UNIVERZITA PALACKÉHO V OLOMOUCI. Přírodovědecká fakulta. Katedra geografie. Bc. Lukáš MACEK. Diplomová práce. Vedoucí práce: RNDr. Miloš FŇUKAL, Ph.D.

UNIVERZITA PALACKÉHO V OLOMOUCI Přírodovědecká fakulta Katedra geografie Bc. Lukáš MACEK GEOGRAFICKÉ ASPEKTY ROZPOČTOVÉHO URČENÍ DANÍ V ČR Diplomová práce Vedoucí práce: RNDr. Miloš FŇUKAL, Ph.D. Olomouc 2014

Bibliografický záznam Autor (osobní číslo): Bc. Lukáš Macek (R11009) Studijní obor: Regionální geografie Název práce: Geografické aspekty rozpočtového určení daní v ČR Title of thesis: Geographical aspects of tax budget determination in the Czech Republic Vedoucí práce: RNDr. Miloš Fňukal, Ph.D. Rozsah práce: 104 stran Abstrakt: Hlavním cílem teoretické části práce je popsat vývoj rozpočtového určení daní v České republice od roku 1993 do současnosti. Praktická část práce se zaměřuje na prostorovou analýzu rozpočtového určení daní do úrovně obcí. V této části práce analyzuje regionální distribuci daňových výnosů a identifikuje dlouhodobé trendy vývoje rozpočtového určení daní. Klíčová slova: rozpočtové určení daní, prostorová analýza, obce, Česká republika Abstract: The main purpose of the theoretical part of this work is to describe the development of budget tax in the Czech Republic since 1993 to the present. The practical part focuses on spatial analysis of tax assignment to the level of municipalities. In this section of work it analyzes the regional distribution of tax revenues and identifies long-term trends in tax assignment. Keywords: tax budget determination, spatial analysis, municipality, Czech Republic

Tímto prohlašuji, že jsem zadanou diplomovou práci vypracoval samostatně pod vedením RNDr. Miloše Fňukala, Ph.D. Zároveň prohlašuji, že jsem uvedl v seznamu literatury veškerou použitou literaturu a další zdroje. V Olomouci dne 12. dubna 2014 podpis

Touto cestou bych chtěl poděkovat všem, kteří mi jakoukoliv formou pomohli dokončit tuto diplomovou práci, především pak RNDr. Miloši Fňukalovi, Ph.D. za jeho ochotu, cenné rady a za všechen čas, který mi věnoval při tvorbě této práce.

OBSAH SEZNAM ZKRATEK... 10 1 ÚVOD... 11 2 CÍLE PRÁCE... 12 3 METODY VÝZKUMU... 13 4 REŠERŠE LITERATURY... 14 5 DANĚ JAKO NÁSTROJ FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÝC ROZPOČTŮ... 16 5.1 Charakteristika daní... 16 5.2 Funkce daní... 17 5.3 Daňový systém a soustava v ČR (rozdělení daní)... 19 5.4 Sdílené a svěřené daně... 22 6 ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA V ČR... 24 6.1 Fiskální federalismus a decentralizace... 24 6.2 Rozpočtová soustava... 29 6.3 Státní rozpočet... 30 6.4 Rozpočty územních samosprávných celků... 35 7 ROZPOČTOVÉ URČENÍ DANÍ ČR OD ROKU 1993... 41 7.1 Rozpočtové určení daní (obce)... 42 7.1.1 Období 1993 1995... 42 7.1.2 Období 1996 2000... 45 7.1.3 Období 2001 2007... 47 7.1.4 Období 2008 2012... 52 7.1.5 Období od roku 2013... 57 7.2 Rozpočtové určení daní (vyšší územní samosprávné celky)... 60 7.2.1 Období 2002 2010... 61 7.2.2 Období od roku 2011... 64 7.3 Rozpočtové určení daní shrnutí... 67 8 POSTOJE HLAVNÍCH POLITICKÝCH STRAN K ROZPOČTOVÉMU URČENÍ DANÍ... 68 8.1 ODS... 68 8.2 ČSSD... 69 8.3 KSČM... 70

8.4 KDU-ČSL... 70 8.5 TOP 09... 71 8.6 ANO... 72 8.7 Srovnání postojů hlavních politických stran... 72 9 GEOGRAFIE RUD... 74 9.1 Období 2002 2007... 76 9.2 Období 2008 2013... 81 9.3 Regionální dopady změn rozpočtového určení daní... 93 10 ZÁVĚR... 98 SUMMARY... 101 POUŽITÁ LITERATURA... 102

