DŮM TECHNIKY PARDUBICE MOTT MACDONALD PRAHA VZDĚLÁVÁNÍ DOSPĚLÝCH V PARDUBICKÉM KRAJI UPLATNĚNÍ ZÁSADY HODNOTY ZA PENÍZE V INVESTIČNÍM CYKLU PROJEKTŮ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY TÉMA IV/1.SEMINÁŘ (4.SEMINÁŘ V ROCE 2011) 2010-2012 STUDIJNÍ MATERIÁL PRO SEMINÁŘ 1(28)
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji Tento text neprošel jazykovou ani redakční úpravou. Vypracoval:. Petr Dovolil, Mgr., Praha, duben 2011
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 Úvodní seminář OBSAH 1 Úvod... 4 1.1 Cíle semináře... 4 1.2 Klíčová slova... 4 1.3 Použitá terminologie... 4 1.4 Seznam zkratek a definic... 4 2 Zásada hodnoty za peníze a její uplatnění u infrastrukturních investičních projektů... 6 2.1 Ekonomie dopravních staveb... 6 2.2 Zásada hodnota za peníze... 7 2.3 Zásady 3E... 7 2.4 Příklad uplatnění dobré praxe - Anglie... 8 3 Možnosti uplatnění zásady hodnoty za peníze při nakupování veřejného sektoru... 11 3.1 Předpisy o veřejném zadávání a hodnota za peníze... 11 3.2 Těžiště hodnoty za peníze... 11 3.3 Příklad uplatnění dobré praxe - Anglie... 12 3.4 Jednoduchá doporučení k maximalizaci hodnoty za peníze u investičních projektů... 16 4 Finanční a ekonomická analýza investičních projektů projekty fondů EU 2007-2013... 17 4.1 Pravidla, metodiky a přístupy CBA fondy EU 2007-2013... 17 4.2 Základní vymezení používaných pojmů... 17 4.3 Finanční analýza... 18 5 Využití nástroje HDM-4 pro hodnocení silničních staveb... 23 5.1 Obecný přístup k posuzování silničních projektů... 23 5.2 Softwarový nástroj HDM-4... 24 5.3 Český systém hodnocení silnic (CSHS)... 27 3(28)
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 1 Úvod 1.1 Cíle semináře Jedním z cílů projektu Vzděláním ke kvalitě je prezentovat dobrou mezinárodní praxi těm, kteří se na projektování, výstavbě, správě a údržbě pozemních komunikací v České republice podílejí. Oblasti dobré mezinárodní praxe pokrývají nejen aspekty technické, ale i právní a ekonomické. Cílem tohoto semináře je seznámit účastníky semináře se základními ekonomickými zásadami, pravidly a nástroji při přípravě a provádění investičních akcí, a to se zaměřením na projekty pozemních komunikací. S ohledem na aktuálnost zdrojů fondů EU na výstavbu dopravní infrastruktury v ČR je výklad těchto ekonomických zásad, pravidel a nástrojů prováděn s ohledem na pravidla, jimiž se řídí uvolňování finančních prostředků ze společného rozpočtu EU na politiku soudržnosti v programovacím období 2007-2013. 1.2 Klíčová slova Investor (objednatel), veřejné zadávání, hodnota za peníze, 3E, finanční a ekonomická analýza, projektový cyklus, celoživotní náklady, analýza citlivosti, analýza rizik, fondy EU, čistá současná hodnota, vnitřní výnosové procento, rentabilita, udržitelnost, projekt přinášející příjem, veřejná podpora, Český systém hodnocení silnic, HDM-4. 1.3 Použitá terminologie Potřebné pojmy jsou vysvětleny v textu. 1.4 Seznam zkratek a definic CBA COI CRpa CSHS CZVV DIC DNR EC EA EE EK Níže uvedené zkratky a definice budou mít následující význam: finanční a ekonomická analýza (shodný význam se zkratkou FEA) Central Office of Information státní úřad v Anglii, který zajišťuje marketingové a komunikační služby pro ostatní vládní úřady (viz www.coi.gov.uk maximální míra spolufinancování z fondů EU, určená pro prioritní osu dle rozhodnutí Komise, kterým byl přijat operační program (čl. 51.7 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006) zpravidla jako 85 % z CZVV Český systém hodnocení silnic celkové způsobilé veřejné výdaje diskontované investiční náklady (angl. discounted investment costs) diskontované čisté příjmy (angl. discounted revenues) diskontované způsobilé výdaje (angl. discounted eligible costs) ekonomická analýza způsobilé výdaje (angl. eligible expenditure) Evropská komise
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 Úvodní seminář ENPV ERR EU FA FEA FNPV FNPV/C FNPV/K FRR FRR/C FRR/K Koncesní zákon ekonomická čistá současná hodnota (angl. economic net present value) ekonomická návratnost (angl. economic rate of return) Evropská unie finanční analýza finanční a ekonomická analýza (shodný význam se zkratkou CBA) finanční čistá současná hodnota (angl. financial net present value) finanční čistá současná hodnota investice finanční čistá současná hodnota vlastního (v daném případě veřejného) kapitálu finančním návratnost (rentabilita) (angl. financial rate of return) finanční návratnost investice finanční návratnost vlastního (v daném případě veřejného) kapitálu zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), ve znění pozdějších předpisů Nařízení ES Nařízení Rady (ES, EURATOM) č. 1605/2002 ze dne 25. června 1605/2002 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství, ve znění pozdějších předpisů NPV OGC PD4 PFI PPP VfM Zákon o veřejných zakázkách nebo ZVZ čistá současná hodnota (angl. net present value) Office of Government Commerce, státní úřad v Anglii, který zajišťuje kontrolu, metodickou i projektovoupodporu a koordinaci veřejného nakupování jakož (viz www.ogc.gov.uk) Pracovní dokument 4 Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů, Evropská komise, srpen 2006. specifické označení pro určitý typ PPP používaný v Anglii (angl. Public Finance Initiative) partnerství veřejného a soukromého sektoru (angl. Public Private Partnership) hodnota za peníze (angl. value for money) zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů 5(28)
