Prameny práva v oblasti veřejné správy

Transkript

1 Právnická fakulta Masarykovy univerzity Navazující magisterské studium veřejná správa Katedra právní teorie Diplomová práce Prameny práva v oblasti veřejné správy Mgr. et Bc. Andrea Votroubková 2013/2014

2 Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: Prameny práva v oblasti veřejné správy zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury. Mgr. et Bc. Andrea Votroubková 2

3 Poděkování: Na tomto místě bych ráda poděkovala prof. JUDr. PhDr. Miloši Večeřovi, CSc. za odborné vedení mé diplomové práce. Děkuji za přínosné podněty, cenné rady a vstřícný přístup. Dále bych také chtěla poděkovat svému příteli za podporu a trpělivost. 3

4 Obsah 1 Úvod Prameny práva a veřejná správa Vymezení pojmů prameny práva a veřejná správa Veřejná správa Co povaţujeme za prameny práva Normativní právní akty versus individuální právní akty Normativní smlouvy Právní obyčeje Precedenty Další prameny práva Prameny práva ve veřejné správě Ústavní zakotvení veřejné správy Mezinárodní a evropské předpisy vztahující se k veřejné správě Zákonná úprava v oblasti VS Hmotněprávní předpisy Procesní úprava Podzákonné právní předpisy vlády, ministerstev a správních orgánů Vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů Nařízení vlády Právní předpisy orgánů územní samosprávy Lokální právotvorba krajů Lokální právotvorba obcí Legislativní proces při vydávání místních předpisů Právní předpisy územních správních úřadů Opatření obecné povahy Veřejnoprávní normativní smlouvy Kontrola zákonnosti a ústavnosti právních předpisů v oblasti VS Interní normativní instrukce v rozhodování správního orgánu Závěr Seznam pouţité literatury

5 1 Úvod Kaţdého z nás obklopuje administrativa, kterou se nás stát pomocí různých orgánů buď státní správy, nebo samosprávy pokouší usměrňovat v našich ţivotech. Pomocí různorodých pravidel, příkazů a zákazů se státy snaţí nastolit sociální řád. Myslím, ţe je to tak správně, jinak by nastal celospolečenský chaos. Co se mi ale nezdá správné, je velké mnoţství různých forem, kde jsou tato pravidla chování obsaţena. Uţ od pradávna platí latinské rčení Ignorantia legis non excusat ( Neznalost zákona neomlouvá ), ale v dnešním světě nejsou všechna pravidla, zejména ta právní, obsaţena pouze v zákonné úpravě. Platí, ţe veškerá právní pravidla vznikla na základě a v mezích zákonů a ţe si nemohou se zákony odporovat. Přesto existuje velké mnoţství různých pramenů, s různými názvy a různou závazností, kde jsou pravidla obsaţena a pro běţného občana tak vzniká nepříjemná situace, kdy se má řídit pravidly, která jsou obsaţena ve formách, ve kterých se neorientuje, neboť se nejedná o zákony. Upřímně řečeno, ono dobře se orientovat ve škále přibliţně 2500 platných zákonů, je oříšek i pro občany s právním vzděláním, natoţ pro laickou veřejnost. Vedle zákonné úpravy se ale občan můţe setkat s dalšími pojmy jako například nařízení vlády, vyhláška ministerstva, nález, směrnice, řád, nařízení, opatření, obecně závazná vyhláška, ústavní zákon a dalšími. Kdyţ sečteme přibliţný počet zákonů, vyhlášek ministerstev a jiných ústředních orgánu, nařízení vlády a ústavních zákonů, dostaneme se k přibliţně 8500 právních předpisů. Jak by se měl občan orientovat v těchto pramenech práva? Jedná se vůbec o prameny práva? Co je to vlastně pramen práva? Obsahují tyto právní předpisy závazná pravidla pro občana nebo jen deklarují, co by se mělo dělat bez existence sankčních ustanovení? Kdo je můţe vydat a je potřeba mít k vydání zmocnění nebo se jedná jen o libovůli orgánů veřejné správy, zda něco upraví a jak? Na všechny tyto otázky a ještě mnohé další se pokusím najít ve své práci odpověď tak, aby se občan lépe orientoval v českém právním řádu. Převaţující metoda při zpracování této práce bude popisná, ale určitě nebude chybět i metoda historická a komparativní. S ohledem na velké mnoţství různých pramenů práva pro veřejnou správu jsem práci rozdělila jen do dvou základních kapitol. V první kapitole nalezneme obecný popis pramenů práva v České republice a jejich závaznost pro občany. V některých částech dojde ke komparaci s jinými právními kulturami, abychom si mohli představit, ţe to, co není pramenem práva v České republice, můţe být pramenem práva například ve Velké Británii. Druhá kapitola bude obsahovat výčet konkrétních pramenů práva, které jsou tvořeny pro veřejnou správu a kterými se musí řídit při aplikaci. Zároveň zde budou vymezeny 5

6 prameny práva a jiné právní zdroje, které veřejná správa sama tvoří a které ovlivňují občany. U kaţdého právního předpisu bude popsáno, kdo ho smí vydat a jaká je procedura při vytváření. Hlavním cílem této práce tedy bude systematizovat všechny prameny práva v oblasti veřejné správy a zpřehlednit jejich postavení v právním řádu. 6

7 Anotace Cílem diplomové práce na téma: Prameny práva v oblasti veřejné správy je podat široké veřejnosti přehled o tom, co jsou prameny práva ve veřejné správě, jak vznikají a zda jsou pro občany České republiky závazné. Je zde kladen důraz na popis jednotlivých pramenů práva, které jsou vydávány pro veřejnou správu a veřejnou správou. Práce je členěna pouze na dva hlavní celky s ohledem na velké mnoţství pramenů práva. V první části jsou upraveny obecně známé prameny práva i z jiných právních kultur a v druhé části jsou konkrétní české prameny práva a další zdroje práva, které ovlivňují právní řád České republiky a působí na občana. Abstract The main aim of this thesis on theme Sources of Law in Public Service is to provide basic information on the operation of the Czech legal system to public. There is included analysis of all sources of law in different legal cultures. The work is divided into two parts. The first part is introducing sources of law and in the second part are described particularly sources valid for Czech Republic with information about creation these sources. All these sources are focused on public service and administration because it has direct influence on all inhabitants in Czech Republic (is not important citizenship). Seznam klíčových slov Prameny práva, zákon, lokální právotvorba, nařízení, normotvorba, obecně závazná vyhláška, právní norma, právní předpis, právotvorba, proces tvorby právních předpisů, psané právo, tvorba práva List of Key Words Local law formation, ordinance, norm formation, legally binding regulation, source of law, legal norm, legal regulation, law formation, legal regulation formation process, state authority, formation of law, public service 7

