9. ZÁVREM I. Mám-li porovnat souasnou právní úpravu správního soudnictví s jeho úpravou v OS ve znní do 31. 12. 2003, mžu konstatovat, že pijetí SS pineslo významné pozitivní zmny v pravomoci i organizaci správního soudnictví. Došlo k rozšíení pravomoci správních soud v oblasti ochrany veejných subjektivních práv. Nyní se lze žalobou ve správním soudnictví bránit krom nezákonného správního rozhodnutí též nezákonné neinnosti správního orgánu pi vydávání rozhodnutí nebo osvdení a nezákonnému zásahu správního orgánu. Úprava ízení o žalob proti rozhodnutí správního orgánu zstala v podstat zachována, je však složitjší a propracovanjší. Oproti pvodní právní úprav došlo k rozšíení okruhu osob oprávnných napadnout rozhodnutí správního orgánu z titulu porušení veejných subjektivních práv. Nov byla zakotvena též žalobní legitimace stanovených subjekt z titulu ochrany veejného zájmu. ízení o této žalob a též o žalob proti neinnosti správního orgánu se mohou úastnit a v rozsahu stanoveném zákonem chránit svá dotená práva nov též tzv. osoby zúastnné na ízení. Rozšíen byl též okruh dvod, pro které lze rozhodnutí správního orgánu zrušit (a to i bez jednání), zejména o vady ízení ped správním orgánem. Dále se žalobou proti rozhodnutí správního orgánu lze nov domáhat krom jeho zrušení též vyslovení jeho nicotnosti, resp. soudy mají povinnost ji vyslovit i bez návrhu. Dále nyní právní úprava výslovn umožuje v ízení o této žalob provádt dokazování (i když v omezeném rozsahu). Dokazování lze provádt v ízení i o dalších správních žalobách (zde neomezen). Další pozitivní zmnou je zízení Nejvyššího správního soudu, který nyní plní úlohu sjednotitele judikatury krajských soud ve správních vcech (namísto Ústavního soudu za úinnosti pvodní právní úpravy), a to zejména rozhodováním o kasaních stížnostech mimoádném opravném prostedku, kterým mohou úastníci ízení ped krajským soudem s vysvtlivkami a judikaturou. 2. aktualizované a pepracované vydání podle stavu k 1. 1. 2006, Praha: Linde, a.s., 2006, s. 188 an., Hrabák J., Nahodil, T. Nový správní ád a zákony souvisící s odkazy a výkladovými poznámkami. Praha: ASPI, a. s., 2005, s. 278, Ondruš, R. Správní ád, nový zákon s dvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde, a. s., 2005, s. 487, Mikule, V. Trampoty s opateními obecné povahy. Právní zpravodaj, 2007,. 8, s. 1 a 3 an. 123
(tedy i žalovaný správní orgán) a osoby zúastnné na ízení z velmi široce formulovaných dvod napadnout a domáhat se zrušení v zásad každého rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví. II. Na druhou stranu lze negativn hodnotit (a de lege ferenda by bylo vhodné to zmnit), že v nkterých záležitostech snaha zákonodárce zvýšit úinnost soudní ochrany proti nezákonným zásahm veejné správy zstala v pli cesty. Jako píklad lze zejména uvést velmi písn formulované a jen obtížn splnitelné podmínky pípustnosti žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu nebo skutenost, že správní žalobou se nelze domáhat soudní ochrany proti jiným možným formám neinnosti veejné správy, než je nevydání rozhodnutí nebo osvdení. De lege ferenda je žádoucí rozšíení možností soudní ochrany veejných subjektivních práv zakotvením dalších obecných druh správních žalob, a to správní žaloby na plnní a správní žaloby urovací, nebo žaloby nyní upravené v SS jsou speciální, úzce použitelné pouze v konkrétních pípadech porušení veejných subjektivních práv osob, tj. je-li nkdo zkrácen v právech vydáním nezákonného správního rozhodnutí, neinností správního orgánu pi vydání rozhodnutí, resp. osvdení nebo nezákonným zásahem správního orgánu správního orgánu specifikovaným úzce v 82 SS. Obecnou správní žalobou na plnní by bylo lze domoci se rozhodnutí soudu o tom, že správní orgán je povinen chovat se zákonem pedepsaným zpsobem. Oprávnn podat takovou žalobu by byl ten, který tvrdí, že do jeho práv bylo zasaženo tím, že správní orgán je neinný, akoliv mu právní ád ukládá povinnost konat facere (nejde-li o povinnost vydat rozhodnutí) nebo tím, že správní orgán je naopak inný - aktivn zasahuje do práv dotené osoby, ale jedná zpsobem, který je v rozporu se zákonem (nespluje-li takové jednání správního orgánu znaky nezákonného zásahu podle 82 SS). Konkrétn by rozsudkem soudu bylo správnímu orgánu uloženo splnit povinnost uloženou mu zákonem nebo zdržet se jednání, které je v rozporu se zákonem. Žaloba proti neinnosti správního orgánu podle 79 a násl. SS a žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle 82 a násl. SS byly by ve vztahu k obecné správní žalob na plnní žalobami speciálními. Obecnou správní žalobu by tedy bylo lze použít pouze v pípad, nebylo-li by možné bránit se nezákonné neinnosti, resp. jinému nezákonnému zásahu správního orgánu žalobami podle 79 SS a násl. nebo 82 SS a násl. 124
Obecnou správní žalobou urovací by bylo možné domoci se urení práva nebo právního vztahu i urité právní skutenosti, o kterých existuje právní nejistota nebo spor a které vyplývají z pomr práva veejného správní soudy jsou soudy veejného práva. Konkrétn by bylo možné žalovat napíklad na urení neplatnosti veejnoprávní smlouvy nebo urení existence i neexistence práva i oprávnní vyplývajícího z uritého rozhodnutí správního orgánu veejnoprávní povahy. Speciálními ve vztahu k této žalob byly by žaloba na urení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu podle 65 a násl. SS a žaloba kompetenní na urení orgánu píslušného vydat rozhodnutí podle 97 a násl. SS. Tak jako tomu je u civilní urovací žaloby, bylo by vhodné i u obecné správní žaloby urovací zakotvit z dvodu zabránní zahlcení správních soud jako podmínku její pípustnosti naléhavý právní zájem na jejím podání. Oba shora uvedené navrhované druhy správních žalob jsou upraveny napíklad v Nmecku. Jde o allgemeine Leistungsklage a allgemeine Feststellungsklage. III. A to Ústava ve svém lánku 87 odst. 3 písm. a) umožuje, nebylo SS na správní soudy peneseno rozhodování o zrušení právních pedpis pro jejich rozpor se zákonem. Pvodní vládní návrh SS však tuto pravomoc správních soud zakotvoval. Podle nj ml o zrušení podzákonného právního pedpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení pro rozpor se zákonem rozhodovat Nejvyšší správní soud. Aktivn legitimován k podání návrhu by byl senát soudu i samosoudce v souvislosti se svou rozhodovací inností, jde-li o právní pedpis, jehož bylo ve vci užito, dále ten, který podal žalobu nebo jiný návrh ve správním soudnictví, tvrdí-li souasn, že právní pedpis, jehož bylo ve vci užito, je v rozporu se zákonem. Dvodem pro vypuštní této ásti návrhu byly možné problémy, které by vznikly v souvislosti s rozdlením pravomoci v oblasti pezkumu podzákonných právních pedpis mezi Nejvyšší správní soud (u podzákonných právních pedpis nezákonných) a Ústavní soud (u podzákonných právních pedpis neústavních). 335 O zrušení jiných právních pedpis tak nadále bude rozhodovat na návrh Ústavní soud. 336 Podle 74 zákona. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu eské republiky mže takový návrh podat spolu s ústavní stížností též fyzická nebo právnická osoba (stžovatel), jestliže jiný právní pedpis, jehož uplatnním nastala skutenost, která je pedmtem ústavní stížnosti, je 335 Srov. Mikule, V. Plá nad ztracenou píležitostí aneb Nejvyšší správní soud nebude pezkoumávat právní pedpisy. Justiní praxe, 2002,.3, s. 85 90). 336 Srov. l. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a 64 až 71 zákona o Ústavním soudu. 125