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2 Zásada hodnoty za peníze a její uplatnění u infrastrukturních investičních projektů 2.1 Ekonomie dopravních staveb Vztahy ve výstavbě obecně i v rámci staveb pozemních komunikací sledují především cíl ekonomický. Právo ať jde o zákony, nařízení, vyhlášky, soukromoprávní smlouvy aj. jsou jen prostředkem k vyjádření ekonomického cíle výstavby. Právní vztahy tak mají sloužit ekonomickému cíli, nikoliv naopak. Tento ekonomický cíl je však třeba vnímat nad rámec obvyklého porozumění pojmu ekonomický. Tento pojem by měl zahrnovat i pozitivní rozdíl mezi celospolečenskými přínosy a náklady určitého projektu (environmentální, sociální, bezpečnostní apod.), tj. ne jen pozitivní rozdíl mezi prvotními příjmy a výdaji zachycenými v účetních knihách. Takto šířeji je vykládán tento pojem i v dobré mezinárodní praxi, zejména v rámci často používaného projektového nástroje tzv. finanční a ekonomické analýzy (angl. Cost-Benefit Analysis (dále jen CBA ). V rámci daného projektu, který je vždy vyjádřen třemi základními prvky aktivity, čas a peníze jde tedy o to, aby bylo nastavené a skutečně prováděné řešení co nejvíce ekonomicky výhodné. Vynucování ekonomického cíle, kterému by měly právní vztahy sloužit, by přitom mělo být zajištěno ve všech fázích projektového cyklu pozemních komunikací (viz Obrázek 1). Strategie a programy Vyhodnocení a údržba stavby Záměr Výstavba Projektová dokumentace Veřejné zadávání: vlastní nákup Obrázek 1 - Projektový cyklus staveb pozemních komunikací Vztahy ve výstavbě pozemních komunikací by tak prostřednictvím právních pravidel (norem) obsažených: - v mezinárodních smlouvách uzavřených ze strany ČR, ústavních zákonech, zákonech, nařízeních, vyhláškách; - ve správních rozhodnutích, zejména dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů; - ve smlouvách na zajištění dodávek, služeb či stavebních prací; - v závazných technických normách, závazných standardech projektového řízení a závazných ekonomických standardech;
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 Úvodní seminář měly vyjadřovat optimální ekonomiku výstavby. Skutečnost v ČR je však od tohoto ideálu mnohdy velmi vzdálená. V rámci veřejného nakupování (veřejného investování) je tedy třeba si klást následující základní otázky a v jejich v rámci řešit ekonomiku daného nákupu: - Proč veřejný sektor nakupuje? - Kdo za veřejný sektor nakupuje? - Jakým způsobem a co veřejný sektor nakupuje? - Jak je nákup ve prospěch veřejného sektoru realizován? - Jak je předmět nákupu veřejného sektoru využíván / provozován? 2.2 Zásada hodnota za peníze Základním pojmem, které se v dobré mezinárodní praxi objevuje ve vztahu k ekonomice nákupů a projektů je hodnota za peníze : Hodnotu za peníze (angl. value for money, zkratka VfM) je možné vymezit jako optimální kombinaci celoživotních nákladů a kvality dané dodávky, služby nebo stavebních prací, která splňuje přiměřené potřeby uživatelů. Z hlediska nakládání s prostředky daňových poplatníků ho Národní auditní úřad v Anglii (angl. National Audit Office) vymezil také jako užitek získaný z každého nákupu nebo každé utracené peněžní částky. HzP není založena jen na minimální kupní ceně (economy) ale také na maximální efektivitě (efficiency) a účinnosti (effectiveness) nákupu. Z výše uvedeného je patrné, že pohled prostřednictvím zásady hodnoty za peníze je založen na přístupu, kdy jediným měřítkem hospodárnosti nákupu není jen cena pořizovaného statku, ale hodnota(y), kterou(é) získává objednatel za peníze placené dodavateli v rámci předpokládané délky životnosti daného nákupu. 2.3 Zásady 3E V předpisech České republiky, jakož i EU se také klade důraz na uplatnění tzv. zásad 3E, tj. principů hospodárnosti, účelnosti a účinnosti (angl. economy, effectiveness a efficiency ). 1 Zásady 3E jsou vyjádřeny v právu EU zejména v rozpočtových předpisech, konkrétně v čl. 27 Nařízení ES 1605/2002 jako tzv. zásady řádného finančního řízení: - hospodárnost (angl. economy) = vyžaduje, aby prostředky použité orgánem při provádění jeho činností byly k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství a přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu; - účelnost (angl. effectiveness) = týká se dosažení co nejlepšího vztahu mezi použitými prostředky a dosaženými výsledky; - účinnost (angl. efficiency) = týká se dosažení stanovených cílů a zamýšlených výsledků. Obdobné definice těchto pojmů používá např. 2 písm. l) až o) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. 1 Viz např. 2 písm. l) až o) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. 7(28)
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji Zákonný pojem hospodárnost však lze z ekonomického vyjádřit šířeji, a to jako zajištění nejlepšího využití zdrojů, přičemž za opatření k hospodárnosti se považují ta opatření ke zlepšení postupů a využití zdrojů, které mají za cíl: - snížení vstupů při zachování stejné kvality výstupů; - nižší ceny zdrojů použitých pro zajištění výstupů; - zajištění dodatečných výstupů, tj. zvýšení kvality či množství výstupů při stejných vstupech; - zlepšení poměru mezi výstupy a jednotkovými náklady vstupů; - změnu poměrů mezi různými výstupy zaměřenými na dosažení podobného celkového cíle způsobem, který zajišťuje větší celkové výstupy pro stejné vstupy (alokativní hospodárnost). Zajištění větší hospodárnosti a hodnoty za peníze je třeba sledovat v celém nákupním (projektovém) cyklu pozemních komunikací (viz Obrázek 1). Ve všech jeho fázích se v dobré mezinárodní praxi zajišťuje prostřednictvím různých nástrojů; např. ve fázi výstavby zejména prostřednictvím dobrého projektového řízení kvalitních smluvních vztahů mezi dodavatelem, zhotovitelem a stavebním dozorem a důsledným kvalitativním a kvantitativním dozorem prostřednictvím skutečně nezávislého správce stavby). 