8 2 Prameny práva a veřejná správa Kaţdá společnost musí být regulována pomocí určitých pravidel. Tato pravidla se formovala jiţ od počátku bytí a jejich cílem bylo předejít konfliktům, které ve společnosti nastávaly, a prosadit tak určitý sociální řád. Společenské normy, které se podílely na vytvoření sociálního řádu, se vyvíjely postupně, od norem, nejprve s náboţenským charakterem, aţ po dnešní normativní systémy, mezi kterými vyčnívají svou důleţitostí právní normy spolu s morálními normami. Právo, v normativní rovině, vymezujeme jako systém obecně závazných pravidel chování (norem), stanovených nebo uznávaných státem ve zvláštní formě a vynucovaných státními orgány v případě jejich neplnění. 1 Toto pojetí práva však není jediné, neboť právo můţeme zkoumat i z jiných hledisek, například z hlediska sociálního, axiologického, mocenského či informačního Vymezení pojmů prameny práva a veřejná správa Prameny práva jsou obecně zdroje, kde nalézt právní normy, tedy právo. Prameny práva můţeme členit podle různých kritérií. K základnímu členění patří rozdělení na prameny práva v materiálním a formálním smyslu (profesor Gerloch uvádí ještě prameny práva v gnozeologickém smyslu). 3 Prameny práva v materiálním smyslu se rozumí zdroje obsahu práva. Těmito zdroji jsou v samé podstatě společenskohistorické jevy, například tradice a zvyklosti země, politický reţim, kulturní a ekonomická vyspělost a podobně. Mimo společenskohistorických jevů mají vliv na formování práva i metafyzické jevy jako je příroda, Bůh, lidský rozum, nebo sociálně psychologické jevy, například právní vědomí či duch národa. Prakticky nelze všechny jevy, které formují prameny práva vyjmenovat, ale plynou z nich zájmy, které stát promítá do obsahu práva. Prameny práva ve formálním smyslu jsou určité formy, které obsahují právní normy. Jedná se o vnější normativní formu, která zakotvuje pravidla chování či jiné skutečnosti jako právní normy. Příkladem formálního pramene je zákon č. 89/2012 Sb., Občanský zákoník, ve znění 1 VEČEŘA, Miloš; DOSTÁLOVÁ, Jana; HARVÁNEK, Jaromír; HOUBOVÁ, Drahomíra. Základy teorie práva: multimediální učební text. / Miloš Večeřa [et al.]. 4. dotisk 2. nezměn. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Edice multimediálních pomůcek PrF MU č. 79., str GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 3. rozš. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, 343 s. Právnické učebnice (Aleš Čeněk), str GERLOCH, op. cit., s

9 pozdějších předpisů. Obecně se jedná o takové pravidlo chování, které má státem (resp. v mezinárodním právu společenstvím států) uznanou formu pramene práva. V gnozeologickém pojetí jde o prameny poznání práva. Toto pojetí je širší neţ formální pojetí. Jedná se o veškeré informace o právu a jeho společenském působení. Zdrojem poznání určitého právního systému nemají být jen zákony a zejména psané právo, které projde určitým legislativním procesem dané země, ale i rozhodnutí orgánů veřejné moci individuální povahy, tj. individuální právní akty, judikatura, smlouvy, právní literatura a podobně. V této práci se zabývám jen prameny práva ve formálním smyslu, a částečně v gnozeologickém pojetí, neboť vymezení prvotních zdrojů veřejnoprávního práva by zahrnovalo samostatný výzkum, který by byl velmi obsáhlý a neodpovídal by rozsahu této práce. Pojetí pramenů práva se liší podle toho, v jaké právní kultuře se nacházíme. Je rozdíl mezi vymezením pramenů práva v angloamerickém, islámském nebo kontinentálně-evropském právu 4 a je to logické, neboť jednotlivé oblasti se liší zmiňovanými prameny práva v materiálním smyslu. Ke konkrétním rozdílům se budu vyjadřovat později, existují však určité standardní prameny, které lze v různých podobách a názvoslovích nalézt napříč právními kulturami. Základní stavební jednotkou celého právního systému je právní norma. 5 Právní normy bychom mohli definovat jako obecně závazná pravidla chování stanovená a sankciovaná mocenskou autoritou (orgány státu), jež jsou určena k ochraně, upevnění a řízení společenských vztahů tím, že za podmínek jimi stanovených určují účastníkům subjektivní práva a povinnosti, jejichž zachování a plnění je zajištěno státním donucením. 6 Vztah mezi právní normou a pramenem práva je následující. Pravidla chování tvoří obsah právních norem, které jsou co do vnější formy vyjádřeny v pramenech práva (právních normativních aktech). Zjednodušeně řečeno prameny práva tvoří vnější obal pro právní normy. Za právní normu lze povaţovat jen takové pravidlo chování, které má podobu některého státem uznávaného pramene práva. 7 4 Jedná se pouze o demonstrativní výčet 5 VEČEŘA, op. cit., s KUBŮ, Lubomír; HUNGR, Pavel; OSINA, Petr. Teorie práva. Praha: Linde, Vysokoškolské právnické učebnice, str VEČEŘA, op. cit., str

