SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU. o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti 1

Úvod...3 1. Současný rámec integrace v EU...4 1.1 Tampere a právní rámec na úrovni EU...4 1.2 Politické nástroje EU ležící v základech politiky integrace, zaměstnanosti a sociální soudržnosti...6 1.3 Národní přístupy k integraci...8 2. Hospodářská a demografická výzva: nový rozměr...9 2.1 Modely imigračních toků v EU...9 2.2 Ekonomický význam přistěhovalectví a jeho dopad na zaměstnanost...10 2.3 Dopady demografických změn na zaměstnanost a ekonomický růst...11 2.4 Předpokládaný vývoj zaměstnanosti a potenciál přistěhovalectví...14 2.5 Řeší přistěhovalectví problém demografických změn?...16 3. Integrační výzva: holistický přístup...17 3.1 Vymezení pojmů a rozsah působnosti...17 3.2 Potřeba holistického přístupu...18 3.3 Klíčové prvky každé holistické integrační politiky...18 3.4 Hlavní aktéři holistické politiky integrace...23 3.5 Zohlednění potřeb zvláštních skupin přistěhovalců v politice integrace.23 3.6 Zacházení s ilegálními přistěhovalci...25 4. Cesta vpřed: směr a priority politik...26 4.1 Konsolidace právního rámce...26 4.2 Posilování koordinace politik...27 4.3 Státní občanství a občanská příslušnost nástroje na podporu integrace29 4.4 Evropská strategie zaměstnanosti (ESZ)...29 4.5 Proces sociální inkluze...30 4.6 Hospodářská a sociální soudržnost...31 4.7 Boj proti diskriminaci...31 4.8 Spolupráce v oblasti vzdělání...32 4.9 Užší dialog se třetími zeměmi...33 4.10 Posilování finanční podpory EU na integraci...33 4.11 Zkvalitňování informací o fenoménu přistěhovalectví...33 5. Závěry...34 Širší analýza dopadů.36 Příloha 1 Příloha 2 Souhrnná zpráva o národních integračních politikách.57 Statistické údaje.66 Sdělení A. Vitorina a A. Diamantopoulouové Komisi o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti.78 2

ÚVOD Vstup Amsterodamské smlouvy v platnost v květnu 1999 a zvláštní zasedání Evropské rady v Tampere o pět měsíců později se staly úhelným kamenem v odhodlání Evropské unie ke spolupráci na poli justice a vnitřních věcí, a zejména v přistěhovalecké a azylové politice. V závěrech přijatých v Tampere dne 16. října 1999 1 Evropská rada nejen znovu zdůraznila své odhodlání plně využít možností, které otevírají nová ustanovení Smlouvy v těchto oblastech, ale také určila komplexní hlavní směry politik ve čtyřech jasně vymezených aspektech společné přistěhovalecké a azylové politiky EU, v nichž by byla ráda, aby se politiky rozvinuly: partnerství se zeměmi původu, společná evropská azylová politika, spravedlivé zacházení s občany třetích zemí a řízení migračních toků. V listopadu 2000 sepsala Komise důležité sdělení Evropskému parlamentu a Radě o přistěhovalecké politice 2, ve kterém popisuje, jak zamýšlí převést uvedené hlavní směry do konkrétních opatření. Od té doby byla v rámci nového programu vykonána práce na všech čtyřech aspektech vymezených Evropskou radou. Ve všech v závěrech z Tampere vymezených aspektech integrace kromě jednoho (spravedlivé zacházení s občany třetích zemí) předložila Komise odpovídající návrhy a politické dokumenty. Smyslem tohoto sdělení je zaplnit zbývající prostor, jak to výslovně požadovala Rada ve složení pro justici a vnitřní věci v říjnu 2002 v jediném dokumentu stručně shrnout jak to, co již bylo na podporu integrace vykonáno, tak i další zamýšlená opatření 3. Předkládané sdělení rovněž shrnuje důležité události, které se na tomto poli odehrály od doby zasedání v Tampere. Významnou událostí bylo nastartování Lisabonské strategie v březnu 2000, v níž si Unie stanovila nový cíl pro příští desetiletí: stát se nejvíce konkurenceschopnou a nejdynamičtější ekonomikou znalostí na světě schopnou trvale udržitelného hospodářského růstu, spojeného s rozšiřováním a zkvalitňováním nabídky pracovních míst a s posilováním sociální soudržnosti. Příspěvek, který by pro plnění lisabonských cílů mohli představovat legálně vpouštění přistěhovalci, již byl zdůrazněn ve sdělení Komise z listopadu 2000. Uvedený aspekt integrace přistěhovalců nyní nabývá na významu a aktuálnosti s tím, jak se zvýrazňují ekonomické a sociální dopady stárnutí obyvatelstva. Přístup přistěhovalců a uprchlíků k trhu práce Evropské unie je tedy nejen nezbytnou součástí integračního procesu, ale obecně i příspěvkem k úspěchu lisabonské strategie. To bylo zdůrazněno ve zprávách Komise pro jarní zasedání Evropské rady v roce 2002 i v roce 2003 4 a výslovně 1 2 3 4 Závěry předsednictví zasedání Evropské rady v Tampere ve dnech 15. - 16. října 1999 (SN 200/99). Sdělení ze dne 22. listopadu 2000 o přistěhovalecké politice Společenství (COM(2000)757). Závěry Rady ve složení pro justici a vnitřní věci přijaté ve dnech 14. - 15. října 2002. Ve své zprávě z jara 2002 ohlásila Komise záměr přezkoumat vzájemný vztah mezi přistěhovalectvím, zaměstnaností a sociální politikou a v roce 2003 předložit zprávu o této problematice. Ve zprávě z jara 2003 se Komise zmínila o nutnosti nového přístupu k otázce přistěhovalectví jako prostředku k zajištění trvale vysoké úrovně zaměstnanosti a produktivity v budoucích desetiletích. Jádrem každého přístupu musí být snaha o lepší integraci přistěhovalců, kteří často významně přispívají k rozvoji podnikání, do společnosti. Je však třeba brát zřetel i na účinky imigrace v zemích, odkud přistěhovalci pocházejí. ( Rozhodnutí pro růst: znalosti, inovace a pracovní místa v soudržné společnosti. Zpráva o Lisabonské 3

potvrzeno jarním zasedáním v roce 2003. Jak je uvedeno ve sdělení Komise o migraci a rozvoji 5, důkladná pozornost musí být věnována rovněž prvotním příčinám migračních toků a potřebě rozvíjení vztahů mezi EU a zeměmi původu. V tomto směru předkládané sdělení s ohledem na závěry z Tampere shrnuje dosavadní praxi a zkušenosti integračních politik na úrovni členských států a Unie jako celku, zkoumá úlohu přistěhovalectví ve vztahu k lisabonským cílům při řešení problematiky stárnutí obyvatelstva a na tomto základě vymezuje hlavní směry a priority politik na podporu integrace přistěhovalců, včetně opatření na úrovni EU. 1. SOUČASNÝ RÁMEC INTEGRACE V EU K obnovení debaty o potřebně strategií integrace přistěhovalců již přispěly nedávné změny vnitrostátních předpisů o přistěhovalectví v několika členských státech spolu s šířícím se znepokojením veřejnosti otázkami bezpečnosti a sociální soudržnosti. Během dánského předsednictví se integrace přistěhovalců na pracovním trhu stala tématem kodaňské konference z července 2002 6. Po té následovalo bruselské setkání na téma úlohy občanské společnosti při podpoře integrace, pořádané Evropským hospodářským a sociálním výborem ve spolupráci s Komisí, na němž se diskuse odvíjely od stanoviska EHS k této otázce 7. Stejného tématu se zhostila rovněž konference na téma řízení migrace ve prospěch Evropy, pořádaná předsedajícím Řeckem v Aténách ve dnech 15. - 16. května 2003 v rámci Aténské iniciativy na poli migrační politiky (Athens Migration Policy Initiative). V touze po zlepšení účinnosti politik přistěhovalectví, integrace a zaměstnanosti je čím dál více uznávána potřeba vhodné platformy pro spolupráci členských států na daném poli. Evropská unie má dnes již řadu nástrojů, zajišťujících vhodný rámec pro podporu jednotlivých států v tomto úsilí. 1.1 Tampere a právní rámec na úrovni EU Zasedání v Tampere výslovně požadovalo energičtější integrační politiku, která by měla směřovat k poskytnutí podobných práv a povinností, jaké mají občané EU, i občanům třetích zemí s legálním pobytem. Touto zásadou se řídí všechny návrhy, které Komise od té doby předložila při vytváření společného právního rámce pro postavení občanů třetích zemí, který vyžaduje Amsterodamská smlouva (článek 63). Zásadní referenční bod v této souvislosti představuje Charta základních práv Evropské unie, neboť většina jejích ustanovení se vztahuje na všechny osoby bez 5 6 7 strategii hospodářské, sociální a ekologické obnovy pro jarní zasedání Evropské rady konané dne 21. března 2003 COM(2003)5, 14. 1. 2003). Sdělení ze dne 3. 12. 2002 o integraci otázek migrace do vztahů Evropské unie s třetími zeměmi COM(2002)703. Zpráva z Evropské konference o úspěšné integraci na pracovním trhu, konané v Kodani ve dnech 4. - 5. července 2002. Stanovisko Hospodářského a sociálního výboru k přistěhovalectví, integraci a úloze organizací občanské společnosti, CES 365/2002. 4