SEZNAM ZKRATEK ANO Akce nespokojených občanů 2011 ČR Česká republika ČSSD Česká strana sociálně demokratická EU Evropská unie CHKO Chráněná krajinná oblast KDU-ČSL Křesťanská demokratická unie Československá strana lidová KSČM Komunistická strana Čech a Moravy MF Ministerstvo financí NP Národní park ODS Občanská demokratická strana ORP Oblast s rozšířenou působností PS Poslanecká sněmovna RUD Rozpočtové určení daní SR Statní rozpočet TOP09 Transparentnost, odpovědnost, prosperita 09 ÚSC Územní samosprávné celky 10

1 ÚVOD Převádění větší míry pravomocí a zodpovědnosti na menší územní jednotky, které lépe reflektují potřeby a požadavky místního obyvatelstva, je obzvláště typické pro západní státy. Mluvíme o tzv. fiskálním federalismu. Při detailnějším zkoumání této problematiky se můžeme propracovat až k pojmu rozpočtové určení daní (dále jen RUD). My jsme se zaměřili na problematiku RUD na hierarchické úrovni krajů a obcí České republiky. Územní rozpočty mají na samosprávné obce a kraje zásadní vliv jak po stránce ekonomické, tak po stránce společenské. Proto se jedná o jedno z nejdiskutovanějších témat v oblasti financování územních celků. Tato problematika je i významným politickým tématem. Každá politická strana má svůj názor a vizi, jak v této věci co nejlépe postupovat. I proto prošlo RUD od roku 1993, kdy vznikla samostatná Česká republika, značným vývojem. Nejdůležitější reforma RUD byla provedena v roce 2000, kdy byl přijat zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). Tento zákon byl v následujících letech několikrát novelizován a upravován tak, aby lépe reflektoval reálné potřeby obcí a krajů, resp. aby byly korigovány zjištěné nedostatky. Zprvu bylo nastavení RUD hodně obecné. Z důvodu nehomogenního uspořádání území ČR (krajů i obcí)však docházelo k nespravedlivému přerozdělování finančních prostředků. Postupem let, s neustále probíhající reformou veřejných financí, se kritéria v přerozdělování financí zpřesňovala. Je ale téměř nemožné najít takové nastavení RUD, které by vyhovovalo všem územním celkům. Poslední větší úprava RUD byla uskutečněna v roce 2013. Tato novela zahrnuje několik na sobě nezávislých kritérií, podle kterých jsou obcím přiděleny podíly, podle kterých jsou následně rozdělovány finance z celkového rozpočtu. Je důležité si uvědomit, že obecní rozpočet se skládá z vlastních příjmů, dotací a daňových příjmů. Největší část, cca 55 % veškerých příjmů obcí, tvoří daňové příjmy, které jsou rozdělovány mezi obce právě na základě rozpočtového určení daní. Přestože každá z dílčích úprav RUD měla jasné územní projevy, stála tato problematika mimo pozornost geografů. A právě o územní projevy, respektive o jejich postižení a prozkoumání, v této práci půjde. 11

2 CÍLE PRÁCE Cílem práce je blíže charakterizovat problematiku rozpočtového určení daní, nejprve obecně, později pak zaměřenou na Českou republiku. Práce popíše vývoj rozpočtového určení daní a jeho význam pro obecní (krajské) rozpočty v České republice a pokusí se identifikovat územní projevy různých variant nastavení kritérií pro RUD. Na začátku práce byly stanoveny hypotézy, jejichž platnost se práce pokusí potvrdit nebo vyvrátit. Proces rozpočtového určení daní je bezesporu politicky citlivá záležitost. Lze proto očekávat, že změny v nastavení RUD přicházely většinou s nástupem nových vlád na počátku jejich funkčního období. Na předchozí problematiku přímo navazuje naše druhá hypotéza, která předpokládá, že politické strany budou prosazovat úpravy RUD příznivě dopadající na území, kde mají silnou voličskou podporu. Dále následuje domněnka, že velká města jsou zvýhodňována na úkor menších obcí. Poslední hypotéza se týká regionálních dopadů změn v RUD: už vzhledem k frekvenci korekčních změn lze předpokládat, že některé regionální dopady jsou neplánované. 12