2.4 Příklad uplatnění dobré praxe - Anglie 2.4.1 Základní metodické přístupy Uplatnění zásady hodnoty za peníze při přípravě a zadávání projektů v Anglii je systematicky prosazováno zejména prostřednictvím centralizované a do značné míry nezávislého úřadu Office of Government Commerce. 2 Hodnota za peníze je v Anglii obecným principem k posouzení hospodárnosti nakupování. Testy jeho uplatňování (metodiky, softwarové nástroje apod.) v zásadě nerozlišují a priori mezi tradičním zadáváním (prostřednictvím veřejných zakázek) a partnerstvími veřejného a soukromého sektoru (PPP, PFI). Je až na ekonomickém posouzení, zdali je vhodnější daný projekt realizovat jako PPP nebo jako veřejnou zakázku. Základní přístup při aplikaci zásady hodnoty za peníze je založen na těchto postupech: - kvalitativní i kvantitativní test: kvantitativní test na základě využití softwarových nástrojů (např. MS Excel), případně jiných (zejména postupy prostřednictvím CBA) a kvalitativní test prostřednictvím standardních otázek a posouzení; - důkazy a podklady: posouzení na základě podrobných a přesných dat, jakož i minulých zkušeností; - časné posouzení: projekt by měl být posouzen kvalitně již na začátku (posouzení by nemělo být až v době zadání realizace projektu) - dostatečné a způsobilé zdroje, plánování: plánování, řízení, exekutiva (realizace), 2 Office of Government Commerce je nyní součástí Skupiny k hospodárnosti a reformám (Efficiency and Reform Group) na úřadu vlády britského premiéra.
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 Úvodní seminář transparentnost. 2.4.2 Stupně přezkoumání a faktory hodnoty za peníze U tradičních zadávání (veřejné zakázky) se projekty vhodné k realizaci přezkoumávají v pěti stupních, přičemž posouzení v rámci 1. stupně je často prováděno současně s 2. stupněm: - (1) strategické přezkoumání, - (2) ekonomické odůvodnění, - (3) strategie zadání, - (4) připravenost k užívání, - (5) zhodnocení přínosů. V případě PPP (PFI) projektů je kontrola třístupňová. Je však téměř výlučně založena na rigorózním kontrolním procesu označeném jako tzv. systém bran (angl. Gateway Process), kdy projekt, který neprojde nezávislou oponenturou v dané bráně (stupni kontroly) je buď odložen nebo je předán zpět k přepracování: - (1) záměr, - (2) projekt, - (3) zadávání. Jako obecné faktory hodnoty ze peníze se uznávají: - optimální alokace rizik mezi smluvní partnery, - zaměření na náklady životního cyklu, - integrované plánování a návrh případných souvisejících služeb (soft služby), - využití přístupu na základě specifikací výstupů služeb, - důsledně provedený přenos rizik, - dostatečná flexibilita, - zajištění dostatečných motivačních faktorů při zadání zakázky, - délka smlouvy (termín plnění), - dostatečné schopnosti a zkušenosti (zadavatel/dodavatel), - řízení rozsahu a složitosti zadávacího procesu, - další (např. externality, hospodářský cyklus, pilotní projekty). 2.4.3 Tři kritéria kvalitativního posouzení hodnoty za peníze V rámci kvalitativního posouzení hodnoty za peníze se provádí test z hlediska těchto tří kritérií: - (1) životaschopnost (angl. viability) zahrnující posouzení zejména z těchto obecných hledisek: hospodárnost, odpovědnost, vlastnictví, schopnost vyjádření výstupů ve smluvních závazcích, - (2) žádoucnost (angl. desirability) jednotlivých způsobů realizace (tradiční zadávání versus PPP/PFI) zahrnující posouzení zejména z těchto obecných hledisek: motivace dodavatele, rozložení rizik mezi zadavatele a dodavatele, 9(28)
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji - (3) dosažitelnost (angl. achievability) zahrnující posouzení zejména z těchto obecných hledisek: měření úrovně zájmu dodavatelů, schopnost dodavatelů přijmout rizika, schopnost zadavatele (investora) řídit efektivně projekt, financování na straně dodavatele. Na výše uvedená hlediska navazují konkrétní tématické otázky, které mají za cíl ukázat připravenost daného projektu ve stupni záměru postoupit do stupně projekce a následně do stupně vlastního zadání realizace projektu. 2.4.4 Základní posouzení ve stupni záměr analýza rizik a lhůta plnění / délka smlouvy V rámci analýzy rizik ve stupni záměru se ekonomické posouzení zaměřuje na zhodnocení projektu z těchto hledisek: - projekce (návrh), - financování, - realizace, - provoz, - využití (poptávka), - změna práva, - zastarání, - potencialita dalších budoucích dodavatelů/nadstaveb, - zbytková hodnota/likvidace nepotřebných věcí. Z hlediska délky smluvního vztahu s dodavatelem, případně lhůty plnění a další předpokládaného užívání daného projektu se ekonomické posouzení zaměřuje na tyto hlediska: - délka požadavku kvalitativní a kvantitativní aspekty, - životnost aktiv frekvence údržby/obnovy (časování), - důležitost kontinuity dostupnosti poskytování možnost změny dodavatele při jeho selhání, - schopnost a důležitost motivace dodavatele k výkonu po celé období, - vstup dalších konkurentů na trh v budoucnosti včetně transakčních nákladů, - schopnost dodavatele přesně předvídat svoji nákladovou základnu včetně indexace, testování trhu, cenové fixace.
