonomických předmětů až žáci středních škol. Na všech druzích vysokých škol by se mělo učit aspoň jednomu ekonomickému předmětu, aby se všeobecné vzdělání studentů těchto škol rozšířilo o další složku. b) výchovná funkce ekonomických předmětů Učitel ekonomických předmětů na VŠ působí na rozvoj osobnosti studentů všestranně svou učitelskou činností (formuje studenty po stránce poznávacích schopností, citových a volních vlastností, ovlivňuje jejich mravní, pracovní a estetické postoje a chování). K všestranné výchově studentů využívá především obsahu vzdělání, které poskytují ekonomické předměty. Některé vyhraněné metody a formy výuky v ekonomických předmětech (např. problémové vyučování, aktivizující metody apod.) slouží též jako nástroj vedení a výchovy studentů. Ekonomické předměty lze organicky a nenásilně využívat k výchově vysokoškolských studentů zejména v těchto směrech: (Asztalos, 1996) 12
ekonomické myšlení ekologická výchova právní vědomí mravní výchova estetická výchova pracovní výchova humanismus a sociální cítění demokracie a tolerance národní cítění mezinárodní soudružnost charakterové a osobní rysy c) odborně vzdělávací funkce ekonomických předmětů Odborné vzdělávání souvisí s přípravou studentů na výkon určitých povolání, v nichž se uplatní po absolvování školy (aplikováno na školství). Kvalifikovaní ekonomičtí pracovníci školských institucí potřebují znalosti z ekonomických předmětů jako výkonní pracovníci v oborech činnosti ekonomického charakteru. Tyto znalosti jim umožňují kvalitně a kvalifikovaně plnit různé operativní ekonomické funkce a činnosti (účetní, finanční, zásobovací, aj.), ale také funkce řídící. Pro podnikatelské aktivity v soukromém školství je nezbytným předpokladem, aby jejich účastník měl kvalitní ekonomické znalosti a potřebné administrativní dovednosti. Kvalifikovaní techničtí i pedagogičtí pracovníci potřebují k výkonu svého povolání takové ekonomické vzdělání, aby mohli technické a provozní otázky řešit komplexně, tedy i z ekonomického hlediska. Provozně ekonomické funkce, rozvoj vědy a techniky, uplatňování výsledků vědeckotechnického pokroku do praxe vyžaduje ekonomický přístup ke všem záležitostem s tím spojených. Přitom tito pracovníci posuzují svá odborná řešení nejen z hlediska nákladovosti, ale také ziskovosti a ekonomické efektivnosti. Aby mohli přispívat ke zvyšování hospodárnosti, produktivity práce, k efektivnosti a k rentabilitě, dobře jim poslouží ekonomické znalosti. Kvalifikovaní dělníci a jiní provozní zaměstnanci škol vykonávají svou práci kvalitně a účinně, jestliže uvažují také ekonomicky. Řešení otázek racionalizace práce, normování výkonů, zvyšování produktivity práce, zlepšování kvality výkonů a snižování nákladů může být doprovázeno dobrými výsledky, jestliže do těchto procesů budou zapojeni i tito pracovníci. 2. Lidský kapitál, vzdělání a konkurenceschopnost ekonomiky 2.1 Lidské zdroje jako faktor ekonomického růstu \ Zdroje ekonomického rozvoje umožňující růst potenciálního produktu jsou tvořeny několika složkami, které mohou být různě strukturovány, např.: a) lidské zdroje, a to - množství práce, - její kvalifikace (tj. vzdělání, zručnost, zkušenosti apod.), označovaná jako lidský kapitál a náklady na její získání, zvýšení a udržení jako investice do tohoto lidského kapitálu, dále její motivace a také schopnost podnikání (podnikatelský duch), b) přírodní zdroje, a to - množství půdy a nerostného bohatství, 13