podle jejich tvrzení v rozporu s ústavním zákonem, mezinárodní smlouvou dle lánku 10 Ústavy, popípad se zákonem. Pokud Ústavní soud ústavní stížnost odmítne nebo zamítne, platí totéž i pro návrh na zrušení právního pedpisu, podaný spolu s takovou ústavní stížností. Dle mého názoru však je takový postup z hlediska efektivnosti soudní ochrany subjektivních a práva na pístup k soudu vbec zcela nedostaující. Lze to ilustrovat na píklad, kdy soud zruší správní rozhodnutí, kterým byla porušena subjektivní veejná práva proto, že bylo vydáno na základ nezákonného právního pedpisu. Právním názorem správního soudu je v dalším ízení správní orgán rozhodující v dané konkrétní vci vázán (vázanost inter partes), nikoliv ale též ostatní orgány veejné správy. Správní soudy (ani jiné soudy) zrušení nezákonného právního pedpisu (tak jako u zákon ve smyslu l. 95 odst. 1 Ústavy) svým návrhem u Ústavního soudu vyvolat nemohou, mohou jen postupovat podle l. 95 odst. 2 Ústavy (tj. posoudit jeho soulad se zákonem a v pípad nezákonnosti k nmu v konkrétní vci nepihlížet). A pokud správní rozhodnutí neporušuje krom práv vyplývajících z obyejných zákon též ústavn zaruená práva a svobody, nemže se zrušení nezákonného právního pedpisu, na jehož základ bylo rozhodnutí vydáno, domáhat spolu s ústavní stížností ani rozhodnutím v právech dotená osoba. De lege ferenda bylo by vhodné svit pravomoc pezkoumávat nezákonné právní pedpisy správním soudm, resp. Nejvyššímu správnímu soudu, tak jak bylo pvodn zamýšleno, piemž pokud by tento pi pedbžném posouzení došel k závru o neústavnosti takového pedpisu, byl by povinen postoupit vc Ústavnímu soudu. Další možností je správním soudm svit alespo oprávnní podat návrh na zrušení nezákonného právního pepisu pro rozpor se zákonem Ústavnímu soudu. Po dobu ízení ped Ústavním soudem, bylo by ízení o správní žalob perušeno. IV. Problémm právního dualismu v soudním pezkumu správních rozhodnutí v praxi (zejména pi posuzování právní povahy správních rozhodnutí za úelem urení soudu píslušného k jejich pezkumu ) jsem se zevrubn vnovala již v pedchozích ástech této práce. Dovolím si ale k tomuto tématu pipojit ješt nkolik poznámek. Nkterá správní rozhodnutí obsahují více výrok veejnoprávní i soukromoprávní povahy. Napíklad rozhodnutí o pestupku je ve výroku o vin a trestu za pestupek veejnoprávní povahy a tedy pezkoumatelné ve správním soudnictví, ve výroku o nároku na náhradu škody 126
zpsobené správním deliktem soukromoprávní povahy a tedy svené k projednání a rozhodnutí civilnímu soudu. 337 Nebo rozhodnutí správního orgánu ve vyvlastovacím ízení, jehož výroky o omezení vlastnického práva ke stavb nebo pozemku zízením vcného bemene nebo o odntí vlastnického práva k pozemku i stavb jsou veejnoprávní, zatímco výrok o urení výše náhrady pro vyvlastovaného je soukromoprávní. 338 Cítí-li se být adresát rozhodnutí i jiný úastník ízení, ze kterého rozhodnutí vzešlo, doten všemi výroky takového rozhodnutí, bude nucen, chce-li se domoci soudní ochrany, napadnout je dvma samostatnými žalobami (co do výroku o vin a trestu za správní delikt, resp. výroku o odntí i omezení vlastnického práva, žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, ve výroku o povinnosti k náhrad škody zpsobené deliktem, resp. výroku o náhrad za vyvlastnní i nucené omezení vlastnického práva, žalobou podle ásti páté OS). To je bezpochyby (myšlenkov i prakticky) složitý postup i pro právní odborníky, který navíc nevyhovuje požadavkm efektivní soudní ochrany práv a procesní ekonomie. 339 De lege ferenda je možné uvažovat postup, pi kterém by postailo zahájení ízení žalobou u jednoho soudu (tedy civilního nebo správního, volbu bych ponechala na žalobci), který by vc vyešil v rozsahu mu svené pravomoci (civilní soud projedná soukromoprávní nároky žalobce a správní soud pezkoumá výroky povahy veejnoprávní), a zbývající ást vci by postoupil k projednání a rozhodnutí píslušnému soudu. Piemž v zájmu úspory na nákladech ízení (nejmén poplatku za ízení, který však pro žalobce mže pedstavovat významnou položku, ale teba i nkterých náklad dokazování aj. nákladízení) by ízení ped soudem, kterému vc byla postoupena, bylo považováno za jakési pokraování ízení zahájeného na základ žaloby pvodní. Další problematické situace pi soudním pezkumu tchto více výrokových rozhodnutí mohou nastat z odchylného posouzení vci správním soudem na stran jedné a civilním soudem na stran druhé. Napíklad zatímco správní soud jeden i více výrok takového rozhodnutí k žalob zruší, jeho výroky soukromoprávní, k jejichž pezkumu není správní soud oprávnn, zstanou v platnosti. 