Mezní sociální náklady v dopravě

Transkript

1 Přehled tarifikace Mezní sociální náklady v dopravě Maurice Kopecky Evropské dopravní infrastruktury s sebou nesou velký význam, neboť spojují důležitá odvětví ekonomiky, mobilitu pracovních sil, uživatelů a umožňují konkurenceschopnost Společenství. Již od doby vzniku je základem optimalizovat efektivnost jejich vybavení a využívání. Realizace těchto cílů mimo jiné závisí také na způsobech tarifikace infrastruktur se zřetelem k jejich uživatelům a nabízeným možnostem financování investic. Jestliže nejsou všechny platby za používání infrastruktury vloženy do nákladů, využívání dopravy není efektivnější a snižuje se konkurenceschopnost. Bílá kniha KOM (1998) 466 v konečném znění 1 vysvětluje, jak může reforma tarifikace odstranit u dopravních infrastruktur značnou část problémů. Jedná se o výsledek diskusí, jež jsou obsahem následujících prací: - Bílá kniha Evropské komise z roku 1993 "O budoucím rozvoji společné politiky v dopravě " KOM(92) 494 v konečném znění; - Zelená kniha Evropské komise nazvaná "Zavádění přiměřené a účinné tarifikace v dopravě " KOM(95) 691 v konečném znění. Zelená kniha vytyčuje hlavní zásady tarifikace při započítávání mezních nákladů, na úrovni vyššího pokrytí nákladů a posílení transparentnosti při těchto výpočtech. Kniha se pouští do rozsáhlých debat o stanovování tarifů v dopravě; - Zpráva pracovní skupiny z roku 1996 o dohodách o společných investicích mezi veřejným a soukromým sektorem. Tato zpráva odborné skupiny podtrhuje nezbytnost toku příjmů od uživatelů pro usnadnění partnerství veřejného a soukromého sektoru. - Závěrečná zpráva pracovní skupiny zveřejněná 26. května 1999 (vytvořená na jaře 1998) o tarifikaci dopravních infrastruktur. Skupina dostala za úkol formulovat doporučení a principy tarifikace. Tedy na úrovni Evropské komise citovaná skupina, pověřená úkolem zkoumat vyřešit problém zpoplatnění dopravní infrastruktury, odhadla, že pro získání ekonomicky efektivního dopravního sektoru, který bere v úvahu bezpečnost, životní prostředí i všechny ostatní externí náklady, je třeba počítat s mezními sociálními náklady, aby došlo k pokrytí všech mezních nákladů vnějších i vnitřních. Zpráva této skupiny ze září 1999 nazvaná Možnosti přímých plateb nákladů za používání dopravní infrastruktury uživateli shrnuje výsledky těchto prací. Je v podstatě jasné, že mohou nastat okolnosti, které ospravedlňují vyšší úroveň poplatků, zvláště, když se mezní náklady nalézají pod středními náklady. Evropská konference ministrů dopravy (CEMT) ustanovila v roce 1994 pracovní skupinu Společenské náklady v dopravě, složenou ze zástupců ekonomů jednotlivých členských států a z několika odborníků ze soukromého sektoru. Zpráva Politika pro internalizaci externích nákladů byla prezentována v roce Terminologii ze zprávy přejímáme ve valné míře i v tomto článku, abychom co nejpřesněji informovali naše čtenáře. 1 Spravedlivé poplatky za používání infrastruktur: etapové zavádění pro vytvoření společného rámce tarifikace dopravy v Evropské unii. 1

2 Neadaptované systémy tarifikace Když poplatky uložené za používání infrastruktury nekryjí skutečné náklady provozovatele a společnosti, tak používání dopravy už není účinné a snižuje se konkurenceschopnost sektoru. Termíny účinný a účinnost jsou míněny pro situaci, kdy celkové náklady jsou minimalizovány z hlediska získaných výhod. Příliš skromné poplatky za užívání infrastruktury se projeví přílišnou poptávkou nesoucí s sebou vyšší globální náklady než bezprostřední výhody a jednotliví operátoři jsou méně motivováni ke snížení zátěže pro společnost. Když jsou poplatky za používání infrastruktury příliš vysoké, někteří uživatelé mohou být odrazeni od používání dané infrastruktury a sníží se sociální výhody. A na závěr, existence rozdílných způsobů tarifikace v každém státě Evropské unie upřednostňuje některé operátory oproti ostatním. Základní hodnoty tarifikace infrastruktury se mohou vytvářet podle následujících kritérií: - podle mezních nákladů - založeny na středních nákladech - mohou záviset na citlivosti poptávky na modifikace ceny (její elasticitě) podle principů Ramsey/Boiteux. V případě dopravních infrastruktur je poptávka cestujících méně pružná, než u přepravy nákladu. - diskriminace na cenové úrovni - tato strategie spočívá v modulování tarifikace podle přitažlivosti ceny pro uživatele. V těch případech, kdy jsou přínosy jasně vyšší, než mezní náklady, tam budou moci uživatelé platit více, zatímco jsou-li výhody pro uživatele nevelké, budou platit pouze mezní náklady. Toto pravidlo je jen velmi obtížně použitelné v praxi, protože uživatelé nemají žádný důvod zvyšovat svou ochotu platit. - dvoučlenné tarify - jde o kombinaci tarifikace na základě mezních nákladů s paušálním tarifem, aby se pokryly náklady, tarifů různých částí, tarifikace založené na mezních sociálních nákladech, jednání založeného na ochotě platit a na absenci poplatků. Rozhodnutí o individuálních trasách jsou činěna na základě mezních nákladů. V silničním sektoru jeden stát Evropské unie vyčísluje poplatky podle váhy vozidel, pět členských států vkládá do svých infrastruktur placené úseky, šest dalších používá evropskou známku pro těžká vozidla, jeden členský stát uplatňuje jinou formu uživatelského poplatku a u tří ostatních není žádný poplatek za používání silniční sítě. Všechny členské státy vybírají roční poplatky za provoz vozidel, avšak tyto poplatky jsou velmi nesystémovým opatřením, například vůbec neberou v potaz rozdíly mezi benzínovými a naftovými motory. V letecké dopravě využívají letiště značně svých strategických poloh a ukládají leteckým společnostem letištní poplatky, jenž neodpovídají nákladům na poskytované služby. Tarifikace železniční infrastruktury může být také stanovována mnoha různými způsoby. Míra pokrytí nákladů se pohybuje teoreticky mezi % u určitých členských států a není zde stanovena žádná jednotnost co do poskytovaných služeb za určitou míru poplatku. Komplexnost a absence jasných pravidel pro tarifikaci narušuje fungování trhu a složitost zvyšuje administrativní náklady. 2

3 V případě námořních přístavů jsou poplatky velmi variabilní. Subvence přiznávané přístavům umožňují snížit ceny poplatků a ve výsledku mají podíl na rozvoji tohoto druhu dopravy. Struktury tarifikace v různých odvětvích dopravy mají také přímou odezvu v sektoru přístavů. Mimochodem, je zde zřetelně vidět, že jenom velmi zřídka současné systémy tarifikace upřednostňují technologie šetrné k životnímu prostředí. Ostatně, dopravní sektor provázejí určité složitosti v zajišťování financování infrastruktur a tyto problémy podněcují zájem o tarifikaci a partnerství veřejného a soukromého sektoru. Účast soukromého sektoru však úzce souvisí s perspektivou rozumné míry rentability a dostatečných zisků s přijatelnou úrovní rizik. Nyní je nejméně 10 % nákladů u silničních a 30 % nákladů u železničních infrastruktur pokryto přímými uživatelskými poplatky, které vybírají správci infrastruktur. V současné době se těmito problémy zabývá několik nařízení a pravidel Společenství. Například směrnice č. 93/85/EHS upravuje v určitém měřítku ceny a vybírané uživatelské poplatky u těžkých vozidel, a pak například nařízení Rady č. 2878/94 upravující přístavní poplatky pro ropné tankery s bezpečnostními přepážkami a oddělenými komorami, jež jsou bezpečnější a šetrnější k životnímu prostředí. Bezpochyby tyto problémy porostou spolu s postupnou liberalizací trhů. Chybějící propojení mezi náklady ve smyslu provozu a vybíranými uživatelskými poplatky, kombinované s rozdílnými systémy tarifikace u jednotlivých druhů dopravy a v různých členských státech, dále ovlivňování a nerovné podmínky způsobené intervencemi ze strany státní správy či monopolní stanovování cen opravdu nejsou ideální výchozí podmínky pro zavádění efektivního evropského dopravního systému. Přístup Společenství Přístup Společenství musí garantovat, že přijaté systémy tarifikace budou plně transparentní a nebudou diskriminující a že budou zavádět stejná pravidla pro veřejné i soukromé jednotky. Principy, které budou používány, by měly nabídnout srovnatelné podmínky pro dopravu zboží, ale i osobní dopravu, ovšem z důvodů subsidiarity bude toto ponecháno na každém státě. Stejné základní podmínky se musí aplikovat u všech druhů dopravy ve všech členských státech s malými odchylkami podle druhů dopravy a poplatky odlišnými podle místa, s ohledem na specifickou situaci zemí. Uživatelské poplatky musí efektivně pokrýt náklady na užívání infrastruktury podle principu uživatel - poplatník, tj. všichni uživatelé dopravních infrastruktur musí nést náklady za užívání infrastruktury nebo se na nákladech alespoň z velké části podílet. Poplatky musí být přímo závislé na nákladech, které působí uživatelé infrastruktuře či jiným občanům, včetně vlivu na životní prostředí a ostatních vnějších vlivů, způsobených uživateli infrastruktury. Poplatky nemohou být diferencovány jinak, než v přímých závislostech na nákladech a kvalitě služeb a nesmí docházet k žádné diskriminaci některých uživatelů (kvůli státní příslušnosti či umístění podniku). Konečně poplatky musí upřednostňovat efektivní naplněnost infrastruktur. Jediný přístup, odpovídající těmto kritériím, je přístup založený na tarifikaci podle mezních sociálních nákladů, jenž spočívá v placení nákladů uživateli, a to nákladů jak interních, tak externích. Tato internalizace ospravedlňuje název sociální náklady. Je pravděpodobné, že tento princip, kombinovaný s přímými subvencemi členských států správcům infrastruktur (subvence budou kompenzovat rozsáhlé sociální výhody pro ne- 3