ohledu na státní příslušnost. Vyhlášení Charty v prosinci 2001 proto odstartovalo novou fázi při vymezování právního rámce, avšak rozhodující úlohu bude mít rozhodnutí Konventu o místě Charty v nové Evropské smlouvě. Nepostradatelným nástrojem integrace je právo na spojení rodiny 8. V Radě byla 27. 2. 2003 dosažena politická shoda na příslušné směrnici. Ta přiznává právo na spojení rodiny státním příslušníkům třetích států s povolením k pobytu na dobu nejméně jednoho roku, kteří mají důvodnou naději na získání trvalého pobytu. Pro účely výkonu tohoto práva budou členské státy oprávněny požadovat, aby státní příslušníci třetích států vyhověli integračním opatřením v souladu s vnitrostátními předpisy. Významné pro integraci rodinných příslušníků je ustanovení o nároku na stejný přístup k zaměstnání, vzdělání a odborné přípravě, jaký má žadatel. Návrh směrnice o postavení státních příslušníků třetích zemí s dlouhodobým pobytem 9 je založen na zásadě, která má v členských státech dlouhou tradici totiž že úroveň práv osoby závisí na délce jejího pobytu. Tato zásada je nezbytným nástrojem integrace lidí, kteří se plánují usadit v Evropské unii dlouhodobě. Návrh určuje podmínky pro získání postavení dlouhodobého rezidenta, z nichž základní je podmínka pěti let nepřetržitého legálního pobytu. Jako legitimní požadavek je v Radě diskutována rovněž podmínka, aby byl přistěhovalec ochoten zapojit se do integračních opatření. Státní příslušníkům třetích zemí s dlouhodobým pobytem je v mnoha ohledech, včetně většiny sociálních a hospodářských aspektů, zaručeno stejné zacházení jako občanům EU. Za podmínek vymezených směrnicí budou mít dlouhodobí rezidenti rovněž právo pobývat na území jiného členského státu za účelem zaměstnání nebo studia. Účelem návrhu směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem placeného zaměstnání a samostatné výdělečné činnosti 10 je jednak poskytnout těm pracovníkům z třetích zemí, kteří zůstávají v práci, cestu k získání stabilnějšího postavení, jednak zabezpečit určité právní postavení v EU těm z nich, kteří se po vypršení povolení vracejí do země původu. Rovněž tento návrh se řídí zásadou, že práva by se měla rozšiřovat s délkou pobytu, a proto je v něm usnadněno prodlužování povolení pracovníkům z třetích zemí, kteří mají pobyt již déle než tři roky, a práva těchto pracovníků jsou vyrovnána s právy dlouhodobých rezidentů (i když jejich výčet je méně vyčerpávající). Návrh nijak neovlivní počty pracovníků, neboť se nedotýká pravomoci členských států určovat si, zda ekonomické přistěhovalce vpustí, v závislosti na potřebách svého trhu práce a celkového integračního potenciálu. Komise navíc předložila návrh směrnice o vpouštění studentů a dobrovolníků a pracuje na návrhu směrnice o vpouštění výzkumných pracovníků. Druhý návrh je klíčový pro plnění lisabonského cíle konkurenceschopnosti a barcelonského cíle zvýšit do roku 2010 investice do výzkumu na 3 % HDP při dvoutřetinovém podílu soukromých investic 11. 8 9 10 11 COM(2002)225. COM(2001)127. COM(2001)386. COM(2003)226 v konečném znění a SEC(2003)489. 5

Ustanovení o integraci jsou obsažena také v množství právních nástrojů na poli azylové politiky. Jedná se např. o směrnici Rady 12 o minimálních standardech pro příjem uchazečů o azyl 13. Návrh směrnice o minimálních standardech pro uznání státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti za uprchlíky nebo osoby, které jinak potřebují mezinárodní ochranu, a pro jejich postavení 14 obsahuje zvláštní kapitolu upravující rozsah mezinárodní ochrany a práv uprchlíka nebo osoby požívající odvozené ochrany. Podle těchto směrnic jsou členské státy povinny zavádět programy na usnadnění integrace uprchlíků do společnosti, které mají být šité na míru jejich potřebám. Evropská unie má také zaveden právní rámec boje proti diskriminaci jež může proces integrace vážně zpomalit a zejména společné minimální standardy podpory rovného zacházení a boje proti diskriminaci na základě rasového a etnického původu, víry nebo světového názoru, invalidity, věku nebo sexuální orientace. Jak novým přistěhovalcům, tak i tradičním etnickým minoritám na území EU, přinesou nová práva směrnice schválené na úrovni EU v roce 2000 15. Rozsah předpisů Společenství proti rasové diskriminaci je poměrně široký spadají do oblasti zaměstnání, vzdělání, sociálního zabezpečení, zdravotní péče, přístupu ke zboží a službám a přístupu k bydlení. I když tyto směrnice neupravují diskriminaci na základě státní příslušnosti a nejsou jimi dotčeny podmínky vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí ani podmínky zacházení vyplývající z jejich právního postavení, vztahují se na všechny osoby s bydlištěm na území členských států, včetně státních příslušníků třetích zemí. Kromě toho jsou v rámci doprovodného programu na boj proti diskriminaci sledovány různé činnosti zaměřené na výměnu zkušeností a správných postupů. Komise rovněž podporuje práci Evropského centra na sledování rasismu (European Monitoring Centre on Racism). Evropská Unie rovněž pokročila k vyrovnání úrovně ochrany státních příslušníků třetích zemí s ochranou pracovníků EU na poli sociálního zabezpečení při migraci po EU. Novelizovaná verze nařízení 1408/71 by měla být prováděna tak, že státní příslušníci zemí mimo EU s legálním pobytem by měli při stěhování v rámci EU získat stejná práva jako občané EU. Přijetí této novelizace představuje úhelný kámen na cestě k budoucímu přijetí směrnic o postavení dlouhodobých rezidentů a o přijímání za účelem zaměstnání. 1.2 Politické nástroje EU ležící v základech politiky integrace, zaměstnanosti a sociální soudržnosti Na základě mandátu z Lisabonu rozvinula Evropská unie otevřenou metodu koordinace v oblastech zaměstnanosti a sociální inkluze, což jsou politiky s přímým dopadem na integraci přistěhovalců v EU. Do metody patří určování konkrétních cílů a politických záměrů na úrovni EU, jejich provádění v národních plánech, používání 12 13 14 15 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, Úř. věst. č. L 31, 6. 2. 2003, s. 18. Podobná ustanovení existují i ve směrnici Rady 2001/55/ES o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (Úř. věst. č. L 212, 7. 8. 2001, s. 12). COM(2001)510. Směrnice 2000/43/ES a 2000/78/ES. 6