337 Srov. 77 zákona. 200/1990 Sb., o pestupcích, ve znní pozdjších zákon. 338 Srov. 24 zákona. 184/2006 Sb., o odntí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavb zákon o vyvlastnní a usnesení NSS. 448/2004 Sb. NSS. 339 Za úelem pezkumu jednoho a téhož správního rozhodnutí je teba zahájit dv samostatná soudní ízení, navíc u dvou rzných soud, resp. lánk rzných soudních soustav, obanské soudní ízení u okresního soudu, ízení ve správním soudnictví u krajského soudu, resp. jeho specializovaného senátu. Žalobce v takovém pípad bude minimáln povinen zaplatit dvakrát poplatek za ízení: za žalobu podanou ve vci, o níž díve rozhodl jiný orgán než soud, 1 000 K nebo 2 500 K, a za žalobu ve vcech správního soudnictví proti rozhodnutí správního orgánu 2 000 K (srov. položku 14a Sazebníku poplatk, který je pílohou zákona NR. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích) a i nkteré další náklady ízení, na jejichž náhradu nebude mít v pípad neúspchu ve vci nárok. 127
Jako píklad nám opt mže posloužit již výše zmínné rozhodnutí o pestupku, pop. jiném správním deliktu. Uvažujme pípad, kdy jeho výroky o vin obvinného za pestupek a o druhu a výme sankce za pestupek pezkoumává k žalob (nejastji toho, který byl uznám vinným pestupkem) správní soud a v rámci dokazování, provádného v rozsahu uvedeném v 77 odst. 2 SS, zjistí rozsáhlé závady skutkového stavu zjištného správním orgánem, které zakládají závažné pochybnosti o tom, zda obvinný skuten spáchal pestupek, kterým byl uznám vinným, i zda se vbec stal skutek, v nmž je spatován pestupek, a které by tedy odvodovaly i jiné právní posouzení vci. Výroky proto zruší pro nezákonnost zruší. V platnosti tak zstane pípadný pravomocný výrok o nároku poškozeného na náhradu škody zpsobené mu pestupkem (minimáln po dobu, než dojde k jeho zrušení nkterým z pípustných zpsob rušení pravomocných rozhodnutí ve správním ízení, pop. jeho zmn na základ žaloby podle ásti páté OS), který však bez výrok, které jsou jeho základem výrok o tom, že byl spáchán pestupek a o tom, kdo jej spáchal, nemá oporu v zákon. 340 V. Zákonodárce vymezil správní soudy jako soudy veejného práva a civilní soudy jako soudy soukromého práva. 341 Z pedchozího výkladu však vyplynulo, že takové dualistické rozdlení soudní pravomoci nelze v praxi v zájmu pístupu k soudní ochran absolutizovat. Tak žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle 65 an. je ve smyslu 2 SS prostedkem ochrany veejných subjektivních práv. Neplatí to však bezvýjimen. Jak jsem výše uvedla, ve správním soudnictví se pezkoumávají a pro nezákonnost ruší i správní rozhodnutí vydaná v oblasti veejné správy, v jejichž dsledku bylo zasaženo do práv ryze soukromých (nap. práva vlastnického). Jejich pezkumem a odstranním v pípad nezákonnosti správní soudy tedy poskytují i ochranu právm soukromým. Též o žalob na ochranu ped neinností správního orgánu je povolán rozhodnout správní soud bez ohledu na to, zda se jí žalobce domáhá na správním orgánu vydání rozhodnutí ve vci soukromého práva nebo veejného práva. Stejn tak je povinen správní soud poskytnout k žalob ochranu ped nezákonným zásahem správního orgánu, bez ohledu na to, zda jím byl žalobce doten v právech veejných nebo právech soukromých. Správní soud nemže popít svou zákonnou pravomoc rozhodovat v tchto vcech a odepít tak žalobci právo na pístup 340 Srov. 70 odst. 2 zákona NR. 200/1990 Sb., podle kterého lze povinnost nahradit škodu zpsobenou pestupkem uložit pachateli pestupku. 341 Srov. 7 OS a 4 SS 128
