PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY

PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY ------------------------------------------------------------ Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva DIPLOMOVÁ PRÁCE VZÁJEMNÝ VLIV STÁTNÍ SPRÁVY A SAMOSPRÁVY V OBCÍCH A KRAJÍCH Martin Netolický 2006 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Vzájemný vliv státní správy a samosprávy v obcích a krajích zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny

2

3

1. ÚVOD Po změně společenského zřízení v roce 1989 došlo na našem území k postupnému obnovení územní samosprávy jak na úrovni obecní, tak později na úrovni krajské. Pro výkon činností územních samospráv byl vybrán tzv. spojený model územní veřejné správy, jehož principem je vedle výkonu samosprávy (samostatná působnost) také výkon státní správy, který je na územní samosprávy přenesen (přenesená působnost). Po celá 90. léta tento model fungoval v omezené míře především na úrovni obecní. V souvislosti s uskutečněním reformy veřejné správy byl spojený model územní veřejné správy ještě více posílen zejména převedením působnosti zrušených okresních úřadů na obce a částečně také na kraje. Význam územních samospráv je v současném fungování veřejné správy nezastupitelný jak z hlediska výkonu samosprávných činností, tak i z hlediska jejich výkonu státní správy. Po několika letech od uskutečnění reformy je možné sledovat některé problémy, které přinesla každodenní veřejnosprávní praxe. Za jeden z podstatných problémů zmíněného spojeného modelu územní veřejné správy je v poslední době považován vliv samosprávy na výkon státní správy v obcích a krajích, případně vliv opačný. Jedná se o takové situace, kdy se orgán územního samosprávného celku hájící zájmy samosprávy snaží ovlivnit rozhodování nebo činnost jiného orgánu stejného územního celku v oblasti státní správy. Díky judikatuře Krajského soudu v Hradci Králové se rozpoutala mezi odbornou veřejností diskuse o principech fungování spojeného modelu veřejné správy, která neskončila i přes snahu Nejvyššího správního soudu ČR. Vzhledem k poněkud odlišnému způsobu řízení v rámci orgánů územního samosprávného celku a řízení typického orgánu státní správy je nutné vymezit vzájemné vztahy orgánů uvnitř územního samosprávného celku, a také jejich vztah k výkonu samostatné a přenesené působnosti. Cílem práce je přispět do diskuse analýzou současné právní úpravy, sporné judikatury soudů a také veřejnosprávní praxe. Důraz je kladen na fungování spojeného modelu územní veřejné správy v teorii a praxi mj. i z hlediska představitelů a úředníků územních samosprávných celků. Jako východiska problematiky jsou z důvodu přehlednosti a komplexnosti nejprve připomenuty základní pojmy, historie a principy proběhlé reformy veřejné správy. Dále navazuje analýza ústavní a zákonné úpravy fungování územních samosprávných celků a jejich orgánů ve vztahu k výkonu samosprávy a státní správy a závěrečná část je věnována veřejnosprávní praxi a stručnému připomenutí zahraničních systémů veřejné správy. 4

Nedomnívám se, že práce nalezne jednoznačné závěry pro řešení sporných situací, protože zčásti představuje osobní názor autora, ale může být jedním z příspěvků v diskusi odborné veřejnosti. V Brně dne 29.3.2006 5

2. SPOLEČNÁ VÝCHODISKA PROBLEMATIKY 2.1 ZÁKLADNÍ POJMY 2.1.1 Veřejná správa, veřejná moc Pro bližší posouzení a rozbor vzájemných vztahů státní správy a samosprávy v obcích a krajích je nezbytné nejprve vymezit základní pojmy, které se k dané problematice vztahují. Mezi takové pojmy bezesporu patří i termín veřejná správa, využívaný ve správním právu v každodenní praxi. Tento pojem můžeme považovat přímo za ústřední pojem správního práva. 1 Předně je nutné říci, že neexistuje žádná ucelená zákonná definice, která by přesně vyjadřovala podstatu tohoto termínu. Veřejná správa je tak právně vymezena ve větším množství předpisů, mezi nimiž je nutno najít společné vazby, a které upravují jak organizaci veřejné správy, tak i činnost, která je s veřejnou správou spojená. Těmito nejrůznějšími vazbami v rámci organizace veřejné správy a její činností se zabývá správní věda. Pojem veřejné správy bývá obecně odvozen od správy jako záměrné činnosti sledující dosažení určitého cíle nebo účelu. Podle toho, jestli jsou tyto cíle soukromé nebo veřejné rozlišujeme správu veřejnou a správu soukromou. Charakteristickým znakem je její výkon ve veřejném zájmu a také větší vázanost právem. 2 Vzhledem k uvedeným skutečnostem autoři odborných publikací definují veřejnou správu jako správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu. 3 Od soukromé správy se tedy veřejná správa odlišuje jednak subjekty, jednak vztahem k právu. 4 Tato definice veřejné správy obsahuje další významné, ale pro vysvětlení poměrně složité termíny, a to veřejná záležitost a veřejný zájem. Za veřejnou záležitost považujme všechny úkoly, jejichž řešení je zákonem svěřeno orgánům veřejné správy. Veřejný zájem bývá někdy nazýván obecně prospěšným zájmem (tedy nikoliv soukromým), jehož nositelem je blíže neurčený počet společenství osob. Tyto zájmy nesmějí být v rozporu s platnými právními předpisy. 5 Pro veřejnou správu je charakteristické také to, že disponuje tzv. veřejnou mocí, kterou je nadán především stát a dále příslušné další nestátní subjekty, kterým stát část této veřejné moci z vlastní vůle svěřuje. Stát tedy podle tzv. státoprávní teorie samosprávy považujme za 1 Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 5. doplněné a opravené vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 28 2 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck, 1998, s. 2 3 Kadečka, St. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 4 4 In Reforma veřejné správy v České republice. Praha : Ministerstvo vnitra České republiky, 2003, s. 17 5 Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 5. doplněné a opravené vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 31-32 6

