*MVCRX03X269W* MVCRX03X269W prvotní identifikátor odbor veřejné správy, dozoru a kontroly náměstí Hrdinů 1634/3 Praha 4 140 21 Č. j. MV- 42109-2/ODK-2018 Praha 27. dubna 2018 Vážená paní Ing. Bohumila Budková tajemnice Městského úřadu Černošice Městský úřad Černošice Riegrova 1209 252 28 Černošice Předání agendy orgánu územního plánování - obce s rozšířenou působností Dne 11. dubna 2018 jste se na zdejší odbor obrátila se žádostí o stanovisko k možnostem řešení nedostatečné kapacity či přetížení obcí s rozšířenou působností navýšením jejich úkolů na úseku územního plánování novelou zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Konkrétně vznášíte následující otázky: Ad 1) 1. Je možné předat pouze část agendy orgánu územního plánování (úřadu územního plánování), konkrétně vydávání závazných stanovisek, na jiný úřad nebo to musí být celá agenda? 2. Lze předat vydávání závazných stanovisek pouze pro část území (myšleno katastrální území vyjmenovaných obcí)? 3. Pokud ano musí to být jiné obce s rozšířenou působností nebo to může být i na úřad obce nižšího stupně (konkrétně obecný stavební úřad). 4. Je to vhodnější rozhodnutím krajského úřadu či veřejnoprávní smlouvou? A lze časově omezit? Příslušná právní úprava veřejnoprávních smluv uzavíraných mezi obcemi s rozšířenou působností /viz 66a zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní 1
zřízení), ve znění pozdějších předpisů/ připouští, resp. předpokládá, že může být sjednáno předání přenesené působnosti, a to v úplném nebo částečném rozsahu. Tedy i přenesené působnosti úřadu územního plánování (obecní úřad obce s rozšířenou působností jako orgán územního plánování) vymezenou v 6 odst. 1 písm. e/ stavebního zákona, spočívající ve vydávání závazného stanoviska podle 96b téhož zákona (není-li příslušný krajský úřad). Nezbytnou obsahovou náležitostí výše uvedené veřejnoprávní smlouvy je přesné určení rozsahu přenesené působnosti, které budou orgány jedné obce s rozšířenou působností vykonávat pro orgány jiné nebo jiných obcí s rozšířenou působností. Toto stanovení musí být maximálně přesné a musí co do rozsahu kopírovat příslušná ustanovení obecně závazných právních předpisů, kterými stát ten který konkrétní výkon veřejné správy na obec s rozšířenou působností přenesl. Z vymezení musí být jednoznačné, že se jedná o výkon přenesené působnosti vyhrazený zákonem pouze obcím s rozšířenou působností. Ad 2) Druhá z Vašich otázek se zřejmě váže k možnosti delegovat předmětnou působnost úřadu územního plánování (vydávání stanoviska podle 96b stavebního zákona) na jiný úřad územního plánování pouze pro jednotlivé vybrané obce ze správního obvodu obce s rozšířenou působností. Jinak řečeno, po uzavření veřejnoprávní smlouvy dle 66a zákona o obcích by si jedna strana ponechala vydávání zmiňovaných stanovisek jen pro část obcí ze svého správního obvodu a pro zbylé (uvedené ve smlouvě) by tak činila druhá smluvní strana. V důsledku takového smluvního ujednání by tedy fakticky došlo k popření správních obvodů obcí s rozšířenou působností, které jsou na základě zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění zákona č. 387/2004 Sb. určeny vyhláškou Ministerstva vnitra č. 388/2002 Sb. K čemuž ostatně dojde i v případě, že druhá smluvní strana převezme výkon státní správy pro celý správní obvod zúčastněné obce s rozšířenou působností. Otázkou tak zůstává, zda zákon (potažmo Ústava ČR) umožňuje obcím s rozšířenou působností jen částečnou delegaci konkrétní agendy státní správy, když i po uzavření veřejnoprávní smlouvy dle 66a zákona o obcích bude zajišťovat její výkon pro některé obce ze svého správního obvodu. Považujeme za nutné předeslat, že právní teorie, jakož i praxe se výše naznačenou problematikou dostatečně nezabývala. Nelze se tudíž opřít ani o relevantní judikaturu. Dle našeho názoru je možné na položenou výkladovou a aplikační otázku pohlížet dvěma různými způsoby: a) Obecně platí, že orgány obcí vykonávají zákonem stanovenou přenesenou působnost pro příslušný správní obvod, kterým je území samotné obce nebo správní obvod pověřeného obecního úřadu nebo konečně správní obvod obecního úřadu 2