srovnávacích kritérií a společných ukazatelů při hodnocení programů, výměna zkušeností a vzájemné (peeringové) hodnocení zaměřené na šíření správných postupů. Od startu Evropské strategie zaměstnanosti (ESZ) v roce 1997 se klíčovou součástí hlavních směrů zaměstnanosti stala integrace znevýhodněných skupin, včetně migrujících pracovníků a etnických menšin, a boj proti diskriminaci. Ve sdělení ze dne 17. července 2002 16 Komise zhodnotila zkušenosti za pět let trvání ESZ a vymezila hlavní otázky debaty o budoucnosti této strategie. Mezi hlavní otázky patří snížení mezery zaměstnanosti mezi občany EU a státními příslušníky třetích zemí, podpora plného zapojení přistěhovalců druhé generace do pracovního trhu, řešení specifických potřeb žen-přistěhovalkyň, boj proti ilegálnímu přistěhovalectví a transformace práce na černo na normální zaměstnání. Rovněž je třeba zmínit, že EU zavedla a rozvinula síť EURES 17 klíčový nástroj na inzerování nabídek volných míst v rámci celé Unie. Byly vyvinuty i další cílené iniciativy, např. portál PLOTEUS na téma příležitostí k učení a Portál pro mobilitu výzkumných pracovníků se Sítí mobilitních center, které poskytují informace migrujícím výzkumníkům. V oblasti sociální inkluze schválila Evropská rada na svém zasedání v Nice v prosinci 2000 sadu společných cílů při boji proti sociálnímu vyloučení a chudobě 18. První národní akční plány na boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení (NAP/incl), předložené v červnu 2001, došly k zřetelnému závěru, že sociálním vyloučením a diskriminací jsou vysoce ohroženy etnické minority a přistěhovalci; avšak přes všeobecné uznání tohoto faktu neobsahovaly první národní akční plány žádná data o těchto skupinách. V červenci 2001 navrhla Komise otevřenou metodu koordinace přistěhovalecké politiky Společenství a v prosinci 2001 vyzvala Evropská rada v Laekenu k posílení výměny informací o migraci. Následně svolala jednotlivá pracoviště Komise poradní setkání, která posloužila jako diskusní fórum o otázkách migrace v EU. Pro zkoumání problematiky mezinárodní mobility některých skupin osob, např. výzkumných pracovníků, jsou využívána rovněž setkání k výměně informací a správných postupů. Jako reakce na závěry Rady ve složení pro justici a vnitřní věci z října 2002 byla rovněž zřízena síť vnitrostátních kontaktních míst pro integraci. Na pozadí politických závazků EU v oblasti integrace, zaměstnanosti a sociální soudržnosti se nachází řada finančních nástrojů a dalších iniciativ EU, jež integraci přistěhovalců přímo či nepřímo pomáhají. Z těch je na prvním místě třeba zmínit strukturální fondy, zejména Evropský sociální fond. Unie podporuje integraci rovněž inovačními akcemi, tvorbou sítí a výměnou zkušeností v rámci programu EQUAL, prostřednictvím iniciativy URBAN II, pokud jde o regeneraci měst, a prostřednictvím programu EU na podporu rovnosti mužů a žen a na boj proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci. Kromě toho jsou prostředky Společenství čerpány také z Víceletého programu Evropského investičního fondu pro podniky a podnikání 2001-2005, který podporuje půjčky na mikroekonomické úrovni ve prospěch podnikatelů-přistěhovalců. 16 17 18 Sdělení ze dne 17. července 2002 Pětiletá inventura ESZ COM(2002)416. Rozhodnutí Komise 2003/8/ES ze dne 23. prosince 2002 Úř. věst. č. L 5/16 ze dne 10. 1. 2003. Usnadňovat účast na pracovním trhu a přístup všech lidí ke zdrojům, právům, zboží a službám; předcházet rizikům sociálního vyloučení; pomáhat nejzranitelnějším a mobilizovat do boje proti sociálnímu vyloučení všechny příslušné orgány. 7

Víceletý program se navíc v rámci svých obecnějších aktivit, včetně procedury BEST, soustředí specificky na podnikatele z etnických menšin. Řada iniciativ zaměřených na integraci přistěhovalců je podnikána také na poli vzdělání a kultury, konkrétně v rámci programů SOCRATES, LEONARDO DA VINCI, YOUTH a CULTURE 2000. V rámci přípravy společné evropské azylové politiky založila Rada Evropský fond pro uprchlíky (European Refugee Fund) 19, jehož cílem je podpora takových opatření členských států na podporu společenské a ekonomické integrace uprchlíků, která přispívají k ekonomické a sociální soudržnosti. V období let 2000-2002 bylo na taková opatření vynaloženo 28,3 % vyčleněných prostředků (19 mil. ). Jako nástroj zkvalitnění analýz a výzkumů v oblasti migrace a azylu v EU zřídila Komise v roce 2002 Evropskou síť pro otázky migrace (European Migration Network). 1.3 Národní přístupy k integraci V posledních letech udělala většina členských států velký krok směrem ke zlepšení integrace přistěhovalců a osob pod mezinárodní ochranou, když zformulovala národní politiky integrace. Na žádost neformální Rady ve složení pro justici a vnitřní věci, která se sešla ve Verii 28. - 29. března 2003, vypracovala Komise pro potřeby Rady souhrnnou zprávu o politikách a praxi členských států v oblasti integrace. Tato zpráva, která je připojena k tomuto sdělení jako příloha 1, představuje faktografickou studii s podrobnými informacemi o politice integrace v jednotlivých členských státech. Mnohé členské státy jsou toho názoru, že dosud prováděné politiky nejsou dostatečně účinné. To ilustruje rostoucí znepokojení přetrvávajícími překážkami úspěšné integrace, z nichž nejrozšířenější je nedostatečná jazyková vybavenost, pokud jde o jazyk hostitelské země, a významná je rovněž nezaměstnanost a nízké formální i neformální vzdělání. Politický význam, který členské státy přisuzují úspěšné integraci státních příslušníků třetích zemí, se odráží v současné diskusi na úrovni EU. Nejvíce se debatuje o tom, jakou povahu by měly mít prováděné integrační programy a opatření. Další klíčovou otázkou je to, zda by integrační programy a opatření měly být povinné a jaké právní a finanční důsledky by měla mít neúčast v nich. Rostoucí úlohu v jednáních o jednotlivých legislativních návrzích, jež jsou v současné době na agendě Rady, hraje otázka, zda by neúčast v povinných opatřeních měla v konečném důsledku vést k revokaci povolení k pobytu. Diskuse tak ukazují, že problémy, kterým jednotlivé členské státy čelí, a způsoby řešení, o které usilují, jsou si v mnohém podobné. To vede k rostoucímu uznání nutnosti společné akce na úrovni EU, rozvinutí dalších společných nástrojů a přizpůsobení těch stávajících na nové výzvy. 19 Evropský fond pro uprchlíky byl zřízen rozhodnutím Rady ze dne 28. září 2000 na základě čl. 63 odst. 2 písm. b) Smlouvy o ES a pokrývá období let 2000-2004 s orientačním rozpočtem 216 mil. na těchto pět let (položka rozpočtu B5-810). 8

2. HOSPODÁŘSKÁ A DEMOGRAFICKÁ VÝZVA: NOVÝ ROZMĚR Jak Komise zdůraznila již ve svém sdělení z listopadu 2000 20, vedou nové ekonomické a sociální souvislosti, jako je řada nedostatků ve struktuře vzdělání a pracovní síly, soutěž o vysoce vzdělané pracovníky v globální ekonomice a čím dál rychlejší stárnutí obyvatelstva, k tomu, že přistěhovalectví v EU získává nový tvar. Přistěhovalectví, mezi jehož faktory patří nejrůznější tlaky i tahy, je nutné uvést do souvislosti s předpokládaným vývojem zaměstnanosti a se strukturou potřeb budoucího trhu práce. Stabilnější příliv přistěhovalců bude čím dál pravděpodobnější i potřebný a tento vývoj je třeba předvídat. 2.1 Modely imigračních toků v EU Dlouhá tradice přistěhovalectví v EU je spojena s celkově pozitivním účinkem imigrace na hospodářský růst a přizpůsobivosti trhu práce, i když se struktura a dynamika imigrace značně liší mezi zeměmi a v čase. V roce 2000 představovali muži a ženy s občanstvím jiné než členské země EU okolo 4 % mužů a žen žijících v EU 21. Během 90. let se pozitivní čistá míra migrace stala ve většině členských států největší složkou změny obyvatelstva; EU jako celek měla koncem dekády okolo 850 tisíc čistých přistěhovalců ze zahraničí ročně (včetně vracejících se občanů EU). Podle odhadu přesáhne tento údaj v roce 2001 hodnotu jednoho milionu. V 90. letech jsme rovněž byli svědky rozšiřování typologie migrantů a diverzifikace modelů migračních toků i složení vysílajících a přijímajících zemí. Změny azylových pravidel vedly, převážně v souhře s válkami v bývalé Jugoslávii a s ozbrojenými konflikty ve světě, ke kulminaci počtu žádostí v letech 1992 a 1997. Kromě toho se dřívější emigrační země (jižní členské státy a Irsko) staly zeměmi imigračními, přičemž rozsáhlý tok přistěhovalců sestával jak z vracejících se státních příslušníků, tak i z občanů jiných států, většinou států mimo EU. Vzhledem k růstu populace mladých dospělých v mnoha třetích zemích, k hospodářským a sociálním rozdílům a k politické nestabilitě není pravděpodobné, že by migrační tlak v dohledné budoucnosti polevil. Až v roce 2004 vstoupí do EU deset nových států, stane se z části dřívější imigrace vnitřní mobilita osob. Zkušenosti z minulosti, jakož i nedávné odhady 22 ukazují, že mobilita pracovníků z nových členských států nastane nejspíše v mírném až skromném měřítku (se zvláštními situacemi v příhraničních regionech). Zároveň pravděpodobně vzroste velikost a dynamika podílu migrace na celkové změně obyvatelstva v EU25, neboť nové členské státy se vyznačují podobnými demografickými trendy jako stávající EU15. 20 21 22 COM(2000)757. Podrobnější informace viz zejména Eurostat: Women and men migrating to and from the EU. Statistics in focus, Theme 3 2/2003; Eurostat: First demographic estimates for 2002, Statistics in focus, Theme 3 25/2002. Údaje v následujícím odstavci jsou čerpány z těchto dvou publikací. Viz též diagram 1 a 2 v příloze 2. European Integration Consortium (2001): The impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in the EU member States. Podle odhadů bude objem přílivu osob z nových členských států do stávajících patnácti činit pouze asi 350 tis. osob. Roční čistý příliv migrantů bude postupně klesat, takže pro rok 2030 je očekávána stabilizace celkové populace občanů nových členských států v EU15 na počtu cca 3,5 milionu osob. Rozložení přílivu do delšího časového období bude dosaženo zavedením přechodných období. 9

