Fiskální politika v České republice v 90.letech minulého století

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra Financí a ekonomie Fiskální politika v České republice v 90.letech minulého století Bakalářská práce Autor: Ivana Vaidišová Bankovní management Vedoucí práce: Ing. Petr Musil, Ph.D. Praha Duben, 2014 1

Prohlášení: Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou pouţitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, ţe se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací. Ve Skalné dne 24.4.2014 Ivana Vaidišová 2

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Petrovi Musilovi, Ph.D. za vstřícný přístup a věcné připomínky, kterými přispěl k vypracování této bakalářské práce 3

Anotace Práce je zaměřena na hospodářský vývoj České republiky v 90. letech 20. století. Toto období je velmi specifické, neboť zde dochází k přechodu jednoho ekonomického systému (centrálně plánovaného) na druhý (trţní hospodářství). Důraz je kladem na vývoj fiskální politiky, jako jednoho z nástrojů hospodářské politiky. Poslední dekádu 20. století lze rozdělit na tři základní etapy počátky transformace, ve kterém je česká ekonomika v recesi, coţ souvisí s přechodem z centrálně plánovaného hospodářství na trţní systém. Následuje období ekonomického růstu, poslední etapa je charakterizována ekonomickou stagnací a poklesem. Práce sleduje také politický vývoj v České republice, který úzce souvisí s ekonomickým vývojem, především v souvislosti se státním rozpočtem. Součástí práce jsou i přípravy na budoucí začlenění našeho státu do struktury Evropské unie. Annotation The bachelor thesis is focused on the economic development of the Czech Republic in the 90 years of the 20th century. This period is very specific, because here there is a shift of one economic system (centrally planned) to another (market economy). Emphasis is put on the development of fiscal policy as a tool of economic policy. The last decade of the 20th century can be divided into three basic stages - beginning of transformation, in which the Czech economy in recession, which is associated with the transition from a centrally planned economy to a market system. Followed by a period of economic growth, the last stage is characterized by economic stagnation and decline. The thesis also traces the political developments in the Czech Republic, which is closely linked with economic development, especially in the context of the state budget. The thesis also includes monitoring preparations for the future integration of our country into the structure of the European Union. 4

Klíčové pojmy: Deficit; fiskální politika; hrubý domácí produkt (HDP); inflace; státní rozpočet; transformace, trţní hospodářství, Key words Deficit; fiscal policy; gross domestic product (GDP); inflation; market economy; state buget; transformation. 5

OBSAH ÚVOD... 8 1. FISKÁLNÍ POLITIKA JAKO NÁSTROJ HOSPODÁŘSKÉ POLITIKY... 10 1.1 Hospodářská politika jako vědní disciplína... 10 1.2 Vymezení pojmu hospodářská politika... 11 1.3 Cíle hospodářské politiky... 12 1.4 Nositelé a nástroje hospodářské politiky... 14 2. TEORETICKÉ UCHOPENÍ POJMU FISKÁLNÍ POLITIKA... 15 2.1 Definice a funkce fiskální politiky... 15 2.2 Nástroje fiskální politiky... 17 2.3 Státní rozpočet ČR... 18 2.3.1 Příjmy a výdaje státního rozpočtu... 19 2.3.2 Deficit a dluh státního rozpočtu... 20 3. VÝVOJ EKONOMICKÉ SITUACE ČESKOSLOVENSKA DO 90. LET.. 22 3.1 Období před rokem 1989... 22 3.2 Vývoj fiskální politiky před rokem 1989... 23 3.3 Situace na přelomu 80. a 90. let... 25 4. TRANSFORMACE ČESKÉ EKONOMIKY PO ROCE 1989... 27 4.1 Vymezení pojmu transformace... 27 4.2 Období 1990 1992 (transformační recese)... 29 4.2.1 Rok 1990... 30 4.2.2 Rok 1991... 31 4.2.3 Rok 1992... 34 6

4.2.4 Shrnutí první fáze transformace... 35 4.3 Období 1993-1996 (Obnova a boom)... 36 4.3.1 Rok 1993... 37 4.3.2 Období let 1994 a 1995... 39 4.3.3 Rok 1996... 41 4.3.4 Shrnutí... 43 4.4 Období 1997 1999 (období recese)... 44 4.4.1 Rok 1997... 45 4.4.2 Rok 1998... 47 4.4.3 Rok 1999... 48 4.4.4 Shrnutí období let 1997 1999... 49 5. ZÁVĚR... 52 6. SEZNAM POUŢITÉ LITERATURY... 54 7. SEZNAM POUŢITÝCH ZKRATEK A TABULEK... 58 7

