II/6 Správa majetku a bytové hospodářství Cíl kapitoly Cílem kapitoly je seznámit vedoucí úředníky územních samosprávných celků s optimálním modelem správy majetku a s principy bytového hospodářství obce. 6.1 Analýza současného stavu majetku ÚSC Před analýzou vlastního majetku získaného přechodem práv a věcí z majetku ČR (viz příslušné zákony č. 290/2002 Sb. a č. 157/2000 Sb.), který takto získaly kraje, je nutné si uvědomit struktury majetku jak pro běžné, tak pro manažerské budoucí účetnictví a pro přípravu podkladů k vybudování virtuálního modelu o majetku kraje. Nejednotnost ocenění různého typu zjištěného majetku, který získaly kraje, problémy s dosud neaktivovanými přístavbami, nástavbami škol, nemocnic, tělovýchovných zařízení a rozsáhlé sítě technické infrastruktury, dále s účetně nerealizovanou provedenou reprodukcí majetku a s problémy s inventarizací majetku, který by měly kraje či obce mít a dosud nemají ve své evidenci (pozemky pod komunikacemi, pod zařízeními technické infrastruktury a nevyčíslená věcná břemena u inženýrských sítí), neumožňuje odborné a objektivní ocenění výše majetku kraje, obce či města. Odborné odhady hovoří o tom, že hodnota nemovitého majetku kraje se pohybuje od 10 do 30 mld. Kč. Pro ekonomický rozvoj regionu (obce), který zlepšuje kvalitu života v obci a spokojenost obyvatel, má obec skupinu nástrojů. Zajištění rozvoje veřejných služeb (služeb ve veřejném či obecném zájmu, např. zdravotnictví, školství, kultury, pohřebnictví, dopravy, energetiky, hygieny, bezpečnosti, životního prostředí, bydlení a sportu) je nemyslitelné bez hmotného majetkového zázemí, kterým se v zásadě průběžně mění využívání ploch a budov s cílem optimalizovat jejich provoz, zlepšuje vzhled veřejných prostranství a objektů, zkvalitňují zmiňované veřejné služby, vytváří se hmotný rámec pro dlouhodobé plánování na úseku veřejných služeb, ale i výkonu státní správy a samosprávy. Některé kraje nedaly zjištění výše vlastního majetku prioritu a bez hrubých odhadů nelze mluvit ani o typu budoucího virtuálního modelu, kterému se musí přizpůsobit proces digitalizace, to je kvalita příslušného SW a HW pro řízení správy metodami projektového řízení a FM. Obecné principy správy majetku, Facility Management (FM) Správce majetku zajišťuje pro tak zvanou hlavní činnost (chod úřadu, chod školy, nemocnice, domova důchodců, bezpečný provoz na silnici apod.) obslužné procesy. V moderním pojetí jde o tzv. metodu 3P Pracovníci (lidské zdroje), Procesy (výkony zaměstnanců) a Pracoviště (architektura). Definice IFMA uvádí, že FM je metoda, jak sladit pracovní prostředí, pracovníky a pracovní činnosti. Zahrnuje v sobě principy obchodní administrativy, architektury, humanitních a technických věd. Metodou FM se postupuje krok po kroku po jednotlivých modulech tak, jak to vyžaduje praxe. 113
II Oblast finanční a kontrolní Pro obecní správu se jeví jako nejvýhodnější zahájit práce od níže uvedených modulů: Správa ploch je základní minimální modul, který je obdobou SW Majetek. Modul CAD přímo propojený s tabulkovými, textovými, technologickými i fonetickými programy (syntetickým hlasovým programem). Správa klíčů nahrazuje stávající ručně vedené seznamy, eviduje ztráty, odpovědnosti, přístupová práva. Správa nájmů je osvědčeným modulem pro zajišťování plateb, vystavování faktur a je obdobou některých produktů SBS (účtování nájmů). Požární technika tento modul sleduje umístění hasicích přístrojů a různých typů hlásičů a čidel. Správa únikových cest je důležitým modulem k signalizaci uzamykání, otevírání, sledování na těchto komunikacích. Úklidové služby