obce s rozšířenou působností ( 61 odst. 1 zákona o obcích ve spojení se zákonem č. 314/2002 Sb. a vyhláškou č. 388/2002 Sb.). Kromě těchto standardních způsobů výkonu přenesené působnosti však obecní zřízení historicky připouští možnost modifikace výkonu prostřednictvím veřejnoprávních smluv. Nicméně nelze pominout ani argumenty, které napadají právní úpravu umožňující obcím nakládat smluvně s kompetencemi svěřenými jim v oblasti státní správy a stanovenými zákonem jako ústavně nekonformní, a to zejména z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, a že uzavíráním veřejnoprávních smluv je ústavní princip vázanosti výkonu státní moci zákonem prolomen. Odkazuje se přitom též na čl. 105 Ústavy ČR, podle něhož lze orgánům (územní) samosprávy svěřit výkon státní správy je tehdy, stanovíli tak zákon. Na interpretaci tohoto článku, pokud jde o určení právního nástroje, jímž se má svěření výkonu státní správy uskutečnit, existují různé názory. Jeden z nich připouští i jiné možnosti než svěření státní správy pouze zákonem, na jehož podporu lze argumentovat čl. 104 odst. 1 Ústavy ČR (kde je druh právní normy, jíž má být stanovena působnost zastupitelstva územních samosprávných celků, určen zcela jednoznačně) a hlavou třetí obecního zřízení, která s veřejnoprávními smlouvami poměrně úzce souvisí a upravuje rozhodování příslušných orgánů veřejné správy směřující k zabezpečení řádného výkonu přenesené působnosti, která jsou jakýmsi protipólem veřejnoprávních smluv. Vzhledem k výše uvedenému je tak třeba při výkladu a aplikaci předmětných ustanovení obecního zřízení o veřejnoprávních smlouvách postupovat restriktivně, aby využitím právního institutu veřejnoprávní smlouvy v konkrétním případě nedošlo k porušení již zmíněných ústavních principů. Tudíž nelze s určitostí potvrdit, že by z možnosti svěřit smlouvou jen část přenesené působnosti automaticky vyplývalo i oprávnění obcí učinit tak jen pro část svého území, resp. část správního obvodu pověřeného obecního úřadu či obce s rozšířenou působností. Ustanovení 63 odst. 2 písm. c/ zákona o obcích totiž výslovně stanoví, že veřejnoprávní smlouva musí obsahovat určení rozsahu přenesené působnosti, které budou orgány obce vykonávat pro orgány jiné obce (jiných obcí) a obdobně i jeho 66a odst. 2 předpokládá, že přenesenou působnost v určeném rozsahu bude obec vykonávat pro jinou obec s rozšířenou působností. Pokud citované zákonné ustanovení výslovně nepřipouští, aby si obce (smluvní strany) mohly kromě konkrétní agendy přenesené působnosti vybrat i část svého území nebo svého správního obvodu, pro niž bude tato část přenesené působnosti zajišťována namísto původní obce druhou obcí, měl by být spíše upřednostněn princip smluvní volnosti na úkor ústavního požadavku vázanosti výkonu státní moci zákonem. Na tomto místě je vhodné též zdůraznit, že předmětem veřejnoprávních smluv podle hlavy třetí obecního zřízení je státní správa, resp. modifikace kompetenčních ustanovení upravujících její výkon, pokud jde o určení územní působnosti orgánů obcí. Jde tedy o tu oblast veřejné správy, kterou obce (jejich orgány) vykonávají za stát, a to způsobem, který je (ve srovnání se samostatnou působností) přísněji regulován a za který odpovídá stát. I z tohoto 3