primární subjekt a zmíněné další subjekty (např.veřejnoprávní korporace) za subjekty odvozené. 6 Toto dělení se nabízí především vzhledem k jakési dobrovolné delegaci (na základě normativních právních aktů) některých činností státem na subjekty odlišné od státu. Jako moc obecně označujeme určitý soubor procesů a prostředků, prostřednictvím nichž jedinec nebo skupina jsou schopni vnutit svou vůli jinému jedinci nebo skupině. 7 Významnou vlastností moci je také její schopnost vynutit si uskutečnění této vůle, pod hrozbou určité sankce za její nesplnění. Veřejnou mocí disponují subjekty veřejné moci, které ji uskutečňují ve veřejném zájmu nebo k jeho dosažení. 8 Můžeme též zdůraznit jeden z podstatných rozdílů mezi veřejnou správou a soukromou správou, a to v tom, že veřejné správě je dáno jako povinnost právo veřejnomocenským způsobem (tedy autoritativně) zasahovat prostřednictvím rozhodnutí do práv a povinností subjektů. 9 Tento subjekt, o němž veřejná správa rozhoduje není v rovnocenném postavení k příslušnému orgánu veřejné moci a samotné rozhodnutí není nijak závislé na vůli adresáta. 10 Zde se projevuje rozhodování veřejné správy ve veřejném (nikoliv soukromém) zájmu a také princip subordinace tedy jakési nadřazenosti orgánu veřejné správy nad adresátem rozhodnutí, který se musí tomuto rozhodnutí podřídit. V této souvislosti je nezbytné dodat, že orgány veřejné správy ve vztazích, v nichž rozhodují o právech a povinnostech jiných subjektů rozhodují podle ústavně garantované zásady panství práva nad státem a státní mocí. 11 Veřejnou moc je možné dále rozdělit na státní moc a zbývající veřejnou moc, přičemž státní mocí rozumíme moc, kterou disponuje samotný stát a zabezpečuje ji prostřednictvím příslušného aparátu a zbývající veřejnou mocí označujeme takovou moc, která je státem svěřena subjektům nestátního charakteru a projevuje se jako decentralizovaná státní moc. 12 Pojem veřejná správa se užívá ve dvojím smyslu: v materiálním pojetí bývá veřejná správa považována za určitý druh činnosti státních nebo jiných veřejných orgánů, která se liší od činnosti zákonodárné nebo soudní, 6 Kadečka, St. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 7 7 Harvánek, J. a kol. Teorie práva. 1. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 1998, s. 35 8 Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 5. doplněné a opravené vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 28 9 Kadečka, St. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 4 10 Usnesení Ústavního soudu ČSFR ze dne 9. 6. 1992, sp. zn. I. ÚS 191/92 a usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 25.11.1993, sp. zn. II. ÚS 75/93 11 zásada panství práva nad státem a státní mocí je obsažena v ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle níž státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Dle těchto ustanovení jsou postupy a procesy, které bychom mohli považovat za státně-mocenské, za které můžeme v podstatě považovat i veřejnomocenské jako pojem velmi blízký, jsou striktně omezeny ustanoveními zákona. 12 Filip, J., Svatoň, J., Zimek, J. Základy státovědy. 2. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2000, s. 22 7

ve formálním pojetí označujeme pojmem veřejná správa instituci, která tuto správu vykonává, která má pravomoc a působnost řešit příslušné veřejné úkoly. 13 Veřejná správa bývá obvykle vymezována jako projev realizace výkonné moci ve státě existující vedle zákonodárné a soudní moci. Při respektování této trojí dělby moci je třeba odlišit veřejnou správu a její činnost od ostatních. Od zákonodárné moci, která představuje hlavně tvorbu a schvalování zákonů, se veřejná správa liší tím, že zákony nevytváří, ale tyto zákony vykonává, tedy provádí. I orgány veřejné správy se částečně podílejí na normotvorbě. Zde se ale jedná pouze o odvozenou normotvorbu, která má podzákonný charakter. Od soudní moci se liší tím, že se v případě veřejné správy nejedná o nalézání práva jak ve sféře veřejných, tak soukromých zájmů, ale o takový výkon zákonů, který je výhradně ve veřejném zájmu, v mezích práva. Veřejná správa je činností nepřetržitou, která směřuje k naplnění nějakých budoucích cílů, zatímco soudnictví je a výroky jeho orgánů jsou spojeny se současným stavem. Za zmínku stojí též soudcovská nezávislost na straně moci soudní a vztahy koordinace mezi soudními orgány a hierarchická nadřízenost a podřízenost tj. vztahy subordinace v případě orgánů veřejné správy. 14 Z výše uvedeného vyplývá, že veřejnou správu nepředstavuje pouze stát, ale i jiné subjekty, které jsou do jisté míry od státu odvozeny, a to zejména veřejnoprávní subjekty jako další nositelé veřejné moci. Těmito subjekty jsou tzv. veřejnoprávní korporace, které vykonávají veřejnou správu vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Proto je možné tyto subjekty považovat za samosprávné. Základním členěním veřejné správy bude rozdělení na státní správu, vykonávanou státními orgány a samosprávu, vykonávanou orgány samosprávy. 2.1.2 Státní správa a její charakteristika Jako státní správu lze označit tu část veřejné správy, která je uskutečňována státem, který je právnickou osobou veřejného práva (veřejnoprávní korporací). Můžeme ji považovat za formu společenského řízení, jejíž úkolem je realizace výkonné moci ve státě. Prostřednictvím státní správy je sledována autoritativní realizace obsahu zákonů a to obvykle na základě příslušného zákonného zmocnění s možností vystupovat nařizovacím způsobem. Z organizačního hlediska je státní správa tvořena soustavou státních orgánů, které jsou uspořádány odpovídajícím způsobem dle jejich pravomoci a příslušnosti s existencí 13 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck, 1998, s. 4 14 Kadečka, St. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 5 Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 5. doplněné a opravené vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 32-33 8