ÚVOD Práce se zabývá velmi citlivou a všeobecně sledovanou součástí hospodářské politiky, a sice oblastí veřejných financí, resp. fiskální (rozpočtové) politiky). Vývoj československé, posléze české ekonomiky v průběhu 20. století byl velmi ovlivněn politickou situací jednotlivých období, coţ velmi ovlivnilo a zbrzdilo vývoj nejen politiky fiskální, ale všech oblastí hospodářské politiky jako celku. V prvé řadě byla československá ekonomika negativně ovlivněna německou okupací ve 30. letech 20. století, posléze druhou světovou válkou. Po ukončení světového konfliktu došlo k převzetí moci Komunistickou stranou Československa a tedy k začlenění do sféry vlivu Sovětského svazu. V hospodářské rovině došlo k přeměně na centrálně plánované hospodářství, coţ vylučovalo vyuţití základních nástrojů hospodářské politiky fiskální a monetární politiky. Tato situace trvala aţ do roku 1989, kdy došlo k pádu komunistického reţimu a nastolení demokracie. Tato situace opět umoţnila uplatňovat hospodářskou politiku v dnešním slova smyslu, včetně všech jejích oblastí tedy i politiky fiskální. Právě vývojem této oblasti v devadesátých letech se tato práce bude zabývat. Celková ekonomická situace na počátku 90. let 20. století byla tedy značně nejistá, bylo zřejmé, ţe je potřeba udělat mnoho změn a opatření, aby mohl trţní systém fungovat. Téma této práce jsem si vybrala právě z tohoto důvodu. Cílem bude náhled na počátky trţního hospodářství našeho státu po pádu komunistického reţimu, coţ ovšem neznamená pouze ekonomickou analýzu v podobě různých ukazatelů, ale je důleţité zasadit do souvislosti celkový ekonomický a politický vývoj. Samotná práce je rozdělena do čtyř kapitol. K pochopení celé problematiky je nejprve nezbytné vydefinovat základní pojmy, a to nejen v souvislosti s fiskální politikou, ale jelikoţ se jedná o nástroj vyššího celku hospodářské politiky je důleţité definovat i samotnou hospodářskou politiku. Tato teoretická část bude předmětem první kapitoly. Samotná definice pojmu fiskální politika, jejích funkcí a nástrojů je obsahem kapitoly druhé Jak bylo výše uvedeno, byl vývoj fiskální politiky aţ do roku 1989 zbrzděn politickým i ekonomickým vývojem našeho státu. Abychom mohli sledovat její rozvoj po přechodu na trţní hospodářství, je nezbytný i náhled na vývoj československé ekonomiky před rokem 1989 a také na politický vývoj, který nakonec vedl k přechodu na trţní hospodářství. Tento exkurz do období před revolucí v roce 1989 bude náplní třetí kapitoly. 8

90. léta 20. století byla co se československé, potaţmo české politiky, velmi dynamická. Celou dekádu lze rozdělit do několika fází. První fází bylo období transformace z centrálně plánovaného systému na systém, který je zaloţen na decentralizovaném rozhodování a volném trhu, tedy trţní systém. Toto období můţeme zasadit mezi roky 1990 aţ 1992. Druhá fáze zahrnuje období 1993 1996, které můţeme charakterizovat jako období ekonomického růstu. Ukazatele, jakými jsou míra nezaměstnanosti, míra inflace a přebytkový státní rozpočet byly natolik příznivé, ţe se v souvislosti s Českou republikou hovořilo o nejlépe se rozvíjející postkomunistickou zemi. Zrcadlo tomuto období nastavil další vývoj, který má kořeny na sklonky předchozího období, naplno propukl v letech 1997 1999. Tuto etapu můţeme charakterizovat jako období recese. Politická scéna byla v tomto období velmi nestabilní, v průběhu tří let došlo k vystřídání tří slabých vlád, co se týče monetární politiky, stát se musel potýkat s měnovou krizí, na poli politiky fiskální byl zásadní problém rozpočtových deficitů - státní rozpočet i veřejné rozpočty se poprvé dostaly do výrazných deficitů. Během tohoto období lze sledovat pokles hrubého domácího produkt ( HDP ), který byl zastaven aţ v roce 1999, v jehoţ druhé polovině jiţ dokonce došlo opět k ekonomickému růstu. Ekonomický vývoj České republiky 90.let je předmětem čtvrté kapitoly. Hospodářská politika České republiky v 90. letech 20. století, resp. její nástroj politika fiskální je velmi důleţitou etapou, ve které v podstatě docházelo k uplatňování prvků hospodářské politiky v dnešním slova smyslu. Jak bude v práci ukázáno, jednalo se o velmi dynamické období, ve kterém se střídala období ekonomicky příznivá, ale i období, která znamenala pokles ekonomického růstu. Především v první kapitole nebudu opírat o deskriptivní metodu, díky čemuţ dojde k vymezení problematiky v teoretické rovině. V dalších kapitolách, při sledování samotného vývoje české ekonomiky, bude vyuţíváno převáţně analytické a syntetické metody, pro srovnání vývoje jednotlivých etap bude uplatněno také metody komparativní. 9