4 uživatele dopravy), tarifikací některých mezních nákladů infrastruktury (včetně nákladů z důvodu neprůjezdnosti, ale s vynětím jiných částí externích nákladů) dovolí dosáhnout vyšší úrovně pokrytí nákladů investovaných do infrastruktury a v celkovém měřítku do systému dopravy. Jestliže nebude možné dosáhnout celkového pokrytí a jestliže si členské státy budou přát vyšší úroveň pokrytí, Evropská komise si myslí, že je vhodné zavedení dodatečných nediskriminujících poplatků, které nenaruší konkurenci. Externí náklady jsou ty, které nejsou hrazeny uživateli, zahrnují užívání infrastruktury uživateli, pokud je tato infrastruktura pro uživatele bezplatná, různé škody, znečištění, hluk, náklady spojené s údržbou a nehodami. Neberou-li se tyto náklady v úvahu, vede to k nadměrnému využívaní služeb. Interní náklady jsou náklady placené uživatelem. Kdyby musely pokrýt reálné náklady svých aktivit, byly by podniky donuceny výší těchto nákladů k tomu, aby používaly vozidla, která méně poškozují silnice, jsou šetrnější k životnímu prostředí a bezpečnější, a také k výběru trasy logistické organizace, která dovolí minimalizovat poškození silnic, kongesce, riziko nehod a dopad na životní prostředí nebo k volbě způsobu dopravy s menšími negativními dopady. Je důležité na tomto místě zdůraznit, že princip tarifikace beroucí v úvahu mezní sociální náklady musí být v souladu s ostatními politickými opatřeními, která pomáhá kompenzovat. Mezní sociální náklady dopravy jsou již částečně snižovány platnými nařízeními v oblasti bezpečnosti a životního prostředí. Normy emisí, jež jsou aplikovány na vozidla a letadla, snižují externí náklady, omezení hmotnosti nákladních vozidel a vozů na železnici umožňuje zmírnění a zpomalení poškozování infrastruktury. Bezpečnostní normy snižují náklady vzniklé z dopravních nehod ve všech druzích dopravy. Tento způsob tarifikace infrastruktury je zcela koherentní s plněním služeb ve veřejném zájmu. Principy tarifikace působí přímo na operátory veřejných služeb, nikoliv na konečného uživatele. Je pravděpodobné, že tarifikace s mezními sociálními náklady sníží úroveň poplatků, poněvadž uživatelé nebudou platit investiční náklady. Mezní sociální náklady jsou tedy velmi důležitou podmínkou pro "efektivnost" rozhodnutí založených na potřebách infrastruktur. Platí, že poplatky spočívající na mezních sociálních nákladech na užívání dopravních infrastruktur musí produkovat dostatečné příjmy pro pokrytí nákladů dopravy a celého dopravního systému rozhodnutí o způsobech využití těchto příjmů bude příslušet jednotlivým členským zemím. Tato tarifikace umožňuje aplikovat přímé poplatky za použití s vyššími čistými příjmy, než jsou současné, a platí, že situace se bude lišit síť od sítě. Když jsou mezní náklady infrastruktur vyšší, než střední náklady, tedy v případě, kdy náklady na investici reprezentují pouze malou část celkových nákladů a když limity kapacity infrastruktury jsou naplněny, tarifikace s mezními náklady dovoluje dosáhnout účinného používání, jaké je možné, a pokrýt střední náklady infrastruktur poplatky spočívajícími na mezních sociálních nákladech. Střední náklady jsou celkové náklady infrastruktury rozdělené podle množství produkčních jednotek (vozidlo - kilometr, let/hodina, atd.). Jsou tedy dány podle druhů dopravních jednotek. Jsou důležité pro pokrytí nákladů, poněvadž fixní ceny na stejné úrovni jako střední náklady musí umožnit pokrytí celých fixních a variabilních nákladů. Když tedy mezní náklady jsou pod úrovní středních nákladů, jedná se o opak, který je vytvářen - příjmy nedovolují pokrytí nákladů. V případě, kdy u infrastruktury jsou části, které jsou charakterizovány určitou nenaplněností kapacit, je pravděpodobné, že správci infrastruktury budou kompenzovat tyto 4

5 ztráty v rámci celé infrastruktury. Když to není možné, dochází k intervenci státní správy, ať již do veřejné či soukromé infrastruktury. Je možné, že určité žádoucí investice nemohou být realizovány, jestliže může být zaručena vyšší sazba pokrytí nákladů a daný rámec musí předvídat uspořádání pro projekty tohoto typu. Až do dnešní doby byly infrastruktury financovány veřejným sektorem, ale nároky na veřejné rozpočty se stávají stále méně únosnými a navíc tento druh financování není systematický. Totální závislost investic do infrastruktur na veřejných rozpočtech není žádoucí, protože veřejné financování velmi limituje množství realizovaných infrastruktur. Bylo by tedy velmi žádoucí pomocí partnerství soukromého a veřejného sektoru využít efektivnost soukromého sektoru pro zřízení nové infrastruktury. Právo využívat infrastrukturu může produkovat značné příjmy a v mnoha případech mohou tyto příjmy vést ke snížení uživatelských poplatků. Nový systém tarifikace dovolí využívat účinněji infrastruktury a v určitém měřítku redukovat potřebu nových investic. Některé projekty těží také z odchylky umožňující uložit poplatky vyšší než mezní náklady, když jsou zvýšené poplatky nezbytné pro financování projektů infrastruktury, které jsou důležité a nezbytné ze socioekonomického hlediska. Spojení mezi poplatky a náklady brání tomu, aby určité terminály neprofitovaly z lokálního trhu s charakterem monopolu a aby mohla být použita opatření pro zákaz nepoctivých konkurenčních praktik při zřizování infrastruktury, jež by mohly vést k nadbytečné nevyužité kapacitě. Zavádění po etapách Navrhovaný systém tarifikace musí být zaváděn postupně a v určité posloupnosti. Je navržen postup ve třech etapách. První etapa ( ) hledala metodologii umožňující měření mezních nákladů a usilovala o povýšení idey tarifikace do reálné úrovně. Pravidla pro tarifikaci se odchylují podle užitých způsobů, ale v základě zůstávají na poli nákladů středních (co se týče maximální a minimální úrovně), stejně tak náklady se pohybují podle druhů dopravy v rozmezí od nuly až do středních nákladů infrastruktury. Externí náklady podléhají značným diferenciacím. Druhá etapa ( ) bude spočívat v napojení vlastních poplatků při zavedení nového přístupu a dále se bude týkat harmonizace tarifních systémů mezi jednotlivými druhy dopravy. Během této etapy se předpokládá, že poplatky budou v základě fixní, aby korespondovaly s celkovými mezními sociálními náklady - tedy s mezními náklady infrastruktury a externími náklady. Úroveň poplatků spojená s externími náklady v evropských podmínkách musí být fixována na úrovni dané Společenstvím, pravděpodobně v počáteční ceně trochu vyšší, vyhovující členským zemím. Ty budou také pobídnuty k zavedení dalších poplatků za dopravní zácpy a další místní externí náklady. Přechod k poplatkům odrážejícím efektivní využívání infrastruktury by měl dovolovat dosažení vyššího poplatku pro pokrytí nákladů přímo uživateli. Členské státy budou moci, pokud budou mít zájem, uložit dodatečné poplatky k dosažení ještě vyššího pokrytí nákladů (pro nové projekty infrastruktur). Tyto dodatečné poplatky by měly být paušální (předplatné nebo dvojčlenné tarify). Určité příjmy pocházející z poplatků na pokrytí externích nákladů budou moci být přímo použity pro financování nových investic. Úrovně tarifikací v různých odvětvích dopravy nemohou v žádném případě překročit součet externích a středních nákladů. 5