vzájemných vazeb a vztahů. Velmi důležitým rysem státní správy je jednotná úprava výkonu pro celé území státu, která je vymezena zákonem. Nositelem správy v tomto případě je stát a jejím vykonavatelem jsou orgány státu. Zvláštním typem státní správy je tzv. přenesená státní správa, kdy státní správu vykonávají orgány samosprávy. Stát tedy vykonává veřejnou správu jako státní správu, a to buď přímo prostřednictvím svých orgánů, nebo nepřímo prostřednictvím jiných subjektů veřejné správy, na něž výkon státní správy přenese. 15 Mezi charakteristické znaky státní správy můžeme zařadit především zákonem omezenou autonomii v rozhodování, existenci hierarchické struktury se subordinačními vztahy, monokratický způsob rozhodování a v neposlední řadě také jmenovací princip při ustavování orgánů státní správy. 16 2.1.3 Samospráva a její charakteristika Druhou část veřejné správy tvoří samospráva. Jedná se o takovou část veřejné správy, která je uskutečňována jinými veřejnoprávními korporacemi než státem. Veřejnoprávní korporace je člensky organizovaný subjekt veřejné správy, kterému byla svěřena moc samostatně plnit veřejné úkoly. Z uvedené definice je možné vyčíst základní znaky veřejnoprávní korporace: uplatnění členského principu v organizaci korporace s možností spolupůsobení jejích členů, je právnickou osobou, tedy subjektem práv a povinností, je založena zákonem nebo na základě zákona, resp. jiným mocenským aktem, musí být vybavena mocenskou pravomocí k výkonu svěřených úkolů, její činnost je na státu nezávislá, není státní správě podřízena a je vykonávána subjekty odlišnými od státu. 17 Samospráva je vykonávána vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a vlastními prostředky veřejnoprávních korporací. Nutno podotknout, že výkon samosprávy je podroben státnímu dohledu. Rozdíl od státní správy lze spatřit v ovlivňování společenského života prostředky nestátního charakteru. Tyto prostředky nemají státně mocenskou povahu. 15 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck, 1998, s. 235 16 Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 5. doplněné a opravené vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 35-39 In Reforma veřejné správy v České republice. Praha : Ministerstvo vnitra České republiky, 2003, s. 17 17 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck, 1998, s. 236 9

V rámci vymezení pojmu samospráva bývají rozlišovány jednak rovina politická a jednak rovina právní. Politická rovina představuje realizaci veřejné správy občany respektive jejich volenými zástupci a právní rovina vyjadřuje výkon samosprávy právně aprobovanými subjekty, které disponují určitým rozsahem veřejné moci. Veřejnoprávní korporace jako tento aprobovaný subjekt při výkonu samosprávy spravuje sama sebe prostřednictvím svých samosprávných orgánů. V samosprávě se setkáme s odlišnými základními principy jejího fungování. Mezi tyto principy zahrnujeme autonomii v rozhodování, která je omezena pouze zákony, stát zasahuje do činnosti samosprávy jen na základě zákona a za účelem jeho respektování, neplatí tu vertikální hierarchie, orgány samosprávy nejsou podřízeny ani orgánům státu a ani orgánům vyšší samosprávy, při rozhodování převažuje kolegiální princip. Základní orgány samosprávy bývají obvykle ustavovány na základě volby a ostatní orgány jsou od něj odvozeny. Samosprávu lze rozdělit na zájmovou a územní. Zájmová samospráva je determinována resortně (resp. odborně a věcně) se speciálním zaměřením. Naopak územní samospráva je vymezena svým územím a mívá všeobecné zaměření. Předmětem našeho zájmu je samospráva územní, která vyjadřuje právo občanů žijících na určitém území spravovat své záležitosti samostatně v rozsahu, který stanoví ústava a zákony. V České republice existují dva stupně územní samosprávy, samospráva obecní a samospráva krajská. 18 2.1.4 Spojený model územní veřejné správy Systém územní veřejné správy je u nás tradičně založen na tak zvaném spojeném modelu veřejné správy, kdy orgány územních samosprávných celků vykonávají samosprávu i státní správu. Podle toho rozlišujeme výkon samostatné působnosti orgány územní samosprávy v prvním případě a výkon přenesené působnosti orgány územní samosprávy v případě druhém, kdy stát na ně přenáší výkon určitých činností z důvodu větší efektivnosti a přiblížení výkonu státní správy blíže občanovi. Tento model není v našem právním řádu novinkou. Při exkurzu do historie zjistíme, že spojený model veřejné správy byl uplatňován již od samého zřízení obecní samosprávy na našem území v předminulém století. Dnešní právní úprava tedy kontinuálně navazuje na historický vývoj, přerušený pouze v období socialistického zřízení. Spojený model veřejné správy byl u nás znovu zaveden po renesanci 18 Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 5. doplněné a opravené vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 39-43 In Reforma veřejné správy v České republice. Praha : Ministerstvo vnitra České republiky, 2003, s. 17 Kadečka, St. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 7-8 10

místní správy v roce 1990 zákonem číslo 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení) pouze na úrovni obcí. Po ustavení krajského zřízení od 1.1.2001 a hlavně po zániku okresních úřadů a přenosu jejich kompetencí na orgány krajů a orgány obcí s rozšířenou působností došlo k uplatnění spojeného modelu na všech úrovních samosprávy v České republice. 19 V rámci tohoto modelu fungování veřejné správy můžeme sledovat nejrůznější vzájemné vazby mezi oběma složkami veřejné správy. 2.2 NÁSTIN HISTORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY PO ROCE 1848 2.2.1 Vývoj veřejné správy po roce 1848 do vzniku republiky Počátky veřejné správy v moderním smyslu, v podobě, jak ji známe v současnosti, můžeme nacházet ve změnách, kterými veřejná správa prošla po revolučním roce 1848. Na tomto místě je dobré uvést dvě základní změny oproti předchozímu stavu, a to zavedení samosprávy (tedy druhé větve veřejné správy) a druhou, neméně významnou změnou bylo postátnění správy. Nadále již nehovoříme o vrchnostenské (patrimoniální) správě, ale pouze o státní správě (resp. zeměpanské správě). Občan se stává rovnocenným partnerem státních orgánů, není již poddaným státu nebo vrchnosti. Uvedené změny ve správním uspořádání zakotvila již dubnová ústava z r.1848 v souvislosti se zrušením poddanství a vrchnostenské správy a dalšími nařízeními (např. císařské nařízení č. 295/1849 o nové organizaci správy a prozatímní zákon obecní též z roku 1849). Nejnižším článkem státní (zeměpanské) správy byly okresy, v jejichž čele stál okresní hejtman. V českých zemích (v Čechách, na Moravě a ve Slezsku) vzniklo 111 okresů, jejichž úkolem bylo provádění zákonů, péče o bezpečnost a veřejný pořádek a dále jim byla stanovena řada povinností, které prováděly v rámci jejich správního obvodu. Od roku 1855 účinná změna organizace politické správy se dotkla i okresů, a tak došlo ke spojení soudnictví a správy v tzv. smíšených okresních úřadech, jejichž počet vzrostl na 208 podle organizace soudní správy, jejíž obvody byly menší. V čele těchto nových okresů stáli okresní představení, jejichž pravomoc se de facto překrývala s pravomocí bývalých hejtmanů, ke které přibyla pravomoc soudní. Tento stav přetrval pouze do r. 1868, kdy prosincová ústava opět důsledně oddělila výkon moci soudní a moci správní (výkonné). Zákon č. 44/1868 ř. z. zřídil okresní hejtmanství, která spravovala tzv. politické okresy (celkem 126), jejichž součástí bylo několik okresů soudních. V čele těchto hejtmanství stál nejvyšší úředník 19 Vedral, J. Nový správní řád a územní samospráva. Správní právo, 2005, č. 1, s. 5 11