1. FISKÁLNÍ POLITIKA JAKO NÁSTROJ HOSPODÁŘSKÉ POLITIKY Pro potřeby této práce je nezbytně nutné nejen definovat pojem fiskální politika. Předně je nutné si uvědomit, ţe fiskální politika neexistuje samostatně, ale je součástí většího celku, státní hospodářské politiky. Obecně lze fiskální politiku charakterizovat jako jeden ze základních nástrojů státní intervence do národního hospodářství. Abychom tedy správně pochopili principy a zákonitosti fiskální politiky, je nutné věnovat patřičnou pozornost hospodářské politice, jejímu vývoji a obecné charakteristice. 1.1 Hospodářská politika jako vědní disciplína Hospodářská politika, jak jiţ z názvu vyplývá, zahrnuje dvě oblasti hospodářství a politiku. Na první pohled se můţe zdát, ţe tyto sféry fungují samostatně, ovšem z pohledu historického vývoje je zřejmé, ţe mezi nimi existuje úzká souvislost. Hospodářská politika coby vědní disciplína vznikla poměrně nedávno, byť úvahy a přesvědčení o úloze státu v oblasti hospodářství byly vţdy součástí ekonomického myšlení. Její počátky coby vědní disciplíny jsou kladeny aţ do 30. let 20. století jako reakce na velkou hospodářskou depresi této dekády. Za jakéhosi otce moderní hospodářské politiky můţeme povaţovat anglického ekonoma Johna Maynarda Keynese 1, který její poloţil její základy ve své světoznámé publikaci Obecná teorie zaměstnanosti, úroku a peněz z roku 1936. 2 V této publikaci Keynes zpochybnil tzv. Sayův zákon, učení profesora politické ekonomie na Collége de France Jeana-Baptiste Saye, opírající se o výrok, ţe agregátní nabídka si vţdy vytvoří odpovídající agregátní poptávku. V souvislosti s teoretickou koncepcí J. M. Keynese se můţeme setkat s termínem keynesiánská hospodářská politika, někdy také keynesiánská revoluce. Jejím cílem je státní rozpočtová stimulace agregátní poptávky financováním veřejně prospěšných investic či zvyšováním transferových plateb (např. podpora v nezaměstnanosti, sociální podpora a jiné). Keynes zdůvodnil recesi 30. let 20. století a s tím související nezaměstnanost nedostatečně 1 John Maynard Keynes (1883-1946) byl britský ekonom, působící jako profesor na King s College v Cambidge. 2 NĚMCOVÁ, I. (Ingeborg) Ţák, M. (Milan). Hospodářská politika. Grada Publishong, spol. s r.o., 1.vydání. Havlíčkův Brod 1997. ISBN 80-7169-462-2, s. 12. 10

efektivní poptávkou, která je způsobena nejistotou podnikatelů při případném investičním rozhodování. 3 Keynesiánská teorie však ve svém průběhu ukázala i své negativní rysy. Její uplatňování s sebou neslo nadměrný růst státních výdajů, který nebyl kryt dostatečnými příjmy, coţ znamenalo vznik rozsáhlých deficitů a státních dluhů. Další stinnou stránkou teorie byl růst inflace. Všechny tyto důsledky vedly k postupnému úbytku dominance keynesiánské teorie a v 70. letech 20. století došlo k jejímu nahrazení novými koncepty monetarismus, ordoliberalismus, novou klasickou makroekonomii, novou keynesiánskou ekonomii, ekonomii strany nabídky, teorii veřejné volby, novou institucionální ekonomii a teorii transformace. 4 1.2 Vymezení pojmu hospodářská politika Samotný význam této disciplíny můţe vnímat dvěma základními způsoby, teoreticky a prakticky, co do zařazení se hospodářská politika nachází na pomezí ekonomické teorie a hospodářské praxe. První pojetí (teoretické pojetí) vnímá hospodářskou politiku jako teoretickou disciplínu. Hlavními tématy jsou analýzy probíhajících jevů a situací, na základě kterých dochází k návrhům řešení. K dosaţení a naplnění takto stanovených cílů je pouţito konkrétních názorů, které vychází z dosavadní praxe a zkušenosti. Druhý způsob chápe tuto vědní disciplínu jako přístup státu k ekonomice své země. Jde o činnost, při které nositelé hospodářské politiky, tj. především vláda či centrální banka, vyuţívají konkrétní nástrojů a svěřených pravomocí k tomu, aby zajistili pozitivní ekonomický a sociální vývoj, s čímţ souvisí i snaha o dosaţení stanovených ekonomických cílů. 5 Jako příklad lze uvést navrhování nových daní, jejich sniţování či zvyšování, v případě centrální banky lze zmínit například zvyšování či sniţování úrokových sazeb jako reakci na související faktory. 6 3 KLIKOVÁ, Ch. (Christiana) - KOTLÁN, I. (Igor). Hospodářská politika. SOKRATES, Ostrava 2003. ISBN 80-86572-04-8, s. 48. 4 Tamtéţ, s. 49. 5 SLANÝ, Antonín a kol. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. 1. vydání. C. H. Beck. Praha 2003, s. 86. ISBN 80-7179-738-3. 6 KLIKOVÁ, Ch. (Christiana) - KOTLÁN, I. (Igor). Hospodářská politika. SOKRATES, Ostrava 2003. ISBN 80-86572-04-8., s. 11. 11