2.2 Ekonomický význam přistěhovalectví a jeho dopad na zaměstnanost 23 Přistěhovalectví by mělo být uznáváno nejen jako zdroj kulturního a společenského obohacení, zejména s ohledem na jeho příspěvek k podnikatelskému duchu, rozmanitosti a inovacím, ale i jako významný ekonomický faktor zaměstnanosti a růstu, neboť vede ke zvýšení nabídky pracovních sil a pomáhá řešit situace úzkého profilu pracovníků. Přistěhovalectví má také převážně pozitivní dopad na poptávku po výrobcích, a tím i na poptávku po pracovní síle. Studie z celého světa (provedené např. MOP, MMF a OECD) obecně potvrzují řadu pozitivních ekonomických účinků přistěhovalectví 24. Dnes je již např. uznáván fakt, že imigrace do USA je jedním z faktorů vysvětlujících dlouhé období růstu v 90. letech, kdy průměrný přírůstek zaměstnanosti dosahoval 1,5 % ročně a celkový ekonomický růst více než 3 % ročně. Navíc se zdá, že rozsáhlé vlny legálního a ilegálního přistěhovalectví do USA 25 od konce 80. let představují hlavní příčinu zlepšení trajektorie stárnutí obyvatelstva USA oproti Evropě a dnešního podstatného rozdílu mezi těmito trajektoriemi (viz diagram 3 v příloze). Naproti tomu ekonomická stagnace Japonska v poslední dekádě je čím dál častěji vysvětlována částečně jako důsledek poklesu obyvatelstva v produktivním věku od poloviny 90. let v kombinaci s přísným omezováním přistěhovalectví, které znemožnilo vyrovnání dopadů rychlého stárnutí na nabídku pracovních sil, zaměstnanost a růst přílivem imigrantů (viz diagram 4 v příloze). Pro Evropu platí, že kdyby nebylo přílivu imigrantů, začal by již počet obyvatel v produktivním věku v některých členských státech klesat (viz diagram 5 v příloze). Nedávný růst počtu přistěhovalců do Irska, který následoval po změně režimu udělování pracovních povolení s cílem zmírnění nedostatku pracovních sil, pravděpodobně přispěl k udržení tempa růstu této země 26. Pokud jde o pracovní příležitosti, neexistují téměř žádné důkazy, že by přistěhovalectví vedlo ke zvýšení nezaměstnanosti 27. Krátkodobě může mít imigrace pozitivní dopad na domácí zaměstnanost díky tomu, že zvyšuje pružnost pracovního trhu. To platí především pro dočasnou migraci. V zásadě přistěhovalci domácí pracovní sílu nevytlačují, neboť jejich schopnosti a kvalifikace mohou doplňovat schopnosti a kvalifikaci občanů EU. Nejsou však vyloučeny negativní dopady na určité skupiny osob nebo odvětví. Empirická zjištění ukazují, že nežádoucí dopady 23 24 25 26 27 Dopad na země původu zde není rozebrán, neboť je řešen podrobněji v nedávném sdělení Komise ze dne 3. 12. 2002 (COM(2002)703). Navzdory důkazům o pozitivním makroekonomickém dopadu působí přistěhovalectví v mnoha lidech znepokojení. To lze připsat skutečnosti, že i když je přistěhovalectví z ekonomického hlediska celkově přínosné, jsou jeho náklady a přínosy nerovnoměrně rozděleny. Navíc jsou některé části dlouhodobého příspěvku populace přistěhovalců, např. její účinky na agregátní poptávku jako hnací sílu ekonomického růstu, těžko prokazatelné. V období let 1990-2000 přibylo k obyvatelstvu USA téměř 33 milionů osob. V 80. letech se přistěhovalectví podílelo na růstu obyvatelstva asi jednou třetinou a tento podíl v 90. letech rostl. Mezi roky 1995 a 2000 přispěla imigrace k růstu obyvatelstva asi ze 40 % (UN World Population, přepracované vydání z r. 2000 střední varianta). Značný demografický příspěvek k americkému růstu vysvětluje, proč je diferenciál růstu mezi USA a EU vyšší, co se týče HDP, než co se týče HDP na obyvatele. Trends in international migration, OECD 2002. J. Coppel et al.: Trends in Immigration and Economic Consequences, ECO/WKP (2001) 10. 10

přistěhovalectví se koncentrují u modrých límečků ve výrobních odvětvích a u nekvalifikovaných zaměstnanců služeb 28. Státní příslušníci třetích zemí mají zprvu tendenci směřovat do několika odvětví a profesí, ale v průběhu času tato tendence mizí. Tito lidé tvoří například přes 10 % zaměstnanců v soukromých domácnostech a téměř 8 % zaměstnanců ubytovacích a stravovacích služeb (oproti podílu na celkové zaměstnanosti 3 %). Všechny druhy kvalifikace pro manuální práci jsou u nich zastoupeny více než u občanů EU (a téměř dvakrát více jsou zastoupena nekvalifikovaná manuální povolání profesní skupina s více než jednou třetinou pozic s nízkou kvalitou 29 ). Kromě toho je značně nerovnoměrné rozložení přistěhovalců v prostoru mezi členskými státy a regiony přičemž relativně vyšší koncentrace jich je ve městech a průmyslových oblastech. Rozložení přistěhovalců mezi odvětvími souvisí s tím, kde existují malé bariéry vstupu a jaké jsou požadavky na zvláštní kvalifikaci. Koncentrace občanů třetích zemí v některém odvětví jako taková jim může poskytnout startovní bod ke vstupu na trh práce a osvojení si schopností včetně jazyka. Na druhou stranu relativně vysoký počet občanů třetích zemí v některých odvětvích s omezenými právy nebo omezeným prostorem pro mobilitu na pracovním trhu není v silné pozici, pokud jde o mzdy a kvalitu práce. K tomu se může přidat špatná reprezentace těchto pracovníků v procesu sociálního dialogu. V důsledku těchto vlivů se může posílit neochota občanů členských států vykonávat tato povolání a dnešní segmentace pracovního trhu. Vliv přistěhovalectví na domácí úroveň mezd leží v rozmezí od 0,3 do + 0,3 % 30. Vliv na mzdy a zaměstnanost bude zápornější u některých kategorií domácích pracovníků, zejména nízko kvalifikovaných (v důsledku substitučního efektu), a kladný u pracovníků s vysokou kvalifikací (snad díky zvýšení produktivity ze vzájemného doplňování se těchto pracovníků s přistěhovalci). Čistý vliv přistěhovalectví na veřejné finance hostitelských zemí, tj. na výdaje a příjmy států, byl dosud spíše mírný 31 a existují důkazy, že může být i celkově pozitivní. Většina studií navíc ukazuje, že přistěhovalci nejsou více závislí na sociálních dávkách než ty skupiny domácího obyvatelstva, které se nacházejí ve stejné sociální a pracovní situaci. 2.3 Dopady demografických změn na zaměstnanost a ekonomický růst Dopady demografických změn jsou diskutovány poměrně často 32 a lze je popsat řadou různých scénářů. Podle odhadů Eurostatu založených na předpokladu mírné imigrace 33 způsobí stárnutí obyvatelstva pokles obyvatelstva EU25 v aktivním věku ze 303 milionů na 297 milionů v roce 2020 a na 280 milionů v roce 2030. Tento pokles, který lze připsat dlouhodobým účinkům snižování měr porodnosti od poloviny 28 29 30 31 32 33 European Integration Consortium (2001): tamtéž. Evropská komise: Employment in Europe 2001. H. Brückner: Can international Migration Solve the Problems of European Labour Markets? německý Ústav hospodářského výzkumu, duben 2002, s. 34. J. Coppel et al.: tamtéž. Viz např. Společná zpráva o účasti na pracovní síle a aktivním stáří, Zpráva o sociální situaci 2002 a 2003. Nynější základní scénář Eurostatu předpokládá poměrně nízký příliv přistěhovalců do EU15 ve výši asi 630 tis. osob ročně, což odpovídá čistému příspěvku asi 450 tis. osob k obyvatelstvu v aktivním věku ročně. 11