hejtman, který řídil hejtmanství na základě monokratického principu. Počet okresů nebyl stálý. Jejich počet postupně přibýval. Dalším článkem státní správy byly kraje, které tvořily její střední článek. Od r.1850 bylo krajské uspořádání v českých zemích složeno z 10 krajů, v jejichž čele stály krajské vlády případně místodržitelé v menších zemích. Podle kabinetního listu z r.1851 měly kraje pouze dohlížet na činnost okresní správy, byly zrušeny samosprávné orgány krajů a jejich počet byl rozšířen na 13. Nebyly orgány instančního postupu, protože druhou instancí k okresním úřadům byla až zemská místodržitelství. Pro slabé postavení krajů byly tyto nakonec zrušeny již v roce 1862. Po roce 1848 vznikla 3 místodržitelství v Praze, Brně a Opavě, která se stala třetím článkem v oblasti státní správy. V jejich čele stál místodržitel, který byl zároveň představitelem zemských školských úřadů, zemských finančních úřadů a měl také na starosti zdravotní správu a zemské stavební ředitelství. Pravomoc zemí byla velmi rozsáhlá, protože místodržitelé zastupovali císaře a vládu proti zemskému sněmu. Vedle toho byly také druhou instancí ve správním rozhodování. V čistě správních věcech byli místodržitelé podřízeni ministerstvu vnitra. Stále hlasitější projevy požadavků podílu na politické moci vedly k úvahám o zavedení samosprávy. Stejně významným však byl i praktický požadavek na výkon některých činností přímo v místě vzhledem k jeho efektivnosti. Předpisem, který vytvořil základ obecní samosprávy byl prozatímní obecní zákon z roku 1849, podle něhož základem svobodného státu je svobodná obec. Již v tomto zákoně se můžeme setkat s rozdělením působností obcí na samostatnou působnost, do které byly zahrnuty činnosti, týkající se přímo místního zájmu a přenesenou působnost, jejíž součástí byly činnosti spojené se správou státní (zeměpanskou), ovšem přenesené na obecní samosprávu. Samospráva byla tvořena obcemi, okresy a kraji. Pro obecní zřízení se stal významným rok 1862, kdy byl vydán rámcový říšský obecní zákon, který se stal základem pro obecní zákony v zemích. Orgány obecní samosprávy byly obecní výbor, představenstvo a starosta, které byly voleny na volební období dlouhé 3 roky. V samostatné působnosti obec zajišťovala správu obecního jmění, péči o bezpečnost osob a majetku, starost o obecní silnice apod. Naopak do přenesené působnosti byla zařazena činnost v soudních, zemědělských, živnostenských, poštovních a jiných věcech. Dohled nad obecní samosprávou vykonával zejména okresní hejtman. Vyšší formou samosprávy byla samospráva okresní. Okres měl povahu územní korporace a vykonával především správu hospodářskou, silniční, zdravotní apod. Samostatná působnost okresního zastupitelstva byla poměrně široká. Orgány okresu byly obdobně jako 12

v obcích také tři, a to okresní starosta, okresní výbor a okresní zastupitelstvo, všechny volené rovněž na 3 roky. Posledním samosprávným celkem byly země, které měly na rozdíl od obou předchozích samospráv pouze samostatnou působnost, která byla svěřena zemskému sněmu a zemskému výboru. Velmi důležitou pravomocí zemského sněmu byla zákonodárná pravomoc a také vymezené pravomoci k hospodářství. Zemský výbor byl jako výkonný orgán zemského sněmu složen z 8 členů volených ze zástupců tří kurií a z pléna sněmovny. V čele zemského výboru stál zemský maršálek. 20 2.2.2 Recepce rakouské správy a její změny v roce 1918 Při vzniku samostatné Československé republiky bylo nezbytné zachovat kontinuitu jak práva, tak také veřejné správy. Ihned po vyhlášení samostatného čs.státu přešly dosavadní správní orgány rakouské správy do podřízenosti pražského Národního výboru jako nejvyššího orgánu české politické reprezentace v říjnu 1918. Ani rozsah správních činností ani personální obsazení těchto orgánů se neměnilo. Vedle rakouské soustavy správních orgánů vznikaly na mnoha místech správní orgány nového typu tzv. národní výbory, které zpočátku působily jako centra protirakouského odboje (v listopadu 1918 jich v českých zemích působilo více jak 280). Pražský Národní výbor měl za úkol pokud možno koordinovat jejich činnost. Nakonec z důvodu obav o destabilizaci politické situace v zemi, která by mohla pramenit právě v národních výborech, byla jejich činnost postupně omezována a nakonec došlo k jejich rozpuštění na základě usnesení vlády. Jedním z hlavních úkolů nového čs. vedení na úseku správy bylo vytvoření ústředních orgánů jako nejvyšších článků jinak recipované soustavy správních orgánů. Stalo se tak již zákonem č. 2/1918 Sb., kterým bylo celkem 12 nejvyšších úřadů přejmenováno na ministerstva. Z hlediska veřejné správy se stalo nejvýznamnějším ministerstvo vnitra. Národní výbor před svojí přeměnou na Národní shromáždění (dle z. 37/1918 Sb., o prozatímní ústavě) stačil ještě schválit zákon o Zemském správním výboru pro Čechy (na území Moravy a Slezska zůstávaly původní zemské výbory z doby monarchie). Obdobně byly v Zemi Moravské a Slezské převzaty okresní články samosprávných orgánů, v Zemi České byla převzata okresní zastupitelstva, obecní výbory a komise. Nejvýznamnější změny systému veřejné správy zasáhly základní článek obce. Nově ustavené Revoluční národní shromáždění přijalo z. 76/1919 Sb., který měnil a doplňoval 20 Malý, K. a kol. Dějiny českého a československého práva. 2. upravené vydání. Praha : Linde, 1999, s. 204-218 13