6 Třetí etapa (po roce 2004) bude v základě spočívat v usilovnějším zavádění harmonizačních principů tarifikace kalkulací mezních nákladů a koherencí odhadu nákladů. Bude také zkoumána úroveň komunitárních poplatků odpovídajících externalitám. Budou prováděny studie o možnostech zavedení závazných tarifních struktur (ne úrovní) pro místní externí náklady. Zhodnocení mezních nákladů a rozvoj účetnictví v dopravě musí být podpořeny výzkumem a rovněž zlepšením statistiky dopravy, tudíž dojde i k revizi nařízení (EHS) 1108/78, které zavádí účetnictví výdajů na infrastrukturu pro všechny typy dopravních prostředků. Bude se také uvažovat o revizi nařízení 1107/70 o státní podpoře v pozemní dopravě. Systém stanovování poplatků pro těžká vozidla bude i nadále v popředí zájmu, neboť tento druh dopravy působí společnosti náklady, které neplatí. Zejména se jedná o poškozování vozovek, hluk a znečištění ovzduší, které se liší podle velikosti a hmotnosti vozidel, typu motoru a typu vozidla. V silniční mezinárodní dopravě by tarifikace měla odpovídat místu využití. Vliv úrovně tarifikace na kilometr byl již předmětem studií. V počátečním období by mohl být založen na mezních nákladech infrastruktury na kilometr a mezních nákladech způsobených dopravními zácpami. Je technologicky i ekonomicky možné již dnes zavést silniční tarifikace přesně odrážející mezní náklady na užívání. Mezi hlavní technologie patří radioelektrická technologie, ve které naložená dopravní jednotka komunikuje se zařízením umístěným po straně silnice, a pak technologie satelitní navigace pomocí GSM, ve které naložená jednotka komunikuje se satelitem. Mobilní telefonie je používána pro vybírání poplatků. Ve srovnání s radioelektrickými systémy mají systémy GPS a GNSS výhodu hlavně v tom, že nepotřebují žádná pevně fixovaná zařízení po stranách silnice a v delším časovém horizontu jsou méně nákladná. Pro vozidla nevybavená těmito systémy, která jezdí příležitostně, se bude počítat s jednoduchým systémem povolení, kde se bude cena poplatku vypočítávat na základě doby jízdy a trasy. Tento dokument by mělo být možno si zakoupit předem a může obsahovat informace o místě, typu a kategorii vozidla, jakož i povolené vzdálenosti. Pro železniční dopravu zavedení tarifikace s mezními náklady určí reálné ceny každé jízdy a bude rovněž stanovena diferenciace poplatků podle míry externích nákladů. Bude zkoušen nový způsob environmentálních poplatků za hluk, působený železniční dopravou, souběžně s poplatky odpovídajícími ostatním externím nákladům v ostatních druzích dopravy. Ve třetí etapě bude zkoumána možnost navrácení se k účinnějšímu systému rozdělení kapacity infrastruktur. Mezní náklady u vnitrozemské plavby jsou velmi nízké a vodní cesty hrají důležitou roli při hospodaření s vodou, s čímž musí být počítáno při výpočtu uživatelských poplatků, ve kterých finanční i environmentální náklady zůstávají mezi nejnižšími ze všech druhů dopravy. V leteckém provozu je stávající systém harmonizace a diferenciace poplatků relativně propracován a současné tarifní mechanismy odrážejí reálné náklady na infrastrukturu, částečně také náklady dané kongescemi. Tento systém nepotřebuje žádnou okamžitou regulaci. Avšak z pohledu definice poplatků na principu uživatel - plátce a znečišťovatel - plátce je třeba počítat i zde s typem pohonných hmot, aby poplatky odrážely úroveň emisí a hluku, které se liší v závislosti na velikosti typu motoru. Náklady se zvyšují ve špičce, proto bude potřeba také poplatky rozlišit podle provozních hodin. Co se týče letištních poplatků, je předpokládán adekvátní princip založený na nákladech instalací a služeb poskytovaných letištěm, aby došlo k návratnosti investic, přiměřenému pokrytí amortizace, tedy k efektivnímu řízení kapacit. Zlepšení transparentnosti 6

7 účtování prochází procedurou povinných konzultací. Uvažuje se také o zavedení systému proporční tarifikace kongescí (hodiny špičky/hodiny s malým provozem) a modulování letištních poplatků podle environmentálních nákladů. Je nutné podrobit kontrole efektivnost letišť a systém přidělování hodin na letištích. Námořní plavba představuje poměrně nízké náklady infrastruktury i nízké externí náklady, a to i přes emise oxidu siřičitého a oxidů dusíku. Je známo, že tarifikace založená na mezních sociálních nákladech nepostačuje vždy k návratnosti všech nákladů infrastruktury. Existuje však široký konsenzus ohledně nezbytnosti zlepšení průhlednosti ve financování přístavů a také pro rozsáhlou inventuru systémů financování v hlavních přístavech Společenství. Samozřejmě sem patří také dopravní infrastruktura mimo přístavy. Konečně zavedení rámce pro zpoplatnění infrastruktury se bude muset přizpůsobit vývoji existujících způsobů DPH a spotřební daně u pohonných hmot. Socioekonomické zhodnocení strategie Evropská komise realizovala množství studií zkoumajících vliv uvedených způsobů tarifikace na ekonomiku, průmysl, uživatele, ale také na okrajové regiony a regiony těžící z kohezního fondu. V obecné ekonomické perspektivě nebude mít uvažovaná politika žádný výrazný efekt pro vývoj HDP, ale efekt budou mít druhotné výhody získané využitím příjmů. Internalizace nákladů na škodlivou hlučnost zvýší výnosy na ochranu životního prostředí a emise by se měly snížit až na hodnoty, kdy další náklady na jejich snižování budou shodné se získanými výhodami. V jednoduché finanční perspektivě by efektivnější využívání dopravního systému mělo umožnit snížení veřejných výdajů do infrastruktur, na zdravotnictví a životní prostředí. Čistý efekt v obchodním sektoru bude kladný, přímý efekt zvýšení poplatků bude vyvažován snížením nákladů v dopravních zácpách a při nehodách, stejně tak při eventuálních daňových úlevách vydaných státní správou. Budeme tedy moci sledovat snížení aktivity průmyslu, ale nebude příliš významné, protože globální zvýšení ceny za dopravu bude slabé a podniky ho budou kompenzovat optimalizací logistiky a svých plánů dopravy. Pro každý typ dopravy a zároveň pro každý členský stát bude vývoj cen trochu rozdílný v závislosti na struktuře nákladů, jakož i na počáteční struktuře daní a poplatků. Již provedené studie Pro lepší porozumění dopadům nejdůležitějších změn již bylo započato mnoho studií. Projekt "Trenen" zkouší uvést do provozu účinný systém tarifikace ve čtyřech velkých aglomeracích Evropské unie (Amsterdam, Brusel, Dublin, Londýn) a ve dvou případech meziměstských vztahů v Belgii a Irsku. Projekt "Eunet" spočívá ve studii následků rozdílných způsobů tarifikace zavedených v Londýně a na jihovýchodě Anglie a také v Helsinkách, Neapoli a Baskicku. V základě se jedná o pokusné zavedení účinné tarifikace pro uživatele ve čtyřech městech a dvou studovaných regionech. Soustředí se na redukci dopravních kongescí a znečištění v kombinaci s návratností vložených prostředků, jenž vyrovnávají ztráty způsobené růstem cen určitých dopravních služeb. Ve studiích soustřeďujících se na města je studován vliv růstu cen na zlepšení technologií, na snižování objemu dopravy v době dopravních špiček (mezi %) 7