10 2.1.1 Veřejná správa Správa je polyvalentní pojem a vyjadřuje vedení, řízení nebo také administrativu. Správa je určitá cílevědomá činnost, jejímţ účelem je spravovat určité záleţitosti. 8 Pojem správa se vyvinul ze slova právo a doslovný překlad z latiny zní administrativní přisluhování. Správní řád určuje rozsah a rámec veřejné správy a její realizace je uskutečňována pomocí účelových norem, které určují meze její činnosti. 9 Podle toho, jaký má cíl tato činnost, dělíme správu na veřejnou a soukromou. Nutno ovšem říct, ţe neexistují přesné hranice mezi tím, co je veřejný a co je soukromý záměr. 10 Jako příklad soukromé správy můţe být spravování soukromé firmy, které má za cíl dosaţení zisku pro konkrétní osoby se soukromým zájmem. Podnikající osoba projevuje v řízení svou vůli, sama na svou zodpovědnost rozhoduje a stanovuje si vlastní cíle, které pak realizuje. Ve veřejné správě převaţuje veřejný zájem a řízení je omezeno a více vázáno právem (převaţují kogentní normy) neţ ve správě soukromé. Veřejný zájem je nadřazený zájmu soukromému a výkon této správy znamená plnění povinností, které jsou uloţeny právem. 11 Definice veřejného zájmu neexistuje, jedná se o neurčitý právní pojem, a jeho obsah poodkrývá konkrétní judikatura jako zájem, který je prospěšný širšímu společenství osob. 12 Veřejná správa je ústředním pojmem správního práva a projevem veřejné moci, kde moc je schopnost donutit někoho, aby se choval poţadovaným způsobem, a pokud se tak nechová, je moţné si tento způsob chování vynutit, případně ho za porušení potrestat. 13 Jak uţ jsem zmínila výše, správa má polyvalentní význam, a proto se při definici veřejné správy pouţívá rozlišení na funkční veřejnou správu (materiální pojetí) a organizační veřejnou správu (formální pojetí). Funkční pojetí určuje veřejnou správu jako jistý druh činnosti nebo spravování. 14 Tato činnost je vykonávána státními nebo veřejnými institucemi a diametrálně se liší od zákonodárné a soudní moci. Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem a svým charakterem představuje realizaci moci výkonné. V organizačním pojetí je kladen důraz na systém institucí a jejich orgánů, jenţ řeší veřejné 8 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI Wolters Kluwer, 2009, s KÁŇA, Pavel. Základy veřejné správy. 2. přepracované a doplněné vydání. Ostrava: Vydavatelství MONTANEX, 2007, s HENDRYCH, Dušan a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s SLÁDEČEK, op. cit., s PRŮCHA, Petr. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s PRŮCHA Petr. Správní právo. Obecná část. 6. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Vydavatelství Masarykovy univerzity, 2004, s SLÁDEČEK, op. cit., s

11 úkoly. Obě tato pojetí můţeme aplikovat pozitivně, tzn. konkrétním výčtem, nebo negativně, tedy ve srovnání s dalšími činnostmi státu. Pozitivní vymezení není prakticky moţné pouţít, neboť veřejná správa zasahuje do všech oblastí, proto bychom museli zahrnout všechno. Pro nás je však zajímavé negativní vymezení, které vychází z teorie dělby moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní a z tzv. metody subtrakce neboli odčítání. Materiální definice tedy zní, ţe veřejná správa je souhrn státních činností, které nejsou zákonodárstvím, soudnictvím ani vládou a formální definice vymezuje veřejnou správu jako činnost státu nebo jiného subjektu veřejné moci, kromě státních orgánů vykonávajících zákonodárství, soudnictví nebo vládu. 15 Veřejná správa zahrnuje převáţně vrchnostenskou činnost a nositelé veřejné moci jsou vázáni čl. 3 odst. 2 Listiny základních práv a svobod v tom smyslu, ţe státní moc můţe být uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (o tom blíţe v kapitole věnující se ústavním pramenům práva). 2.2 Co považujeme za prameny práva Normativní právní akty versus individuální právní akty Normativní právní akt je výsledkem činnosti orgánů, které jsou k tvorbě legislativy zmocněny. Zahrnuje v sobě obecné právní normy, které jsou vytvořeny pro určité adresáty. Právě počet subjektů, kterých se norma týká, odlišuje normativní právní akt od individuálního právního aktu, který zavazuje konkrétně určenou osobu/y a jedinečný případ. Z normativních právních aktů můţeme za nejdůleţitější povaţovat zákon. Dalšími normativními právními akty jsou i ústavní zákony a zákonná opatření Senátu. Zákony, ústavní zákony a zákonná opatření Senátu označujeme tedy souhrnně jako zákonné právní normativní akty. K zákonným právním normativním aktům se vrátím podrobněji v následujících kapitolách. Dále mezi normativní právní akty patří podzákonné právní akty. Mezi tyto akty patří například nařízení vlády, vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, obecně závazné vyhlášky krajů, obecně závazné vyhlášky obcí, nařízení obcí, nařízení krajů, nařízení krajské veterinární správy, nařízení krajské hygienické stanice, správy národního parku, nařízení správy chráněné krajinné oblasti a další SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI Wolters Kluwer, 2009, s KUBŮ, op. cit., str

12 2.2.2 Normativní smlouvy Smlouvou obecně rozumíme jednostranný či vícestranný akt, který pro dané strany zakládá nějaké právní skutečnosti. Moţná, ţe kaţdého na první pohled nenapadne, ţe smlouva můţe být pramenem práva, ale opak je pravdou. Příkladem mohou být mezinárodní smlouvy. Dalším typem smluv, které ovlivňují právní vztahy, jsou kolektivní smlouvy, jeţ upravují vztahy mezi zaměstnanci a zaměstnavateli. Posledním typem normativní smlouvy jsou smlouvy veřejnoprávní. Tyto smlouvy se uzavírají buď pouze mezi veřejnoprávními subjekty, pak je nazýváme koordinační nebo mezi veřejnoprávním subjektem a osobou, vůči které směřuje výkon veřejné správy, pak je označujeme jako subordinační veřejnoprávní smlouvy Právní obyčeje Asi nikoho nepřekvapí, ţe právní obyčeje (zvyklosti) patří mezi nejstarší prameny práva vůbec. Vznikly dříve neţ psané právo. O tom, zda se jedná o právní obyčej, však nebylo jednoduché rozhodnout, neboť všechny zvyklosti nemají právní obsah. Ustálily se tedy klíče k určení, zda se opravdu jedná o právní obyčej. Prvním klíčem k rozpoznání bylo dlouhodobé uţívání daného pravidla (usus longaevus). Dalším klíčem byla existence všeobecného přesvědčení, ţe pravidlo je závazné (opinio necessitatis) a v neposlední řadě musela existovat veřejná moc, která vynutila plnění v případě, ţe by došlo k porušení právního obyčeje. Jak si čtenář patrně povšiml, o právních obyčejích jsem psala v minulém čase, protoţe v evropském kontinentálním právu je takřka nenalezneme a pokud ano, nejsou samostatně bez dalšího povaţovány za prameny platného práva Precedenty Precedenty jsou soudní nebo správní rozhodnutí, řešící případy, které zatím nebyly právem upraveny. Většinou jsou to případy, které vznikají s technickým pokrokem nebo z nepředvídatelných skutečností. Soudy, nemajíce moţnost se v těchto případech opřít o právní úpravu, vytvářejí svá precedenční rozhodnutí podle právních principů, eventuálně i podle právních obyčejů. Soudy dbají na spravedlnost a racionálnost těchto rozhodnutí. Z celkového rozhodnutí je pro precedent nejdůleţitější část odůvodnění, která se nazývá ratio decidendi. Je to vlastně část, která obsahuje určité právní normy, které se stanou pouţitelné pro podobné případy. Ta část rozhodnutí, která není pro precedent aţ tak důleţitá a týká se 17 KUBŮ, op. cit., str