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 Úvodní seminář 3 Možnosti uplatnění zásady hodnoty za peníze při nakupování veřejného sektoru 3.1 Předpisy o veřejném zadávání a hodnota za peníze Zákon o veřejných zakázkách ani Koncesní zákon neobsahují vymezení pojmu hodnota za peníze ani žádné jiné určení k jakému účelu byla úprava závazného postupu zadavatelů při zadávání veřejných zakázek, respektive koncesních smluv přijata. Základní vztah mezi cílem (účelem) pořízení určitého veřejného statku, včetně realizace určité stavby však vyjádřil ve vztahu k vlastnímu výběru dodavatele Krajský soud v Brně (2 Ca 28/2008-74, str. 5 a 6): Účelem každého zadávacího řízení by měl být výběr nejvhodnějšího řešení, uzavření smlouvy na veřejnou zakázku a její uskutečnění, a sice na základě výběru pro zadavatele nejvýhodnější nabídky (ať už na základě nejnižší ceny či celkově ekonomicky nejvýhodnější nabídky) při dodržení pravidel otevřené soutěže. Zákon o veřejných zakázkách totiž popisuje zvláštní způsob kontraktačního jednání, ke kterému dochází mezi zadavatelem na straně jedné a dodavateli jednotlivých plnění, která mají být hrazena z veřejných prostředků, na straně druhé. Hlavním účelem takové významně formalizované, jinak však stále soukromoprávní kontraktace, nad níž je uskutečňován dohled v režimu práva veřejného, je efektivnost vynakládání veřejných prostředků a jejich přímá či zprostředkovaná úspora a zajištění účinné konkurence. Oproti tomu Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, které byly základem pro tvorbu zákonných pravidel Zákona o veřejných zakázkách a Koncesního zákona přímo zásadu hodnoty za peníze zmiňují: - Bod 5 Preambule (5) Podle článku 6 Smlouvy jsou požadavky na ochranu životního prostředí zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Společenství uvedených v článku 3 Smlouvy, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje. Tato směrnice proto upřesňuje, jak mohou veřejní zadavatelé přispět k ochraně životního prostředí a podpoře udržitelného rozvoje, a současně jim zajišťuje možnost získat pro své zakázky nejlepší hodnotu za peníze. 3 - Bod 46, odst. 3 Preambule (46). Pokud se veřejní zadavatelé rozhodnou zadat zakázku podle hospodářsky nejvýhodnější nabídky, měli by nabídky posuzovat tak, aby určili, která z nich nabízí nejlepší hodnotu za peníze (český překlad poměr kvality a ceny). Proto by měly stanovit hospodářská a kvalitativní kritéria, která, brána jako celek, musí umožnit určit nabídku, která je pro veřejného zadavatele nejvýhodnější. Stanovení těchto kritérií závisí na předmětu zakázky do té míry, do jaké musí tato kritéria umožnit jak vyhodnocení úrovně plnění, jakou každá nabídka nabízí vzhledem k předmětu zakázky, jak je definován v technických specifikacích, tak posoudit hodnoty za peníze u každé nabídky. 4 3.2 Těžiště hodnoty za peníze Těžiště hodnoty za peníze tak, jak byla vysvětlena v čl. 2.2 výše, v různých fázích projektového cyklu (viz Obrázek 1) je dána především vztahem mezi náklady a riziky daného nákupu (viz Obrázek 2) 3 4 V oficiálním českém překladu této směrnice se používá nepřesného překladu poměr kvality a ceny. V oficiálním českém překladu této směrnice se používá nepřesného překladu poměr kvality a ceny. 11(28)
RIZIKO Y Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji R I Z I K ZAJISTIT KVALITNÍ DODÁVKU MINIMALIZOVAT TRANSAKČNÍ NÁKLADY ŘÍDIT DODÁVKU SNÍŽIT CENU O NÁKLAD N Á K L A D Y Obrázek 2 Těžiště hodnoty za peníze (Převzato z letáku Office of Government Commerce: Managing Public Sector Procurement Good Procurement is Essential) 3.3 Příklad uplatnění dobré praxe - Anglie 3.3.1 Oblasti řešení a zdroje hodnoty za peníze V rámci činnosti Office of Government Commerce v Anglii (viz čl. 2.4.1 výše) jsou zdroje hodnoty za peníze spatřovány v těchto oblastech: - úspory dané kvalitní správou aktiv (asset management), - agregované smlouvy & skupiny společně zadávajících osob, - snížení nákladů na nakupovaných položkách, - snížení transakčních nákladů nakupování (včetně zjednodušení specifikací nákupů a nakupovaného množství), - podíl veřejného sektoru na refinancování PFI/PPP smluv, - zlepšení kvality nákupu za stejnou cenu, - kolektivní celostátní nakupování (OGC, COI), - nákupy malých položek, - proces bran OGC (OGCGateway) zabránění vzniku zbytečných nákladů. Na všechny tyto zdroje hodnoty za peníze existují standardní metodické přístupy a podpůrné a kontrolní nástroje OGC, které mají za cíl přinést větší hospodárnost nakládání s veřejnými prostředky, přičemž přístup k měření zvýšení hospodárnosti je velmi robustní a kalkulovaný v peněžním vyjádřením, tj. auditovatelný. Jednotlivé jednotky státu pak prezentují svoji úroveň hospodárnosti při veřejném nakupování oproti své výchozí úrovni v tříletých cyklech, tzv. období výdajového přezkoumání (angl. spending review period) a závazky těchto jednotek k hospodárnosti jsou dány tzv. dohodami o veřejných službách (angl. Public Service Agreements, zkratka PSA), s ministerstvem financí (HM Treasury), kde jsou vymezeny i další povinnosti dané jednotky, a to nejen v oblasti provozních úspor (kvantitativní hledisko), ale i zlepšení kvality veřejných služeb (kvalitativní hledisko). Nakupování, respektive veřejné zadávání (angl. procurement) je přitom jednou ze šesti X