stávající rakouský zákon o obecním zřízení. Nejdůležitějším úkolem tohoto zákona bylo sjednotit obecní samosprávu v Čechách, na Moravě a ve Slezsku a posílit princip demokracie v těchto orgánech. Jednotlivé obecní orgány se jednotně začaly nazývat obecní zastupitelstvo, obecní rada, starosta a komise. Vedle tohoto spíše formálního opatření došlo ke zrušení virilistů, zrušení preference velkostatků v obcích na Moravě, apod. 21 2.2.3 Reformy veřejné správy 1918 1945 Jak již bylo uvedeno Československá republika recipovala rakouský model organizace veřejné správy (s dílčími úpravami, které vyplývaly z nových společensko politických poměrů a také sjednocovaly správu na celém území státu). Z územního hlediska to znamenalo rozčlenění na země, okresy a obce. Okresy měly dvojí povahu. Jednak v územním členění státu existovaly politické okresy, ve kterých existovala správa s všeobecnou působností, tak některé orgány jako soud a berní úřady využívaly jiného členění na tzv. soudní okresy, které byly podstatně menší. Od samotného vzniku ČSR se vedly diskuse o efektivnosti zemského uspořádání. Situace vzhledem ke snahám slovenských politiků (příp. Podkarpatské Rusi) o autonomii, argumenty na větší decentralizaci a dekoncentraci správy, případně kritika velikosti české země, spíše podporovaly reformu zemského zřízení. Výsledkem těchto snah bylo přijetí zákona o župním zřízení v roce 1920. Župní uspořádání mělo směřovat k nahrazení dosavadních 5 zemí (České, Moravské, Slezské, Slovenské a Podkarpatoruské) celkem 20 župami. Některé koncepce však upřednostňovaly zachování zemského členění z důvodů neustálenosti tradic krajského uspořádání a krajských sídel, nutnosti stabilizovat výkon veřejné správy, silné identifikace se zemským zřízením na Moravě a složitosti národnostních poměrů v ČSR. Posledně zmíněný důvod způsobil u velké části českých politiků rezervovanost k vytváření žup s výraznou převahou obyvatelstva německé národnosti. Vše vedlo k zavedení župního uspořádání pouze na Slovensku a samotný župní zákon se v českých zemích nerealizoval. Zákon 125/1927 Sb.z., o organizaci politické správy pak právně zakotvil stejně fakticky existující uspořádání s jedinou dílčí změnou, kterou sjednotil zemi Moravskou a Slezskou do jednoho celku. Vznikla tak země Moravsko-slezská se sídlem v Brně. 21 Malý, K. a kol. Dějiny českého a československého práva. 2. upravené vydání. Praha : Linde, 1999, s. 312-314 14

správy. 22 V období Protektorátu Čechy a Morava došlo k postupné likvidaci obecní samosprávy, Naproti stálým debatám o vhodnosti fungování zemí, okresní uspořádání bylo po celou dobu první československé republiky prostorově stabilní a měnilo se jen vnitřní uspořádání byrokratizaci a centralizaci správy. K razantním změnám došlo přijetím několika vládních nařízení, podle nichž například ministerstvo vnitra mohlo slučovat nebo rozlučovat obce, obce mohly být spravovány nad 15 000 obyvatel (výjimečně již nad 3 000 obyvatel) úřednickým vedoucím obce. Je nutné poznamenat, že uspořádání veřejné správy v průběhu druhé světové války mělo pouze dočasný charakter a neovlivnilo další její vývoj v poválečném období. 23 2.2.4 Poválečný vývoj veřejné správy Rok 1945 přinesl opětovné otevření otázky významu zemského uspořádání zejména v souvislosti s postoupením Podkarpatské Rusi Sovětskému svazu a také přijetím určitého výsadního postavení Slovenska.V důsledku toho nadále působily fakticky již jen dvě země a navíc se projevily i politické faktory, a to snahy komunistické strany (prostřednictvím ministra vnitra Václava Noska) přizpůsobit uspořádání státu organizaci veřejné správy tendencím ve východoevropských státech. Okresy v letech 1945 1948 zůstaly bez větších změn, pokud hovoříme o okresech politických, které se již nově nazývaly správními okresy. Soudní okresy sice formálně existovaly v původním rozsahu, ve skutečnosti však byla působnost okresních soudů v malých obvodech, zejména pohraničních oblastech, přesouvána na jiné okresní soudy. Důvodem bylo zmenšení počtu obyvatel ve zmíněných oblastech po vysídlení německého obyvatelstva a s tím související nedostatek kvalifikovaných soudců. 24 2.2.5 Reforma 1949 Významným zásahem do organizace veřejné správy bylo zavedení krajského uspořádání zákonem č. 280/1948 Sb., který nabyl účinnosti dnem 1.1.1949. Na území tehdejší republiky vzniklo celkem 19 krajů. Na zrychlení příprav této reformy měly značný vliv i únorové události roku 1948, kdy komunisté definitivně převzaly moc ve státě. Vedle těchto 22 Matula, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In sborník Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 41-52 23 Kopecký, M. Právní postavení obcí. Základy obecního práva. 1. vydání. Praha : CODEX Bohemia, s.r.o., 1998, s. 25 26 24 Matula, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In sborník Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 41-52 15

politických vlivů, zde existovaly i věcné faktory, podle kterých se jevilo dosavadní zemské zřízení jako neefektivní a pro fungování veřejné správy iracionální. Při vymezení krajských hranic se uplatnily nejrůznější analýzy zpracované v předchozím období. Zároveň se vznikem krajů doznalo zásadních změn i okresní uspořádání, které prošlo reformou poprvé od vzniku Československé republiky v roce 1918. Počet okresů se zvýšil na 179 a ruku v ruce s tím došlo ke zrušení soudních okresů. Obvody místní působnosti soudů se přizpůsobily obvodům obecných okresů. I v tomto případě se částečně uspořádání přizpůsobilo poválečné situaci v osídlení území. Stanovená okresní města byla obvykle přirozenými centry mikroregionů a plnila v regionu i další funkce než jen správního charakteru. Vedle těchto reforem územního uspořádání veřejné správy probíhaly po druhé světové válce změny i uvnitř organizace veřejné správy zejména z hlediska její politické podstaty. Zde se jeví jako zásadní likvidace samosprávy. Původní orgány státní správy a samosprávy byly nahrazeny nově vzniklými národními výbory. Koncepce národních výborů jako místních orgánů státní moci a správy vznikla již za druhé světové války, kdy došlo ke sporu mezi londýnským a moskevským vedením odboje, jestli budou národní výbory po válce pouze dočasnými orgány odbojového charakteru, nebo jestli budou základem nové struktury veřejné moci, který by nahradil dřívější správní organizaci. Nakonec tedy zvítězila koncepce nové organizace veřejné správy s národními výbory. Prvním dokumentem, který upravoval jejich existenci byl ústavní dekret prezidenta republiky ze dne 4. prosince 1944, č. 18 Úř. věstníku čsl., o národních výborech a prozatímním Národním shromáždění, podle něhož byly ustavené národní výbory podřízeny vládě. Vytvořením národních výborů nezanikly ty územní samosprávné korporace, na jejichž území působily. Národní výbory byly v této době již orgány územních korporací, a také státními orgány. Na základě vládního nařízení č. 120/1946 Sb., o obnovení národních výborů na podkladě výsledku voleb do ústavodárného Národního shromáždění byla vedle osobní základu národních výborů stanovena podřízenost vládě a nižších národních výborů vyšším. Postupně se projevovaly snahy o podřízenost nejen vládě, ale také ministerstvu vnitra ve všech záležitostech. 25 S koncepcí národních výborů počítala ve svých ustanoveních i nová Ústava 9. května z roku 1948, když v hlavě VI. zakotvila jejich existenci na úrovni místní, okresní a krajské. Podle 124 zmíněné ústavy tyto národní výbory vykonávaly veřejnou správu ve všech jejích oborech. Následující ustanovení hovoří o přímé účasti lidu, jeho iniciativě a také kontrole. 25 Kopecký, M. Právní postavení obcí. Základy obecního práva. 1. vydání. Praha : CODEX Bohemia, s.r.o., 1998, s. 27-36 16