8 a stejně tak na snížení externích nákladů (mezi %). V meziměstských relacích používání aut klesá, zatímco používání hromadné dopravy roste v Londýně a na jihovýchodě Anglie stejně jako v Baskicku. Počet dopravních nehod klesl o 20 % a střední doba jízdy automobilem během dopravní špičky se snížila o 16 %. Studie Eunet a Trenen také naznačují, že plošné zavedení tarifikace založené na mezních sociálních nákladech na úrovni EU by znamenalo společenské výhody v řádu miliard eur ročně. Další studie zkoumají zavádění silničních poplatků v Evropě. Model je založen na zpoplatnění kamionů na základě tunokilometrů v rámci celé Evropské unie. Hlavní důsledky (jak je s nimi počítáno v navrhovaném scénáři) jsou v horizontu roku 2010 tyto: - růst HDP o 0,3 % a průmyslové produkce o 0,21 %; - zaměstnanost poroste o 0,5 %; - silniční nákladní doprava se sníží o 6,6 %. Železniční tarifikace Směrnice 95/19/ES definuje základní pravidla, které určují rámec Společenství pro stanovování poplatků za používání železniční infrastruktury. Je možné sledovat důležité rozdíly v použitých přístupech v členských státech. Nicméně používané postupy můžeme rozdělit do dvou hlavních skupin: - skandinávský přístup, jenž spočívá v relativně jednoduchém systému tarifikace založeném na krátkodobých mezních nákladech (CMCT), ale upraveném tak, že se v něm počítá s obecnějšími prioritami dopravní politiky; - přístup skrze upravené střední náklady, jenž hledá úroveň příjmů fixovanou dopředu, hlavně přizpůsobením poplatků, a to tak, aby proměnlivé poplatky mohly být upravovány podle různých faktorů v závislosti na nákladech a na trhu a aby určitá část příjmů mohla být určovaná jako paušál. Tento přístup často směřuje k poplatkům vyšším, než CMCT, avšak jeho úroveň také přímo závisí na eventuálních státních příspěvcích. Hlavní rozdíl mezi těmito dvěma přístupy spočívá v případném propojení veřejných příspěvků do železničních infrastruktur a úrovně poplatků za používání těchto infrastruktur. Ve skandinávském přístupu je úroveň poplatků v základě determinována podmínkami a porovnáním nákladů ve vztahu k ostatním druhům dopravy a úrovní státních příspěvků. Nezbytné veřejné příspěvky jsou určovány rozdílem mezi celkovými náklady infrastruktur a příjmům z poplatků. V přístupu skrze upravené střední náklady je výše veřejného příspěvku do železničních infrastruktur v základě dána rozhodnutími určujícími státní priority v oblasti veřejných výdajů. Poplatky za používání infrastruktur musí tedy pokrýt rozdíly mezi státním příspěvkem a celkovými náklady infrastruktur. Přístup používaný ve Velké Británii neodpovídá žádnému z těchto přístupů a určitá pravidla pro přístup jsou určena v rámci jednání mezi železničními operátory a správci infrastruktury. Definice mezních nákladů 8

9 Mezní náklady jsou variabilní náklady, které odrážejí náklady vozidel nebo zvláštních dopravních jednotek používajících infrastrukturu. Tyto náklady jsou proměnlivé v závislosti na uživatelích, čase a místě. Mezní náklady vztahující se k poslednímu vagónu připojenému k vlaku či k jednotlivému dalšímu autu na silnici či jedné přidané lodi na moři jsou prakticky nulové, takže vystihnout přesnou definici není jednoduché. Jako v celé obchodní tarifikaci, i zde vypracování praktických a srozumitelných struktur poplatků vyžaduje určitou aproximaci a zprůměrňování výpočtů. Někdy mezní náklady jednoduše korespondují s průměrem proměnlivých nákladů. Jsou však použitelnější, když je mezi ně zahrnuto poškození infrastruktur a náklady spočívající v dopravních zácpách a znečištění, vztahující se k faktorům jako je hmotnostní jednotka či množství náprav, místo dopravy (město/venkov) a emise motoru. Mezní náklady mohou například zahrnovat následující položky: - náklady na provoz - energie, práce a některé výdaje na údržbu; - náklady spočívající v poškození infrastruktur - výdaje na údržbu a používání infrastruktury, například opravy povrchu silnic, železnic a přistávacích ploch; - náklady spočívající v zácpách a nedostatcích: náklady na zdržení uživatelů i neuživatelů při ucpání dopravy (silniční zácpy, zdržení na letištích či na nádražích). Mimoto používání infrastruktury jedním operátorem může jinému operátorovi bránit v jejím používání; - náklady na životní prostředí - znečištění ovzduší, vody, znečištění hlukem apod.; - náklady dopravních nehod - materiální škody, bolestné a výrobní ztráty. Když používáme termín mezní náklady, týká se krátkodobých mezních společenských nákladů (CMCT), což jsou specifické proměnlivé náklady vztažené na používání existujících infrastruktur (bez započítání zvýšení kapacity). Dlouhodobé mezní náklady (CMLT) v sobě nesou i náklady z budoucího zvýšení kapacity. Velmi složité je vypočítat tyto náklady v dopravě a stanovování poplatků podle nich s sebou přináší i nežádoucí efekty pro užívání infrastruktury během období, ve kterém zvýšení kapacity nebylo bráno v úvahu. Z toho důvodu se velká část ekonomů přiklání spíše k tarifikaci podle krátkodobých mezních nákladů, které jsou přijatelné pro dopravní sektor. Celkové náklady jsou součtem fixních nákladů a nákladů variabilních a reprezentují tudíž roční náklady vložené do infrastruktur. Fixní náklady jsou náklady nezávislé na provozu (výstavba infrastruktury, osvětlení atp.). Variabilní náklady jsou náklady závisející na úrovni provozu. Jsou to například náklady na opotřebení infrastruktury a na kongesce. Náklady na údržbu jsou náklady na udržování stávajícího stavu infrastruktury. Je možné rozlišovat mezi údržbou běžnou (například čištění silnic a zimní úpravy), která je nezávislá na provozu, a údržbou závisející na velikosti provozu. Pokrytí nákladů investic Poplatky v závislosti na mezních společenských nákladech nenaplňují náklady na investice, neboť ty nejsou závislé na používání infrastruktury. Nicméně když je naplněnost infrastruktury účinná, tak fixní náklady mohou být pokryty skrze prvek nasycení nebo podkapacitu poplatků založených na mezních společenských nákladech. Účinná naplněnost infrastruktury je tedy dána určitou podkapacitou a určitým nasycením v určitých časových 9