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 Úvodní seminář hlavních kategorií aktivit (workstreams), podle kterých je v Anglii měřena kvalita hospodárnosti veřejného sektoru. 5 3.3.2 Makro přístup k měření hospodárnosti nakupování Rozhoduje-li státní organizace v Anglii o svých nákupních aktivitách musí si být vědoma, že kvalita takového nákupního rozhodnutí bude monitorována, reportována a následně vyhodnocena. Měření hospodárnosti těchto nákupních aktivit je přitom založeno na zjednodušeném přístupu, které je ospravedlněn snahou vynaložit přiměřené náklady na vlastní kontrolní činnost: - soustředit se na hospodárnost 20% procent položek, které tvoří 80% nákladů (parettovský přístup); 6 - soustředit se na projekty od určité hodnoty celoživotních nákladů: větší organizace (Anglie - cca 500 tisíc liber), menší organizace (Anglie cca 50 tisíc liber), - v případě významu určitého projektu, je možné zvýšení hospodárnosti měřit s ohledem na projekty i při nižších částkách. 3.3.3 Čtyři kategorie opatření ke zvýšení hospodárnosti a hodnoty za peníze Obecně se v Anglii sledují tyto čtyři kategorie opatření ke zvýšení hospodárnosti a hodnoty za peníze veřejného sektoru: - (1) vyjednání lepší smlouvy s dodavatelem, - (2) agregace poptávky ke zvýšení pákového efektu na dodavatele, - (3) snížení procesních a transakčních nákladů, - (4) zlepšení projektového a smluvního řízení, včetně správy aktiv (asset management). Ad 1) Vyjednání lepší smlouvy s dodavatelem Konkrétními opatřeními jsou: - cenové úspory/nižší jednotková cena, - zabránění cenových nárůstů vyvážení nárůstu ceny úsporami v jiných položkách, - lepší smluvní podmínky záruky, garance apod., - zlepšení kvality snížení celoživotních nákladů, - změna ve specifikacích flexibilnější zadání. 5 6 Další kategorie tvoří (1) podpůrné služby (angl. back office), (2) transakční služby (angl. transactional services), (3) politika, podpory a regulace veřejného sektoru (angl. policy, funding and regulation for the public sector), (4) politika, podpory a regulace soukromého sektoru (angl. policy, funding and regulation for the private sector) a (5) produktivní čas zaměstnanců veřejného sektoru přímo poskytující veřejné služby (angl. productive time of front-line public service pofessionals). Toto členění umožňuje větší racionalizaci práce osob zabývajících se ve státní správě stejnými či podobnými činnostmi, jakož i zefektivnění procesů v rámci těchto skupin aktivit. Umožňuje tedy systematicky snižovat úspory, ale i sledovat a zlepšovat kvalitu veřejných služeb. Paretovský princip vychází z ekonomického přístupu pojmenovaného Josephem M. Juranem, ekonomem zabývajícím se podnikovým řízení, který si vypůjčil jeden z ekonomických závěrů významného italského ekonoma Vilfreda Pareto. Paretovský princip vychází z představy, že pro mnoho událostí platí, že 80% účinků vychází z 20% příčin. 13(28)
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji Měření úrovně hospodárnosti je pak kalkulováno (měřeno) na základě těchto metodických přístupů (kritérií): - cenové úspory/větší množství očištění od inflace/deflace - lepší smluvní podmínky/lepší kvalita snížení osobních režijních nákladů (skutečné náklady nebo 2x mzdové náklady) a nižší celoživotní náklady - elektronické aukce rozdíl vyvolávací cenou a vysoutěženou cenou. Ad 2) Agregace poptávky Konkrétními opatřeními jsou: - používání centrálního zadávání prostřednictvím odborné agentury jako vedoucího kupujícího - rámcové smlouvy celostátní/regionální - důležité kvalitní a flexibilní specifikace. Měření úrovně hospodárnosti je pak kalkulováno (měřeno) na základě těchto metodických přístupů (kritérií): - snížení jednotkové ceny, - zlepšení smluvních podmínek zejména záruky a garance, - úspory v transakčních nákladech, - zkrácené harmonogramy realizace, - zlepšená kvalita. Specifická pravidla k zajištění maximální objektivity výpočtu hospodárnosti jsou založena