Dle Slaného lze hospodářskou politiku rozdělit i na dvě základní oblasti makroekonomickou a mikroekonomickou hospodářskou politiku. 7 Makroekonomická hospodářská politika je zaměřena na zabezpečení základních ekonomických cílů společnosti, rozvoj ekonomiky a především na zajištění relativní stability ekonomiky. V rámci makroekonomické hospodářské politiky lze rozlišit tyto základní politiky: rozpočtovou (fiskální někteří autoři však oba pojmy odlišují), měnovou (monetární), vnější (mezinárodní) a důchodovou (z určitého hlediska). Mikroekonomická hospodářská politika je zaměřena zejména na zajištění maximální efektivity při alokaci zdrojů společnosti. Do jejího rámce řadíme politiku ochrany hospodářské soutěţe, strukturální, sociální, důchodovou (v jiném pohledu neţ při makroekonomickém rozlišení) a politiku zaměřenou na veřejný sektor. 8 1.3 Cíle hospodářské politiky Dříve neţ vymezím tradiční cíle hospodářské politiky, je nutné uvést základní společenské hodnoty, které jsou hospodářským cílům nadřazeny a lze o nich hovořit jako o základních principech fungování společnosti a ekonomiky. Především se jedná o udrţení demokratického zřízení a svobody, případně jejich nastolení. Z této základní hodnoty pak vyplývají další společenské hodnoty, zejména spravedlnost, jistota, pokrok, blahobyt či bezpečnost. 9 Pokud jsou splněny výše uvedené principy, lze rozvíjet hospodářskou politiku a naplňovat její tradiční cíle. Ekonomové rozlišují tři, případně čtyři základní cíle, v literatuře se však častěji setkáme s rozdělením do čtyř cílů, a to: relativní cenová stabilita (myšlena stabilita hodnoty peněz a míra inflace) vysoký stupeň zaměstnanosti (resp. dosaţení rovnováhy na trhu práce, měřená mírou nezaměstnanosti) vnější hospodářská rovnováha (měřená přebytkem obchodní bilance, podílem vnějšího přínosu na hrubém národním produktu ( HNP )) trvalý a přiměřený hospodářský růst (měřený přírůstkem HNP) 10 7 SLANÝ, A.. Hospodářská politika. Masarykova univerzita, 1. vydání. Brno 1996. ISBN 80-210-1338-9, s. 10. 8 Tamtéţ, s. 10-11. 9 NĚMCOVÁ, I. (Ingeborg) Ţák, M. (Milan). Hospodářská politika. Grada Publishing, spol. s r.o. 1. vydání. Havlíčkův Brod 1997. ISBN 80-7169-462-2, s. 85-86. 10 PAULÍK, T. Hospodářská politika. Slezská univerzita. 1. vydání. Opava 1998. ISBN 80-7248-148-7, s. 155. 12

První tři cíle, tj. cenová stabilita, nízká míra nezaměstnanosti a vnější hospodářská rovnováha směřují k zachování hospodářské stability jak vnitřní, tak vnější. Uvedený cíle fungují jako jakési stabilizátory, bránící buď vznik makroekonomické nerovnováhy, nebo (pokud jiţ k takové nerovnováze došlo) zmírňující její hloubku. Čtvrtý cíl pak není všeobecně přijímán jako předchozí cíle. Důvodem je fakt, ţe stanovení takového cíle (hospodářský růst) se dostává do konfliktu s přirozeným vývojem trţní ekonomiky, ve které je rozhodování o investicích a také úsporách autonomní záleţitostí jednotlivých ekonomických subjektů. 11.Výše uvedené cíle lze souhrnně označit jako cíle magického čtyřúhelníku, který dále doplňují další, niţší cíle. Řadíme sem především kvalitu hospodářského růstu, hospodářskou adaptabilitu a cíle sociální. Co však tyto další cíle hospodářské politiky zahrnují? Společenský blahobyt lze zajistit pouze v případě dynamické ekonomiky, díky které lze zajistit přírůstky HDP. Pokud však takový růst doprovází nízká úroveň veřejných sluţeb, znehodnocování ţivotního prostředí či patogenní jevy společnosti (kriminalita, pouţívání drog), pak nelze takový růst povaţovat za příliš kvalitní a dlouhodobě udrţitelný. Proto je nezbytné se zaměřit nejen na hospodářský růst jako takový, ale i na jeho kvalitu. Hospodářskou adaptabilitou se rozumí schopnost ekonomiky přizpůsobovat se dlouhodobým trendům vědeckotechnického vývoje. Díky včasné adaptaci lze zajistit vyváţený vývoj zemí či jejich dílčích sektorů, odvětví a tím udrţení konkurenceschopnosti ve světové ekonomice. V neposlední řadě je nutné vysvětlit význam sociální politiky. Trţní ekonomika bez vhodně zvolené sociální politiky nemůţe fungovat. Nevhodně zvolené sociální cíle vedou k uvedení jednotlivců či celých skupin populace do tíţivých ţivotních situací, jejichţ řešení vyţaduje velké změny a s tím spojené náklady. Vhodně zvolená sociální politika naopak těmto jevům předchází, případně zmírňuje jejich dopady na společnost. 12 Mezi cíle hospodářské politiky pak musíte zařadit také dílčí cíle jednotlivých instrumentů ekonomiky, jejichţ plnění je nezbytné pro splnění výše uvedených tradičních cílů hospodářské politiky. Hovoříme především o cílech v oblasti státního rozpočtu, 11 SLANÝ, A.. Hospodářská politika. Masarykova univerzita, 1. vydání. Brno 1996. ISBN 80-210-1338-9, s. 10-16. 12 PAULÍK, T. Hospodářská politika. Slezská univerzita. 1. vydání. Opava 1998. ISBN 80-7248-148-7, s. 158-159. 13