10 obdobích. S tímto elementem nasycenosti/podkapacity navrhovaný přístup způsobu tarifikace počítá. Tím, že tarifikace neodpovídá přímým výdajům na provoz infrastruktur, by poplatky měly sloužit k financování fixních nákladů. Můžeme si položit otázku, jestli systém tarifikace založený na mezních společenských nákladech může dovolit uživatelům platit náklady infrastruktury. Je snadné dokázat, že při absenci výhod pro neuživatele infrastruktury odpověď na tuto otázku závisí na kapacitě infrastruktury a výdajích, které by vyžadovalo její zvýšení. U hypotézy účinných investic podle přístupu náklady - výhody tarifikace založené pouze na mezních nákladech (tj. zahrnující poplatky za zácpy, ovšem už nikoliv ostatní externí náklady) umožní pokrýt náklady infrastruktury, nejsou-li výdaje na výstavbu infrastruktury měřitelné. Studie realizované v určitých částech evropské dopravní sítě naznačují, že tento způsob tarifikace zajišťuje vyšší míru pokrytí nákladů. Podstatou je, aby při výpočtech užitečného naplnění infrastruktury bylo počítání s určitou podkapacitou, neboli vzniklé zácpy jsou svým způsobem pozitivním elementem z pohledu příjmů z poplatků. Společenské náklady, externí náklady, interní náklady Společenské náklady v dopravě v sobě zahrnují náklady způsobené umístěním infrastruktury do krajiny a náklady vzniklé užíváním infrastruktury. Jsou tedy celkovým součtem externích i interních nákladů. Část z těchto nákladů jsou náklady soukromé nebo interní, což znamená, že každý uživatel ví, že bude muset vyrovnat výdaje, přijme-li rozhodnutí vztahující se ke způsobům a času použití dopravní infrastruktury. Tyto náklady mohou být soukromé svým původem (ve smyslu osobního času, nákladů na pohonné hmoty, amortizace vozidla) či mohou být dány zdaněním nebo jinými intervencemi státní správy (náklady na vynucené zavedení katalyzátoru, povinné ručení, spotřební daň z pohonných hmot atd.). V případě veřejné dopravy soukromé náklady na úrovni uživatele korespondují s obnosem vybraným za přepravu osob či zboží. Všechny ostatní společenské náklady patří do externích nákladů a nejsou zpravidla započítány trhem. Technologické externí náklady jsou ukládány producentům či uživatelům individuálně a situace těch, kteří je nesou, se zhoršuje. Tyto externí náklady představují druhotné účinky hlavní činnosti. Tyto vlivy technické povahy jsou přenášeny znečišťovateli na oběti bez rozhraní trhu mezi nimi. Technické externality zavlékají do systému bezprostřední narušení, což ale neznamená, že tento externí vliv technické povahy s sebou nepřináší kolísání cen na dalších trzích, například snižování cen soukromých nemovitostí na místech intenzivně vystavených znečištění ovzduší či hluku dopravního provozu. Zatřídění nákladů způsobených kongescemi v kategorii externích nákladů žádá několik vysvětlení. Podle pojetí ekonomické efektivnosti výraz externí znamená externí pro jednotlivého uživatele dopravy. Jsou to například důsledky znečišťování a nehod. Ačkoliv velká část externích nákladů pocházejících z kongescí zůstává ve své úplnosti uvnitř téhož subsystému dopravy, započítání externích nákladů zlepšuje účinnost tohoto subsystému. Placení nákladů na dopravní zácpy koresponduje s příspěvkem ke zvýšení spotřeby pohonných hmot a emisí škodlivých látek na ujetý kilometr. Stejně jako jsou externí náklady za dopravní zácpy vnitřní pro subsystém dopravy, je možné podpořit z hlediska spravedlnosti, aby zisky přicházející z jejich zpoplatnění zůstaly uvnitř této části dopravního systému. 10

11 Ekonomové definovali druhou kategorii externalit, externí náklady nebo výhody finančního rázu. Jsou to například efekty získané vybudováním obchvatů. Zde je možná interpretace dvojí - jako ztráta obchodního obratu pro jedny či jako výhoda pro druhé. V případě analýzy nákladů a výhod je třeba počítat se všemi náklady a sociálními výhodami, abychom mohli dobře měřit všechny hodnoty investičního projektu. Výraz "externí" není příliš jasný, pokud není jasné, ke které časti systému se váže, a proto zde rozlišujeme několik úrovní: - jednotlivý uživatel dopravy: automobilista, cestující ve vlaku či v autobuse, dopravce atp.; - skupina uživatelů dopravy: tj. podřazený sektor dopravy - například skupina řidičů vozidel s dieselovým motorem o objemu válců pod dva litry, souhrn automobilistů, souhrn přepravců nebo také skupiny tvořené souhrnem uživatelů dopravy silniční, železniční nebo letecké; - souhrn podle druhu dopravy či dopravního sektoru. Také je zde místo pro rozlišení kategorií z pohledu státní správy, jestliže uvažujeme souhrn externích nákladů kongescí a dopravních nehod. Pro jednotlivého automobilistu všechny náklady dopravní nehody zahrnující jiné vozidlo, způsobené škody na vozidle či jeho pasažérům jsou vnější z pohledu automobilisty, který nehodu zapříčinil, s výjimkou pojištění, které zaplatí. Naproti tomu jestliže uvažujeme silniční sektor jako celek, tak externí náklady nehod jsou pro tento sektor nevýznamné, poněvadž všechny škody, které uživatelé způsobují ostatním uživatelům, zůstávají uvnitř silničního sektoru, což znamená, že jsou pro celý tento sektor součástí vnitřních nákladů. Přemístíme-li se tedy na úroveň celého dopravního systému, jsou externí náklady ještě více sníženy, poněvadž jsou nadále omezeny na náklady vynakládané jinými skupinami, než uživateli dopravy, například subvencemi do nemocnic, nákladů, které nepokryjí uživatelé dopravy. Můžeme tedy pro zjednodušení říci, že stanovení kritéria "externí pro koho" koresponduje s "externí pro toho, kdo rozhoduje. Odhady externích nákladů, které jako používaná technika hodnocení představují pouze přibližné hodnoty, mají hlavní zásluhu jako příspěvek k rozumnému stanovení politických priorit (například mezi jednotlivými druhy dopravy). Jedná-li se o rozhodnutí, zda postavit či nepostavit novou dopravní infrastrukturu, musejí být brány v úvahu všechny mezní společenské vlivy (to znamená externí i interní), které s sebou rozhodnutí nese. Jedná-li se o tarifikace, pak jestliže důvodem je podpořit zlepšení efektivnosti nebo modifikace chování, je vhodné používat mezní náklady. Jestliže předmětem politiky je návratnost vkladů, tak je vhodné tarifikace stanovovat podle středních nákladů, ale poplatky za používání stanovené podle středních nákladů nejsou účinné, jestliže střední náklady neodpovídají mezním nákladům. Většina důležitých externích výhod dopravních aktivit je v dlouhodobém horizontu zachycována podniky či jedinci nebo automaticky započítávána přímým tržním rozhraním mezi původci externích výhod a těmi, kteří z nich profitují. Proto většina externích výhod nespadá do kategorie technologických externalit a neospravedlňuje tedy intervence státní 11

12 správy. Naopak potřebnost regulace systému je nutná, když se nejedná o stejné osoby, které produkují externality kladné nebo záporné. Internalizace pomocí státní správy Pro tarifikaci použití infrastruktury se samotné externality technické povahy staví proti efektivnosti. Jsou to tedy ty, které jsou v souladu s internalizací z pohledu tarifikace použitelné pro uživatele. Je tedy přípustné internalizovat externí náklady, až se mezní společenské náklady vyrovnají mezním společenským výhodám. Internalizace se zakládá na kalkulaci fiktivních cen, které jsou převedením skutečných mezních nákladů pocházejících z jednotlivých druhů aktivit. Výraz fiktivní cena označuje mezní společenské náklady za používání určitého zdroje, je v souladu s ohodnocením externalit, jinak řečeno je správnou cenou pro externality podle ekonomických kritérií. Správné ohodnocení fiktivních cen spočívá v ekonomické koncepci účelných nákladů. Hodnoty výhod, kterých bylo třeba se vzdát, určuje úroveň účelnosti. Pouze část fiktivní ceny odpovídá internalizací vneseným externím vlivům používání zdrojů. Například efekty snížené kvality ovzduší či hluku, které lze přičítat dopravě, jsou zcela externí a je tedy třeba internalizovat globální fiktivní ceny pro používání těchto zdrojů, vyplývajících z aktivit dopravy. Naopak náklady za užívání infrastruktur jsou částečně soukromé a pokryté daňovým systémem, pouze část vztahující se na externí efekty odpovídající fiktivní ceny musí být internalizována. Někteří autoři používají také termín internalizace pro popis procesu, ve kterém tržní mechanismy internalizují vnější vlivy finančního rázu. Zde termín internalizace v tomto smyslu nepoužíváme. Internalizace či znovuzískání vynaložených nákladů Abychom získali maximální účinnost, bude třeba stanovit ceny v souladu s mezními náklady. Stanovení cen není možné považovat za pouhé zvýšení cen. V ekonomické terminologii je synonymem přehodnocení ceny nebo hodnoty služeb. Aby internalizace byla účinná, bylo by třeba, aby tarifikace započítávala mezní společenské náklady, aby vedla uživatele k výběru dopravy v závislosti na její ceně. Při chybných intervencích státní správy není pravděpodobné, že uživatelé dopravy počítají s efekty, které má jejich výběr na životní prostředí. Zatím za ně často rozhoduje státní správa a nedává jim možnost vlastního práva na výběr. Je třeba rozlišit následující mezní náklady: - krátkodobé mezní náklady, které reprezentují přírůstek variabilních (běžných) nákladů, jenž by postihovaly i případnou poptávku po zvýšení kapacity. Z toho vychází hypotéza, že infrastruktura má ještě rezervu v kapacitě a je schopna vstřebat zvýšenou poptávku. To znamená, že není nutné budovat novou železniční trať či dálnici, když dojde jen k určitému zvýšení provozu. Když nastane situace přeplnění infrastruktury, tak náklady, které s sebou toto přeplnění přinese, budou muset být započítány do krátkodobých mezních nákladů; - dlouhodobé mezní náklady zahrnují navíc ke krátkodobým mezním nákladům ještě budoucí náklady zahrnující celý růst kapacity způsobený zvýšenou poptávkou v budoucnosti. Tarifikační politiky se musí zakládat na dlouhodobých mezních nákladech, aby každý uživatel dopravy se svou poptávkou měl vliv na celkovou kapacitu, která bude v budoucnosti dána k dispozici. 12