- kvalita těchto zdrojů (úrodnost půdy, kvalita nerostů, klimatické podmínky apod.), c) kapitálové zdroje v podobě kapitálových statků, jejichž stav (zásoba) je obnovován a rozšiřován investičními statky. Patří sem - stroje a zařízení, budovy, stavby, aj. - technická úroveň těchto statků - jejich výkonnost, přesnost, pracovní a energetická náročnost apod. 2.2 Teorie lidského kapitálu Studium lidského kapitálu je typickým znakem chicagské školy. Téměř každý z jejích představitelů přispěl k lepšímu pochopení tohoto pojmu. Nejvíce se však o rozpracování teorie lidského kapitálu zasloužil Gary Becker. Beckerova kniha Lidský kapitál (Human Capital, 1964) svého autora skutečně proslavila. Becker v něm rozvinul teoretické základy pro rozhodování o investicích do lidského kapitálu - především do vzdělání a zdraví. Touto knihou bohatě vybavenou statistickými údaji a matematickými modely Becker navazuje na průkopnické práce Allana Wallise. Pojem lidský kapitál zavedl do ekonomie Beckerův učitel a pozdější kolega Milton Friedman. Becker se pokusil podat výklad některých pozorovaných záhad, které do té doby nebyly vysvětleny: Proč rostou výdělky klesajícím tempem v závislosti na růstu pracovních zkušeností? Proč má míra nezaměstnanosti negativní vztah k úrovni dovednosti? Proč mladí lidé častěji mění svá místa a přitom se jim dostává více vzdělání a výcviku pro výkon povolání než starším lidem? Podle Beckera jsou výnosy a náklady člověka nejen peněžní, ale i nepeněžní. Nepeněžními výnosy jsou například společenské postavení, spořádaný rodinný život, radost z dětí apod. Nepeněžními náklady jsou především časové náklady. Becker se stal spolu se Stiglerem zakladatelem ekonomie času. Výchozí myšlenkou je, že čas je vzácným faktorem. Podstatou časových nákladů jsou náklady obětované příležitosti - hodnota toho, co člověk obětuje, když na danou činnost vynakládá svůj čas. Ekonomie času umožnila Beckerovi vysvětlit mnoho problémů, s nimiž se potýká moderní společnost, např. problém vysokého životního tempa ve velkých městech, dopravní zácpy aj. Díky Gary Beckerovi začala ekonomie zasahovat do oblastí, které byly dříve doménou psychologie, sociologie, sociobiologie, etiky, kriminologie nebo demografie. Právě Beckerovou zásluhou se o ekonomii začalo mluvit jako o imperiální vědě (a o Gary Beckerovi, hlavním reprezentantovi tohoto přístupu, jako o imperátorovi ). 2.3 Lidský kapitál a vzdělání Lidský kapitál je ekonomický pojem vyjadřující znalosti a schopnosti pracovníka. Novodobé pojetí chápe lidský kapitál jako schopnost člověka vytvářet přidanou hodnotu prostřednictvím vlastností, které má buď vrozené neboje získal v průběhu života. Člověk svůj lidský kapitál získává v procesu učení se, který zahrnuje nabývání znalostí a rozvíjení schopností vzděláváním na všech stupních škol, dále poznatky a zkušenosti získané dalším školením a praxí při práci i v ostatním životě. Lidský kapitál je vzděláváním a kultivací utvářen na základech přirozeného nadání a talentu a zušlechťován dalšími osobními vlastnostmi, jako jsou např. cílevědomost, vytrvalost, ctižádostivost, schopnost komunikace. Dotváří jej i způsob chování, oblékání, v neposlední řadě i vzhled jeho nositele. Také atraktivnost a krása jsou součástmi lidského kapitálu. Ekonomická teorie v podání chicagské školy interpretuje proces vzdělávání jakožto 14