v oblasti peněţního oběhu a úvěru, v měnové sféře, v oblasti strukturální politiky, regulace nezaměstnanosti, či v oblasti vývoje mezd. 13 1.4 Nositelé a nástroje hospodářské politiky Za nositele hospodářské politiky označujeme ty subjekty, které se přímým způsobem podílí na procesu formulování hospodářské politiky, na jejím provádění a kontrole. 14 Nositelé hospodářské politiky lze kategorizovat do tří základních skupin, přičemţ jejich vzájemný vztah je určován především formou státního zřízení. Jakýmsi pomyslným nejvyšším subjektem hospodářské politiky je stát, především parlament, který vytváří právní rámec a zákonné předpoklady pro hospodářskopolitická rozhodnutí všech dalších nositelů hospodářské politiky. Dále sem řadíme vládu, která je exekutivou parlamentu a další instituce, především centrální banka státní úřady, soudní instituce, aj. Druhou skupinu tvoří tzv. vlivová sféra, kam řadíme například velké podniky, politické strany a odbory, vědecké instituce, tisk, apod. Tyto subjekty svým reálným postavení přímo či nepřímo ovlivňují tvorbu a výkon hospodářské politiky. Poslední, třetí skupinu, pak tvoří orgány nadnárodní úrovně. Tato skupina má velké zastoupení v ekonomicky integrovaných celcích, v případě České republiky je tento subjekt velmi aktuální vzhledem k jejímu členství v Evropské unii ( EU ). 15 Jako nástroj hospodářské politiky můţeme označit ty prostředky, které má stát přímo pod svojí kontrolou a lze je tudíţ vyuţít k dosaţení určených cílů. Nástroje hospodářské politiky lze třídit podle konkrétních hledisek. Podle úrovně působení rozlišujeme nástroje makroekonomické a mikroekonomické, dle charakteru na přímé a nepřímé. Nástroje můţeme členit také dle oblasti působení na měnové nástroje a fiskální nástroje a také podle způsobu ovlivňování. Zde rozlišujeme globální a selektivní nástroje. V některých publikacích se také můţeme setkat s rozdělením podle toho, jak daný nástroj působí na vývoj vztahů mezi účastníky trhu. Hovoříme o systémových (kvalitativních) nástrojích a o nástrojích běţné hospodářské politiky (kvantitativní nástroje). 16 13 SLANÝ, A. Hospodářská politika. Masarykova univerzita, 1. vydání. Brno 1996. ISBN 80-210-1338-9, s. 10-17. 14 Tamtéţ, s. 10-21. 15 Tamtéţ, s. 22-23. 16 SPĚVÁČEK, Vojtěch. Transformace české ekonomiky. Politické, ekonomické a sociální aspekty. Linde. Praha 2002. ISBN 86-86131-32-7, s. 99 100. 14