13 V zásadě se znovuzískání vložených nákladů týká nákladů na infrastruktury: Je-li dáno, že znovuzískání nákladů musí být počítáno podle výdajů vložených v minulosti, všechny tarifikační politiky spočívající v návratnosti všech nákladů se musí zakládat na vložených středních nákladech. Tarifikace nevede nezbytně ke stejným výsledkům, počítámeli podle účinnosti nebo pokrytí výdajů. Tyto ceny dávají stejné výsledky, pouze když náklady na investici zůstávají v čase konstantní. Když je tarifikace založena na minulých vložených nákladech a má směřovat k pokrytí výdajů, dojdeme k deficitu, když mezní náklady překročí střední náklady. Rozdílné nástroje dovolují internalizaci externích nákladů, převedených do finančních kategorií. Můžeme si to jednoduše ověřit a definovat na prvním místě předmět životního prostředí (jako úroveň emisí), potom aplikovat opatření, která přimějí dopravní sektor respektovat menší náklady této části. Tato metoda je nicméně nedostatečná, neboť zavádí pouze aspekt ekonomické účinnosti (náklad účinnost) a nikoliv obecnější problém porovnání mezních společenských nákladů s mezními společenskými výhodami. Tudíž riskuje, že se dostane k nedostatečným či přemrštěným opatřením vycházejícím z problémů životního prostředí. Naproti tomu tento krok vede alespoň k internalizaci některých externích nákladů ve formě nákladů uživatelů dopravy. Tento způsob procesu je někdy nazýván metodou poplatků a norem. Internalizace externích nákladů v dopravním sektoru je ospravedlněna pouze v následujících případech: - externí náklady mohou být rozumně připisované dopravě (poměr příčin a následků); - externality se stávají důležitými a náklady transakcí, které přináší internalizace nákladů, jsou mnohem nižší v porovnání se zisky, realizovanými díky ní; - disponuje s dostačujícími spolehlivými údaji pro odhadnutí průměrného objemu externích nákladů; - mimo tyto údaje byly stanoveny dostačující odhady pro objem průměrných externích nákladů. Ani v této chvíli není kritérium důležitosti jednomyslně přijato, ale co se týče znečištění ovzduší a hluku, nástroje internalizace odpovídající těmto nákladům vypadají spravedlivě a mohly by být zavedeny do praxe. Ale před zavedením nových poplatků se započítanými internalizovanými náklady, přičítanými uživatelům dopravy, je třeba také přezkoumat nynější fiskální náklady. Odhadnutý součet všech mezních společenských nákladů, spolu se započtenými náklady infrastruktury, náklady nehod, náklady ochrany životního prostředí, bude muset být srovnán s předem vybíranými poplatky. Internalizace externích nákladů pomocí nástrojů založených na cenách produkuje určité příjmy. Finanční teoretici vyžadují, aby tyto příjmy byly použity na prioritní dopravní projekty. Tento typ pomoci musí být dočasný nebo vztažený na určité projekty. Při péči o dobré ekonomické řízení můžeme stanovit poplatky na vyšší úrovni pro znovuzískání všech vložených prostředků. Jestliže jsou externality životního prostředí správně započítány a spoléhá se na hypotézu, podle které veřejná doprava (zejména železniční) je šetrnější k životnímu prostředí než ostatní druhy dopravy, tak subvence veřejné dopravy pocházející z příjmů získaných ze zpoplatnění kongescí se mohou za určitých podmínek ukázat jako vhodné a přednostní. Jsou 13

14 ospravedlněny ještě více, když státní správa je vedena i jinými hledisky, například sociální politikou či úpravami území atd. Jestliže jsou nutné veřejné služby (NVS) často v železničním sektoru, tak tento stav musí zůstat neutrální ve smyslu vztahů k ostatním druhům dopravy. Platby z titulu NVS přispívají k udržení určité úrovně stavu veřejné dopravy. Ovšem v některých případech si lze představit situaci, kdy je možné upřednostňovat například návrat spíše k taxislužbě než vysokokapacitním autobusům, dokonce tato strategie může v některých případech být i šetrnější podle vlivů na životní prostředí. Na konci analýzy ještě poznamenejme, že musí být udržován rozdíl mezi nutnou veřejnou službou a externími peněžními výhodami. První jsou definovány na úrovní politické, zatímco druhé jsou fenoménem pocházejícím z trhu. Případ železnice Internalizace externích nákladů dopravy má různý vliv na úroveň cen. Globální strategie internalizace externích vlivů železnic - a ostatních druhů dopravy - je stejná jako u silniční dopravy. Nicméně její zavedení je méně náročné, uvážíme-li, že současný správní systém železničního sektoru je na vyšší úrovni než systém silniční, kde je počet vozidel a sítí mnohem komplexnější. Podle vzoru silniční dopravy musí být mezní náklady železničních infrastruktur pokryty poplatky za užívání. Když je kapacita železnic přebytková, mezní náklady tvoří přibližně 50 % cenových nákladů infrastruktury. Druhou polovinu železničních nákladů tvoří fixní náklady, které musí být hrazeny v každém případě, ať již je infrastruktura využívána či nikoliv. Tento paušál či fixní poplatek musí doplňovat poplatky za užívání, aby bylo umožněno pokrytí nákladů infrastruktury. Tento fixní poplatek se musí přizpůsobit odměně za licenci k provozování. Režim železniční tarifikace může být aplikován tak, aby podpořil mezní náklady infrastruktury na každou cestu při provozu. Úroveň poplatku by měla být proměnlivá od spojení ke spojení (drahé a levné úseky) a měla by být samozřejmě závislá na vzdálenosti a použité kapacitě. Součet ročních poplatků by měl umožňovat pokrytí fixních nákladů infrastruktury. Jako v silniční dopravě, internalizace i zde bude vycházet z navýšení poplatků za užívání železničních sítí a je zatím nemožné odhadnout úroveň vzrůstu tarifů. Dva faktory by pravděpodobně měly zmírnit výši očekávaného růstu cen: důležitost získání účinnosti, která může být realizována v železničním sektoru na jedné straně a pravděpodobná státní správa určitých železničních infrastruktur z titulu nutné veřejné dopravy na straně druhé, která udrží ceny na relativně nízké úrovni na specifických tratích. Co se týká nutných veřejných služeb, je rentabilnější a transparentnější, když státní správa uzavře smlouvy o vyžadovaných službách a cenách a platí za ně, než poskytuje-li obecné subvence podnikům veřejné dopravy. V základě se odhaduje, že celkové pokrytí nákladů infrastruktury a externích nákladů by mohlo být umožněno růstem tarifů o %. Odhadované externí náklady se nalézají ve výši okolo 11,7 eur na 1000 osobokilometrů. Nepokryté náklady infrastruktury se odhadují na 12,4 eur. Konečně se předpokládá, že veřejné příspěvky na pokrytí nákladů na provoz z titulu NVS zůstanou na stejné úrovni jako dnes, díky čemuž tarify porostou více. Co se týče dovozného, mezní náklady porostou v prvním období asi o 80 %, aby se garantovala realistická tarifikace infrastruktury a externalit (náklady infrastruktury jsou odhadovány na 0,023 euro na tunokilometr). 14