sleduje a vyhodnocuje činnost úklidových čet a jejich efektivitu, obdobně lze napojit domovnické služby. Správa stěhování sleduje rozmístění a optimalizaci pracovišť. Správa místností plánuje využívání konferenčních a návštěvních místností včetně přípravy techniky. Odpadové hospodářství, kalendářní termíny, historie atd. Obrázek 1 Model FM Technické moduly zajišťují správu technických a technologických zařízení, optimalizují provoz a podávají hlášení o závadách a jejich příčinách. Ve státní správě připadají moduly sledující provoz klimatizace ve školních jídelnách, v administrativních budovách připadají v úvahu moduly uvedené na obrázku 2. Uvedený příklad firmy TESCO SW Olomouc našel uplatnění při správě majetku ÚP v Olomouci. 114
Základním konkrétním prvkem, pro který se správní či provozní akce provádí, je objekt buď pro stavební výrobu, pro strojírenskou a jinou výrobu (například v učňovských provozech), pro energetiku technologické rozvody, technická zařízení tepelné techniky (kotle, vzduchotechnika, chlazení), pro dopravu (dopravní prostředky, signalizační a další zařízení, pozemní komunikace a prvky), pro zdravotnictví zdravotnické přístroje, měřící technika, inventář a konečně servis pro FM budovy škol, administrativní budovy, nemocnice, kulturní zařízení, rozsáhlé areály a příslušné plochy, konstrukční prvky, příslušenství, inventář a vybavení. Obrázek 2 Modul FN pro adminitrativní budovy Objekt je nejmenší jednotkou, na kterou ještě lze sledovat a plánovat náklady. Lze jej navázat na evidenci majetku. Je sledována plánovaná a skutečná životnost objektů. K objektům lze plánovat a provádět prohlídky, při kterých se zjišťuje jejich opotřebení. Objektům lze přiřazovat neomezený počet technických i jiných parametrů. Objekty jsou typizovány v číselníku CZ CC. Ten obsahuje množství popisných údajů, společných pro příslušné objekty, zejména je to správa externích dodavatelů servisních prací, která ve spojení se záručními lhůtami optimalizuje přidělování zakázek. Podmínkou dodávaných SW musí být tyto možnosti: Přenos dat v rámci Internetu - Intranetu. Včasné zjištění a přiměřené řešení závad. Komplexní informace o stavu objektů z pohledu vytíženosti, jejich technickém stavu, životnosti... Snadná napojitelnost na objednávkové systémy, fakturace, účetnictví či další užívané informační systémy. Přesná evidence a kategorizace nákladů všech činností, tj. na provozy, správu a údržbu... 115
II Oblast finanční a kontrolní Optimalizace všech nákladů a tvorba finančních i bilančních plánů, tvorby rozpočtů = úspory nákladů. Zkvalitnění služeb uvnitř organizace, tj. usnadnění vzájemné komunikace, zvýšení dostupnosti informací atd. Krajský úřad Vysočina přistoupil k problematice správy nemovitého majetku z obecného hlediska rozsáhlého regionu, tedy od systému digitálních katastrálních map dodávaných firmou T-Mapy H.Králové. Dodaný SW integruje jednotlivé komponenty informačního systému v jednom uživatelském prostředí, které je naznačeno na následujícím obrázku. Obrázek 3 Model uživatelskéhjo prostředí Standardní uživatelské prostředí na principu www prohlížeče, minimální nároky na zaškolení obsluhy, jednotné uživatelské prostředí, minimální nároky na hardware koncového uživatele na straně klientů (není třeba nic instalovat), otevřenost, flexibilita, modularita, komunikativnost a přenesení veškerá funkcionalita aplikace na server. Mimořádně důležitým požadavkem je soulad s koncepcí a využití komplexní datové báze IS Krajského úřadu kraje Vysočina a možnosti využití volně šiřitelných technologií a řada dalších podmínek na bezpečnost systému. Menší obce a města přistupují k problematice pasportizace i levnějšími cestami, jak ukazují příklady z řady měst, kde stavební průmyslové školy v rámci výuky a seznamování se s projektovými SW ArchiCAD zpracovávají pasporty majetku v SW Archi FM (Facility Management) a tak tato města drží krok s moderními požadavky na přehlednou správu majetku. Centrum pro podporu počítačové grafiky (CEGRA Praha) tak umožňuje plně integrovat požadavky na správu majetku velmi efektivním způsobem. 116