proces investování do lidských schopností. Vychází z předpokladu, který byl již výše uveden, že jednotlivci svobodně rozhodují o svém vzdělání a o všech ostatních doplňcích k vědomostem, a to na základě porovnávání svých nákladů a svých výnosů, resp. užitků. Toto pojetí vzdělání vylučuje možnost nahlížet na něj jako na spotřebu a na něj vydané peníze jako na peníze spotřebované, tj. snižující míru úspor. Vzdělání je lidským kapitálem a na ně vydané peníze jsou penězi investovanými. Nepřekvapuje, že pracovníci s vyšším lidským kapitálem v průměru vydělají více než ti, kdo mají lidského kapitálu méně. Absolventi vysokých škol ve vyspělých tržních ekonomikách získají až o 2/3 vyšší plat, než ti, kdo své vzdělání ukončili střední školou. Tento značný rozdíl byl doložen v řadě zemí světa a v méně rozvinutých zemích, kde je málo vzdělaných pracovníků, bývá obvykle ještě výraznější. Z pohledu nabídky a poptávky je zřejmé, proč je vzdělání spojeno s vyšší mzdou. Firmy, které stojí na straně poptávky po práci, jsou ochotné zaplatit vysoce vzdělaným pracovníkům více, protože vzdělaní zaměstnanci vytvářejí vyšší mezní produkt. Pracující stojící na straně nabídky jsou naopak ochotni zaplatit náklady na vzdělání jen tehdy, pokud je taková investice pro ně efektivní. Rozdíl mezi mzdou vzdělanějšího a méně vzdělaného zaměstnance je v podstatě jakýmsi kompenzujícím rozdílem pokrývajícím náklady vynaložené na vzdělání. Pojetí nákladů investice do vzdělání zahrnuje jednak explicitní náklady, ty jsou zcela zřetelné a obsahují např. školné či náklady na studijní literaturu a pomůcky. Z větší části je však pojetí nákladů založeno na tzv. nákladech implicitních,tedy nákladech obětované (ztracené) příležitosti (opportunity costs). Ty závisí na hodnotě času potřebného k získání vzdělání. Mírou této hodnoty obvykle bývá ušlá mzda, na kterou by příslušný jedinec dosáhl na trhu práce v současnosti, což představuje výnos z jeho druhé nejlepší příležitosti. On jej ale neinkasuje, resp. jej investuje do vzdělání, do rozvoje svých schopností a vědomostí. Vzdělání sice přináší vyšší finanční ohodnocení, ale také mnoho stojí. Při pětiletém studiu na VŠ v ČR činí náklady průměrného studenta, včetně nákladů z ušlé pracovní příležitosti, až 1 mil. Kč. Několik desítek tisíc Kč vydává ročně na vysokoškolského studenta se svého rozpočtu stát - k nejdražším studiím patří lékařské vzdělání. Náklady PedF UK v Praze na jednoho studenta činí ročně 39.600 Kč (2004), přičemž příspěvek státu na studium budoucího učitele poklesl ze 27.000 Kč na 23.600 Kč (2006). Univerzita Karlova jako prestižní vysoká škola dostává ovšem na studenta dotaci ve výši 35.879 Kč (2006), která je pak upravena přepočítacím koeficientem podle podmínek jednotlivých fakult. UK přerozděluje dotace z MŠMT jednotlivým fakultám dle koeficientu náročnosti, který je stanoven na základě studijních oborů a dle počtu přepočtených studentů. UK vytváří před rozdělením rezervy, které jsou použity na mobility studentů, pro celouniverzitní aktivity, podporu doktorských studií a na mimořádné havárie. Proto je částka pro fakulty o dost nižší. 15