15 Nástroje na internalizaci externích vlivů Ekonomická teorie říká, že je potřeba klást důraz hlavně na poplatky, nikoliv na subvence podporující internalizaci externích nákladů. Podle toho subvence, když jsou v souladu s odrazením znečišťovatele od podnikání dalších znečišťujících aktivit, jsou účinné na individuální úrovni a nikoliv na úrovni celého sektoru. Tvoří nechtěné podněty a vedou navíc podniky a jedince ke vstupu na trh již znečišťující. Další nežádoucí efekt subvencí je ekonomická závislost na nich, která se jen těžko odstraňuje. Prakticky je často používána subvence jako druhá priorita, aby se podpořil jiný druh dopravy, který je ve srovnání s prvním méně znečišťující, i když je obtížné ocenit druh více znečišťující na bázi externích nákladů. Mezi nástroje na internalizaci externích nákladů lze zařadit: informace a přesvědčování (informace o působení a vzájemných závislostech, marketing veřejných programů, dobrovolné dohody s průmyslem); ekonomické podněty: - pravidla pro ceny spojené se systémy vybírání předem koncesemi: negativní podněty - práva, emisní poplatky, ekologické poplatky, odpovědnosti; pozitivní podněty - subvence, fiskální snížení, půjčky, nižší ceny v zájmu preference; - pravidla související s množstvími: prodejná vlastnická práva (emisní hodnoty, certifikáty na hodnotu energie); nástroje upravující nařízení, dekrety, předpisy emisní normy, předpisy vztahující se k produktům, institucionální předpisy, předpisy vztahující se k identifikaci produktů, povinnosti informování; infrastruktury a služby zajišťované státní správou stavby a provozování veřejného dopravního systému, např. železničních tratí, letišť, silnic a vodních cest. Fiktivní ceny externalit Stejně jako trh neurčuje ceny znečištění a nehod, tak nejsou tržní nástroje pro společenské náklady, a proto je třeba vypočítat fiktivní ceny pro stanovení metody internalizace, což znamená rozhodnout, jaké by mohly být tržní ceny těchto externalit. Analyzujeme-li poslední provedené studie zabývající se ohodnocováním externalit v dopravě v Evropě, umožní nám je rozdělit do dvou skupin. První skupina sdružuje ty, které počítají efektivní náklady škod a druhá ty, které spočívají ve výpočtech nákladů podle opatření na dosažení určitých norem redukce. Mezi hlavní externality v dopravě patří nehody, hluk, znečištění ovzduší a změny klimatu. Dále sem patří využívání prostoru, znečištění vody, vibrace a chvění, zářezy a náspy, ostatní estetická narušení a likvidace vraků vozidel. Nehody 15

16 Určení finanční hodnoty života je velmi citlivou záležitostí, ale součet financí, které společnost vkládá na jeho ochranu, může být pro nás jistou referencí. Náklady na nemateriální škody a hlavně na škody na materiálu mohou být brány jako konstantní a mezní náklady nehod mohou být tedy stejné jako jejich střední náklady. Náklady sahají až k fiktivní ceně průměrně 1,5 milionu eur, co se týče ztráty života, a 0,2 milionu eur v případě těžkého zranění. Součet nákladů nehod na silnicích a železnicích, sumy, ve které 99 % tvoří pouze nehody silničního sektoru, by mohly tvořit až 2,5 % HDP Evropy. Průměrný počet zemřelých v Evropě se odhaduje na 24 na miliardu osobokilometrů (automobily, autobusy, dodávky, kamiony statistiky CEMT a INFRAS/IWW 1995). Počet těžce zraněných je odhadován na 120 na miliardu osobokilometrů. Hluk Většina studií, které se zabývaly hodnocením hluku, se omezuje na hluk produkovaný silniční dopravou. Práce Frauenhoferova institutu v Karlsruhe přičítají 64 % hluku silniční dopravě, 10 % železnici a 26 % letecké dopravě. Výpočty ukazují, že náklady na hluk způsobený sektorem dopravy dohromady reprezentují 0,5 % HDP. Můžeme odhadovat, že mezní náklady jsou 21 eur na rok na db(a) a na exponovanou osobu (práh je 55 db(a)). Znečištění ovzduší Odhaduje se, že náklady na znečištění ovzduší se pohybují mezi 0,25 1,1 % HDP, tedy průměrně 0,6 % HDP. Fiktivní průměrná cena znečištění ovzduší způsobeného oxidy dusíku a oxidem uhelnatým by mohla být stanovena na 4,6 eur na kilogram emisí na bázi odhadovaného nákladu na prevenci a druhotně odhadovaných středních nákladů na škody. Co se týče emisí pevných částic, tam byla fiktivní cena stanovena na 70 eur na kilogram (započítávají se částice s průměrem menším než 10 mikrometrů) na základě nákladů na opatření pro dosažení cílů stanovených v roce 1996 Evropskou komisí, co se týče kvality pohonných hmot a množství emisí. Toto číslo, platné pro městské části, je naopak nulové pro venkovské oblasti. Analýza dat vztahujících se k nákladům na emise pevných částic jako indikátorů celkového znečištění ovzduší nicméně dovoluje určit lineární závislost propočítaných mezních nákladů na 15 eur na rok na exponovanou osobu na cenu redukce mgm -3 koncentrace částic v okolním vzduchu o průměru menším než 10 mikrometrů. Specifické náklady v eurech na kvalitu vzduchu na 1000 osobokilometrů nebo tunokilometrů na bázi rozdílných evropských statistik jsou: v silniční dopravě: vozidla s benzinovými motory 7 eur; vozidla s dieselovými motory 5 eur; těžká nákladní vozidla 20 eur; průměr pro silniční přepravu zboží 23 eur; na železnici: cestující na železnici (INFRAS/IWW (1995)) přichází na 0,6 3,5 eur; dovozné na železnici mezi 0,2 1,2 eur. 16

17 Zde je možné zmínit studii z časopisu britských lékařů "The Lancet" publikovanou 2. září 2000, která říká, že znečištění ovzduší by se ve třech státech Evropy (Francii, Rakousku a Švýcarsku) mohlo stát příčinou předčasného úmrtí lidí a že polovina z nich by byla přímo přičítána znečištění ze silniční dopravy (předčasným úmrtím je míněn stav, kdy očekávaná délka života jedince je kratší v průměru o 10 let). Ve Francii se roční počet zemřelých přičítaný znečištění pohybuje mezi a Navíc je podle studie v citovaných zemích toto znečištění zodpovědné za nových případů chronické bronchitidy a navíc je ještě příčinou zhruba půl milionu astmatických záchvatů a kolem 16 milionů jednodenních pracovních neschopností. Tyto odhady jsou založeny na měření částic rozptýlených v ovzduší se spodní hranicí 10 mikrogramů na m 3, produkovaných hlavně dieselovými motory, které jsou brány jako dobré indikátory atmosférického znečištění. Ekonomické náklady tohoto znečištění ovzduší jsou hodnoceny jako 1,7 % HDP tří citovaných zemí, což je v souladu s vyššími náklady, než jsou náklady nehod v silniční dopravě. Tyto náklady jsou vyšší, než uvádí výše uvedené rozpětí. Změny klimatu CO 2, oxid uhličitý, je hlavním z plynů produkovaných v dopravě způsobujícím skleníkový efekt. Podle zprávy "Snížení emisí skleníkových plynů: Které ekonomické nástroje?" od Serge Lepeltiera, senátora, je CO 2 ze dvou třetin zodpovědný za klimatické změny a dokonce z 80 % za skleníkový efekt přičítaný průmyslovým zemím. Někteří odhadují, že je obtížné předpovídat, jaké jsou jeho dopady na klimatické změny, poněvadž ještě přesně neznáme všechny procesy, které se změnami klimatu souvisejí, pokud jde o CO 2 a ostatní činitele. Předpokládaná škoda se pohybuje mezi 1 2 % HDP. Jestliže uvažujeme, že doprava je zodpovědná za 30 % emisí CO 2, produkovaných spalováním fosilních paliv v členských státech OECD, tak tyto emise by mohly způsobovat škodu na úrovni 0,3 0,6 % HDP. Pokusy o započítání těchto mezních škod způsobených aktuálními objemy CO 2 nebo těmi, které v ideálním případě očekáváme v budoucnosti, jsou v hodnotách oscilujících mezi 2 11 eury za tunu CO 2. Mezní náklady opatření prováděných v členských zemích Evropské unie jsou 50 eur za tunu CO 2 (184 eura za tunu uhlíku). Toto číslo je bráno jako fiktivní cena. Specifické náklady klimatických změn, propočítané na bázi fiktivní ceny 50 eur za tunu a průměrných hodnot emisí pro silniční dopravu i železnici v eurech na 1000 osobokilometrů nebo tunokilometrů jsou: jednotlivé vozidlo 6 eur; přeprava zboží po silnici 10 eur; cestující ve vlaku 3 eura; dovozné na železnici 1 euro. Náklady infrastruktury a kongescí Ačkoliv náklady infrastruktury nejsou v externích nákladech, tak tarifikace za použití infrastruktury, která lépe odráží strukturu nákladů, by mohla zlepšit její využití. Nepokryté náklady infrastruktury porušují konkurenční prostředí mezi různými druhy dopravy a mohou mít vliv na účinnost poplatků za používání, do nichž jsou internalizovány náklady za znečištění a nehody. 17