Národní výbory se staly součástí zastupitelské soustavy jako lidové orgány. Od roku 1950 můžeme hovořit již o úplné likvidaci samosprávy. Další úpravy v organizaci státní správy není možné chápat již jako decentralizační tendence v pravém slova smyslu. Základním principem, který v hierarchii národních výborů fungoval, byl princip subordinace jednotlivých úrovní národních výborů. 26 2.2.6 Reforma 1960 Další úpravy v územním uspořádání státu přinesla reforma již v roce 1960, v souvislosti s přijetím zákona 36/1960 Sb., o územním členění státu. Tato reforma byla uskutečněna kvůli problémům výkonu státní správy v malých územních jednotkách, které přinesla praxe. Pravděpodobně hlavním důvodem však byly představy politického vedení státu o budoucím řízení republiky, ve kterém měly větší úlohu sehrávat územní orgány (územní řízení výroby, ). Tento předpoklad však vyžadoval vytvoření větších správních jednotek jak na úrovni krajské, tak okresní. Počet okresů tak byl snížen na pouhých 75 a počet krajů na 7, přičemž hlavní město Praha získalo postavení kraje. I tento model organizace státní správy však v dalším vývoji ukázal některé chyby a problémy. Počet okresů a krajů, a s tím související i počet jejich sídel, byl nižší než počet mikroregionálních a regionálních center, což způsobilo v mnoha případech napětí mezi stanovenými sídly okresu případně kraje a srovnatelnými centry v jejich územním obvodě. Tady je nutné připomenout, že územní členění státu přetrvalo zčásti až do současnosti v oblasti výkonu státní správy v územním obvodě jednotlivých okresů. 27 2.3 REFORMA ÚZEMNÍ VEŘEJNÉ 2.3.1 Obnovení obecní samosprávy Významným mezníkem ve vývoji veřejné správy byl listopad 1989. Reforma územní veřejné správy se stala předmětem pozornosti politických i odborných kruhů. Prvním krokem k jejímu uskutečnění bylo obnovení územní samosprávy na místní úrovni. Zavedena byla samospráva na nejnižším základním stupni, tj. v obcích zákonem č. 267/1990 Sb., obecní zřízení. Základem nového obecního zřízení byl tzv. spojený (smíšený) model výkonu veřejné správy v území, podle kterého územní samospráva vykonává vedle tzv. samostatné působnosti (tedy samosprávy) také tzv. přenesenou působnost (státní správu), jejíž výkon na ni stát 26 Matula, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In sborník Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 41 52 27 tamtéž 17

deleguje. Zároveň se zavedením obecní samosprávy byly zrušeny i národní výbory, které kombinovaly volbu zastupitelského orgánu s výkonem územní státní správy. Samospráva na vyšších úrovních zavedena nebyla. Pro výkon státní správy na okresní úrovni byly zřízeny okresní úřady jako orgány státní správy s všeobecnou působností. Na krajské úrovni nedošlo po zrušení národních výborů k jejich nahrazení ani orgány samosprávy ani orgány státní správy. Působnost krajských národních výborů přešla částečně na ústřední orgány státní správy nebo na vzniknuvší okresní úřady. 28 Na absenci krajského stupně reagovaly ústřední orgány státní správy zřizováním specializovaných územně dekoncentrovaných orgánů státní správy a vytvářením nejrůznějších odloučených pracovišť ve vlastní působnosti. Fakticky tak státní správa existovala i na krajském stupni a její územní obvody v podstatě korespondovaly s krajským členěním dle zákona 36/1960 Sb., o územním členění státu. Těmito nekoordinovanými procesy ve vývoji veřejné správy postupně došlo k nepřehlednosti ve výkonu státní správy. 29 O nutnosti zavedení vyšší samosprávy se vedly diskuse již od zavedení samosprávy obecní. Nejprve se diskutovalo o vhodnosti zemského nebo krajského uspořádání. Dokonce byl zřízen vládní výbor pro zemské zřízení, který připravil několik možných variant. Postupně však převládly myšlenky na zavedení krajského stupně jako vyšší samosprávy, protože jako nezbytné se jevilo vytvoření regionů střední velikosti. Vytvoření vyšších územních samosprávných celků předpokládala i Ústava ČR účinná od 1.1.1993. 30 2.3.2 Zákon o vytvoření vyšších územních samosprávných celků Vyšší samosprávu zavedl až ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Tento zákon byl výsledkem politického konsensu, který se v zákonodárných sborech hledal více jak 5 let. Tento ústavní zákon vytvořil 14 krajů, ovšem pouze z hlediska jejich územního vymezení, jehož základem se staly okresy vycházející ze zákona č. 36/1960 Sb. jako v té době jediné možné územní skladební jednotky pro vytvoření krajů. I z tohoto důvodu nebyly reflektovány některé místní nesrovnalosti z hlediska geografického a historického při vymezení krajských hranic (např.na pomezí Čech a Moravy). Na druhou stranu tento ústavní zákon uspokojil mnohá přirozená centra, která se cítila členěním z roku 1960 poškozena (Pardubice, Liberec, Zlín, Olomouc, Jihlava). Ve velmi 28 Kadečka, St. Právní předpisy místní samosprávy v českých obecních zřízeních a jejich novelizacích. Správní právo, 2003, č. 5 6, s. 350 29 Matula, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 44 30 tamtéž 18