13 konkrétně daného případu, s nemoţností aplikace na podobné případy, se nazývá obiter dictum. 18 Evropský kontinentální systém práva precedens jako pramen práva sensu stricto neuznává, ale jedná se o typický pramen práva v angloamerické právní kultuře. Kaţdý soud niţší instance se musí řídit rozhodnutím soudu instančně nadřazenému. Moţná čtenář namítne, ţe pramenem práva by mohly být precedenty tvořené Soudním dvorem Evropské unie. Pravdou je, ţe precedenty Soudního dvora Evropské unie mají jistý vliv při aplikaci práva, ale rozhodně nelze hovořit o soudcovské tvorbě práva. Ačkoliv neexistuje výslovné stanovení závaznosti rozhodnutí Soudního dvora EU pro budoucí rozhodování ostatních soudů, působí jednotlivé rozsudky silou své přesvědčivosti na soudní praxi ve všech členských státech Unie, protoţe naznačují, jak bude Soudní dvůr EU rozhodovat v obdobných případech, které mu budou předloţeny v budoucnu Další prameny práva V angloamerické právní kultuře ještě existují určité podpůrné prameny práva, které se v určitých modifikacích mohou objevit i v mezinárodním právu. Uplatňují se hlavně při tvorbě soudních precedentů. Jedná se o: - odbornou literaturu, communis opinio doctorum (společné mínění učenců), - rozum (ratio), - spravedlnost (equita), - právní principy. 20 Tyto zdroje nelze povaţovat ani v angloamerické právní kultuře za formální prameny práva, přesto mají na vznik právní úpravy určitý vliv. V České republice nejsou například právní principy samostatně formálním pramenem práva. Výjimkou jsou ty právní principy, které jsou zakotveny v platných psaných pramenech práva, například v zákonech (Správní řád 21 a podobně). Přesto, pokud soudce nemá moţnost opřít se o existující pramen práva, vyuţívá obecné právní principy, rozum a spravedlnost při rozhodování, čímţ tyto další zdroje práva nabývají na významu při aplikaci práva. 18 Obiter dictum = řečeno mimochodem 19 BLAHUŠIAK, Igor. Judikatura ESD. Euroskop. [online]. 2013, [cit ]. 20 GERLOCH, op. cit., str Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 13

14 Mezi další zdroje práva patří i právní věda, která sice není pramenem práva, přesto ji musím zmínit, protoţe můţe mít vliv na tvorbu práva. Jedná se o názory odborné právní veřejnosti, zejména renomovaných právníků, vysokoškolských profesorů či jiných kapacit v právním oboru, které jsou inspirací jak pro soudce, tak pro zákonodárce. 14

15 3 Prameny práva ve veřejné správě 3.1 Ústavní zakotvení veřejné správy Klíčový je pro veřejnou správu ústavní zákon č.1/1993 Sb. Ústava, ve znění pozdějších předpisů (dále jen Ústava ), neboť generálně upravuje základní instituty a rozloţení moci ve státě. Podle Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát zaloţený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Lid je zdrojem veškeré státní moci, kterou vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní, tj. orgány Ústavou ustanovenými a Ústavou vázanými. Ústava o veřejné správě pojednává na více místech, ale především je to v hlavě třetí o moci výkonné a v hlavě sedmé o územní samosprávě. Podstatné ustanovení se nachází v druhém článku, odstavci 3 a 4, kde je stanoveno, ţe státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon a ţe každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Díky tomuto ustanovení je zřejmé, ţe základním pramenem veškerého práva v České republice je zákon a zákon určuje mantinely státní moci vůči lidu. Státní moc nemůţe zasahovat svévolně do ţivota občana, pokud k tomu není pověřena zákonem. Není moţné, aby zákon odporoval ústavnímu zákonu a aby došlo při uplatňování státní moci k porušení základních lidských práv a svobod. V článku třetím Ústavy je konstatováno, ţe Listina základních práv a svobod je součástí ústavního pořádku, čímţ dochází k jejímu poústavnění. V osmém článku je zaručena samospráva územních samosprávných celků. Z hlediska pramenů práva je důleţitý článek devátý, který stanoví, ţe Ústavu lze měnit či doplňovat pouze ústavními zákony, coţ se podle mého názoru děje poměrně často v krátké historii samostatné České republiky. Dále je zde zakotveno, ţe výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu, coţ je fakticky limit pro všechny, kteří aplikují právo na konkrétní případ, zejména pro soudce. Dalším velmi důleţitým článkem pro všechny prameny práva je článek desátý, který upravuje obecně proces přijímání mezinárodních smluv do českého právního řádu a jejich závaznost. Na základě tohoto článku se pro nás stává závazné mezinárodní právo a právo Evropské unie, pokud dal Parlament souhlas k ratifikaci. Tento článek má mimo jiné vliv na vznik skutečné samosprávy v České republice, neboť díky němu se mohla stát v roce 1999 pramenem práva například Evropská charta místní samosprávy. Občan se můţe domáhat u Soudního dvora Evropské unie nařízení 15