na těchto pravidlech výpočtu přínosů: - měly by být vypočteny po celou dobu smlouvy/životnosti aktiva s odečtem nákladů vedoucího kupujícího; - poplatky/ceny by měly být upraveny, aby zohledňovaly inflaci/deflaci (obecná sazba/sektorová sazba); - údaje by měly být dány v procentním vyjádřením vůči celkové hodnotě smlouvy. Ad 3) Snížení procesních a transakčních nákladů Hlavními zdroji hospodárnosti je kvalitní a hospodárné zajištění těchto faktorů: - zdroje (zajištění procesů), - vlastní zadávací proces, - objednávky a potvrzení, - řízení dokumentů a zajištění procesů vnitřními zdroji, - řízení faktur a proplácení. Měření úrovně hospodárnosti je pak kalkulováno (měřeno) na základě těchto metodických přístupů (kritérií): - snížení provozních nákladů snížením času stráveného personálem (vnitřního nebo vnějšího) na určitou činnost při nakupování; - snížení zásob (kde je to relevantní) s ohledem na zlepšení spolehlivosti a rychlosti dodávek; - snížení potřeby nového zadávání a snížení množství nákupů. Specifická pravidla k zajištění maximální objektivity výpočtu hospodárnosti jsou založena na těchto pravidlech:
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 Úvodní seminář - osobní režijní náklady - skutečné náklady nebo 2x mzdové náklady; - snížení zásob rozdíl mezi původní zásobou a novým nákupem; - další procesní zlepšení, tj. zlepšení kvality procesů (např. nákup dle rámcové smlouvy místo zvláštního zadávacího řízení), elektronické zadávání - Ad 4) Zlepšení projektového a smluvního řízení a správy aktiv Konkrétním opatřením je zajištění postupu v daném projektu podle standardních metodik a modelových smluv. 7 Měření úrovně hospodárnosti je pak kalkulováno (měřeno) na základě těchto metodických přístupů (kritérií): - investiční náklady kapitálové náklady; - procesní náklady projektového řízení vnitřní i vnější náklady; - celoživotní provozní nebo servisní náklady běžné provozní náklady, údržba, likvidace aktiva. Jelikož je oblast projektového a smluvního řízení, jakož i správy aktiv (asset managementu) velmi různorodá, existují pro jednotlivé oblasti specifické metodiky a nástroje k měření přínosů a zlepšení v oblasti hospodárnosti a hodnoty za peníze. 3.3.4 Hlavní opatření ke zvýšení hospodárnosti a hodnoty za peníze v Anglii V Anglii se využívá ke zvýšení hospodárnosti a hodnoty za peníze v nakupování zejména těchto opatření. - využívání vládních platebních karet (GPC), - elektronické katalogy/e-commerce/vzorové dodací listy, - konsolidace dodávky (zejména prostřednictvím organizace centrálního zadávání Buying Solutions), 8 - konsolidace faktur a konsolidace plateb, - zlepšení informačních systémů, - snížení počtu poradců a konzultantů, - snížení v počtu dotazů/chyb/nesrovnalostí, - zlepšení spolehlivosti a rychlosti, - elektronické zadávání, - standardizace smluvní dokumentace, - standardní přístup k projektu a standardní projektové řízení, - kvalitní posouzení prvotních záměrů nákupů, - změny (racionalizace) specifikací, které by umožnily centrální zadávání. 7 8 V Anglii se v této souvislosti používá standardů dle portfolia nejlepší praxe OGC (OGC Best Practice Portfolio), konkrétně pro projektové řízení metodika PRINCE 2, pro řízení programů metodika MSP, pro řízení rizik metodika M_o_R a pro řízení poskytování IT služeb metodika ITIL. Více, viz http://www.ogc.gov.uk/documents/ogc_best_practice_portfolio.pdf Viz http://www.buyingsolutions.gov.uk/. 15(28)
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 3.4 Jednoduchá doporučení k maximalizaci hodnoty za peníze u investičních projektů Jednoduchá doporučení vyplývající z výše naznačeného ekonomického pohledu na přípravu investičních projektů, a to bez rozdílu, zda jde o nakupování veřejného či soukromého sektoru, je možné shrnout do těchto 6 doporučení: - (1) zvažte dobře ekonomické souvislosti už před vlastním zadáním projekce nebo vypracováním specifikace nákupu; - (2) žádné nákupy atypů, pokud to není jednoznačně obhajitelné s ohledem na zvláštnosti konkrétního nákupu; - (3) používejte standardní smluvní a zadávací dokumenty ne drahé právníky pro specifické smlouvy; - (4) zaměřte se na řízení celkového optimálního objemu nákupů a vyhněte se ad hoc nákupům (systematický přístup k nakupování); - (5) využívejte elektronické aukce, kde je to vhodné; - (6) buďte vůči dodavatelům transparentní a vnímejte jejich zpětnou vazbu. Některá z výše uvedených doporučení by bylo možné zobecnit jako obecné ekonomické pravidlo nejen pro oblast investičních projektů, ale i pro jakákoliv nákupní rozhodnutí (i neinvestičního charakteru) nejen organizací, ale i jednotlivců.