70. let, bude doprovázen zvětšováním věkové skupiny starších 65 let. Při stejných předpokladech 34 vzroste počet lidí v této věkové skupině v EU25 ze 71 milionů v roce 2000 na 93 milionů v roce 2020 a na 110 milionů v roce 2030, což přinese nárůst poměru závislých starých osob (old age dependency ratio) z 23 % na 40 % (viz diagramy 6 a 7) 35. Kromě toho vzroste podle prognózy počet osob starších 80 let v EU25 z téměř 16 milionů v roce 2000 na cca 30 milionů v roce 2030. Pro účely tohoto sdělení lze dopady uvedených demografických změn na růst zaměstnanosti znázornit pomocí ilustrativního demografického scénáře, který předpokládá dosažení lisabonské cílové hodnoty 70%ní zaměstnanosti do roku 2010 a stabilní míru zaměstnanosti po tomto datu 36. Při tomto scénáři může být po roce 2010 očekáván pokles celkového objemu pracovních sil (viz následující graf), který za EU25 činí mezi roky 2010 a 2030 řádově 20 milionů pracovníků 37. Pokles počtu pracovních sil nastává i v alternativním scénáři, ve kterém roste míra zaměstnanosti z cílových 70 % dosažených v roce 2010 až na 75 %, avšak později a v menším rozsahu. Očekávaný pokles objemu pracovních sil v obou scénářích nemůže být zvrácen (neočekávaným) růstem porodnosti, neboť případné nové generaci babyboomu by trvalo více než dvě desetiletí, než by dospěla do produktivního věku a tím přispěla k růstu celkové zaměstnanosti. Scénář vývoje úrovně zaměstnanosti (EU25, období let 2000-2030) Vývoj celkového objemu pracovních sil (v milionech osob) v období let 2010-2030 za předpokladu dosažení míry zaměstnanosti 70 % v roce 2010 240 O b j e m p r a c o v n í 230 220 210 200 190 EU25: Dosažení míry zaměstnanosti 70 % do roku 2010 180 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 34 35 36 37 Použité dlouhodobé prognózy především nepočítají s některými dlouhodobými změnami, jako je možné přistoupení Turecka k EU. Při míře zaměstnanosti 70 % poklesne poměr počtu zaměstnaných k počtu osob starších 65 let z 2,7 v roce 2010 na cca 2,2 v roce 2020, 1,8 v roce 2030 a 1,5 v roce 2040. Pokud by po dosažení lisabonské cílové hodnoty míra zaměstnanosti mezi roky 2010 a 2020 nadále rostla až na 75 %, pak by se pokles tohoto poměru zpomalil a v roce 2020 by bylo dosaženo hodnoty 2,4. Pro lepší znázornění izolovaného dopadu demografických změn je pro migrační toky přijata stejná hypotéza. Tomu odpovídá 13 milionů pracovníků v EU15. 12

Pokles celkového počtu pracovních sil vede k negativnímu vlivu vývoje zaměstnanosti na hospodářský růst, neboť hospodářský růst závisí na kombinaci faktorů zaměstnanosti a produktivity. Negativní vliv zaměstnanosti na hospodářský růst by mohl být kompenzován zrychlením tempa růstu produktivity. Při výše uvedeném demografickém scénáři by však tempo růstu produktivity pro dosažení průměrného tempa růstu HDP 2,5 % ročně (což je průměrný růst EU od roku 1990), aby vyrovnalo pokles zaměstnanosti, muselo v období let 2010-2020 dosáhnout 2,8 % a v období let 2020-2030 by se dokonce muselo vyšplhat přes hranici 3 %. Pokud by mělo být dosaženo 3%ní míry růstu, která odpovídá extrapolaci lisabonských cílů, musel by být růst produktivity ještě vyšší (viz diagram 8 v příloze). Tyto výsledky tak ilustrují význam, který bude mít dosažení lisabonského cíle 70%ní míry zaměstnanosti do roku 2010 a udržení této míry za jinak nezměněných podmínek (při předpokladu setrvání ostatních proměnných s vlivem na produktivitu a růst na konstantní výši). Potenciál technologií úsporných na faktor práce by neměl být podceňován, ale na druhou stranu lze zpochybnit možnost dosažení růstu produktivity na výše uvedených úrovních, zvážíme-li tyto nedávné trendy: za EU15 rostla produktivita práce průměrným tempem 4,5 % v 60. letech, 2,5 % v 70. letech a 2 % v 80. letech a pak klesala až na 1,2 %. Také dopad poklesu počtu pracovních sil a jejich stárnutí na produktivitu nemusí být pozitivní. Tento dopad bude průsečíkem mnoha různých vlivů, včetně zavádění technologií úsporných na práci v důsledku ztenčování trhů práce, obtížného přizpůsobování stárnoucích pracovníků na nové požadavky pracovního trhu, změn míry úspor, jež mohou negativně ovlivnit tempo investic a inovování kapitálových produktů 38, rizika poklesu návratnosti investic do lidského kapitálu při stárnutí obyvatelstva, změn tempa investic do výzkumu 39, technologických změn a změn celkové odvětvové a geografické mobility v důsledku poklesu podílu mladých pracovníků. I když je obtížné předvídat, jak se kombinace faktorů ovlivňujících produktivitu projeví, lze celkově pochybovat o tom, že dojde k takovému růstu produktivity, který je nutný k vyrovnání poklesu zaměstnanosti. Nedojde-li k přírůstku zaměstnanosti ze zvýšené imigrace a nezvedne-li se tempo růstu produktivity nad dnešní úroveň (0,5-1,5 %), zpomalí se průměrný růst HDP v EU v uvedeném scénáři na 1 % v období let 2010-2020 a na 0,6 % v období let 2020-2030. Scénář však nebere v úvahu nejrůznější adaptační procesy, které v hospodářství proběhnou. Očekává se přizpůsobení mnoha proměnných, například měnových kurzů, úrokových měr, objemu a složení úspor, spotřeby a investic, jakož i mezinárodních toků kapitálu a zboží a služeb mezi oblastmi s rozdílným charakterem stárnutí obyvatelstva. V Ekonomické ročence 2002, do jejíchž podkladů Komise zahrnula tyto efekty, je spočítán model všeobecné rovnováhy s tím, že stárnutí obyvatelstva nepříznivě ovlivní růst HDP na obyvatele v období let 2000-2050 způsobí jeho snížení oproti základnímu scénáři o 0,4 procentního bodu ročně. Není zde však 38 39 Model životního cyklu ukazuje určitý pokles míry úspor v závislosti na stárnutí. Negativní dopad tohoto poklesu na investice by však mohl být zmírněn novými možnostmi, které přináší růst návratnosti přímých zahraničních investic (viz Ekonomická ročenka (Annual Economic Review) 2002, kapitola 4). Viz zejména barcelonský cíl urychlení investic do výzkumu (COM(2003)226 a SEC(2003)489). 13