Graf č. 4: Členění nákladů na vysokoškolského studenta: Efektivnost vzdělání a vzdělávací soustavy l. Pojetí efektivnosti vzdělání Při zkoumání ekonomické charakteristiky vzdělání má určování jeho efektivnosti rozhodující význam. Efektivnost vzdělání představuje složitý a poměrně obsáhlý problém. Je to podmíněno nejen složitostí pojmu efektivnost, ale i složitostí vzájemných vazeb v rozvoji vzdělání a společnosti. Problematika efektivnosti vzdělání a jejího kvantitativního vyjádření předpokládá důsledné a všestranné vysvětlení úlohy a funkce vzdělání v rozvoji společnosti. Vzdělání plní v zásadě dvě hlavní funkce: funkci ekonomickou a funkci sociálně kulturní. Ekonomická funkce vzdělání ve znalostní společnosti vyplývá ze vzájemných vztahů mezi ekonomikou a vzděláním. Tyto vztahy lze vyjádřit tak, že najedná straně je hospodářský růst hlavním zdrojem rozvoje vzdělání a základním materiálním činitelem jeho rozmachu a na druhé straně samotné vzdělání představuje předpoklad a nezbytnou podmínku ekonomického rozvoje. Posuzujeme-li vzdělání z hlediska jeho funkce jako prostředku, resp. činitele ekonomického rozvoje, je nutné považovat vzdělání za ekonomickou veličinu a rovněž budeme sledovat a vyhodnocovat jeho celkový význam pro ekonomický systém a tím i pro vývoj celé společnosti. Sociálně kulturní funkce rozvoje vzdělání ve znalostní společnosti představuje složitou a rozmanitou škálu souvislostí a vazeb mezi rozvojem vzdělání a řadou mimoekonomických oblastí života společnosti. Jde např. o vliv vzdělání na lidskou osobnost a na formování celkového kulturního a duchovního obzoru lidí, o vliv vzdělání na kultivaci lidských schopností apod. Tyto souvislosti rozvoje vzdělání je třeba sledovat a vyhodnocovat, neboť bez jejich poznání není možné proniknout do složitých procesů společenské dynamiky. Kromě toho, že vzdělání významně zasahuje do ekonomické sféry, je třeba brát v potaz i jeho široké sociální a kulturní souvislosti, respektovat i mimoekonomické momenty, které vzdělání obsahuje, a principy, které předpokládá a na nichž se také konstituuje a institucionalizuje. V ekonomické vědě ani v praxi není doposud obecně přijata definice efektivnosti vzdělání. Je tomu tak nejen proto, že samotný pojem efektivnosti je složitý, ale i proto, že efektivnost vzdělání je problematikou relativně novou, vystupující svou aktuálností daleko později nežli např. problémy efektivnosti investic. Protože z otázek týkajících se efektivnosti jsou nejvíce rozpracovány problémy ekonomické efektivnosti, jsou i pokud jde o efektivnost vzdělání nejlépe prozkoumány 16
ekonomické souvislosti. Výsledky takového výzkumu mají své opodstatnění a reálný význam. Přesto však nejsou s to samy o sobě být spolehlivým vodítkem pro komplexní posouzení efektivnosti vzdělání, a to právě proto, že jsou orientovány převážně jen na ekonomickou oblast. Vzdělání představuje oblast, která svými účinky daleko přesahuje čistě ekonomické potřeby. Má vliv na to, jak lidé budou vyrábět a spotřebovávat statky a služby, jakého charakteru bude jejich práce, jak se bude utvářet život jednotlivců i společnosti jako celku, jaké kulturní úrovně a sociální vyspělosti bude dosaženo, jak se bude realizovat a rozvíjet vědeckotechnický pokrok atd. Tyto společenské aspekty vzdělání mohou mít v řadě případů prioritní význam a jejich akceptování může být podnětem k uskutečnění ekonomicky náročnějších a přitom neméně efektivních programů rozvoje vzdělání. Pro definování efektivnosti vzdělání z toho plyne, že v úvahu musíme brát nejen ekonomické, ale i mimoekonomické souvislosti. Výzkum efektivnosti by měl odpovědět na