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 Úvodní seminář 4 Finanční a ekonomická analýza investičních projektů projekty fondů EU 2007-2013 4.1 Pravidla, metodiky a přístupy CBA fondy EU 2007-2013 Obecná pravidla fondů EU v rámci politiky soudržnosti v programovacím období 2007-2013 vyžadují zpracovat finanční analýzu pro všechny projekty, které vytvářejí příjmy 9 a zároveň nepodléhají pravidlům o veřejné podpoře. 10 Nicméně pro projekty s celkovými investičními náklady, nepřesahujícími 50 mil. (tzv. Individuální projekt (dále jen Individuální projekt ) 11, které vytvářejí příjmy a zároveň nepodléhají pravidlům o veřejné podpoře EU, je vyžadováno zpracování pouze dílčí části analýzy nákladů a přínosů (dále jen CBA ), tzn. finanční analýzy. 12 U projektů, které vytvářejí příjmy a jejich celkové investiční náklady přesahují výši 50 mil (tzv. Velký projekt (dále jen Velký projekt ), je vyžadováno zpracování CBA v plném rozsahu, tj. zpracování finanční, ekonomické a citlivostní analýzy a analýzy rizik. 13 Velké projekty jsou přímo posuzovány Evropskou komisí (dále jen EK ). Hlavními dokumenty EK, které se týkají projektů vytvářejících příjem, respektive přístupu ke zpracování finanční analýzy a CBA jako celku jsou: - Nařízení Rady (ES) 1083/2006 a jeho pozdějších aktualizací Nařízením Rady (ES) č. 1341/2008, Nařízením Rady (ES) č. 539/2010. - Nařízení Komise (EK) č. 1828/2006 ze dne 8.12.2006 jeho pozdější aktualizace Nařízení Rady (ES) č. 832/2010. - Relevantní dokumenty a Nařízení, které se vztahuje k projektům v režimu veřejné podpory - Pracovní dokument 4 Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů, Evropská komise, srpen 2006. - Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projects, Final Report, June 2008. 4.2 Základní vymezení používaných pojmů Projekt vytvářející příjem Projektem vytvářejícím příjmy rozumí jakákoli operace zahrnující investici do infrastruktury, za jejíž používání se účtují poplatky hrazené přímo uživateli, nebo jakákoli operace zahrnující prodej nebo pronájem pozemků či budov nebo jakékoli jiné poskytování služeb za úplatu. Příjmy a náklady Příjmy a náklady daného projektu pro účel finanční analýzy, musí být definovány jako přírůstkové příjmy a náklady, tj. jako rozdíl mezi příjmy ve scénáři s projektem a ve scénáři bez projektu, toto platí obdobně i pro položku nákladů. V případě, že scénář bez projektu 9 10 11 12 13 Nařízení Rady (ES) 1083/2006, článek 55 odst. 1. Relevantní Nařízení k projektům v režimu veřejné podpory EU. Nařízení ES 539/2010, oddíl 2, článek 39. Vyjma projektů v režimu tzv. provozní ztráty a projektů s celkovými investičními náklady menšími než 1 mil., Nařízením Rady (ES) č. 1341/2008. Nařízení ES 1083/2006, oddíl 2, článek 40 odrážka e. 17(28)
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji nemá ani příjmy a ani náklady (projekt na tzv. zelené louce ), jsou poté příjmy a náklady daného projektu zároveň přírůstkovými příjmy a náklady. Individuální projekt Projekt jehož celkové náklady nepřesahují 50 mil.. Velký projekt Operace složená z řady prací, činností nebo služeb, které jsou určeny k dosažení nedělitelného úkolu přesné hospodářské nebo technické povahy, s jasně určenými cíli, jejíž celkové náklady přesahují 50 mil.. Analýza nákladů a přínosů, také CBA (Cost Benefit Analysis) či FEA (finanční a ekonomická analýza) Je souhrnná analýza, která je využívána k prokázání, zda je z ekonomického pohledu žádoucí daný projekt realizovat a zda jeho realizace přispěje k plnění cílů regionální politiky EU. Jestliže je výsledek posuzování kladný, je následně prokazováno, zda je příspěvek Společenství (z fondů EU) nutný pro zajištění finanční realizovatelnosti projektu. Plná analýza CBA (vyžadována pro velké projekty) se sestává z následujících analýz: finanční analýzy, ekonomické analýzy s analýzou citlivosti a rizikové analýzy. Finanční analýza, také FA (Financial Analysis) nebo FA (finanční analýza) Finanční analýza je jednou ze součástí CBA a musí být zpracovávána pro všechny projekty vytvářející příjmy, které nepodléhají pravidlům veřejné podpory a zároveň nejsou v provozní ztrátě nebo jejich celkové náklady nepřesahují hranici 1 mil.. Hlavním účelem FA je výpočet ukazatelů finanční výkonnosti projektu. Mezi hlavní výsledky FA lze zařadit následující údaje: zhodnocení finanční návratnosti investice a vlastního (národního) kapitálu, stanovení příspěvku Společenství a kontrola finanční udržitelnosti projektu. Ekonomická analýza, také EA (Economic Analysis) a citlivostní analýza EA s analýzou citlivosti je jednou ze součástí CBA a musí být zpracována jako součást CBA pro tzv. velké projekty, vytvářející příjmy. Hlavním účelem EA je prokázání celospolečenských přínosů předkládaného projektu. Citlivostní analýza je zaměřena na zjištění kritických proměnných projektu, a to jak z hlediska FA, tak i z hlediska EA. Provádí se tak, že se proměnné projektu postupně mění o určité procento a sledují se následné změny ukazatelů finanční i ekonomické výkonnosti projektu. Analýza rizik Odhaduje pravděpodobnost změn hlavních vstupních proměnných a dopad těchto změn na hlavní finanční a ekonomické ukazatele projektu. 4.3 Finanční analýza 4.3.1 Účel a základní přístup Hlavním účelem FA je výpočet ukazatelů finanční výkonnosti Projektu, na základě kterých je stanovena celková výše příspěvku EU. Pro FA je používána metodika diskontovaných peněžních toků s finanční diskontní sazbou 5 %. Délka referenčního období musí být v souladu s typem investice (obvykle 10 30 let) a FA musí být zpracována striktně přírůstkovou metodou. body: FA projektu je primárně zaměřena (dle metodických dokumentů EK) na následující