uvažována možnost změny politik v reakci na dynamiku stárnutí a možný pozitivní dopad takových změn na celkový růst 40. Za pozornost stojí rovněž dopady stárnutí obyvatelstva na systém sociálního zabezpečení 41. Zvýšení zaměstnanosti by pomohlo zmírnit i břemeno jiných druhů sociálních dávek, např. dávek v nezaměstnanosti. Nicméně i když bude dosaženo cílové hodnoty 70%ní míry zaměstnanosti a tato hodnota bude v dalších desetiletích udržena, bude růst poměru závislých starých osob pokračovat (viz diagram 7 v příloze). Proto je třeba zdůraznit, že přistěhovalectví by mohlo přispět k větší udržitelnosti důchodů pouze do té míry, do jaké může zmínit trend poklesu celkového počtu pracovních sil po roce 2010. V dlouhodobém horizontu však nemohou být dopady stárnutí na systémy sociálního zabezpečení odstraněny jinak než podstatným zvýšením porodnosti. 2.4 Předpokládaný vývoj zaměstnanosti a potenciál přistěhovalectví I když se ekonomické dopady společensko-demografických změn teprve plně projeví, některých důsledků změny demografické a vzdělanostní struktury obyvatelstva v produktivním věku si můžeme všímat již dnes 42. V první řadě byly v průběhu posledního hospodářského cyklu hlášeny nedostatečné počty pracovních sil. Tento negativní jev, ač obtížně měřitelný a sledovatelný, má tendenci k setrvání i v nynější fázi hospodářské recese. K řešení těchto výzev a splnění cílů z Lisabonu musí EU především mobilizovat stávající lidské zdroje, včetně migrujících pracovníků žijících na jejím území. Nicméně s ohledem na tendenci ke zvětšování problému s nedostatkem pracovníků lze pochybovat, že trhy práce EU budou schopny zajišťovat takové počty pracovníků, které by odpovídaly potřebám poptávky. Krátkodobě může migrace pracovníků přispět ke zmírnění jejich nedostatku zejména v informačních a komunikačních technologiích, ve vyspělých technologiích nebo ve zdravotnictví, ale také v některých povoláních s nízkým stupněm kvalifikace. Zkušenosti z nedávné minulosti, kdy některá odvětví (IT, zdravotnictví, stavebnictví) trvale hlásila nedostatek pracovníků, ukazuje, že nemusí být vždy snadné vyřešit tyto problémy sáhnutím do řad místních pracovníků. Možným řešením by bylo více využít možností, které poskytuje Všeobecná dohoda WTO o obchodu službami (GATS) uzavřít dohody o dočasném vstupu osob za účelem poskytování služeb (tzv. Mód 4) 43. Střednědobě se bude nedostatek pracovníků prohlubovat a jejich potřeba se může všeobecně rozšířit na profese s vysokým i nízkým stupněm kvalifikace. Hlavní výzvou zůstane nalákání a získání migrantů, kteří by zapadali do struktury pracovních sil Unie a pomohli stabilizovat produktivitu a hospodářský růst. V souvislosti s prohlubováním mezer a nesouladů mezi poptávanou a nabízenou kvalifikací, 40 41 42 43 Uvedené údaje, které pocházejí z Ekonomické ročenky 2002, nejsou přímo srovnatelné s údaji z demografických scénářů, neboť ty se týkají růstu HDP, nikoli růstu HDP na obyvatele, a předpokladu splnění lisabonské cílové hodnoty 70%ní míry zaměstnanosti. Podrobnější analýza viz Ekonomická ročenka 2002 a Společná zpráva Rady a Komise o důchodech ze stejného roku. Analýza strukturální změny trhů práce v Evropě viz Employment in Europe 2002. K tomu, že Všeobecná dohoda WTO o obchodu službami poskytuje možnost uzavírání dohod o dočasném vstupu osob za účelem poskytování služeb (tzv. Mód 4), je třeba dodat, že tento typ dočasné migrace se pravděpodobně rozvine jako výsledek nynějších jednání v rámci Rozvojové agendy z Doha. 14

k jejichž překonání je zapotřebí delšího času, je čím dál více uznáván fakt, že ekonomické přistěhovalectví může při řešení nerovnováhy na pracovním trhu sehrát důležitou roli, budou-li přicházet lidé s vhodnou kvalifikací. Řízení tvaru a dynamiky budoucích imigračních toků tak, aby vhodně zapadaly do ekonomiky EU, se může v praxi ukázat jako obtížné, protože přistěhovalectví závisí na mnoha různých faktorech, jež jsou často mimo rozsah pravomoci jediného veřejného orgánu. Vlády si však čím dál více uvědomují, že pro snadnější integraci přistěhovalců do pracovního trhu je třeba k imigraci zaujmout více proaktivní a prozíravý přístup a že nebude-li k legálnímu přistěhovalectví zaujat otevřenější přístup, může EU v budoucnu čelit zesílení imigračních tlaků a riskovat zesílení přílivu ilegálních přistěhovalců. Mnohé země OECD a EU již iniciovaly zvláštní programy k usnadnění přístupu kvalifikovaných zahraničních pracovníků na trh práce, nebo přijaly změny příslušných předpisů (to se týká zejména pracovníků s vysokou kvalifikací, např. výzkumníků). Některé země rovněž zvažují zavedení selektivní imigrační politiky s vazbou na trh práce, která by pomohla zmírnit nedostatek pracovníků; cíle a postupy těchto politik se však mezi jednotlivými zeměmi mohou značně lišit. Příslušné politiky není možné navrhovat podle jednoduchého vzoru a naopak je nutné s využitím prohloubených statistických údajů důkladněji zvažovat jejich možné dopady a nedostatky. Avšak ani s vylepšenými údaji si nelze dělat iluze, že by bylo možné přesně odhadovat budoucí potřeby pracovního trhu z hlediska jednotlivých odvětví a profesí. Nabídku a poptávku pomohou nejlépe spojit takoví přistěhovalci, kteří jsou dostatečně přizpůsobiví na měnící se podmínky, pokud jde o kvalifikaci, praxi a osobní schopnosti. Mechanismy selekce musí být šity na míru tomuto druhu potenciálních přistěhovalců a nabídnout jim dostatečně atraktivní podmínky. To pravděpodobně povede k zesílení soutěže o tyto pracovníky mezi členskými státy EU a mezi státy OECD. K vytvoření vhodného hřiště pro tuto soutěž je třeba zavést koordinační postupy. Orgány členských států často hovoří o dočasnosti či dokonce sezónním charakteru přistěhovalectví, které hodlají připustit. To však není realistický pohled. Zkušenosti z minulosti mimo jiné ukazují, že je značně obtížné udržet systémy dočasné imigrace stabilní, neboť lidé, kteří chtějí v zemi zůstat, si obvykle najdou svoji cestičku. Kromě toho je třeba mít na paměti, že účinná integrace přistěhovalců a jejich příspěvek k pracovnímu trhu si často vyžádá určitý čas a že ke zmírnění demografické nerovnováhy, hrozící ve střednědobém horizontu, může přispět spíše imigrace trvalého charakteru. Úspěšný vliv celkové souhry přistěhovaleckých politik členských států na zaměstnanost bude záviset na schopnosti EU plně využít potenciálu přistěhovalectví a zároveň se neodchýlit od obecnějších cílů sociální, hospodářské, zahraniční, rozvojové a obchodní politiky. Přistěhovalců by nemělo být využíváno na úkor rozvojových zemí, zejména s ohledem na možný odliv mozků 44. Také by neměly být udržovány rozdíly v rozdělení přistěhovalců a občanů EU mezi odvětvími a profesemi. Tyto rozdíly, jež se projevují v segregaci pracovních trhů, brzdí trend celkového zvyšování kvality práce, ústřední součást Evropské strategie zaměstnanosti, 44 Viz diskuse v textu sdělení o vztazích s třetími zeměmi (COM(2002)703). 15