6.2 Optimální organizační struktura, projektové řízení Modelově by měl mít kraj (potažmo města, obce) v budoucnosti jednoho správce všeho majetku. Organizační členění v obecné poloze by mohlo mít následující strukturu. Obdobné organizační členění, které odpovídá řízení správy majetku metodou Facility Managementu, je praktikováno v kraji Vysočina. Organizační schéma bude plně funkční při kontinuálním přenosu manažerských, účetních, provozních a stavebně-technických informacích o objektu. Projektové řízení správy majetku (na rozdíl od tzv. havarijního řízení) se liší komplexností, systémovostí, dlouhodobým plánováním (až na životnost stavby) a provázáním jednotlivých etap neboli fázováním. Na rozhraní každé etapy se definuje a vyhodnocuje kvalita a rozsah výstupních informací pro další etapu. Koordinačním postupem vzniká synergický efekt, který se jak při samotné reprodukci, tak při následném užívání odhaduje na 30 % úspory nákladů. Naopak havarijním řízením je operativní odstraňování poruch tak, jak nabíhají z denních požadavků ředitelů škol, nemocnic požadavků OHS, revizních orgánů, státního stavebního dohledu. Tento způsob řízení správy majetku je dosud obvyklý a měl by se postupně vytěsnit pouze na ty objekty, které v dohledné době čeká rekonstrukce, modernizace, demolice a privatizace. Tato metoda je opodstatněná a ekonomicky nejefektivnější pouze v jediném případě: objekt v dohledné době bude demolován. Projekt ve smyslu FM (nikoliv projektová dokumentace) každé (stavební, provozní, jiné organizačně náročné) akce je jedinečný, neopakovatelný, dlouhodobý a neposuzuje se pouze z momentálního hlediska např. délky funkčního období, ale z hlediska dlouhodobého účinku, fakticky až do okamžiku předpokládaného a přesně definovaného ukončení života celého projektu. Koordinací všech činností při zajišťování projektu v dlouhodobém plánovacím horizontu (obvykle až na délku životnosti objektu) se vytváří synergický efekt. Zahraniční zkušenosti, především holandské, hovoří až o 30-40 % úsporách, které synergický efekt produkuje u správy obecního - krajského majetku. Plánovat a koordinovat práci na desítky let dopředu znamená zpracovat přesnou definici pojmů tak, aby bylo možno s nimi pracovat v digitálních modelech a vypracovávat potřebné analýzy pro rozhodování po dlouhou dobu. U nemovitého majetku je racionální mluvit matematickými a fyzikálními jednotkami (m 2, m 3, tuna, životnost v letech, GJ), eventuálně v tzv. kriteriální řeči (hodnocení kvality stavebního prvku stupnicí 1 5 apod.) či řečí zákona (objekt nevyhovuje dle zákona, je nutno nařídit demolici apod.). Standardním grafickým a písemným modelem využívaným pro běžné řízení oprav a údržby nemovitého majetku je pasport objektu. 117