otázku, jak se vyvíjí výsledný efekt (výstup) určitého systému v poměru k celkově vynaloženým prostředkům (vstupům) na straně jedné a v poměru k rozsahu, kvalitě a struktuře potřeb společnosti na straně druhé. V souladu s tím je možno efektivnost vzdělání v nejobecnější rovině vymezit jako vztah mezi užitky (výstupy) ze vzdělání a prostředky a úsilím, spojenými s jeho dosažením, formovaný s ohledem na rozsah a strukturu potřeb společnosti. Domácnosti rozhodují o své spotřebě na základě nutnosti uspokojit danou potřebu, což vlastně znamená, že jejich ekonomické rozhodování je podmíněno užitkem, který pro ně spotřeba zakoupeného statku představuje. Ekonomická teorie vychází z předpokladu chování racionálního spotřebitele, čili z hlediska užitečnosti každého statku se spotřebitel snaží maximalizovat celkový užitek, plynoucí z pořízení daného spotřebního koše. Z uvedeného pojetí vyplývá, že určení efektivnosti vzdělání je závislé na ocenění užitků ze vzdělání na jedné straně a prostředků vynaložených k jeho dosažení na straně druhé. Protože je relativně snazší provést toto ocenění v rovině ekonomické, setkáváme se často s tím, že celá problematika je zužována na problém pouze ekonomický. To navíc ještě zvýrazňuje skutečnost, že řešení otázek efektivnosti vzdělání přísluší zpravidla ekonomům, z nichž někteří stále mají sklon posuzovat problém pod zorným úhlem maximalizace ekonomického efektu. Takovýto přístup k posuzování efektivnosti vzdělání je nepřípustně zúžený - a to i z hlediska ekonomů. Důvody pro to lze stručně shrnout asi takto: a) Vzdělání je vázáno na lidskou osobnost, její kvalitu, což se v ekonomických charakteristikách a ukazatelích projevuje jen velmi přibližně a nepřesně (např. v kategorizaci obyvatelstva podle dosaženého stupně vzdělání). Pro současné a perspektivní podmínky zvláště platí stále rostoucí požadavky na kvalitu, která je rozhodující. Rozvoj vzdělání jako nejdynamičtějšího prvku v procesu reprodukce pracovní síly, vnitřní obsahové kvality vzdělání, neznamená jen růst počtu studujících, ale také progresivní změny odpovídající společenským a ekonomickým podmínkám. Požadavky kladené na obsah vzdělání, jeho kvalitu jsou v mnoha směrech náročné včetně hledisek ekonomických, přesto však mohou být reálné a jejich realizace v budoucnosti i vysoce efektivní. b) Programy rozvoje vzdělání koncipuje společnost s ohledem na své cíle (ekonomické i mimoekonomické) v relativně dlouhodobém časovém předstihu tedy s přihlédnutím k budoucím společenským a ekonomickým podmínkám. Nerespektování tohoto faktu může vést k momentálnímu přijetí ekonomicky zdánlivě efektivních řešení (nižší zatížení HDP výdaji na vzdělání), která se s ohledem na proměnlivost podmínek a budoucí potřeby mohou ukázat jako zcela chybná. c) Vzdělání se liší také co do svého zaměření (specializace); ne každé vzdělání, 17
respektive, jeho využití je spojeno s tvorbou materiálních hodnot, ale projeví se třeba vysokou kulturní, uměleckou či vědeckou hodnotou, kterou lze jen obtížně ekonomicky vyčíslit. Kritérium efektivnosti vzdělání nelze tedy hledat jen v ekonomické sféře a nelze jej formulovat jen čistě účetně. Přísná ekonomická hospodárnost se v této oblasti může ve skutečnosti projevit jako značná nehospodárnost, která navíc může mít dlouhodobé důsledky a pro určitou vývojovou etapu i důsledky velmi škodlivé. Může být spojena se zaostáváním