3 METODY VÝZKUMU Tematicky je práce rozdělena na dvě části. První část je teoretická a zahrnuje kapitoly, které jsou převážně obecné (např. vznik daní). Následující kapitoly už jsou zaměřeny na území České republiky. Jedná se o téma rozpočtové soustavy, rozpočtového určení daní a jeho vývoje od roku 1993. Teoretická část je uzavřena kapitolou mapující přístup hlavních českých politických stran k problematice RUD. Celý tento oddíl je zpracován na základě studia odborné literatury a příslušných zákonů. Praktická část je tvořena kapitolou Geografie rozpočtového určení daní, pro jejíž vytvoření bylo nutné použít metody sběru a analýzy dat. Statistické data byla převážně poskytnuta z Odboru územních rozpočtů Ministerstva financí ČR, které poskytlo v elektronické podobě podrobná data o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů 1. Pro naši práci byla stěžejní data, která nesou označení: procentní podíl obce na výnosu daní podle 4 odst. 1 písm. b) až f)zákona o rozpočtovém určení daní. Potřebné informace byly následně zpracovány v programu ArcMap a výsledek můžeme spatřit v podobě podkladových map. a techniky: Pro zpracování diplomové práce byly tedy použity především následující metody studium odborné literatury a její rešerše; metoda sběru dat a informací; analýza statistických dat; vytvoření mapových podkladů pomocí programu ArcMap. 1 Údaje jsou též zveřejněny ve Sbírce zákonů České republiky. Jejich statistické a kartografické vyhodnocení je však vzhledem k jejich analogové podobě nemožné. 13

4 REŠERŠE LITERATURY Tématu geografických důsledků změn rozpočtového určení daní se dosud v české geografické literatuře nevěnovala pozornost, už proto, že jde o fenomén v českém právním prostředí relativně nový a uchopený dosud pouze ekonomy, právníky a především politiky. Vzhledem k tomu se práce opírá převážně o českou literaturu z negeografických oborů. I v zahraničí jsou daně a jejich rozpočtové přerozdělování geografy i přes svůj jasný prostorový charakter opomíjeny. Častější jsou práce porovnávající daňové zatížení v různých státech (např. N. Hansen a A. Kessler, 2001 nebo Å. Hansson a K. Olofsdotter, 2003), spíše výjimečné pak práce porovnávající daňové systémy na regionální úrovni (např. ALBOUY, 2009). K obecné charakteristice daní byla v práci použita díla ekonomická a částečně i právního charakteru. Ze značného množství takto zaměřených publikací patří k základním texty V. Pavláska a P. Hejdukové (2010), B. Hamerníkové a A. Maaytové (2007), A. Vančurové, L. Láchové (2006), kteří rozebírají daně od jejich vzniku, až po současnou podobu. Tyto díla byla vybrána záměrně, neboť dále studují konkrétní podmínky, které panují u daňového systému a soustavy České republiky. Pro zkoumání problematiky fiskálního federalismu a jeho modelů, byla použita díla ekonomického charakteru. Ze zahraniční literatury byl zvolen představitel v podobě V. Tanziho (1995). Pro porovnání byla použita i česká díla autorů jako J. Provazníkové (2009), F. Nahodila (2009), J. Pekové (1995, 2004). Teorie fiskálního federalismu tvoří základ pro rozpočtové soustavy a rozpočty v různých hierarchických úrovních. Těmto tématům se věnují díla převážně ekonomicko-právního typu. Ze značného množství autorů jsme si pro naši práci zvolili B. Hamerníkovou (1996), J. Pekovou (2008) a J. Provazníkovou (2009). Pro zpracování hlavního tématu naší práce, vývoj rozpočtového určení daní České republiky, byla stěžejními literárními zdroji díla M. Netolického (2010), R. Provazníkové (2009)a Sbírky zákonů vydávané Ministerstvem vnitra. Na toto téma nebylo do dnešního dne vydáno větší množství monografií, informace se spíše vyskytují formou článků, které vycházejí prostřednictvím časopisů či internetu (Deník veřejné správy apod.). Z čistě geografického pohledu bychom hledali konkrétní publikaci bez možnosti kladného výsledku. R. Provazníková je jedna z mála českých autorů, kteří se podrobněji touto problematikou zabývají. Její dílo, Financování měst, obcí a regionů, ale pohlíží na danou 14

problematiku spíše z ekonomického hlediska, nežli z geografického. M. Netolický se tomu tématu věnuje prostřednictvím své disertační práce pod názvem Rozpočet Evropské unie a státní rozpočet ve vztahu k rozpočtům územních samosprávných celků. I tato práce je však spíše ekonomicko-právního zaměření. 15