16 a směrnic s přímým účinkem, a dochází tak k větší ochraně základních lidských práv a svobod před zásahy státu. Další článek vztahující se k normotvorbě je článek 15, kde je řečeno, ţe: Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu. V následujících kapitolách bude vymezen zákonodárný proces, včetně faktu, ţe k platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen. Od článku 54 do článku 66 včetně je zakotveno, ţe hlavou státu je prezident a je zde mimo jiné výčet jeho pravomocí. Prezident je řazen k výkonné moci a díky svým pravomocem je oprávněn přijímat rozhodnutí s určitým dopadem na občany. Příkladem bylo vyhlášení částečné amnestie bývalým prezidentem Václavem Klausem. Rozhodnutí bylo vyhlášeno ve Sbírce zákonů pod číslem 1/2013 Sb. Výsledkem této amnestie bylo prominutí více jak 111 tisíc trestů (z velké většiny podmíněných). K platnosti této amnestie byla potřeba kromě prezidentova rozhodnutí také kontrasignace premiéra, který tak také učinil a tím vláda přijala nad amnestií odpovědnost. 22 Po ústavní úpravě prezidenta následují důleţité články, které se týkají vrcholného orgánu výkonné moci, tedy vlády. Vláda je sice v Ústavě zařazena aţ za prezidenta republiky, ale z hlediska reálné moci vláda prezidenta převyšuje, ač je závislá na jeho jmenování. Vládě je totiţ svěřena obecná působnost v oblasti exekutivy, zatímco prezident má působnost jen v rozsahu, který vymezuje Ústava. 23 Tato část je nejdůleţitější pro státní správu, protoţe výkonná moc realizuje to, co zákonodárná moc prosadila legislativně. Velmi zjednodušeně řečeno, zákonodárná moc určí, co se má nebo nemá dělat, výkonná moc to začne zavádět a aplikovat na občany a soudní moc trestá ty, co to porušují. Samozřejmě tento koloběh neplatí jednoznačně, neboť třeba největší zákonodárnou iniciativu má dlouhodobě vláda, o čemţ se zmíním u zákonného ustanovení veřejné správy. Z hlediska pramenů práva zakotvuje Ústava v článcích 78 a 79 generální zmocnění vládě k vydávání podzákonných právních předpisů. Vláda na základě článku 78 Ústavy můţe k provedení zákona a v jeho mezích vydávat nařízení a to bez zvláštního zmocnění obsaţeného v zákoně. 24 Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územních samosprávných celků mohou vydávat podzákonné právní předpisy ve věcech státní správy na základě a v mezích zákona podle článku 79 odst. 3 jen tehdy, jestliţe je k tomu zákon výslovně zmocnil 22 Amnestie je podle čl. 63 odst. 1 písm. k) Ústavy (ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů) sice rozhodnutím prezidenta republiky, ale odstavec 3 daného článku současně stanoví, ţe rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle odstavce 1 a 2 vyţaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. 23 BAHÝĽOVÁ, Lenka; FILIP, Jan; MOLEK, Pavel, PODHRÁZKÝ, Milan; SUCHÁNEK, Radovan; ŠIMÍČEK, Vojtěch, VYHNÁLEK, Ladislav. Ústava České republiky. 1. vyd. Praha: Linde, KLÍMA, Karel, et al. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, s

17 ( zákonné zmocnění ) vláda právě takové zmocnění jiţ nepotřebuje. Ještě doplním, ţe v článku 79 odst. 2 je uvedeno, ţe: Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon. Tímto zákonem by měl být zákon č. 218/2002 Sb., o sluţbě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen sluţební zákon ), který by měl však s výjimkou jen několika ustanovení být účinný aţ od 1. ledna 2015, původně k 1. lednu V současné době je diskutována novela tohoto neúčinného zákona, neboť současný prezident podmínil jmenování nové vlády právě přijetím přepracování stávajícího zákona. První čtení proběhlo 22. ledna 2014 a nyní je návrh zákona projednáván ve výborech. Následující část je v Ústavě věnována soudní moci. Kromě vlivu soudů na vznik judikatury je pro zákonné prameny práva důleţité ustavení a vymezení Ústavního soudu, neboť v článku 87 je psáno (mimo jiné), ţe Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním. Dále je ve stejném článku, v druhém odstavci, uvedeno, ţe Ústavní soud dále rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního soudu nemůţe být smlouva ratifikována. Tyto pravomoci umoţňují podstatné zásahy do všech právních předpisů. Sporná otázka byla, zda můţe Ústavní soud přezkoumávat ústavní zákony. Zatímco Filip a Klíma zastávali stanovisko, že Ústavní soud může takový ústavní zákon přezkoumat jako každý jiný, jiní autoři (například Pavlíček) prosazovali názor, že Ústavní soud ústavní zákon přezkoumat či ani částečně zrušit nemůže a nemůže se od něj ani odchýlit. 25 Samotný Ústavní soud otázku vyřešil v roce 2009, kdy zrušil ústavní zákon o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny. Poslední část Ústavy, která nás bude z hlediska zakotvení veřejné správy zajímat, se nachází mezi články 99 aţ 105, neboť zde je upravena územní samospráva. Článek 99 je základním východiskem pro vnitřní územně-samosprávné členění republiky, jeţ se odlišuje od územně-správního členění, jehoţ základem je zákon č. 36/1960 Sb., zákon o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů, jenţ republiku dělí na kraje, okresy, obce a vojenské újezdy. Z dikce článku 99 se republika územně-samosprávně dělí na obce (základní územní samosprávné celky) a kraje (vyšší územní samosprávné celky). 26 V článku 100 je 25 BAHÝĽOVÁ, Lenka; FILIP, Jan; MOLEK, Pavel, PODHRÁZKÝ, Milan; SUCHÁNEK, Radovan; ŠIMÍČEK, Vojtěch, VYHNÁLEK, Ladislav. Ústava České republiky. 1. vyd. Praha: Linde, s tamtéţ 17

18 upraveno, ţe vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem 27 a ţe obce jsou vţdy součástí vyššího územního samosprávného celku. Jak obce, tak kraje jsou samostatně spravovány zastupitelstvy a působnost zastupitelstev můţe být stanovena zákonem. V článku 104 je upřesněno, ţe zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku a v třetím odstavci tohoto článku je zakotvena moţnost zastupitelstev v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Podrobněji se budu věnovat právním předpisům obcí a krajů v kapitole lokální právotvorby. 3.2 Mezinárodní a evropské předpisy vztahující se k veřejné správě Obecně můţeme rozlišit prameny práva vyplývající z mezinárodního práva (mezinárodní smlouvy a mezinárodně právní obyčeje) a prameny práva, která pro Českou republiku vznikly se vstupem do Evropské unie, tedy prameny práva Evropské unie (běţně označováno jako unijní právo). Mezinárodní smlouvy, které se týkají veřejné správy, povaţujeme za pramen správního práva, jsou-li splněny určité předpoklady, které vyplývají z Ústavy (zejména z čl. 10). Další ustanovení o mezinárodních smlouvách obsahuje Ústava (v článcích 39, 49, 52, 63, 87), dále zákon č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 309/1999 Sb. o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů a další zákony. Česká republika je členem mnoha mezinárodních organizací, z nichţ některé vydávají stanoviska, doporučení, rezoluce a další právní předpisy (s různou závazností), které se mohou po ratifikaci stát součástí českého právního řádu. Příkladem můţe být Rada Evropy, coţ je mezivládní organizace sdruţující v současné době 47 zemí (včetně České republiky), které akceptují a zaručují právní stát, základní lidská práva a svobodu pro své občany. Vliv na veřejnou správu má mimo jiné díky dokumentu Principy správního práva týkajícího se vztahů mezi úřady a soukromými osobami, kde lze nalézt jednotlivé komponenty principu, který dnes označujeme jako dobrá správa. Pojem dobrá správa není v našem právním řádu legislativně vymezen a definován. Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů a ani správní řád, jeţ tento pojem dobrá správa obsahují, ho nijak nedefinují. Dokumenty Rady Evropy vymezují, jaké principy by dobrá správa měla splňovat. Jedná se například o princip 27 Tímto zákonem je ústavní zákon č. 347/1997 Sb. o zřízení vyšších územně samosprávných celků a o změně Ústavy, ve znění pozdějších předpisů- výčet 13 krajů a hlavního města Prahy 18