druhé. 18 Z uvedených definicí je patrné, ţe fiskální politika bude mít velmi blízko 2. TEORETICKÉ UCHOPENÍ POJMU FISKÁLNÍ POLITIKA Fiskální politiku můţeme povaţovat za jednu ze stěţejních vládních aktivit, jejíţ význam spočívá především ve stabilizaci ekonomického vývoje. Následující kapitoly představí fiskální politiku v teoretické rovině, tedy její definice (představeno bude několik pohledů, neboť zde neexistuje jednotná definice), cíle, nástroje či teoretické přístupy. 2.1 Definice a funkce fiskální politiky Jak bylo výše uvedeno, jednoznačné vymezení pojmu fiskální politika v podstatě neexistuje. Obecně ji můţeme definovat jako ovlivňování celkové poptávky pomocí vládních výdajů a zdanění státem. 17 Jedná se tedy o vědomé vyuţívání státního či jiného rozpočtu za účelem dosaţení základního cíle fiskální politiky, a to udrţení vyváţeného ekonomického růstu na jedné straně a zajištění nízké míry nezaměstnanosti na straně k rozpočtové politice. Právě vztah těchto politik je sporný a mezi ekonomy nepanuje shoda. Klíčem k rozlišení obou pojmů jsou funkce veřejných financí. Rozlišujeme celkem tři základní funkce redistribuční, alokační a stabilizační. Stabilizační funkci můţeme definovat jako udrţování rovnoměrného ekonomického růstu při zachování přijatelní míry inflace, platební bilance a nízké nezaměstnanosti. Alokační funkce klade důraz na poskytování veřejných statků (základní vzdělání, vnitřní a vnější ochrana občanů, aj.) veřejným sektorem a funkce redistribuční má za cíl především prevenci chudoby pomocí redistribuce důchodů. 19 Zatímco Antonín Slaný ztotoţňuje pojmy fiskální a rozpočtová politika a přisuzuje jim tak všechny tři uvedené funkce, Pavel Dvořák či Tibor Paulík oba pojmy odlišují. Rozpočtová politika zahrnuje funkci alokační a redistribuční, kdeţto fiskální politika klade důraz na stabilizační funkci veřejných financí. 20 17 ONDRČKA, P. Teorie monetární a fiskální politiky. ESF MU. Brno 1997. ISBN 80-210-1510-1, s. 80. 18 KLIKOVÁ, Ch. - KOTLÁN, I. Hospodářská politika. SOKRATES, Ostrava 2003. ISBN 80-86572-04-8, s. 140. 19 SLANÝ, A. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. C. H. Beck. Praha 2003. 1. vydání. ISBN 80-7179-738-3, s. 138-139. 20 DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. Vysoká škola ekonomická v Praze. Praha 1997, ISBN 80-7079-620-0, s. 13. 15

Dle Dvořáka vyjadřuje rozpočtová politika logiku veřejných financí v jejich tradičním, čistě finančním pojetí. Stát, resp. ministerstvo financí, zde má za úkol soustřeďovat veřejné zdroje k financování veřejných výdajů (např. sociálně motivovaná redistribuce důchodů, kompenzace externalitních efektů, apod.). Charakteristickým rysem je absence snahy ovlivňovat makroekonomické reálné proměnné, mezi které řadíme například tempo ekonomického růstu. Naproti tomu fiskální politika, kterou provádí vláda) představuje aktivní pojetí veřejných financí, s přímým vlivem veřejných financí na reálné proměnné. Státní rozpočet ( SR ) zde slouţí jako jeden z nástrojů hospodářské politiky. Hlavní rozdíl oproti rozpočtové politice je ten, ţe v případě fiskální politiky nejde o získávání důchodů státu (alokační funkce), ani o realizaci veřejných výdajů (redistribuční funkce), ale o ovlivňování důchodové situace ostatních ekonomických subjektů prostřednictvím veřejných financí. 21 Z hlediska zařazení fiskální politiky se také můţeme setkat se dvěma přístupy - pozitivní a normativní přístup. Pozitivní přístup je především zaměřen na odhadování pravděpodobných ekonomických důsledků navrhovaných opatření fiskální politiky, tj. nezaměřuje se na to, zda jsou důsledky prováděné fiskální politiky ţádoucí, Normativní přístup se zaměřuje na posuzování navrhovaných směrů vyuţití nástrojů fiskální politiky, zahrnuje také doporučení, zda se doporučované nástroje mají vyuţít. Zde však tento přístup naráţí na jistou subjektivitu posuzovatelů i rozhodovatelů. 22 Z hlediska charakteru můţeme rozlišovat tři základní typy fiskální politiky: expanzivní, restriktivní a neutrální. 1) Expanzivní politika vyuţívá ke své expanzi jak přímé nástroje, jako je růst výdajů SR z důvodu ovlivnění růstu agregátní poptávky, tak nepřímé nástroje, mezi které se řadí sniţování daní, čímţ dochází k ovlivňování růstu soukromé spotřeby. Důsledkem tohoto typu fiskální politiky je finanční nerovnováha (hovoříme o tzv. schodku, resp. deficitu SR) a obvykle také dochází ke zvýšení inflace, 2) Restriktivní politika je opakem politiky expanzivní. Znamená to, ţe z hlediska přímých nástrojů dochází ke sniţování výdajů SR, v případě nepřímých nástrojů dochází ke zvyšování příjmů SR (například prostřednictvím zvyšování daní). I 21 DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. Vysoká škola ekonomická v Praze. Praha1997, ISBN 80-7079-620-0, s. 14. 22 PEKOVÁ, J. Veřejné finance úvod do problematiky. ASPI. Praha 2008. ISBN 978-80-7357-358-4, s. 431-432. 16