v oblasti vědy, samotného školství, může omezovat rozvoj kultury a celkově nepříznivě působit na rozvojové možnosti jednotlivců, skupin obyvatelstva nebo i společnosti jako celku. Pojem efektivnosti vzdělání musí proto respektovat zásadu komplexnosti, která předpokládá posuzovat efektivnost vzdělání ve všech socioekonomických souvislostech, tj. ekonomických i mimoekonomických. Zdůraznění mimoekonomických souvislostí jako určitých kriteriálních hledisek při posuzování efektivnosti vzdělání však neznamená, že ekonomické souvislosti nemají při analýze uvedeného problému značný význam. Závažnost ekonomických přístupů k problematice efektivnosti vzdělání vyplývá z významu vzdělání pro samotný ekonomický systém a ze skutečnosti, že rozvojové možnosti společnosti, tedy i možnosti rozvoje vzdělání, jsou svým způsobem vázány na celkový objem produkce ekonomiky. Je zřejmé, že ekonomicky efektivnější vzdělávací soustava nenárokuje v tak velké míře zdroje z produktu, nevytváří tedy tak vysoká omezení ekonomickému systému ve srovnání s ekonomicky méně efektivní vzdělávací soustavou, a takto uspořené prostředky je pak možné vynaložit v jiných oblastech. Významným indikátorem je vztah nákladů na vzdělání a HDP, neboť odpovídá na otázku, jaké záměry si může společnost v rozvoji vzdělání dovolit, respektive jaké prostředky bude třeba vynaložit, aby nebyl brzděn rozvoj vzdělání. Je tedy nesporné, že ekonomický přístup k problematice vzdělání i odpověď na otázky ekonomické efektivnosti vzdělání mají svůj racionální význam. 2. Problém měřitelnosti efektu vzdělání Z pojetí efektivnosti vzdělání plynou i určité nesnáze při jejím měření, neboť některá ze širších společenských kritérií jsou obtížně měřitelná nebo vůbec neměřitelná. Je třeba si uvědomit, že praxe nemá doposud k dispozici potřebné nástroje, které by umožnily odpovídajícím způsobem vyjádřit úroveň a vývoj efektivnosti vzdělání. Jednotlivé ukazatele nemohou zdaleka postihnout všechny stránky a souvislosti, celý bohatý obsah tak rozsáhlé kategorie, jakou je efektivnost vzdělání. Kromě toho je řada ukazatelů ještě ovlivňována různými vlivy metodologické povahy, které pohled na efektivnost (a to zejména na ekonomickou efektivnost) a její pohyb zkreslují. Hledáme-li tedy odpověď na otázku, jak měřit efektivnost vzdělání, musíme mít na zřeteli, že efektivnost vzdělání na makroekonomické úrovni (ale i na nižších úrovních řízení) nelze vystihnout jen jedním komplexním ukazatelem. Vyjádření efektivnosti vzdělání tedy bude muset vždy vycházet z určité soustavy ukazatelů a z řady rozborů a hodnocení mimoekonomických účinků. Jaký je možný postup hodnocení efektivnosti vzdělání? Základním krokem by mělo být posouzení toho, jak vzdělání, respektive daná fungující vzdělávací soustava uspokojuje potřeby společnosti. Potřeby společnosti jsou vyjádřeny prostřednictvím určitých cílů, kterých má být ve sféře vzdělání v daném období dosaženo. Cíle zpravidla tvoří určitou soustavu. Jedním z cílů může být dosažení všeobecného středoškolského vzdělání pro většinu mládeže. Podobně jsou stanoveny cíle pro vysoké 18