19 zákonnosti, jednotného přístupu, subsidiarity, proporcionality, informovanosti, princip veřejné správy jako veřejné sluţby a další. Kdyţ se ohlédneme do doby před vstupem České republiky do Evropské unie (1. května 2004), Česká republika se přidala k mnoha evropským zemím a přijala tehdy další významný dokument z dílny Rady Evropy, který ovlivnil českou samosprávu, a to Evropskou chartu místní samosprávy (dále jen Charta ). Česká republika podepsala Chartu dne ve Štrasburku, následně byla Parlamentem ČR a prezidentem republiky ratifikována 28 a vstoupila v platnost pro Českou republiku datem Charta vymezuje základní obecná pravidla a podmínky fungování místních samospráv, kdy místní samosprávy jsou jednak základem, zárukou a zároveň znakem vyspělé demokratické společnosti, ale hlavně prostředkem výkonu práva občanů být účastni a účinně a přímo ovlivňovat věci veřejného ţivota na úrovni, která je jim nejbliţší. 29 Česká republika však nepřijala Chartu bez výhrad a s šesti odstavci nebyla vázána zejména z důvodu odlišné či neexistující vnitrostátní právní úpravy. Bohuţel jedním z bodů, které Česká republika nepřijala, byl článek devátý, který se týká finančních zdrojů místních společenství, coţ má dodnes dopad na české obce, jelikoţ nemohou být plně finančně nezávislé na státu. Aktuálně je však pro českou veřejnou správu podstatný vliv práva Evropské unie nebo lépe řečeno vliv acquis communautaire, čímţ rozumíme veškeré výdobytky na poli právním od vzniku Evropské unie (resp. Evropského společenství). Právo Evropské unie má tři zdroje: primární právo, sekundární právo a subsidiární právo. Hlavními zdroji primárního práva jsou Smlouvy o zaloţení Evropské unie. Sekundárními zdroji jsou právní nástroje na základě Smluv, které zahrnují jednostranné sekundární právo a smluvní právo. Subsidiárními zdroji jsou součásti práva, které nejsou stanoveny Smlouvami. Tato kategorie zahrnuje judikaturu Soudního dvora, mezinárodní právo a obecné zásady práva. Česká republika se musela vzdát určitých pravomocí ve prospěch Evropské unie, a proto se musí řídit jak primárním právem EU (zakládací smlouvy), tak sekundárním právem. Největší skupinu evropských pramenů práva, kterými je veřejná správa v České republice ovlivněna, a pomocí které veřejná správa také ovlivňuje nás, občany, tvoří právě sekundární právo Evropské unie pro sdílené pravomoci mezi EU a členskými státy. Konkrétně se jedná o nařízení a směrnice (někdy i nezávazná doporučení a stanoviska) 28 Viz. Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy (v aktuálním znění). 29 TANCEROVÁ, Alice. Aktuální vývoj územní samosprávy a její právní úpravy [online] [cit ]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Stanislav Kadečka. 19

20 v oblastech sociální politiky, politiky ţivotního prostředí, dopravy, energetiky, rozvojové spolupráce a podobně. Jelikoţ veřejná správa, zejména státní správa, zasahuje do většiny z těchto regulovaných oblastí, je prakticky nemoţné provést výčet všech pramenů jak unijního, tak mezinárodního práva. Jako příklad mohu uvést z oblasti politiky ţivotního prostředí Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne o přepravě odpadů (Úřední věstník L 190, , s. 1 98) nebo Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/53/ES ze dne o vozidlech s ukončenou ţivotností. (Úřední věstník L 269, , s ). Pokud nemá nařízení přímý účinek, musí ho členské státy ve stejném smyslu vnést do svého právního řádu. Co se týče obecně správního práva v Evropské unii, tak toto právo patří mezi právní odvětví, která se dlouhodobě a úspěšně vzpírají smluvní unifikaci - ius unum, proto se dodnes řídíme spíše akty Rady Evropy 3.3 Zákonná úprava v oblasti VS Jak jiţ bylo zmíněno, veřejná správa zahrnuje velké mnoţství různých odvětví a oborů a tak je prakticky nemoţné provést výčet všech konkrétních pramenů, kde se o veřejné správě pojednává. Bohuţel je tomu tak i v případě zákonné úpravy, která je mimořádně důleţitá, neboť v České republice je zákon základním kamenem celého právního řádu. Zákonodárnou mocí je nadán Parlament České republiky. Zákonodárce není při své činnosti prakticky ničím omezen, co se týče oblasti společenských vztahů, které můţe upravovat. Parlament ČR má dle ústavního vymezení, upravovat prostřednictvím zákonů různé oblasti společenských vztahů. Pokud zákon nebo některé jeho ustanovení odporuje ústavnímu zákonu, pak Ústavní soud můţe takový zákon nebo jeho část zrušit. Zákonodárnou iniciativu má poslanec, skupina poslanců, Senát jako celek, vláda a zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku, tedy kraje. Nejvíce iniciativní je v podávání návrhu zákonů vláda a poslanci. Srovnatelně jsou nejméně iniciativní Senát a zastupitelstva krajů. 30 Níţe je to patrné i z grafu. Ze subjektů veřejné správy má právo zákonodárné iniciativy pouze vláda a zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku. Nicméně účast na tvorbě zákonů nespočívá pouze v právu podat návrh zákona poslanecké sněmovně. Tomuto okamţiku předchází dlouhý proces přípravy zákona, na němţ se podílí také ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy, SYLLOVÁ, J.; KOLÁŘ, P. a kolektiv. Parlament České republiky, 2. vydání, Praha, Linde, 2008, str HAVÍŘ, Aleš. Veřejná správa jako tvůrce práva [online] [cit ]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Stanislav Kadečka. 20