5 DANĚ JAKO NÁSTROJ FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÝC ROZPOČTŮ Není zcela jednoduché určit přesné datum vzniku daně. Daň jako sama taková, prošla dlouhým procesem vývoje. O její existenci se dá hovořit ve spojení se vznikem prvních států, které potřebovaly finančně či naturálně zabezpečit fungování své země, ať už hovoříme o výdajích na obranu či pro panovníka atd. Zprvu byl výběr daní nepravidelný a jeho praktiky nepatřily zrovna k nejkultivovanějším. Postupem času se z nepravidelných dávek dostáváme k organizovanému, povinnému výběru daní, které zabezpečují chod státu. 5.1 Charakteristika daní V západních zemích tvoří největší podíl veřejných příjmů daňové příjmy. V klasifikaci OECD (1996) se pojem "daně" omezuje jen na pár slov. Jedná se o povinné, jednostranné (neopětovné) platby do vládní instituce. Daně jsou neopětované v tom smyslu, že výše dávek poskytované vládou daňovým poplatníkům nejsou v žádném poměru, ve kterých byly přijaty. Daně nás obklopují každý den. V dnešní době snad neexistuje člověk, který by nevěděl, co tento pojem znamená. Problém však může nastat v tom případě, kdybychom měli vysvětlit druhému člověku, co je to daň. Jedna ze správných definic zní takto: daň je peněžní, povinná, nenávratná platba do veřejného rozpočtu, která se vybírá na základě mocenské povahy státu, tzn. na základě zákona. Daň je platba neúčelová, neekvivalentního charakteru, pravidelně se opakující, s přesně určenou výší sazby (Pavlásek, Hejduková, 2010, s. 50). Neúčelovostí se myslí to, že dopředu není jasné, jak bude váš příspěvek využit a s tím souvisí i slovo neekvivalentní, které nám sděluje, že jedinec nemá zaručenou protihodnotu v adekvátní výši jeho odvodu. Daňové příjmy jsou nejvýznamnější částí veřejných příjmů. Podle statistik tvoří více jak 90 % veškerých příjmů do veřejných rozpočtů (Hamerníková, Maaytová a kol., 2007, s. 119). Je pravda, že definice a statistiky se různí stát od státu a procentuální hranice příjmů z daní se může posouvat i vlivem běžného politického boje. 16

5.2 Funkce daní Současné daně se nepoznatelně liší od svých předchůdkyň, stávají se jakým si nástrojem politiky státu, který by s nimi měl umět dobře hospodařit. Už neplní pouze veřejný rozpočet, ale dostává se jim celá řada nových funkcí. Mezi ty nejhlavnější patří podle Vančurové a Láchové (2006, s. 10): fiskální jedná se o tu nejobyčejnější funkci, která je však zároveň výchozí pro ty ostatní, umožňuje tedy získávání finančních prostředků k naplnění veřejného rozpočtu sloužícího k financování veřejných statků a potřeb; alokační tato funkce vyplývá ze situace na některých specifických trzích, kde selhává efektivnost tržních mechanismů (např. v případech nedokonalé konkurence). Prostřednictvím daní může stát tento stav korigovat (různé daňové úlevy apod.); redistribuční funkce sloužící ke zmírňování rozdílů v důchodech jednotlivých subjektů tím, že se ve větší míře vybírají daně od bohatších, což napomáhá státu prostřednictvím transferů zvyšovat příjmy chudším; stabilizační v tomto případě napomáhají daně prostřednictvím této funkce mírnit cyklické výkyvy v ekonomice. V časech, kdy se ekonomice daného státu daří, plyne více peněž do veřejného rozpočtu, kde se vytváří rezerva pro horší časy. V dnešní době se můžeme setkat s pojmy, jako jsou daňová konkurence (státy nastavují různé daňové podmínky) či koordinace daní (Evropská unie nastavuje určitá pravidla pro společnou harmonizaci daní). Konstrukční prvky daní (náležitosti) Každá daň je upravena pomocí zákonů, které stanovují právně daňovou povinnost. Konstrukční prvky tvoří nepostradatelnou kostru při vytváření nových daní, rozhodují o tom, v jaké míře na jednotlivé subjekty budou daně dopadat. Pavlásek a Hejduková (2010, s. 52-56) vymezují čtyři základní náležitosti: subjekt daně daňový subjekt je podle zákona osoba povinná strpět, odvádět nebo platit daně. (Vančurová, Láchová, 2006, s. 12) Tedy fyzická nebo právnická osoba, které zákon nařizuje platit daně. Daňový subjekt se dělí na poplatníka a plátce daně. Poplatníkem je právnická nebo fyzická osoba, která je ze zákona povinna hradit svým jménem svoji daňovou povinnost ze svého 17