školy, základní a mateřské školy a jako dynamické cíle jsou formulovány úkoly pro postmaturitní a postgraduální formy studia. Čím přesněji a exaktněji jsou cíle formulovány, tím snadnější je i jejich porovnání se skutečným vývojem. Následující krok spočívá ve zkoumání užitků, které bude mít předpokládaný rozvoj vzdělání. Ty se mohou projevit v oblasti ekonomické i mimoekonomické. Pokud jde o mimoekonomické užitky, jde o to sledovat, jaké změny vyvolá vzdělání v sociální struktuře obyvatelstva nebo v jednotlivých skupinách obyvatelstva, jak ovlivní vzájemné vztahy těchto sociálních skupin, jaké důsledky bude mít pro chování jednotlivců (např. pokud jde o morální zásady, rodinný život a výchovu dětí, pracovní a společenskou iniciativu, zájem o další vzdělání apod.), jaké změny přinese v oblasti hmotné, ale zejména nehmotné spotřeby, jakým způsobem ovlivní myšlení lidí i společnosti jako celku apod. Přitom je nutné zdůraznit, že mimoekonomické užitky nemusí mít vždy jen pozitivní vliv, ale mohou působit i negativním směrem, nebo nepřímo vyvolávat vedlejší nebo neočekávané negativní účinky (např. morálně psychologické deformace plynoucí z chybného rozmístění kvalifikovaných pracovních sil). Hodnocení mimoekonomických užitků vzdělání je problematika značně složitá a nepropracovaná, a to nikoli jen ve smyslu měřitelnosti, ale i ve směru obecného poznání mimoekonomických účinků, jejich klasifikace, posouzení síly i směru působení apod. Pokud jde o ekonomické užitky ze vzdělání, zdá se být problém relativně snadnějším. To proto, že v tomto případě je možné se opřít o určité kvantitativní charakteristiky, je možné pokusit se další vytvořit, navrhnout změny v metodice zjišťování dat atd. To vše činí problematiku bližší zejména z hlediska ekonomických úvah a práce ekonomů. Je však nutné zdůraznit, že i zde se musíme spokojit s víceméně hrubými aproximacemi, které jsou podmíněny disponibilními prameny a úrovní poznatků ekonomické vědy. Přes mnohé problémy a obtíže lze v této oblasti pracovat s určitými ukazateli a určitým způsobem kvantitativně vyjádřit ekonomickou efektivnost. Tyto kvantitativní charakteristiky mohou pak být určitými vodítky pro posuzování ekonomické efektivnosti vzdělání. Závěrem je nutné k problému měřitelnosti efektivnosti vzdělání uvést, že o efektivnosti vzdělání bude možné vypovídat jedině na základě bilance všech jeho sledovaných účinků (efektů) - ekonomických i mimoekonomických; jak těch, které efektivitu zvyšují, tak těch, které ji snižují. Efektivnost vzdělání bude vždy relativní. O tom, kdy vzdělání bude pokládáno za efektivnější či méně efektivní, budou rozhodovat dané podmínky a rozbor jeho ekonomických i mimoekonomických účinků. Konečně efektivnost vzdělání bude možno empiricky prokázat až ex post, tj. teprve tehdy, až cíle a účinky bude možno konfrontovat s dosaženou skutečností - tedy až nastane daný efekt. 3. Ekonomická efektivnost vzdělání, podstata problému a jeho význam Z povahy vzdělání vyplývá, že svými užitky zasahuje do všech oblastí rozvoje života společnosti, tedy i do oblasti ekonomické. Zde se projevuje především jako jeden z hlavních faktorů ekonomického růstu. Protože vzdělání působí vždy na člověka jako celek a nedají se vydělit jeho jednotlivé složky, objevují se protichůdné názory na vliv vzdělání na produktivitu práce. Podle jedné verze vzdělání zvyšuje produktivitu práce, kdežto podle opačného názoru vzdělání nemá přímý vliv na produktivitu, jen filtruje nebo promítá vrozené schopnosti. Proti této druhé teorii však lze namítnout, že výchova nejen indikuje přítomnost jistých vloh, schopností a postojů, ale rozvíjí je. Z první uvedené koncepce vyplývá pohled na vzdělání jako na určitou produktivní 19