a mohou vést k trvalé závislosti na přistěhovalectví za účelem obsazení pracovních míst s nízkou kvalitou. Řízení celkového tvaru přistěhovalectví si rovněž vyžádá koordinované změny v postavení přistěhovalců nebo v délce jejich pobytu, jakož i řešení otázky neoficiální práce přistěhovalců v rámci komplexního přístupu k problematice práce na černo. Konečně je třeba mít na paměti, že významnou roli v migračních tocích budou vždy hrát také neekonomické motivy (např. spojování rodin, uprchlictví) a že je nutné uznávat a rozvíjet schopnosti a dovednosti přistěhovalců přicházejících s těmito motivy. 2.5 Řeší přistěhovalectví problém demografických změn? Hypotéza využití přistěhovalců jako náhradního zdroje k pokrytí potřeb zmenšující se a stárnoucí populace EU byla rozsáhle zkoumána 45. V předchozím textu bylo ukázáno, že nulový růst dnešního čistého přílivu imigrantů by vedl k výrazně nižším mírám zaměstnanosti a hospodářského růstu. Na druhou stranu není realistické očekávat, že bude přistěhovalectví zcela kompenzovat dopady stárnutí obyvatelstva na trh práce. V diskusi o čistém přílivu imigrantů je navíc třeba myslit i na emigraci z EU, jejíž tvar a dynamiku lze jen obtížně předvídat 46. Udržení dnešního počtu obyvatel v produktivním věku, a zejména udržení dnešního poměru závislých starých osob, by vyžadovalo masivní rozšíření přílivu přistěhovalců do roku 2030. Hlavním ekonomickým nedostatkem takového přílivu by bylo, že populace přistěhovalců také stárne, a to v souladu s domácími demografickými vzorci. Jakýkoliv přistěhovalecký boom v příštích několika desetiletích by tedy (při stejných předpokladech) vedl ke vzniku situace podobné té dnešní v pozdějším časovém okamžiku. Z hlediska sociální soudržnosti by také jakékoliv masivní rozšíření přílivu přistěhovalců značně zvýraznilo problémy s integrací. Stabilnější příliv imigrantů je nicméně čím dál více nutný a pravděpodobný. Tendence k poklesu evropského obyvatelstva v produktivním věku v kombinaci s různými tlaky v rozvojových zemích povede v nejbližších desetiletích pravděpodobně k stabilnímu přílivu imigrantů. Přistěhovalectví může přispět k plnění současných i budoucích potřeb pracovních trhů EU a navíc může pomoci rozložit důsledky demografického přechodu, očekávaného mezi lety 2010 a 2030, do delšího časového období, i když je třeba mít na paměti, že samo o sobě nemůže vyřešit všechny dopady stárnutí. Proto bude důležité najít způsoby, jak modelovat migrační tlaky prostřednictvím příslušných politik vstupu a usazování. Stejně důležité bude uvědomit si možné přínosy imigrace a usnadňovat integraci přistěhovalců prostřednictvím lepších politik přistěhovalectví a integrace na úrovni lokální, regionální, národní a celé Unie. 45 46 Viz např. OSN (2000): Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations?, Population Division, Department of Economics and Social Affairs, New York. Opakujeme, že sám údaj o čistém migračním toku neumožňuje odhadnout velikost imigrace a emigrace. 16

3. INTEGRAČNÍ VÝZVA: HOLISTICKÝ PŘÍSTUP Úspěšná integrace přistěhovalců je jak věcí sociální soudržnosti, tak i předpokladem hospodářského výkonu. Úspěšná integrace stávajících i budoucích přistěhovalců nese klíčový význam ve vztahu k agendě z Tampere a Lisabonu a k výzvám popsaným v předchozím textu. Skutečnost, že je nutné toto úsilí ještě zesílit, naznačují trvalé problémy stávající populace imigrantů 47. Charakteristickým příkladem těchto problémů je nízká zaměstnanost a vysoká nezaměstnanost i ve druhé generaci přistěhovalců. 3.1 Vymezení pojmů a rozsah působnosti Pro účely tohoto sdělení se integrací rozumí obousměrný proces založený na vzájemných právech a povinnostech občana třetí země s legálním pobytem na jedné straně a hostitelské společnosti na straně druhé, který vede k plnému zapojení přistěhovalce. To vyžaduje jednak odpovědnost hostitelské společnosti za takovou formulaci práv přistěhovalců, aby se jako jednotlivci mohli podílet na hospodářském, společenském, kulturním a občanském životě společnosti, a jednak dodržování základních norem a hodnot hostitelské společnosti ze strany přistěhovalce a jeho aktivní účast na procesu integrace, aniž by se musel zříci své vlastní identity. Ve svém sdělení z listopadu 2000 48 upozornila Komise na rozmanitost skupin přistěhovalců, na které by se měla zaměřit integrační opatření. Mezi hlavní skupiny patří pracovní migranti, rodinní příslušníci vpouštění na základě ustanovení o spojování rodin, uprchlíci a osoby pod mezinárodní ochranou. Integrace s sebou nese postupný vývoj rovnováhy mezi právy a povinnostmi, a proto čím déle někdo v členském státě legálně pobývá, tím více práv a povinností by měl získat. Tato přírůstková metoda integrace však závisí na tom, aby byla integrační opatření nabídnuta všem občanům třetích zemí co nejdříve po jejich příchodu, nejpozději však v okamžiku, kdy jejich pobyt získá trvalý či stabilní charakter. Zvláštní integrační opatření jsou často potřebná i pro druhé a třetí generace přistěhovalců, které se narodily v EU či zde získaly občanství, jakož i pro přistěhovalce z bývalých kolonií se státní příslušností hostitelské země. Integrační opatření by měla být dostupná i uprchlíkům, včetně znovuusídlených uprchlíků a osob požívajících odvozené nebo dočasné ochrany 49. Tak jako u jiných skupin přistěhovalců se zde integrační opatření mohou lišit podle specifických potřeb 50 a délky pobytu 51 uprchlíků. Uchazeči o azyl však představují zvláštní skupinu občanů třetích zemí, kteří nemají běžný legální pobyt a jejichž pobyt má dočasný a nestabilní charakter. Za určitých podmínek jsou potřeba integrační opatření či spíše 47 48 49 50 51 Situace projektů EU na toto téma, prováděných v rámci Čtvrtého rámcového programu výzkumu a vývoje, viz Migration and integration as challenges to European society: assessment of research reports carried out for the European Commission, Program cíleného socioekonomického výzkumu (Targeted Socio-Economic Research TSER), in: http://www.cordis.lu/improving/socio-economic/ppublications.htm. COM(2000)757. Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001, Úř. věst. č. L 212, 7. 8. 2001. Zvláštní potřeby ohrožených skupin uprchlíků viz oddíl 3.5.1. Přestože byla na úrovni EU stanovena maximální délka pobytu v rámci dočasné ochrany a někteří pracovní migranti vstupují do Unie jen na pevně určenou krátkou dobu, mohou mít tito lidé legitimní důvody k prodloužení legálního pobytu v EU. 17

programy zaměřené na jejich uvedení do země azylu (úvodní programy), nicméně taková opatření či programy nespadají do tématu tohoto sdělení a nebudou zde rozebírány 52. 3.2 Potřeba holistického přístupu Ve svých sděleních z let 2000 a 2001 53 označila Komise řadu zásad, jimiž se musejí integrační programy řídit, a tyto zásady platí i dnes. Nejdůležitější je nutnost holistického přístupu, zohledňujícího nejen ekonomické a sociální aspekty integrace, ale také otázky kulturní a náboženské rozmanitosti, příslušnosti ke společnosti, participace a politických práv. Priority integračních programů se liší země od země a region od regionu, ale pro všechny programy platí, že musejí být plánovány v dobře promyšleném dlouhodobém rámci a zároveň řešit specifické potřeby jednotlivých skupin přistěhovalců a padnout na míru místním podmínkám. Programy závisejí na navázání partnerství široké škály aktérů a na uvolnění dostatečných prostředků. Na plánování, rozvoji, organizaci a hodnocení programů, které se jich týkají, se musejí podílet i členové přistěhovaleckých komunit, včetně žen a osob pod mezinárodní ochranou. Zatímco zvláštní integrační programy jsou důležitým prvkem prvotní fáze integrace, dlouhodobým cílem by mělo být zpřístupnění existujících služeb přistěhovalcům a to, aby tyto služby počítaly s jejich specifickými potřebami. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že mnohá integrační opatření mohou posloužit dvojímu účelu. Nejenže usnadňují integraci přistěhovalce v hostitelské zemi, ale také jej mohou připravovat na návrat 54. Tak třeba většina vzdělávacích aktivit, včetně odborné přípravy, může těmto lidem poskytnout kvalifikaci, jež je v případě návratu využitelná i při rozvoji jejich vlastní domoviny. 3.3 Klíčové prvky každé holistické integrační politiky Z potřeby holistického přístupu vyplývá potřeba komplexní integrační politiky. V následujícím oddílu tak bude probrána celá řada prvků a otázek, které jsou pro úspěch integrační strategie klíčové. Formulované otázky a výzvy by se zároveň mohly stát předmětem další diskuse mezi členskými státy a výměny informací a správných postupů. 3.3.1 Integrace na pracovním trhu Přístup na trh práce je klíčový pro integraci občanů třetích zemí do společnosti a převážná většina přistěhovalců a osob s mezinárodní ochranou disponuje kvalitami a schopnostmi, které jsou v dnešní Evropské unii potřeba. Úplná integrace těchto osob na pracovním trhu EU může také přispět ke schopnosti evropského hospodářství plně využít svůj potenciál konkurenceschopnosti, růstu a zaměstnanosti. Na nynějších mírách zaměstnanosti přistěhovalců je však vidět, že jejich potenciální příspěvek není vždy plně využit. Míra zaměstnanosti občanů třetích zemí v EU15 (52,7 %) leží 52 53 54 Opatřeními na integraci uchazečů o azyl se specificky zabývá návrh směrnice Rady o minimálních standardech pro přijímání uchazečů o azyl (COM(2001)181, 3. 4. 2001). COM(2000)757 a COM(2001)387. Osoby vyžadující mezinárodní ochranu počítají s návratem, jakmile to podmínky v zemi původu umožní; to se týká i přistěhovalců s krátkodobým pobytem. 18