v tomto případě je důsledkem této politiky finanční nerovnováha dochází ke vzniku přebytků SR. 3) Neutrální politika je pak taková politika, kde se účinky nástrojů fiskální politiky kompenzují. 23 Tato práce bude zaměřena na fiskální politiku v širším slova smyslu, teda jako na jednu z makroekonomických hospodářských politik, jejímţ základním cílem je udrţovat prostřednictvím SR stabilní ekonomický vývoj státu. Dalšímu cíli v tomto pojetí je poskytování veřejných statků a redistribuce důchodů. 2.2 Nástroje fiskální politiky V předchozí kapitole byly vysvětleny rozdíly mezi fiskální a rozpočtovou politikou. Je však zřejmé, ţe i přes uvedené rozdíly mají oba pojmy i společné rysy obě politiky jsou zaměřeny na problematiku veřejných financí. Lze tedy říct, ţe právě veřejné finance, resp. SR, jsou základním nástrojem fiskální politiky. Ještě přesněji sleduje fiskální politika změny vládních výdajů a změny v příjmech. Vláda, coby nositel fiskální politiky pak můţe s příjmy a výdaji manipulovat dvěma základními způsoby. Jednak lze rozpočet ovlivňovat jednorázovým rozhodnutím, např. změny ve výši vládních výdajů, změny v daňových sazbách, v úlevách či slevách na daních, změny sazeb sociálního pojištění, aj. Druhou moţností manipulovat s příjmy a výdaji jsou tzv. vestavěné stabilizátory. Jedná se o opatření fiskální politiky dlouhodobějšího charakteru. Tyto stabilizátory sami působí na úroveň agregátních výdajů, a tím vývoj agregátní poptávky, případně i nabídky. Vestavěné stabilizátory při poklesu ekonomické aktivity napomáhají stimulaci agregátní poptávky a omezují hloubku recese, naopak v případě inflační mezery potlačují zvyšování agregátní poptávky a působí jako brzda. Příklad takových stabilizátorů jsou například různé mandatorní výdaje, progresivní daně z příjmu, pojistné na státní politiku nezaměstnanosti a jiné. 24 Následující kapitola se bude věnovat základnímu nástroji fiskální politiky, kterou je, jak bylo uvedeno výše, SR. 23 PEKOVÁ, J. Veřejné finance úvod do problematiky. ASPI. Praha 2008. ISBN 978-80-7357-358-4, s. 439-440. 24 HAMERNÍKOVÁ, B., MAATYOVÁ, A. Veřejné finance. ASPI. Praha 2007. ISBN 978-80-7357-301-0, s. 244. 17

2.3 Státní rozpočet ČR Státní rozpočet bývá nejčastěji definován jako peněţní fond, který vytvářejí, pouţívají a dále rozdělují státní orgány. Z uvedené charakteristiky je tedy patrné, ţe je SR úzce spojen s hospodařením státu Tvoří stěţejní sloţku veřejné rozpočtové soustavy, teda soustavy veřejných rozpočtů a institucí, které zabezpečují tvorbu, rozdělování, uţití a kontrolu toků jednotlivých okruhů finančních prostředků v rámci této soustavy. 25 V případě České republiky SR jednou ze sloţek rozpočtové soustavy, do které v současnosti paří: a) soustava veřejných rozpočtů (kromě SR sem patří také rozpočty obcí a měst, včetně statutárních, rozpočty krajů, rozpočty příspěvkových organizací, rozpočty dobrovolných svazků obcí či Regionálních rad regionů soudrţnosti 26 b) mimorozpočtové fondy (státní fondy, mimorozpočtové fondy na úrovni měst, obcí či krajů) c) specifické fondy (sem řadíme transformační fondy jako Pozemkový fond ČR) 27 Graf 1 Rozpočtová soustava ČR Zdroj : PEKOVÁ, J. Veřejné finance úvod do problematiky. ASPI. Praha 2008. ISBN 978-80-7357-358-4, s. 431-432. 25 HAMERNÍKOVÁ, B., MAATYOVÁ, A. Veřejné finance. ASPI. Praha 2007. ISBN 978-80-7357-301-0, s.178. 26 PEKOVÁ, J. Veřejné finance úvod do problematiky. ASPI. Praha 2008. ISBN 978-80-7357-358-4, s. 136-137.. 18