II Oblast finanční a kontrolní Pasportizace je známým a uznávaným nástrojem správce a důležitým nosičem informací o stavebně-technickém stavu objektu. V některých moderních programech se ke všem stavebním prvkům přiřazuje jejich životnost, k objektům pak informace o nákladech na topení, celkovou a jednotkovou spotřebu TUV, náklady na elektrickou energii, na odstraňování závad způsobených vandalismem či zanedbanou údržbou. Součástí moderní digitální pasportizace je řada modulů, digitální katastrální mapa, inventarizace vybavení nábytkem a zařizovacími předměty v místnostech, přiřazování nákladů k místnostem či funkčním jednotkám. Analýzou těchto ukazatelů by bylo možné stanovit normativy pro dlouhodobé plánování prostředků na opravu a údržbu. Například jednotkový ukazatel spotřeby tepla na m 3 obestavěného prostoru je systémovým nositelem informace o tepelně-technickém stavu objektu a objektivně určuje pořadí objektu pro rekonstrukci. Multi-inter-trans disciplinární pojetí správy majetku je generační inovací ve smyslu rozsáhlé koordinační a týmové práce správce majetku se všemi odbornými úseky a nejnovějšími poznatky z různých oborů. Výkon správy majetku je možné posuzovat podle několika kritérií. Rozhodujícím kritériem odborné správy je dlouhodobost plánování oprav a údržby a následné věcné i finanční plnění těchto plánů. Prakticky to znamená vymýcení havarijních poruch a provádění pouze plánované (preventivní, diagnostické) údržby. Z pohledu projektového inženýra neobstojí námitka, že pro řádnou správu majetku nejsou peníze, či nájemné je nízké atd. Metody projektového řízení jsou dosud jedinou známou zárukou efektivního hospodaření s obecním majetkem. Naopak v komerčním sektoru je měřítkem hospodaření zisk. Podle zásad projektového řízení je nemožné fakticky ani právně sesmluvnit správu obecního (krajského) majetku s horizontem plnění 50 60 let s jakoukoliv realitní kanceláří kromě případů snahy jej vytunelovat. Mandátní či jiná smlouva pro výkon správy obecního majetku končí vydíráním obce realitní kanceláří, která si přivlastní citlivé informace o majetku obce a posléze je odfiltrované popouštěla majiteli. 6.3 Bytové hospodářství Zahraniční zkušenosti ukazují, že problémy bydlení je nutno řešit především na lokální úrovni. V České republice však dosud nejsou kompetence jednotlivých územních úrovní a orgánů veřejné správy v oblasti bytové politiky jasně vymezeny. 1 Při utváření systému pravomocí a odpovědností v oblasti bytové politiky je přínosná inspirace zahraničními zkušenostmi. Tak jak je značná diferenciace v uspořádání veřejné správy v té které zemi, obdobné rozdíly jsou při řešení bytové politiky. Z analytické studie zpracované MMR je zřejmé, že využitelné jsou pro ČR pouze zkušenosti zemí s unitárním uspořádáním a s dvoustupňovým systémem územní správy. Východiskem pro formulaci bytové politiky státu je ekonomická a sociální situace státu. Koncepce bytové politiky, která byla zpracována MMR v roce 1999 a v roce 2001 1 Analytická studie zaměřená na rozdělení kompetencí v oblasti bytové politiky mezi centrální úrovní veřejné správy, kraji a obcemi, MMR 2001. 118
aktualizována, je uvedena v odkazu. 2 Základním cílem bytové politiky je vytvoření takové situace, kdy si každá domácnost bude moci nalézt vhodné bydlení, odpovídající jejím potřebám a finančním možnostem. 3 Ekonomický rámec pro oblast bydlení vytváří vláda především svou celkovou hospodářskou politikou a dále politikou v oblasti daní, cen apod. Do této skupiny lze zařadit také dotace státu na podporu bydlení. Jedná se o finanční prostředky ze státního rozpočtu a nově také ze Státního fondu rozvoje bydlení (dále SFRB). 4 Mezi nejvýznamnější subjekty, které působí na trhu s byty, patří obce. Toto jejich postavení vyplývá zejména z lokálního charakteru trhu bytů. Jejich aktivitami se státní bytová politika na místním trhu naplňuje a dle lokálních podmínek v rámci platné legislativy i dotváří. Cílem obecní bytové politiky je tedy zavedení a realizace účinných opatření a nástrojů, jež by postupnými kroky řešily problémy obce v oblasti bydlení. 