důvodu bychom se přiklonili spíše k závěru, že zákon o obcích dovoluje pouze změnu územní působnosti orgánů obcí tak, že na základě veřejnoprávní smlouvy převezme jedna obec výkon přenesené působnosti (nebo její části) pro území (správní obvod) druhé obce. Veřejnoprávní smlouvou ve smyslu 66c zákona o obcích se tak jedna obec s rozšířenou působností vzdá výkonu přenesené působnosti svými orgány ve svém územním obvodě, a to buď zcela, nebo zčásti v přesně stanoveném rozsahu a druhá smluvní obec s rozšířenou působností naopak převezme závazek svými orgány vykonávat přenesenou působnost i ve prospěch jiné obce. Kdyby však došlo k delegaci příslušného rozsahu státní správy z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem podle 66b odst. 3 zákona o obcích (viz níže), pak by logicky pro část správního obvodu obce s rozšířenou působností, který se shoduje se správním obvodem obce s pověřeným obecním úřadem, vykonávala svěřenou působnost příslušná obec s pověřeným obecním úřadem a pro zbylé obce ve svém obvodu nadále obec s rozšířenou působností. b) Dovozovat z absence výslovné zákonné úpravy zmocnění (určení rozsahu přenesené působnosti z hlediska územního) nezákonnost jeho využití způsobem explicitně nevyjádřeným, je dle našeho názoru problematické. Navíc je takový přístup k výkladu a aplikaci 63 a 66a zákona o obcích zřejmě i proti účelu zákonné úpravy veřejnoprávních smluv, která nepochybně cílí na efektivní řešení zajištění výkonu přenesené působnosti v území spravovaných dotčenými obcemi. To může reálně spočívat nejen v omezení, resp. přesném určení rozsahu agendy státní správy, který není jedna z obcí schopna zabezpečit, ale i v určení rozsahu území v jejím správním obvodu, pro něž bude přenesenou působnost vykonávat druhá obec. Jinak řečeno, v praxi může nastat případ, kdy obec sice zvládá zajistit výkon státní správy na určitém úseku, avšak ne pro všechny obce ve svém územním obvodu. Pokud by byl zastáván výhradně striktní přístup k aplikaci citovaných zákonných ustanovení, pak by zřejmě nemohlo dojít legálně k optimalizaci rozdělení územní působnosti mezi dvě obce. Pakliže nelze ze zákona dovodit jednoznačný zákaz takového rozdělení působnosti, ale naopak spíše usuzovat, že možnost dispozice - určení rozsahu přenesené působnosti ve veřejnoprávní smlouvě zahrnuje i vymezení území (např. výčtem obcí, kterých se týká), není možné apriori rozdělení územní působnosti mezi ob smluvní strany kategoricky vyloučit jako nepřípustné či dokonce nezákonné. Byť z povinných obsahových náležitostí veřejnoprávní smlouvy usuzujeme, že zákon počítá s tím, že rozsah přenesené působnosti bude stanoven především ve vztahu k agendě a určení rozsahu ve smyslu územním opomíjí. 4
V této souvislosti je možné též argumentovat 77 správního řádu, neboť deklaruje jako nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný. Nicotnost (nulitu) správního rozhodnutí tak ex lege nastává jen z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti, nikoliv místní. Po výše provedené úvaze bychom se spíše přiklonili k závěru, že 66a odst. 2 písm. c/ zákona o obcích umožňuje rozsah přenesené působnosti určit i z hlediska územního. Nicméně je třeba podotknout, že Ministerstvo vnitra nemůže podávat závazné výklady právních předpisů a tedy ani garantovat, že jeho právní názor bude obecně respektován. K závaznému výkladu právních předpisů jsou v konkrétních případech povolány pouze soudy. Ad 3) Zákon o obcích rozlišuje z hlediska rozsahu svěřené státní správy několik typů obcí (srov. jeho 61 odst. 1), čemuž částečně odpovídá i typologie veřejnoprávních smluv. Tento zákon předpokládá, že veřejnoprávní smlouvy mohou mezi sebou uzavírat jednak obce, kterým je výkon státní správy svěřen v základním rozsahu ( 61 odst. 1 písm. a/ a 63), jednak obce s rozšířenou přenesenou působností ( 61 odst. 1 písm. c/ a 66a). Tato ustanovení je nutno interpretovat ve funkčním, nikoliv organizačním smyslu, což znamená, že obec, které je výkon státní správy svěřen v základním rozsahu, může veřejnoprávní smlouvu uzavřít i s obcí s rozšířenou působností, taková veřejnoprávní smlouva se však může týkat jen přenesené působnosti svěřené všem obcím v základním rozsahu, neboť i obec s rozšířenou působností takovou působnost vykonává, avšak jen pro své území, na rozdíl od působnosti, která je jejím orgánům svěřena jako orgánům obce s rozšířenou působností a kterou její orgány vykonávají pro území správního