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 Úvodní seminář - Finanční návratnost investice lze posoudit odhadem finanční čisté současné hodnoty a finanční návratnosti investice (FNPV/C a FRR/C) a finanční návratnosti vlastního (státního) kapitálu (FNPV/K a FRR/K). - Výše příspěvku EU se stanovuje v souladu s článkem 55 Nařízení 1083/2006/ES. Je nutné řádně zohlednit příjmy projektu tak, aby se příspěvek z fondů upravil v závislosti na hrubém rozpětí samofinancování a aby nedošlo k nadměrnému financování. [ ] - Finanční udržitelnosti projektu je v ideálním případě stav, kdy by systém výběru poplatků (jako zdroj příjmů projektu) měl vycházet ze skutečné potřeby zdrojů a ceny by měly pokrývat přinejmenším náklady na provoz a údržbu, jakož i významnou část odpisů aktiv. 14 4.3.2 Finanční návratnost Lze posoudit odhadem finanční čisté současné hodnoty a finanční návratnosti investice (FNPV/C a FRR/C). Tyto ukazatele vyjadřují schopnost čistých příjmů zaplatit investiční náklady bez ohledu na to, jak jsou tyto náklady financovány. Aby mohl projekt žádat příspěvek z fondů, měla by být FNPV/C záporná, a FRR/C nižší než diskontní sazba použitá pro analýzu. Při výpočtu finanční návratnosti vlastního (státního) kapitálu (FNPV/K, FRR/K) se finanční zdroje (po odečtení příspěvku Společenství) investované do projektu považují za odliv peněžních prostředků, nikoliv za investiční náklady. Kapitálové příspěvky by měly být uvažovány v okamžiku, kdy jsou projektu skutečně vyplaceny nebo refundovány (v případě půjček). 4.3.3 Výpočet příspěvku Společenství 15 Výpočet příspěvku Společenství dle dokumentu PD4 Výpočet příspěvku Společenství pro projekty mimo veřejnou podporu, provozní ztrátu a projekty s celkovými náklady projektu nepřesahující 1 mil. je v souladu s metodickými dokumenty, 16 následující: Krok 1: stanovení míry nedostatku financování (R) Nejdříve je třeba určit způsobilé výdaje (EE) v souladu s čl. 54.2 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006: EE = DIC DNR Kde: EE jsou diskontované způsobilé výdaje, DIC jsou diskontované investiční náklady a DNR jsou diskontované čisté příjmy. Poté je míra nedostatku financování (R) stanovena jako: R = EE / DIC Krok 2: stanovení částky rozhodnutí (DA) Je částka, které se týká míra spolufinancování pro prioritní osu (čl. 40.2 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006: DA = EC * R 14 15 16 Citace z Pracovního dokumentu 4 Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů. V Pracovním dokumentu 4 přeloženo jako Stanovení výše grantu. Pracovní dokument 4 Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů, EK, srpen 2006. Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projects, Final Report, červen 2008. 19(28)
Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji Kde: EC jsou nediskontované způsobilé náklady. Krok 3: stanovení (maximálního) výše příspěvku Společenství EU příspěvek = DA * CRpa Kde: CRpa je maximální míra spolufinancování z fondů EU, určená pro prioritní osu dle rozhodnutí Komise, kterým byl přijat operační program (čl. 51.7 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006) zpravidla jako 85 % z celkových způsobilých veřejných výdajů (CZVV). Výpočet příspěvku Společenství pro projekty v provozní ztrátě nebo pro projekty s celkovými investičními náklady nepřevyšující 1 mil. Výše příspěvku Společenství se u těchto projektů počítá jako: EU příspěvek = CZV * CRpa Kde: CZV jsou celkové způsobilé výdaje projektu stanovené v souladu s relevantními metodickými dokumenty daného Operačního programu a dokumenty EK. CRpa je maximální míra spolufinancování z fondů EU, určená pro prioritní osu dle rozhodnutí Komise, kterým byl přijat operační program (čl. 51.7 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006) zpravidla jako 85 % z celkových způsobilých veřejných výdajů CZVV (v tomto případě se CZVV = CZV). Výpočet příspěvku Společenství (EU) dle vybraných režimů veřejné podpory EU De minimis Celková výše příspěvku Společenství udělená jednomu subjektu v něm nesmí přesáhnout částku 200 000 během kteréhokoli tříletého období. Pokyny k regionální podpoře Kromě regionů NUTS II Praha a Jihozápad má Česko základní strop pro stanovení výše příspěvku Společenství ve výši stropu tzn. 40 % 17 ze způsobilých nákladů projektu. Nicméně výše příspěvku Společenství je počítána v závislosti na výši investičních nákladů projektu. - Na způsobilé investiční náklady projektu do 50 mil. je výše příspěvku Společenství ve výši stropu tzn. 40 %. - Na způsobilé investiční náklady projektu v rozmezí 50 100 mil. je výše příspěvku Společenství ve výši 50 % z maximálního stropu podpory. - Na způsobilé investiční náklady projektu nad 100 mil. je výše příspěvku Společenství ve výši 34 % z maximálního stropu podpory. 4.3.4 Finanční udržitelnost projektu Finanční udržitelnosti projektu je v obecných dokumentech definována tak, že projekt je finančně udržitelný když kumulovaný čistý tok hotovosti (nediskontovaný) by měl být po celé posuzované období kladný (dle standardní metodiky EK). V rámci Operačního programu životní prostředí 2007 2013 bylo s EK, pro prokázání finanční udržitelnosti projektu, vyjednána tato měkčí definice: dostatečná tvorba části čis- 17 Platí pro velké podniky, pro střední a malé podniky může být strop ještě navýšen.