5 Uspokojování občana (mimo oblast bydlení týkající se sociálních služeb) je pro obce pouze zprostředkovaným úkolem mezi občanem a státním rozpočtem (příspěvky na bydlení). Nadbytek bytů v ČR podporuje argumentaci obcí přenechat starost o bydlení občanům. Péče o problematiku bydlení je však z různých důvodů, především demografických a sociálních krizí (krizí rodiny z důvodů nedokončené transformace společnosti) ve vlastním zájmu obce pro zajištění spokojenosti obyvatel. Obce však mají tuto povinnost i ze zákona, neboť podle zákona o obcích 5 do samostatné působnosti obce patří péče o uspokojování potřeby bydlení v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi. Tato potřeba však již není v zákoně dále specifikována, což se projevuje v rozdílných přístupech jednotlivých obcí k této oblasti. Rozdíly se dále odvíjí od velikosti obce, situace na lokálním trhu s byty či od rozsahu obecního bytového fondu. Výše uvedené cíle nebude samozřejmě realizovat obec sama. Její úloha spočívá zejména v podpoře a koordinaci jednotlivých subjektů, tedy ve vytváření podmínek pro působení jiných subjektů v oblasti bydlení. Pro zajištění efektivního fungování obecní bytové politiky je velmi důležité vypracovat a posléze také respektovat závazný rámec koncepci obecní bytové politiky, tedy jeden z nástrojů obecní bytové politiky. Ať tak či onak, koncepce většiny obcí je v privatizaci bytového fondu. Základní aspekty privatizace bytů Důležitou součástí je spoluúčast občanů a odborných institucí při privatizaci. Vhodné zřetele jsou následující aspekty privatizace bytového fondu. Obec musí zadat aktualizaci pasportizace staveb (objektů, bytových domů). Velmi často se stává, že domy zateplené či sousední nezateplené mají stejné ceny a v pasportech domů nejsou zaneseny tyto úpravy. Obec nemůže skokově zvyšovat privatizační ceny bytů, protože by se dostala do rozporu s cenovým zákonem (zvyšování měrných cen od 500,- Kč/m 2 do 10.000,- Kč/m 2 podlahové plochy během tří privatizačních vln v průběhu 3 let). Obec musí privatizaci bytů zajisti komplexně. Dobře míněnou privatizaci zmrazí zápisy na Katastrálních úřadech o několik let. 2 Aktualizovaná verze Koncepce bytové politiky byla vytvořena v souvislosti se zpracováním Střednědobé koncepce sociálního a ekonomického rozvoje, 2002 (usnesení vlády č. 18/02). 3 dtto. 4 Zřízen zákonem č. 211/2000 Sb., o Státním fondu rozvoje bydlení. 5 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, hlava II Samostatná působnost obce, díl 1, 35 odst. 2. 119
II Oblast finanční a kontrolní Je morálně nepřístupné vyhrožovat nájemníkům, z nichž obvykle 80 % je již seniorů, následným komerčním kupcem. V současné době jsou tragické případy vystěhovávání rodin z privatizovaných domů do předem úmyslně realitními kancelářemi připravených bytových rezervací na okrajích lokalit. Obec bude mít následné potíže s usnesením vlády k seniorům. Některé případy by bylo možné řešit u mezinárodních právních institucí. Neodborný přístup obcí dokládá neexistence předchozích demografických studií před každým rozhodnutím, kde jsou nuceně dávány do pohybu skupiny obyvatel. Obec musí přizvat k celé problematice i financující instituce, které za občany převezmou finanční problémy v případě koupě bytu na splátky. Senioři neznalí developerské problematiky by mohli být postaveni před psychicky nezvládnutelné situace. Privatizací není možné narušit stávající sociokulturní klima sídlišť. Panelová sídliště obývají obvykle senioři s velkými provázanostmi na děti a vnuky. Tvrdá koncepce může vyvolat nevratné procesy ve výchově sídlištních dětí, o něž dosud pečovali prarodiče. Mezi účinné nástroje, jejichž prostřednictvím může obec ovlivňovat místní trh s byty, tedy patří zejména způsob hospodaření s pozemky a objekty ve vlastnictví obce. Na základě zahraničních zkušeností se obcím doporučuje, aby si ponechaly ve vlastnictví cca 15 20 % z celkového bytového fondu. 