21 coţ je upraveno v zákoně č. 2/1969 Sb. o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen kompetenční zákon ). Zákonodárná iniciativa v letech Zdroj: PSP ČR 32 Při projednávání zákonů je návrh zákona nejprve podán do Poslanecké sněmovny, která jej po projednání, resp. vyslovení souhlasu s návrhem zákona, postupuje Senátu. Pokud Senát návrh zákona usnesením zamítne nebo jej schválí se svými pozměňovacími návrhy, je návrh zákona předloţen Poslanecké sněmovně, aby o něm znovu hlasovala. Pokud Poslanecká sněmovna návrh zákona schválí, je postoupen prezidentu republiky, který má právo jej vrátit (kromě zákonů ústavních). O zákonu vráceném prezidentem republiky Poslanecká sněmovna hlasuje znovu. Na závěr legislativního procesu, pokud se zákonem byl vysloven souhlas, je zákon vyhlášen, resp. publikován, ve Sbírce zákonů. 33 Takto velmi zjednodušeně vypadá zákonodárný proces. Cílem je vytvořit určité právní normy, které díky zákonné formě budou závazné a stanou se pramenem práva. Pro veřejnou správu jsou důleţité ústavní zákony, které ji zakotvují, a dále běţné zákony, zejména v oblasti správního práva, 32 Kancelář Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Legislativní proces na parlamentní úrovni. [online]. 2011, s. 1, [cit ]. 33 Tamtéţ, s

22 komunálního práva, finančního práva a dalších odvětví. Specifické je právo správní, kde nelze zákony rozdělit na čistě hmotné a procesní předpisy. V následujících kapitolách se o to alespoň částečně pokusím Hmotněprávní předpisy Hmotné právo tvoří právní normy, které stanoví, jaká práva a povinnosti mají jejich adresáti, určují pravomoc orgánů veřejné moci, řeší otázky formy právních úkonů a další. Mezi hmotněprávní předpisy patří zejména trestní zákon a občanský zákoník. Správní právo není kodifikováno v jednom zákoníku, ale existuje velké mnoţství jednotlivých zákonů, které toto odvětví tvoří. Ze všech těchto zákonů jsem si vybrala jen některé, aby měl čtenář ponětí, které zákony si pod hmotněprávními předpisy představit. Jedná se například o: - Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ) - Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o krajích ) - Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o HM Praze ) - Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o veřejném ochránci ) - Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním (petiční zákon), ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 455/1991 Sb., o ţivnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů (a všechny další daňové zákony), ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 100/2001 Sb., zákon o posuzování vlivů na ţivotní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů 22

23 a další Mezi nejdůleţitější zákony pro samosprávu patří zákony o obcích, krajích a hlavním městě Praze. Kdyţ se podrobněji podíváme na strukturu těchto zákonů, zjistíme, ţe jsou vesměs stejně konstruovány, coţ bylo pravděpodobně záměrem zákonodárce, neboť tyto zákony vznikaly ve stejné chvíli a byly také schvalovány za sebou. Jen poznamenám, ţe zákon, který narušil číselnou řadu těchto tří zákonů komunálního práva je zákon č. 130/2000 Sb. zákon o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. V úvodu zákona o obcích jsou obecná ustanovení, která se týkají vymezení základních pojmů, jako je například obec, občané obce, území obce a jeho změny, názvy obcí, jejich částí, ulic a veřejných prostranství, číslování budov, znak a vlajka obcí a podobně. V hlavě druhé tohoto zákona je uvedeno, co patří do samostatné působnosti obce, takţe je zde upřesněn výkon samosprávy obce. Obec jako samosprávný celek má právo hospodařit s vlastním rozpočtem, můţe spolupracovat s ostatními obcemi a za účelem prosazování společných zájmů se můţe stát členem dobrovolného svazku obcí. Obce také mohou v rámci samostatné působnosti trestat určité správní delikty. V hlavě třetí zákona o obcích jsou uvedena práva a povinnosti, která plynou obcím v rámci přenesené působnosti. Jedná se především o vymezení pověřeného obecního úřadu, obecního úřadu obce s rozšířenou působností či obecných ustanovení o uzavírání veřejnosprávních smluv. Následuje hlava čtvrtá, kde jsou vymezeny orgány obce a jejich pravomoci. Podle zákona o obcích se orgány obce rozumí zastupitelstvo, rada obce, starosta a obecní úřad. V hlavě páté jsou popsány jednotlivé orgány zastupitelstva obce a rady obce. V posledních částech zákona o obcích jsou upraveny procedury při dozoru a kontrole obce, zejména při vydávání právních předpisů, o čemţ se ale podrobněji zmíním aţ v kapitole Kontrola zákonnosti a ústavnosti právních předpisů v oblasti VS a statutární města. V zákoně o krajích jsou obsaţeny stejné části jako v zákoně o obcích. Rozdílná je jen hlava osmá, která v zákoně o obcích chybí a je zde vymezen vztah ministerstev a vlády k územním samosprávným celkům. Dalším významným zákonem v oblasti veřejné správy je zákon o veřejném ochránci práv. Veřejný ochránce práv působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakoţ i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. V zákoně je uvedeno, jaké činnosti smí veřejný ochránce práv vykonávat, jaké má k tomu 23

24 pravomoci, dále procedura při volbě do funkce, inkompatibilita a další ustanovení, která se k ochránci vztahují Procesní úprava Procesní právo určuje, jak mají orgány veřejné moci postupovat zejména v případech, kdy je rozhodováno o právech a povinnostech účastníků právních vztahů, dále sem náleţí normy, které stanoví organizaci a příslušnost soudů, orgánů veřejné správy a dalších orgánů veřejné moci. Procesními předpisy jsou především pro veřejnou správu zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád ) a zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen soudní řád správní ). Podpůrně se také pouţívá zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen občanský soudní řád ) a zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (dále jen trestní řád ). Správní řád je generální předpis správního práva a upravuje základní instituty a postupy. Speciální procesní právní úpravou je například pro finanční právo zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. Základním předpisem pro oblast správního soudnictví je soudní řád správní. Tento zákon je převáţně procesním předpisem s organizačními prvky, které můţeme shledat především v organizaci správního soudnictví. Subsidiárním pramenem v rámci správního soudnictví je občanský soudní řád. Některé postupy soudu při řízení ve správním soudnictví jsou upraveny ve správním řádu, především jde o vyslovení nicotnosti rozhodnutí správních orgánů. Sporné je určit, zda je i zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o přestupcích ) čistě procesní právní předpis. Na zákonné úrovni je řízení o přestupcích upraveno především tímto zákonem a dále toto řízení vyuţívá ke své realizaci některá ustanovení správního řádu. Vztah těchto dvou předpisů je ovládán zásadami speciality a subsidiarity. Tyto principy jsou zakotveny v ustanovení 1 odst. 2 správního řádu a 51 přestupkového zákona. Přestupkové řízení je zvláštním druhem správního řízení a v určitých ohledech vykazuje znaky řízení trestního. To vysvětluje, proč přestupkový zákon upravil některé procesní instituty řízení o přestupcích odchylně od správního řádu. Při aplikaci ustanovení mohou nastat tři různé situace: 1) Správní orgán pouţije ustanovení správního řádu, jelikoţ přestupkový zákon nestanoví speciální úpravu (např. část IV. správního řádu vyjádření, osvědčení, sdělení). 24