k soudu s odvodnním, že, na rozdíl od civilních soud, není povolán poskytovat ochranu právm soukromým. 342 VI. Poslední poznámka se vnuje otázkám týkajícím se ízení podle ásti páté OS, které eším ve své praxi notáské koncipientky u JUDr. Marie Tláškové, notáky v Praze, a to v souvislosti s inností notáe spoívající v pijetí penz do notáské úschovy za úelem zajištní závazku kupujícího zaplatit kupní cenu za nemovitost, která je pedmtem pevodu. Úprava v ásti páté OS v podstat znemožuje notái splnit smysl notáské úschovy, tj. poskytnout kupujícímu záruku, že kupní cena bude prodávajícímu vyplacena teprve v okamžiku, kdy kupující bude nezpochybnitelným vlastníkem pevádné nemovitosti. V protokolu o úschov, který je sjednáván mezi prodávajícím a zárove píjemcem a kupujícím a zárove složitelem jsou specifikovány podmínky, za kterých je notáka povinna vyplatit peníze složené do její úschovy, prodávajícímu. Nejastji je výplata penz z úschovy vázána až na provedení zápisu vkladu vlastnického práva kupujícího do katastru nemovitostí, které se prokazuje kupní smlouvou týkající se pedmtné nemovitosti s doložkou píslušného katastrálního úadu o provedení vkladu vlastnického práva a výpisem z píslušného listu vlastnictví, na kterém je kupující zapsán jako vlastník. Od pijetí úpravy v ásti páté OS (tj. s úinností od 1. 1. 2003) jsou v protokolu o úschov jeho úastníci upozornni výslovn na existenci ustanovení 246 OS an. Notá pak pi osobním jednání úastníkm sdlí, že akoliv katastrální úad rozhodnutím povolí vklad vlastnického práva kupujícího do katastru nemovitostí (s tím, že tak bude splnna podmínka pro vydání penz z notáské úschovy prodávajícímu), jsou oprávnné osoby podat proti takovému rozhodnutí žalobu podle ásti páté OS, na základ níž mže soud pvodní rozhodnutí katastrálního úadu zmnit, resp. zamítnout pvodní návrh na vklad vlastnického práva. Kupující se tak mže dostat do situace, kdy nebude ani vlastníkem nemovitosti a nebude mít ani kupní cenu, kterou notáka již (proti pedložení kupní smlouvy s doložkou o provedení vkladu a listu vlastnictví) vyplatila prodávajícímu. 342 Setkala jsem se s názorem, který tento stav fakt, že zatímco projednání a rozhodnutí v soukromoprávní vci, o které díve rozhodl správní orgán, se lze domáhat v civilním ízení prostednictvím žaloby podle ásti páté OS, ale ochranu proti neinnosti správního orgánu pi vydání rozhodnutí v soukromoprávní vci poskytuje naopak správní soud na základ žaloby proti neinnosti hodnotní spíše negativn. Není však lepší oprostit právní praxi od ešení dalších sporných pípad právního dualismu (otázek, zda ochranu proti neinnosti má poskytnout správní soud nebo civilní soud v závislosti na tom, jakého rozhodnutí soukromoprávního nebo veejnoprávního - se žalobce pvodn neúspšn domáhal na správním orgánu) a žalobce váhání, na který že soud se to má obrátit, a zdlouhavého postupu pro pípad, že uiní volbu nesprávn, tak jako je tomu pi soudním pezkumu správních rozhodnutí? 129
V protokolu o úschov je pedjímána možnost, že katastrální úad návrh na vklad vlastnického práva kupujícího zamítne nebo že ízení ped ním bude zastaveno, kdy v takovém pípad je notáka povinna vyplatit peníze složené do úschovy zpt kupujícímu, poté co jí bude taková skutenost prokázána. Jak ale ochránit investici kupujícího pro pípad podání žaloby podle ásti páté OS smující do rozhodnutí o povolení vkladu jeho vlastnického práva, v pípad, že tato bude mít úspch? Napadá m pouze možnost, že výplata bude krom výše zmínných listin vázána až na uplynutí lhty dvou msíc od doruení kupní smlouvy s doložkou katastrálního úadu úastníkm. Na to však tžko pistoupí prodávající, který má právo na vasné zaplacení kupní ceny, zj. i o s ohledem na to, že v pedmtném období bude již kupující pravdpodobn moci s pevádnou nemovitostí fakticky i právn disponovat. Notáka, u které vykonávám praxi a Mgr.Šárka Tlášková, notáská kandidátka a trvalá zástupkyn notáky, pi úvahách nad touto problematikou došly k závru, že osobou oprávnnou ve smyslu 246 OS, která se cítí být dotena rozhodnutím katastrálního úadu o povolení vkladu práva vlastnického a která nebyla úastníkem ízení ped ním, mže být pouze osoba oprávnná z pedkupního práva k nemovitosti, která byla pedmtem pevodu. 130