investici, která má přispívat k růstu produktivity práce a tím i k celkovému hospodářskému růstu, která se tedy navenek projeví určitými ekonomickými účinky. Zkoumání problematiky vzdělání se tak dostává výlučně do ekonomické sféry: na jedné straně je vzdělání jako investice spojeno s vynaložením určitých nákladů, na druhé straně je realizace vzdělání spojena s určitými ekonomickými efekty (užitky). Tím se zcela logicky dostávám k formulaci ekonomické efektivnosti vzdělání a jejího měření. Vyjadřovat ekonomickou efektivnost vzdělání tedy znamená porovnávat užitek ze vzdělání (výstup) s náklady spojenými se získáním tohoto vzdělání (vstup). Ukazatel míry ekonomické efektivnosti vzdělání lze pak vyjádřit zlomkem: užitek Efektivnost = ------------------- náklady Efektivnost vzdělání se formuluje jako vztah vstupu a výstupu, jež jsou shodné s celkovými náklady a s celkovým užitkem. Vyšší ekonomické efektivnosti je pak možno dosáhnout buď zvyšováním výstupu při v podstatě stejném vstupu nebo snižováním vstupu při zhruba stejném výstupu, dále zvyšováním výstupu při současném snižování vstupu a konečně dalšími kombinacemi. Z formulace problému vyplývá, že při sledování ekonomické efektivnosti vzdělání jde o využití účelové ekonomické funkce, která má svůj důležitý, i když jen dílčí význam. Při analýze efektivnosti nákladů na vzdělání proto musíme posuzovat jeho kvalitu. Ta může vysvětlit, proč se efekt vzdělání hodnotí v jednom případě kladně a ve druhém záporně. Efektivnost nákladů na vzdělání záleží v porovnání výsledků výuky se společenskými potřebami na jedné straně a s vynaloženými náklady na straně druhé. Odtud pramení i dvojí zaměření výzkumu. Jedno zkoumá jak dosáhnout stanovených cílů co nejhospodárněji a soustřeďuje se na snižování nákladů. Druhé se zabývá dosahováním co nejvyšších cílů danými prostředky a konfrontací dosahovaných výsledků se společenskými potřebami. Efektivnost nákladů na vzdělání má tedy dvě kritéria: a) vnější účinek, užitek, efekt, přínos vzdělání pro ekonomický růst, způsob života atd. b) minimální výše nákladů na vzdělání. Je nutné, aby se stanovených cílů dosahovalo s co nejnižšími duševními a fyzickými silami, úsporně, hospodárně. Obě tato kritéria se prosazovala v celých dějinách výchovy a mají povahu zákona. Z uvedené dvojí stránky efektivnosti nákladů na vzdělání vyplývá, že ji můžeme zvýšit úspornými opatřeními, jako je vyšší počet žáků ve třídě, chudší vybavení škol, kratší školní docházka nebo příprava učitelů, redukce učiva apod. Všechna tato opatření vypadají lákavě a skutečně se používají. Abychom je však mohli zhodnotit objektivně, museli bychom změřit dosahované výsledky a jejich účinky. Čili relace cíle a prostředkuje provázaná. Platí tu nepřímá úměra: a) čím více dosáhnu při stejných nákladech, tím je vyučování efektivnější a b) čím méně potřebuji k dosažení téhož, tím je vyučování efektivnější. To platí i pro učení. Měřítkem ke srovnání jsou v prvním případě fixní náklady, ve druhém fixní účinek. Přitom se odlišuje ekonomické hledisko - pak je cíl (čeho se má dosáhnout) druhořadý a pedagogické hledisko - cíl určuje náklady. Z toho vyplývá, že úsporná opatření mohou mít a také mívají opačný výsledek efektivnosti. 4. Měření efektivnosti nákladů na vzdělání V souhlase s uvedenou definicí efektivnosti vyjádřené jako poměr mezi proměnnými 20