hrubých rysech připomínalo vytvoření krajů ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. územní uspořádání v letech 1949-1960. Zákon však nestanovil konkrétní působnost krajů a způsob organizace, což způsobilo další odklad existence krajského stupně samosprávy. 31 2.3.3 Přijetí koncepce reformy veřejné správy Zintenzivnění prací na reformě veřejné správy můžeme vysledovat až v následujících letech, které vyvrcholilo přijetím koncepce reformy veřejné správy vládou ČR v roce 1999, kterou posvětila svým usnesením i Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, ve kterém doporučila vládě, aby základem reformy byl spojený (smíšený) model výkonu veřejné správy na všech úrovních. 32 Cílem reformy veřejné správy mělo být zvýšení kvality výkonu veřejné správy, její modernizace a informatizace, zvýšení profesionalizace úředníků, přiblížení státní správy k občanům uskutečněním decentralizace a dekoncentrace. 33 2.3.4 Faktický vznik krajů Teprve po přijetí zmíněné koncepce byl v roce 2000 přijat v rámci celého balíku zákonů, které se vztahovaly k reformě veřejné správy, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích a zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů. Ve vztahu k působnostem krajů bylo dosaženo jak decentralizačního efektu, kdy přešly některé kompetence do samostatné působnosti krajů, tak i dekoncentračního efektu v souvislosti s přechodem kompetencí do přenesené působnosti krajů, ve které nadále funguje princip podřízenosti ústředním orgánům státní správy (viz. reforma v praxi). Zároveň s přijetím zákona o krajích bylo schváleno množství zákonů organizačních, kompetenčních, finančních a majetkových, které blíže upravily fungování krajů. Volbami do krajských zastupitelstev v roce 2000 byla vytvořena krajská zastupitelstva jako nejvyšší orgány krajské samosprávy, která si zvolila rady krajů a hejtmany jako jejich představitele. Vedle obcí, jako představitelů jediné existující samosprávy, a okresních úřadů, jako územních orgánů všeobecné státní správy, tak vznikly kraje s postavením vyššího stupně samosprávy. Spolu s potřebnou legislativou pro vznik krajů byly schváleny i další zákony, které zcela zásadním způsobem zasáhly do fungování veřejné správy. Mezi tyto zákony patří i nový 31 Matula, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 45 In Reforma veřejné správy v České republice. Praha : Ministerstvo vnitra České republiky, 2003, s. 18-19 32 tamtéž 33 Postránecký, V. Reforma veřejné správy v České republice. In Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 14 19

zákon o obcích uveřejněný ve Sbírce zákonů pod číslem 128/2000 Sb., zákon č. 131/2000 Sb., o Hlavním městě Praze, zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech a zákony související, které taktéž obsahují základní principy reformy. O řešení problémů spojených se zřízením krajů a s jejich činností hovoříme jako o první fázi reformy veřejné správy. 34 2.3.5 Druhá fáze reformy veřejné správy Zvláštností zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech byla jeho omezená účinnost. Schválením tohoto zákona bylo zcela jasné, že okresní úřady zaniknou dnem 31.12.2002. Zmíněný balík zákonů, jehož součástí byl i zákon o okresních úřadech, koncipoval existenci okresních úřadů pouze na jakési přechodné období, kdy přecházely z okresů jednotlivé kompetence na obce s rozšířenou působností nebo na kraje, výjimečně na další orgány veřejné správy. Po dva roky tedy existovaly vedle sebe tři stupně územní správy. Po zániku okresních úřadů se všeobecná územní správa stala opět dvouúrovňovou, představovanou organizačně samosprávou, tedy bez jiné státní instituce v oblasti všeobecné správy. Druhou etapou reformy veřejné správy nazýváme přípravu a průběh procesů navazujících na zrušení okresních úřadů k 31.12.2002. Jejich působnosti přešly převážně na orgány územních samospráv a v některých případech na územní správní úřady. Nezbytnost změn i na okresní úrovni vyplývala z decentralizačních i dekoncentračních snah, které byly hlavními principy reformy. V tomto případě se jednalo o svěření dalších úkolů plněných státem samosprávě. Můžeme říci, že tímto došlo k posílení smíšeného modelu výkonu veřejné správy. Svůj význam zde sehrál i tlak na nové územní uspořádání státní správy, které bylo na okresní úrovni neměnné od roku 1960. Dalším důvodem byl i fakt vyplývající, že okresní úřady představovaly prvek odděleného modelu výkonu veřejné správy, avšak reforma byla založena na modelu spojeném (resp.smíšeném) a obdobně i výkon veřejné správy v obcích a krajích. 35 Klíčovou otázkou druhé fáze reformy veřejné správy bylo, obdobně jako o krajů, stanovení územně správního uspořádání výkonu veřejné správy. Nabízela se možnost převést kompetence okresních úřadů na městské úřady v sídlech okresů, nebo uplatnit zmíněné principy decentralizace a dekoncentrace veřejné správy i v prostorovém smyslu tj. převodem kompetencí na větší počet těchto městských (obecních) úřadů, a napravit tak 34 Matula, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 46 35 Matula, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 47-52 20