obvodu stanoveného vyhláškou Ministerstva vnitra č. 388/2002 Sb. Na základě výše uvedeného proto musí být konstatováno, že obec s rozšířenou působností (v řešeném případě úřad územního plánování ve smyslu stavebního zákona) nemůže svěřit výkon působnosti, jež ji náleží jakožto obci tzv. třetího typu, ani obci s pověřeným obecním úřadem, resp. pro daný případ obecnému stavebnímu úřadu (srov. 13 odst. 1 písm. d/ a e/ stavebního zákona). Pro úplnost je možno doplnit, že ani 6 odst. 2 stavebního zákona (Obecní úřad, který zajistí splnění kvalifikačních požadavků pro výkon územně plánovací činnosti podle 24, vykonává přenesenou působnost podle odstavce 1 písm. a/, d/, f/, g/ a pořizuje územní studii; na základě veřejnoprávní smlouvy vykonává tuto působnost pro obec ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností.) nepředpokládá, že by za určitých podmínek mohl vykonávat přenesenou působnost - vydávání závazného stanoviska podle 96b téhož zákona, obecní úřad. Ovšem 66b odst. 3 zákona o obcích umožňuje delegovat určitý rozsah státní správy z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním 5
úřadem. O takové delegaci rozhoduje Ministerstvo vnitra na žádost obce s pověřeným obecním úřadem, s doporučením krajského úřadu a po projednání s příslušnou obcí s rozšířenou působností. Účelem citovaného ustanovení však není (na rozdíl od ustanovení o veřejnoprávních smlouvách o výkonu státní správy, resp. ustanovení o odnímání výkonu přenesené působnosti) přispět k zajištění řádného výkonu státní správy na celém území státu, ale umožnit ad hoc a bez podrobnějších zákonných kritérií přesun části přenesené působnosti z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem, tedy změnit nejen místní (jako v případě veřejnoprávních smluv), ale i věcnou příslušnost k výkonu státní správy. Ustanovení 66b odst. 3 zákona o obcích tak připouští, aby rozhodnutím Ministerstva vnitra došlo k přesunu výkonu státní správy z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem, čímž se má z obce s pověřeným obecním úřadem stát de facto (byť je částečně, pro výkon jen některých kompetencí) obec s rozšířenou působností, což určitým způsobem popírá účel zákona č. 314/2002 Sb. a v něm vyjádřenou vůli zákonodárce. Ministerstvo vnitra by mohlo prostřednictvím přesunu jednotlivých kompetencí rozšiřovat - když ne pro stránce formální, pak jistě z hlediska obsahového - okruh obcí s rozšířenou působností. Navíc rozhodnutí se vydává na časově neomezenou dobu a je prakticky nezrušitelné, neboť zákon nestanoví, že by Ministerstvo vnitra mohlo časovou platnost rozhodnutí omezit. Lze tak uzavřít, že na základě 66b odst. 3 zákona o obcích může být provedena delegace přenesené působnosti v daném případě vydávání závazného stanoviska podle 96b stavebního zákona z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem. Ad 4) Jak již bylo v předchozích odpovědích naznačeno, lze řešit problémy při zajištění výkonu agendy úřadu územního plánování primárně uzavřením smlouvy mezi obcemi s rozšířenou působností dle 66a zákona o obcích. Na základě tohoto zákonného ustanovení mohou obce s rozšířenou působností nacházející se ve správním obvodu téhož krajského úřadu spolu uzavřít veřejnoprávní smlouvu, na základě které bude obecní úřad jedné z nich vykonávat státní správu pro jinou obce (nebo jiné obce) s rozšířenou působností, která je smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy. Jelikož 66a odst. 1 zákona o obcích nemluví (na rozdíl od jeho 63 odst. 1) obecně o orgánech obce, ale pouze o obecním úřadu obce s rozšířenou působností, může být předmětem veřejnoprávní smlouvy jen výkon státní správy svěřený zvláštními zákony obecním úřadům obcí s rozšířenou působností ( 61 odst. 1 písm. c/ zákona o obcích) a nikoliv výkon státní správy svěřený jiným (zvláštním) orgánům těchto obcí. K uzavření této smlouvy je třeba souhlasu Ministerstva vnitra, které ho vydává ve správním řízení po projednání s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným 6