V souvislosti se SR se setkáme se dvěma základními pojmy, tedy příjmy a výdaje. 2.3.1 Příjmy a výdaje státního rozpočtu Příjmy SR jsou výlučným zdrojem krytí veřejných výdajů a lze je dále kategorizovat do několika podskupin. Nejvýznamnější skupinu tvoří daňové příjmy, výrazně niţší podíl pak mají nedaňové příjmy (splátky půjček, sankční platby, sankční poplatky, ), kapitálové příjmy (příjmy z prodeje dlouhodobého majetku, akcií, ) a přijaté transfery (ty lze dále rozdělit na neinvestiční přijaté transfery a investiční přijaté transfery). Daňové příjmy se pak na celkových příjmech SR podílí více jak 90% a zahrnují následující poloţky: daně z příjmů fyzických osob daně z příjmů právnických osob daň z přidané hodnoty zvláštní daně a poplatky ze zboţí a sluţeb v tuzemsku pojistné na soc. zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti 28 Největším příjmem SR jsou povinné příspěvky na sociální zabezpečení (necelých 40%) 29, co se týče daňové sloţky, zde je nejvýznamnější daň z přidané hodnoty. Od roku 1993 došlo několikrát ke změnám daňových zákonů, které upravovaly jednak sazbu daně, dále subjekt daně, předmět daně, také pravidla pro výpočet základu daně. 30 Co se týče výdajů SR, lze jej obecně definovat jako peněţní prostředky vynakládané na financování netrţní činnosti státu. Výdajovou sloţku můţe dále členit na běţné výdaje a kapitálové výdaje. Běţné výdaje (neinvestiční) zahrnují mzdy, platy, povinné pojištění pro zaměstnance, výdaje za energie, ale také různé transfery, dotace, úroky, také důchody, sociální dávky či platby do zahraničí. Mezi kapitálové výdaje (investiční) pak počítáme nákup cenných papírů, investiční dotace či půjčky různým subjektům, splátky úvěrů či půjček a další. 31 28 HAMERNÍKOVÁ, B., MAATYOVÁ, A. Veřejné finance. ASPI. Praha 2007. ISBN 978-80-7357-301-0, s. 185-186. 29 Údaje z roku 2007, HAMERNÍKOVÁ, B., MAATYOVÁ, A. Veřejné finance. ASPI. Praha 2007. ISBN 978-80-7357-301-0, s. 186. 30 PEKOVÁ, J. Veřejné finance úvod do problematiky. ASPI. Praha 2008. ISBN 978-80-7357-358-4, s. 167-171. 31 PEKOVÁ, J. Veřejné finance úvod do problematiky. ASPI. Praha 2008. ISBN 978-80-7357-358-4, s. 153. 19

Rozhodující objem výdajů představují běţné výdaje. V letech 1993-2000 se na celkových výdajích podílely téměř 88%. Od roku 1995 pak SR zaznamenává růst podílu mandatorních výdajů, tedy té sloţky SR, kterou je stát povinen zajišťovat ze zákona. Řadíme sem například sociální transfery (výplaty penzí, dávky důchodového pojištění, nemocenské dávky, státní sociální podpora), dále platby státu do všeobecného zdravotního pojištění, penzijního pojištění, aj. 2.3.2 Deficit a dluh státního rozpočtu V souvislosti s hospodařením SR se můţeme setkat s dvěma základními pojmy deficit a dluh. V případě, ţe příjmová sloţka dokáţe pokrýt sloţku výdajovou, hovoříme o vyrovnaném SR. Ovšem pokud je příjmová sloţka niţší neţ výdajová, hovoříme o deficitním (schodkovém) SR. Pokud je tako situace opakovaná, cyklická, pak dochází ke vzniku státního (veřejného) dluhu V případě deficitu se jedná o krátkodobou fiskální nerovnováhu. Při vzniku rozpočtových deficitů rozlišuje dva základní typy, skutečný rozpočtový deficit je pak dán jejich součtem: Cyklický deficit tento typ vzniká automaticky jako výsledek průběhu hospodářského cyklu. Recese způsobují pokles státních příjmů, coţ v konečném důsledku způsobuje růst cyklického deficitu. Tento typ vzniká tedy nezávisle na vládních záměrech a nelze jej tedy zařadit do rámce fiskální politiky. Strukturální (cyklicky ošetřený) deficit jedná se o deficit, který zbývá po separování vlivu hospodářského cyklu. Tento typ deficitu je počítán při zohlednění současných úrovní vládních výdajů a daňových sazeb. Tento typ deficitu je plánovaný a lze jej vypočítat jako rozdíl skutečného a cyklického deficitu. 32 Pokud v případě deficitu hovoříme o krátkodobé fiskální nerovnováze, pak státní dluh je důsledkem dlouhodobé fiskální nerovnováhy. Veřejný dluh je souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu. V případě státního dluhu dochází k disbalanci SR. Dluhový způsob krytí rozpočtového deficitu je velmi nákladný, neboť s ním souvisí i 32 HAMERNÍKOVÁ, B., MAATYOVÁ, A. Veřejné finance. ASPI. Praha 2007. ISBN 978-80-7357-301-0, s. 258. 20