některé nedostatky reformy z roku 1960. Nakonec byla prosazena druhá cesta s opětovnou snahou o nápravu geografických a historických křivd. Podle analýz, které si nechalo zpracovat ministerstvo vnitra, i expertiz odborných pracovišť (Přírodovědecké fakulty UK a Výzkumného ústavu regionálního rozvoje MU) se ukázalo jako racionální stanovení počtu takových městských úřadů v obvodech čítajících v průměru 15 000 obyvatel s přihlédnutím právě ke geografickým, historickým kritériím a dostupnosti spádových obcí do správního centra. Všechny analýzy se shodovaly na čísle kolem 200 úřadů, na které měl přejít rozhodující podíl působností z okresních úřadů. Nevýhodu zvoleného způsobu řešení lze spatřovat v tom, že některé obce vykonávají státní správu na území jiných obcí, které nemohou ovlivnit prostřednictvím svých volených orgánů fungování příslušného obecního úřadu, který tuto státní správu vykonává na jejich území. Tuto nevýhodu však doposud mělo i fungování tzv. pověřených obecních úřadů. 36 Výsledkem všech uvedených procesů, do kterých byla zapojena v široké míře i laická veřejnost, byl vládní návrh zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovením obcí s rozšířenou působností, který byl přijat a zveřejněn pod číslem 314/2002 Sb. Přípravy tohoto zákona doprovázely i snahy některých měst, které v původním návrhu zveřejněným ministerstvem vnitra nebyly určeny jako obce s rozšířenou působností, o jejich zařazení do této kategorie. Vládní návrh obsahoval celkem 192 obcí stanovených jako obce s rozšířenou působností. Poslanecká sněmovna rozšířila počet těchto obcí na 194 a Senát později o dalších 11 na 205. Obce doplněné Senátem ne vždy splňovaly kritéria stanovená samotnou koncepcí, ale vzhledem k blížícímu se konci volebního období Poslanecké sněmovny v červnu 2002 a případné hrozbě zániku okresních úřadů koncem roku 2002 bez určení nástupnických subjektů schválila Poslanecká sněmovna návrh zákona ve znění navrženém Senátem. 37 Zmíněný zákon č. 314/2002 Sb. dává také základ pro existenci pověřených obecních úřadů, které byly doposud stanoveny vyhláškou Ministerstva vnitra ČR. Počet těchto obcí zákon stanoví celkem na 388. Na vyhlášku MV ČR je ponecháno až stanovení konkrétních správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení správních obvodů obcí s rozšířenou působností, která byla uveřejněna pod číslem 388/2002 Sb. 36 Matula, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 47 52 37 Jako konkrétní příklad je možné uvést například Králíky, jejichž správní obvod obce s rozšířenou působností činí pouhých 5 obcí a počet obyvatel přibližně 9 000. 21

Se zákonem č. 388/2002 Sb. byl přijat i zákon č. 313/2002 Sb., kterým byl změněn zákon č. 128/2000 Sb. o obcích. Změny zákona o obcích spočívaly v kategorizaci obcí podle rozsahu výkonu přenesené působnosti (tedy státní správy) na tři stupně. První stupeň je tvořen obcemi, u nichž se v odborné veřejnosti vžilo označení jedničky, do druhého stupně řadíme obce s pověřeným obecním úřadem, kde je výkon přenesené působnosti širší obvykle o matriky a stavební úřady tj. tzv. dvojky a posledním stupněm jsou obce s rozšířenou působností, na které přešel hlavní díl přenesené působnosti ze zrušených okresních úřadů. Posledně jmenované obce jsou nově zavedeným stupněm a jsou slangově označovány jako tzv. trojky. Uvedené členění můžeme odvodit už ze zmiňovaného územního členění správních obvodů. Zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích upravuje také přenesenou působnost krajů v tom smyslu, že se ve vztahu ke všem obcím ve svých obvodech stávají druhou odvolací instancí bez ohledu na jejich kategorizaci. Kraje také začaly vykonávat ve vztahu k obcím metodickou a poradenskou funkci. 38 Z dalších legislativních opatření, bez kterých by nemohla reforma proběhnout, byl přechod kompetencí okresních úřadů na obce s rozšířenou působností, kraje nebo další orgány veřejné správy, dále přechod majetku státu souvisejícího s výkonem těchto kompetencí na příslušné subjekty veřejné správy a přechod pracovníků z okresních úřadů ve formě delimitace na orgány, na které byly kompetence přeneseny. Pro přechod kompetencí a pracovníků vytvořil právní rámec zákon č. 320/2002 Sb. a pro přechod majetku zákon č. 290/2002 Sb. Novým orgánem, který vznikl v souvislosti se zrušením okresních úřadů byl Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, který organizačně spadá pod Ministerstvo financí. Tento úřad vytvořil v bývalých sídlech okresních úřadů své dekoncentrované orgány státní správy. 39 38 Matula, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, s. 47-52 39 blíže viz. Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 5. doplněné a opravené vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 108 122 22

3. PLATNÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA 3.1 ÚSTAVNÍ A ZÁKONNÉ ZÁKLADY SAMOSTATNÉ A PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI 3.1.1 Ústavní právo na územní samosprávu Jak již bylo uvedeno, samosprávu je možné pojmově rozdělit na samosprávu zájmovou a samosprávu územní. Pod pojmem územní samospráva si můžeme představit samostatnou, nezávislou a svobodnou sebesprávu územního společenství občanů vykonávanou tímto společenstvím. 40 Ústavní úprava územní samosprávy souvisí s problematikou dělby moci zejména po vertikální linii a také s právem na samosprávu jak určitého územního společenství, tak i jednotlivce. Územní samospráva jako politické právo jednotlivce je úzce spjata s právem podílet se na správě věcí veřejných, které je zaručeno Listinou základních práv a svobod v čl. 21 odst.1, který občanovi zaručuje právo jeho přímé, tedy aktivní účasti nebo účasti pasivní prostřednictvím svobodných voleb. Územní samosprávu jako právo územního samosprávného celku předvídá ústavní zákon v čl. 8 a také čl. 100 odst.1 Ústavy ČR. V souvislosti s dalšími ustanoveními, které Ústava ČR obsahuje je možné o územní samosprávě hovořit jako o ústavně zaručeném právu územního samosprávného celku jako územního společenství občanů rozhodovat samostatně v rámci působnosti vymezené ústavním pořádkem a zákony o svých záležitostech. 41 Ústava ČR ve své hlavě sedmé obsahově vymezuje ústavní právo na samosprávu stanovením jeho jednotlivých složek. V prvé řadě garantuje existenci samosprávy a její základní kompetence v oblasti vlastnictví majetku, hospodaření s finančními prostředky, vlastní normotvorby a organizace, dále hovoří o personálním základu samosprávy, územním základu samosprávy, formě výkonu práva na samosprávu a v neposlední řadě zárukách práva na samosprávu před zásahy státní moci. 42 Ochrana územní samosprávy proti nezákonným zásahům státu je svěřena do kompetence Ústavního soudu ČR, který rozhoduje o stížnostech orgánů samosprávy proti takovým zásahům a rozhoduje též spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, pokud ze zákona nepřísluší jinému orgánu. 43 40 Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. Díl. Ústavní právo České republiky. 1. vydání. Praha : Linde, 2001, dotisk 2003, s. 440 41 Filip, J. Ústavní právo České republiky. I. Díl. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 3. vydání. Brno : Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 1999, s. 454 42 Čl. 99 až čl. 104 úst. zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů 43 viz. Čl. 87 odst. 1 písm.c, k úst. zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů 23