věcně příslušným ústředním správním úřadem. Souhlas Ministerstva vnitra tak má formu správního rozhodnutí. Pokud jde o možnost časového omezení předání přenesené působnosti jiné obci s rozšířenou působností, 66a odst. 2 písm. b/ zákona o obcích výslovně předpokládá, že si dotčené obce vymezí ve smlouvě i dobu jejího trvání, tj. po jako dobu bude jedna obec vykonávat přenesenou působnost za druhou. Ustanovení 66b odst. 3 zákona o obcích pak umožňuje delegovat určitý rozsah státní správy z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem, přičemž zákon explicitně nestanoví, že by Ministerstvo vnitra mohlo časovou platnost rozhodnutí omezit (viz výše). Pokud bychom měli posoudit, která z možných variant je ve Vámi popisované situaci nejvhodnější, pak jistě může být zvažováno uzavření veřejnoprávní smlouvy mezi obcemi s rozšířenou působností nebo delegace působnosti úřadu územního plánování ve smyslu 6 odst. 1 písm. e/ stavebního zákona na základě 66b odst. 3 zákona o obcích. Nicméně k vydání relevantního stanoviska by mohlo naše ministerstvo odpovědně přistoupit až po detailnějším seznámení s řešeným problémem, pro projednání se zúčastněnými obcemi a v neposlední řadě i s věcně příslušným Ministerstvem pro místní rozvoj. Konečně zákon o obcích předvídá v 66b odst. 1 i řešení situace, kdy obecní úřad s rozšířenou působností neplní povinnost podle 7 odst. 2 téhož zákona, tedy nevykonává (zcela nebo zčásti) státní správu podle 61 odst. 1 písm. c/ tohoto zákona. V takovém případě má Ministerstvo vnitra pro projednání s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem rozhodnout o tom, že pro tento obecní úřad (přesněji pro správní obvod příslušné obce s rozšířenou působností) bude přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti vykonávat jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Shrnutí: 1. Příslušná právní úprava veřejnoprávních smluv uzavíraných mezi obcemi s rozšířenou působností připouští, resp. předpokládá, že může být sjednáno předání přenesené působnosti v úplném nebo částečném rozsahu. Tedy i přenesené působnosti úřadu územního plánování (obecní úřad obce s rozšířenou působností jako orgán územního plánování) vymezené v 6 odst. 1 písm. e/ stavebního zákona, spočívající ve vydávání závazného stanoviska podle 96b téhož zákona (není-li příslušný krajský úřad). 7
2. Právní teorie, jakož ani praxe, se touto otázkou dostatečně nezabývala. Po provedené úvaze (viz výše) se přikláníme k závěru, že 66a odst. 2 písm. c/ zákona o obcích umožňuje rozsah přenesené působnosti určit i z hlediska územního. 3. Obec s rozšířenou působností (v řešeném případě úřad územního plánování ve smyslu stavebního zákona) nemůže veřejnoprávní smlouvou svěřit výkon působnosti, jež jí náleží jakožto obci tzv. třetího typu, obci s pověřeným obecním úřadem, resp. pro daný případ obecnému stavebnímu úřadu. Delegace přenesené působnosti v daném případě vydávání závazného stanoviska podle 96b stavebního zákona z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem ovšem může být provedena na základě 66b odst. 3 zákona o obcích. 4. Jako možné varianty řešení Vámi popisované situace jistě mohou být zvažovány uzavření veřejnoprávní smlouvy mezi obcemi s rozšířenou působností nebo delegace působnosti úřadu územního plánování ve smyslu 6 odst. 1 písm. e/ stavebního zákona na základě 66b odst. 3 zákona o obcích. Nicméně k výběru jedné z nich by mohlo naše ministerstvo odpovědně přistoupit až po detailnějším seznámení s řešeným problémem, pro projednání se zúčastněnými obcemi a v neposlední řadě i s věcně příslušným Ministerstvem pro místní rozvoj. Závěrem si dovolujeme poznamenat, že výše uvedené stanovisko není právně závazné, neboť závazný výklad právních předpisů může poskytnout pouze příslušný soud. Ing. Marie Kostruhová ředitelka odboru Vyřizuje: Mgr. Pavla Šupková tel. č.: 974816593 e-mail: odbordk@mvcr.cz 8