hluboko pod mírou zaměstnanosti občanů EU (64,4 % viz diagram 9 v příloze). Tento rozdíl je obzvlášť výrazný u žen. Přistěhovalci jsou navíc nadměrně zastoupeni v rizikových odvětvích, mezi neoficiálními pracovníky v povoláních s nízkou kvalitou a v segmentech obyvatelstva obzvláště zasažených zdravotními riziky a sociálním vyloučením. Kromě toho mají přistěhovalci s dobrým vzděláním a schopnostmi často problémy s nalezením práce, která by odpovídala jejich kvalifikaci, a jsou nuceni přijmout méně odbornou práci s nižším platem. Pro maximální využití potenciálu přistěhovalců je důležité navázat na jejich dřívější praxi a kvalifikaci, získanou mimo EU. To vyžaduje uznávání a správné hodnocení formální i neformální kvalifikace (včetně diplomů). Kromě toho je nutné věnovat větší pozornost odstraňování takových překážek získání a udržení zaměstnání, jako je nepružnost požadavků na pracovníka nebo právní omezení ohledně jazykových schopností nebo státní příslušnosti 55. Další velké bariéry, jež musí být odstraňovány, představuje diskriminace na pracovišti a rasistické chování. Zvláštní důraz je třeba klást na hodnocení a zlepšování schopností a dovedností přistěhovalců, včetně jazykové vybavenosti, aby mohli vstoupit na pracovní trh a poté si udržet přístup k průběžnému odbornému vzdělávání na stejné bázi jako domácí pracovníci 56. Integrace přistěhovalců na trhu práce by tedy měla být podepřena takovouto aktivní politikou zaměstnanosti s cílem snížení mezery nezaměstnanosti mezi občany třetích států a občany EU na polovinu do roku 2010 57. Důležitou úlohu v této oblasti mohou sehrát také sociální partneři, a to zejména při péči o rovné zacházení s migrujícími pracovníky v otázkách mzdy a pracovních podmínek a při hledání nejrůznějších léků na zvláštní potřeby imigrantů. Důležitým nástrojem podpory integrace přistěhovalců na pracovním trhu může být řízení rozmanitosti (diversity management), tj. řízení rozmanitosti mezi pracovníky, životními styly a rolemi podniků ve společnosti. Tento přístup může být pro zaměstnavatele také účinnou a přínosnou strategií dosahování podnikatelských cílů, neboť jim pomáhá všímat si obchodních příležitostí vznikajících v čím dál rozmanitější společnosti a plně využívat schopností zaměstnanců z různých prostředí (např. jejich zvláštních jazykových schopností nebo jejich porozumění jiným kulturám). Řízení rozmanitosti neznamená jen najímat rozmanité pracovníky, ale také řídit a adaptovat organizace tak, aby měla z této rozmanitosti maximální prospěch. Zahraniční zkušenosti ukazují, že zavedení těchto strategií výrazně obohatilo mnoho podniků i veřejných institucí. I když je integrace na pracovním trhu klíčovým prvkem procesu integrace, nemá tento proces velkou naději na dlouhodobý úspěch, nestane-li se komplexním nepodaří-li se přistěhovalce integrovat také do společenského, kulturního a politického života hostitelské společnosti 58. 55 56 57 58 Evropská konference o úspěšné integraci na pracovním trhu, konaná v Kodani ve dnech 4. - 5. července 2002. Viz též stanovisko Hospodářského a sociálního výboru ze dne 21. března 2002 k přistěhovalectví, integraci a úloze organizací občanské společnosti. Viz návrh rozhodnutí Rady o obecných směrech pro politiku zaměstnanosti členských států, COM(2003)176, 8. 4. 2003, s. 13. Evropská konference o úspěšné integraci na pracovním trhu, tamtéž. 19

3.3.2 Vzdělání a jazykové schopnosti Vzdělávání a odborná příprava představují klíčové faktory úspěchu integrace. Přistěhovalci čelí vážným potížím při uznávání svých akademických výsledků a kvalifikace. To má negativní vliv na efektivitu poradenství při volbě vzdělání. Nedostatečné dosažené vzdělání se často odráží na relativně nižší míře zaměstnanosti státních příslušníků třetích zemí (viz diagram 10 v příloze). Klíčovou starostí většiny členských států je schopnost přistěhovalců hovořit jazykem hostitelské země. Špatné jazykové schopnosti jsou považovány za hlavní překážku úspěšné integrace. Mnohé členské státy zároveň lpí na zásadě, že špatná jazyková vybavenost by neměla bránit v přístupu k zaměstnání nebo ke vzdělání, a naopak věří, že účast v profesním životě nebo ve vzdělávání může přispět k rozvoji potřebných jazykových schopností. Vzhledem k péči o děti a ke kulturnímu a náboženskému rozměru integrace je tento přístup obzvláště důležitý pro migrující ženy, kterým je umožněno navštěvovat jazykové kurzy, nehledě na vliv, který může mít na jazykovou vybavenost jejich dětí. Je třeba zdůraznit, že školství hraje nezbytnou úlohu nejen při získávání znalostí, ale také jako místo formálního a neformálního učení se normám a hodnotám společnosti a jako kulturní most. Představuje důležitý stimul plurality a rozmanitosti u pro populaci přistěhovalců i hostitelskou společnost, a tím působí i proti diskriminaci. V neposlední řadě je nutné řešit řadu otázek spojených se vzděláváním migrujících dětí. V osnovách by měla být zohledněna rozmanitost a měla by být rozvíjena úzká spolupráce mezi rodiči, komunitami přistěhovalců a školami. Je třeba řešit každý specifický problém, například situaci, kdy do jedné školy chodí větší počet migrujících dětí. 3.3.3 Bydlení a život ve městech Rozložení přistěhovalců v prostoru se výrazně liší mezi členskými státy a regiony, přičemž relativně vyšší koncentrace jich je ve městech a průmyslových oblastech. Integrace je problematická především v národnostně smíšených (a často zanedbaných) oblastech, ve kterých dochází k ohrožení participace přistěhovalců a jejich pocitu přináležitosti projevy rasismu a xenofobie. Volba místa bydliště zřetelně závisí na místě zaměstnání, ale také na modelech přistěhovalectví v minulosti a místě usazení již existujících komunit. Přistěhovalci dnes tvoří čím dál větší složku obyvatelstva městských oblastí a jejich počty pravděpodobně porostou i v příštích desetiletích. Základním předpokladem integrace jejich je přístup k bydlení a právě nedostatek kvalitního bydlení za dostupné ceny v etnicky smíšených lokalitách představuje problém, jemuž mnoho imigrantů a uprchlíků čelí. Situace, kdy rozsáhlé počty přistěhovalců žijí v zanedbaných městských oblastech, je způsobena řadou faktorů typu překážka i typu volba příležitostmi k sehnání ubytování a práce, přáním zůstat v blízkosti svých příbuzných a zachovat rodinná pouta, diskriminací apod. 59 Sídelní koncentrace etnik (tzv. ghetta) vede k izolaci komunit a brání jejich zapojení do širší společnosti. Pevné komunitní sítě mohou sice 59 Evropská konference o úspěšné integraci na pracovním trhu, konaná v Kodani ve dnech 4. - 5. července 2002. 20