25 2) Správní orgán postupuje podle přestupkového zákona u těch ustanovení, kterým zákon dal zvláštní úpravu (např. ustanovení o účastnících přestupkového řízení, o místní příslušnosti k řízení o přestupku, o zastavení řízení). Některým institutům dokonce obecná úprava ve správním řádu chybí (např. ustanovení o blokovém řízení, o náhradě škody způsobené přestupkem). 3) Správní orgán můţe postupovat podle ustanovení přestupkového zákona a správního řádu současně, protoţe procesní instituty řízení o přestupcích v nich upravené se vzájemně doplňují (např. ustanovení o ústním jednání, o obsahových náleţitostech výroku rozhodnutí). 34 Zákon o přestupcích je ale tvořen i normami hmotněprávními a organizačními. Přesto v zákoně nejsou upraveny všechny instituty procesu přestupkového řízení. V procesní oblasti mu sice pomáhá správní řád, přesto je třeba při řešení určitých otázek sáhnout i po ostatních zákonech. Jsou to například některé zvláštní zákony vymezující přestupky (např. zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů) a jiné související zákony (např. daňový řád, zákon o obcích). Je nutné poznamenat, ţe hmotné právo stanoví práva a povinnosti, ale bez norem práva procesního by se nemohlo v praxi realizovat, nefungovalo by. 3.4 Podzákonné právní předpisy vlády, ministerstev a správních orgánů Vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů Mezi ústřední orgány moci výkonné řadíme ministerstva a jiné ústřední správní úřady. Těmto orgánům je svěřeno vykonávat konkrétně vymezenou působnost. Jsou nadřízené ostatním správním úřadům (zejména územním) spadajícím do oboru jejich působnosti. O územních správních úřadech a jejich tvorbě právních předpisů bude pojednáno v samostatné kapitole. Ministerstva a jiné správní úřady jsou podřízené vládě a jejich postavení, působnost, organizaci a činnost stanoví zejména Ústava, kompetenční zákon a další speciální zákony. 35 Kompetenčním zákonem je zřízeno 14 ministerstev (v jejich čele stojí člen vlády) a 11 dalších ústředních orgánů státní správy (v jejich čele nestojí člen vlády, např. Český statistický úřad, Komise pro cenné papíry). Součástí ústřední státní správy jsou také jiné správní úřady s 34 ADÁMKOVÁ, Marie. Řízení o přestupcích [online] [cit ]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Petr Průcha. 35 SCHELLE, Karel a kolektiv. Dějiny české veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, s

26 celostátní působností (v kompetenčním zákoně nejsou výslovně neuvedené) podřízené některému z ministerstev (např. Národní bezpečnostní úřad, Energetický regulační úřad a další). V 24 kompetenčního zákona je uvedeno, ţe ministerstva pečují o náleţitou právní úpravu věcí patřících do působnosti České republiky; připravují návrhy zákonů a jiných právních předpisů týkajících se věcí, které patří do jejich působnosti, jakoţ i návrhy, jejichţ přípravu jim vláda uloţila; dbají o zachovávání zákonnosti v okruhu své působnosti a činí podle zákonů potřebná opatření k nápravě. Ministerstva a ústřední správní orgány mohou vydávat vyhlášky, pokud jsou k tomu konkrétně zmocněny zákonem, coţ se liší od nařízení vlády. Postup, jak se tvoří vyhlášky, co mají obsahovat a jak se publikují, je upraven v Legislativních pravidlech vlády. Proces je postavený na podobných základech jako při vydávání nařízení vlády (oboje vychází z Legislativních pravidel vlády), a proto níţe popíši jen vznik nařízení vlády Nařízení vlády Nařízení vlády jsou právní předpisy vydávané v mezích zákonů a slouţí k jejich provedení. Jsou v jiném postavení neţ ostatní odvozené předpisy, neboť k přijetí nařízení vláda nepotřebuje konkrétní výslovné zákonné zmocnění. Pokud byl vydán zákon, můţe vláda nařízením upravit podrobnosti, jelikoţ jí z čl. 78 Ústavy vyplývá tzv. generální zmocnění. Vznik nařízení vlády prochází určitými fázemi, tak jak je zachyceno na grafu níţe. (zdroj: Vláda ČR webové stránky 36 ) Nejprve musí předkladatel obdrţet určitý podnět, který vyţaduje regulaci vládou. Předkladatel musí zpočátku posoudit, zda je nutné vypracovat Hodnocení dopadů regulace (tzv. RIA). 37 Pokud byl návrh nařízení vlády předloţen jiţ se zpracovanou závěrečnou zprávou RIA, není nutné tuto zprávu vypracovávat znovu. Analýzu RIA vláda nevytváří ani 36 VLÁDA ČR. Návrh nařízení vlády. [online] [cit ]. 37 Hodnocení dopadů regulace (anglicky Regulatory Impact Assessment nebo Regulatory Impact Analysis, zkratkou RIA) je soustava metod směřujících k systematickému zhodnocení negativních nebo pozitivních dopadů variant navrhovaných (ex ante) či existujících (ex post) regulací. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů je první kapitolou důvodové zprávy k právním předpisům (Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (RIA), usnesení vlády č. 877 z roku 2007). Důvodové zprávy k předpisům, které projednala vláda, jakoţ i předpisy samotné a kompletní přehled připomínek z vnějšího připomínkového řízení je moţné nalézt na stránkách elektronické knihovny vlády. 26