18 Náklady infrastruktury jsou brány v širokém slova smyslu: nezahrnují pouze náklady na údržbu a investice do nové kapacity, ale také náklady policie, administrativní výdaje a náklady za řízení dopravy. Co se týče příjmů, poplatky za provoz, poplatky za vozidla, poplatky za pohonné hmoty a za placené úseky, příjmy z nich jsou určeny pro specifické cíle. Na železnici jsou příjmy kompenzující veřejnou službu přiřazovány k ziskům generovaným prodejem jízdenek. Nepokryté náklady silničních a železničních infrastruktur reprezentují podle odhadů 0,15 % HDP v členských státech Evropské unie spolu se Švýcarskem a Norskem. Železnice z toho tvoří z této cifry téměř 95 %, tedy 8 miliard eur ročně. Krátkodobé mezní náklady (CMCT) mají svou důležitost pro výběr prostředků, které zavádějí do provozu, poněvadž reprezentují minimální část nákladů infrastruktury, která musí být pokryta poplatky za užívání. Přinášejí rozdíly mezi infrastrukturami, které ukazují problémy dopravních kongescí a těch, které ještě mají rezervní kapacity. Aby byla účinná, musí tarifní politika přičíst dlouhodobé mezní náklady uživatelům nasycené infrastruktury, tedy i budoucí náklady infrastruktury po navýšení kapacity. Tam, kde kapacity budou daleko od stavu úplného využití, jejich přičtení nepřinese více, než pouze krátkodobé mezní náklady. Specifické náklady silničních a železničních infrastruktur jsou následující (opět v eurech na 1000 osobokilometrů či 1000 tunokilometrů): Silnice Železnice Cestující Zboží Cestující Zboží CMLT CMCT Nepokryté náklady Někteří nepovažují dopravní zácpy za externality. IRU odhaduje, že zvyšují spíše nároky na správu provozu. Podle UITP není důležité, jestli zácpy byly či nebyly definovány jako externality, ale je nutné přijmout opatření pro řízení poptávky ve špičce, uvážíme-li podle některých studií (hlavně podle Zelené knihy Evropské unie s podtitulem "Zavádění přiměřené a účinné tarifikace v dopravě"), že náklady na kongesce jsou vyšší než ostatní externality a že kongesce zhoršují vlivy znečištění ovzduší, hluku, nehod a způsobují ztráty času i účinnosti. Norma Normy jsou nařízením, které spočívá v legálním omezení. Znečišťovatel respektuje normy a nerespektování norem většinou vede k nějaké kompenzaci. Návrat k normám je nejlepším prostředkem, jak se vyhnout nežádoucím škodlivým vlivům, hlavně závažným a nevratným dopadům. Rozhodnutí o normě je rozhodnutí politické, její efektivní zavedení spočívá na ekonomických nástrojích. Je třeba stanovit poplatky na takové úrovni, aby zvýhodnily respektování norem. Internalizace negativních externích vlivů vede tedy k realističtějšímu rozdělení nákladů, ale vede také navíc k udržení stavu kvality životního prostředí. Poplatky mohou způsobit 18

19 poptávku po nějakých náhradních řešeních, mohou být podnětem k přeorientování se na méně znečišťující metody a prostředky. Pokrytí externích nákladů pomocí spravedlivých poplatků je nepostradatelným dodatkem stanovování norem a mělo by být velmi žádoucí k dosažení mezinárodní harmonizace norem spolu s metodami na ohodnocování výdajů na životní prostředí a možnými způsoby jejich financování. Shrnutí Zde tedy je základní směr, ve kterém Evropská unie směřuje k dosažení účinnějšího a udržitelnějšího dopravního odvětví. Popis problematiky se rozšířil, aby se ukázaly všechny možnosti, jako ta se zavedením dlouhodobých mezních nákladů. Téma je velmi komplexní a ze strany Evropské unie je velmi odvážné, že se chce pustit do této reformy. Založit tarifikaci na mezních společenských nákladech, které se obtížně určují, se zdá být příliš smělé, neboť pojetí se liší v jednotlivých zemích i podnicích. Podle některých směřují mezní náklady k přivedení dopravy do nejvytíženějších hodin a k nejvyužívanějším produktům, naopak povzbudí lepší využití infrastruktury, ale může také způsobit nadměrné investování, když se tarify zvýší málo. Mezní náklady jsou bez obecného vztahu k realitě trhu a pouze několik druhů dopravy by mohlo počítat s cenami podle mezních nákladů v měřítcích, kdy infrastruktura bude daleko od plného nasycení. Pojem globálních nákladů v podnicích, které vyrábějí množství produktů, není jednoduché zavést a vložení fixních poplatků není jednoduché realizovat. Když jsou celkové náklady velmi vzdáleny trhu, měly by na druhou stranu podněcovat k přehodnocování použitých prostředků. V tržní ekonomice se ceny nemohou různit z pohledu placení za stejné výkony, jestliže mají být akceptovány uživateli. Srovnání často nejsou jednoduchá, stejně tak tržní ceny v těchto vztazích. Srovnání se nejčastěji dělá mezi jednotlivými druhy dopravy, ale s deregulací bude možno tato srovnání provádět dokonce i uvnitř železničního odvětví, když bude zavedena konkurence uvnitř tohoto sektoru. Tyto problémy mezních společenských nákladů byly již předmětem studií v minulosti a možná si někteří ještě pamatují, že marginalistické teorie vzkvétaly již někdy uprostřed dvacátého století. Francouzské dráhy SNCF se na nich aktivně podílely, hlavně prostřednictvím svého tehdejšího generálního ředitele Rogera Huttera, který byl dlouhá léta významným železničním odborníkem v tomto oboru. Napsal velké množství článků do Revue Générale des Chemins de Fer. Jeho článek v únorovém čísle časopisu z roku 1950 "Qu'est-ce que le coût marginal (Co jsou to mezní náklady) - viz dále - zůstal i po 50 letech cenným zdrojem v tomto oboru. Vysvětlení mezních nákladů Roger Hutter velmi přispěl v 50. letech k objasnění koncepce mezních nákladů. Byl to on, kdo poukázal na to, že podniky s vzrůstajícím výnosem, například železnice, mohou mít ceny utvářené podle mezních nákladů, pouze když jejich deficit bude kryt státem, jinak při absenci státních subvencí budou muset zavést přirážku. Platnost koncepce mezních nákladů je založena na korelaci mezi výdaji a mírou produkce. Při pohledu z druhé strany normální a 19

20 racionální fungování dopravní sítě s sebou nese určitou nenaplněnost, nejméně stejnou, jako je možný vzestup dopravy ve střednědobém horizontu. Součást mezních nákladů tvoří investice na vyřešení tohoto problému, to jest investice, jejichž obnova je dostatečně častá, aby se mohl měnit jejich objem v závislosti na kolísání výroby. Také SNCF počítaly do mezních nákladů i své výdaje na vozový park, zvýšené pro potlačení efektů znehodnocení měny ve finančních nákladech. Ale co se týče nutných výdajů, to znamená výdajů nutných pro infrastruktury, jejich začlenění do mezních nákladů by bylo zjevnou chybou. Výdaje infrastruktury jsou založeny na předpokládaném provozu během dlouhého období a nikoliv na skutečném provozu toho období, kdy jsou náklady počítány. Nemělo by smysl příliš opakovat, že v marginalistické teorii tarifikace jsou ceny dopravy funkcí závislou na více proměnných, kde dvě hlavní jsou mezní náklady a stav trhu. Fakt, že celkové výdaje jsou vyšší, než mezní výdaje, ještě neznamená, že tarify, podle kterých se toho dosahuje, budou podhodnocené, ale jednoduše, že globální objem plateb přidaných k mezním nákladům bude více či méně důležitý a následně že škála tarifů nad mezní náklady bude více či méně otevřená. Nikdy nebylo řečeno, že tarify by měly přesně odpovídat mezním nákladům. Rozsah cen musí být dostačující pro zajištění vyrovnaného rozpočtu. Je třeba, aby součet příjmů pokrýval výdaje na investice, a tudíž aby tarify přinášely požadovanou úroveň příjmů. Rozpočítání nákladů na investice mohou ztěžovat pouze vztahy mezi poplatky, které se mohou vztahovat k různým provozům. Rozsah tarifních limitů je nutné určit, to znamená diferencovat podle mezních nákladů a případně podle tržních vztahů. Zdroj: Revue Générale des Chemins de Fer, únor 2001, s Překlad: David Svoboda Korektura: ODIS 20