6 Tím si vytvoří určitý prostor pro řešení sociálního bydlení nebo budou mít možnost nalákat do svého obvodu obyvatele potřebné kvalifikace učitele, lékaře atd. Podobně je tomu i v případě vlastnictví pozemku. Pokud obec disponuje potřebným množstvím pozemků, může s jejich pomocí např. přitáhnout investory, kteří podpoří ekonomický rozvoj daného území (obce, popř. regionu). Jinou možností je zainvestování pozemků pro případnou bytovou výstavbu. V některých případech je však výhodnější pouze pronájem pozemků. Jedná se o situaci, kdy pozemek může obci přinést dodatečný příjem nebo tehdy, když se jedná o pozemek ve strategické lokalitě. Samotná koncepce bytové politiky města by měla zahrnovat následující oblasti: obecné zásady městského zastupitelstva, zásady politiky nájemného, priority investiční politiky v oblasti bytové výstavby, privatizace bytového fondu, přístup města k životnímu prostředí v rámci bydlení, politika údržby bytového fondu. Kontrolní otázky 1. Jaký je rozdíl mezi havarijním a projektovým řízením správy majetku? 2. Jaká je hlavní a jaká podpůrná (obslužná) činnost kraje? 3. Jaký model správy majetku je nejvýhodnější (digitální, vizualizační virtuální model)? 4. O majetek kraje (města) by měl v budoucnu pečovat jeden vlastní subjekt či najímaná realitní firma? 5. Jakou úsporu nákladů je možné očekávat od systémového koordinovaného řízení správy majetku, při níž vzniká synergický efekt? 6. Jakou úlohu v bytové politice by měl zastávat stát? Je tomu tak i v ČR? 7. Jsou v ČR jednoznačně vymezeny kompetence a nástroje krajů v oblasti bytové politiky? Jaký je Váš názor na takové přesné definování? 6 Metodická příručka pro obce v oblasti bydlení, MMR, květen 1998. 120
8. Uveďte argumenty pro a proti tvorbě koncepce obecní bytové politiky. Použitá a doporučená literatura BAKOVÁ, L., HLAVÁČ, J., REKTOŘÍK, J., VALIŠ, K. Bydlení. Brno: Masarykova univerzita, 1997. BERAN, V. a kol. Dynamický harmonogram. Praha: ACADEMIA, 2002. BRADÁČ, A. Úřední oceňování majetku. Brno: CERM, 2002. BUREŠ, I. Finanční řízení marketingových projektů. Praha: Management press, 1994. DOUGLAS M. Lambert. Logistika, Praxe manažera. Praha: Computer press, 2000. Koncepce bytové politiky (usnesení vlády č. 1088/99), MMR, 1999 + aktualizace z listopadu 2001. Metodická příručka pro obce v oblasti bydlení, MMR, 1998. PERNICA, P. Logistický management. Praha: Radix, 1998. Program rozvoje Jihomoravského kraje (k dispozici na www.kr-jihomoravsky.cz). Příručka člena zastupitelstva obce. Praha: VC VS ČR, o.p.s., 2002. Střednědobá koncepce sociálního a ekonomického rozvoje, 2002, usnesení vlády č. 18/02 (www.vlada.cz). ŠPALKOVÁ, D. Bytová politika na komunální a regionální úrovni. In: Sociální a technická infrastruktura (Jak řídit kraj, město a obec - III. díl). 1. vydání. Brno: MU v Brně, 2002. s. 14-26. ISBN 80-210-2956-0. TICHÝ, M. Rizikové inženýrství. [skripta]. Praha: ČVUT, FSv, 2002. VODIČKA, K. Veřejná správa. č. 24, 11, 10, 4, 1,/2004, dále 47, 43, 37, 29, 8/2003. ZAVREL, van T. a kol., Tvorba koncepce bytové politiky města, Moderní obec. 1999, č. 4. www stránky Ministerstva pro místní rozvoj (www.mmr.cz). www stránky Státního fondu rozvoje bydlení (www.sfrb.cz). 121