předmětu zdanění. Plátce je právnická nebo fyzická osoba, která je povinna příslušnou daň vypočítat, vybrat, srazit, a odvést do příslušného veřejného rozpočtu; (Pavlásek, Hejduková, 2010, s. 53). objekt (předmět) daně jedná o předmět, ze kterého se daň vybírá (majetek, důchod, spotřeba výrobku a služeb), na který je možnost uvalit daňovou povinnost. Objekt daně je vždy upraven speciálním zákonem, který se většinou nese v jeho názvu; základ daně základem daně je kvantifikovaný předmět daně, podle něhož se daň vyměřuje. Předmět daně vymezuje důvod daňové povinnosti a daňový základ určuje, z čeho se bude daň vyměřovat. Základ daně může být vyjádřen v peněžitých jednotkách (daně valorické), nebo v měrných jednotkách (daně specifické), kde jednotkou míry základu daně může být hmotnost, množství, apod. (Bakeš a kol., 2006, s. 194) Základ daně je potřeba vymezit jak věcně, tak i časově, a proto se setkáváme s pojmem zdaňovací období (období, za které se stanovuje výše daně ke splacení). Někdy se můžeme setkat i s termínem upravený základ daně (jedná se o základ daně snížený o nezdanitelné částky a odčitatelné položky); sazba daně daňová sazba je výše daně na daňovou jednotku, jedná se o měřítko (algoritmus), prostřednictvím kterého jsme schopni ze základu daně stanovit velikost daně. Daňové sazby dále dělíme: 1. ve vztahu k druhu základu daně na: a) jednotné: platí zde stejná sazba pro všechny typy a druhy předmětu daně; b) diferencované: liší se podle druhu předmětu daně; 2. ve vztahu velikosti daně ke změně velikosti základu daně na: a) pevné: jsou stanoveny absolutní částkou (v Kč) bez ohledu na hodnotové vyjádření daňového základu; b) relativní: jsou vyjádřeny v % a můžeme je dále dělit na: I. lineární: stejné procentní zatížení různého základu daně; II. progresivní: sazba daně se zvyšuje pro každým přírůstek základu daně; III. degresivní: s růstem daňového základu se daňová sazba snižuje (v ČR tento typ neexistuje). Doplňkové daňové náležitosti: správce daně (příslušný finanční orgán pro výběr daně), rozpočtové určení daně (stanovení konkrétního rozpočtu pro daně), platební výměr, dvojí zdanění, sleva na dani, odpočitatelné a připočitatelné položky, osvobození od daně, daňové přiznání, nezdanitelné minimum, zdaňovací období, splatnost daně, záloha na daň. 18

5.3 Daňový systém a soustava v ČR (rozdělení daní) Daňový systém České republiky je tvořena souborem platných právních předpisů upravujících jednotlivé daně, které jsou příjmem veřejného rozpočtu. Jedná se o souhrn všech daní, které se na daném území vybírají. Daňový systém je širší pojem, který má na starosti správu daní, jedná se o sofistikovaný systém nástrojů. Základní požadavky na daňový systém se dají sloučit do několika bodů, které jsou si však často ve vzájemném rozporu: (Tvrdoňová, 2009) Efektivnost: výnos daní by měl být vyšší, než náklady na daňovou administrativu; Daňové stimuly:daně by měly být z hlediska působení na rozhodování subjektů neutrální, neměly by omezovat pracovní úsilí lidí, ochotu spořit a přijímat podnikatelská rizika; Spravedlnost: je zaměřena na princip prospěchu, který vyžaduje, aby jedinci byli zdaněni podle prospěchu, který přijímají z veřejných výdajů. Princip platební schopnosti vychází z předpokladu, že daně jsou uloženy podle platební schopnosti daného jedince. Jedinci se stejnými příjmy by měli být zdaněni stejně (horizontální spravedlnost). Jedinci s vyššími příjmy by měli platit vyšší daně (vertikální spravedlnost); Právní perfektnost a jednoduchost: daň musí být srozumitelně nastavena, jednoznačnost přispívá k účinnosti výběru daně a k ochotě daň zaplatit. Nám pro naši práci postačí, když se bude více věnovat jednodušší daňové soustavě ČR, která vstoupila v platnost dne 1. ledna 1993 a tvoří tak nedílnou součást změn, které si nová republika nutně žádala (Pavlásek, Hejduková, 2010, s. 58). Hlavní znaky naší daňové soustavy se nikterak neodlišují od vyspělých států západních. Daňovou soustavu ČR představují jednotlivé daňové zákony a tvoří jí dle Pavláska a Hejdukové (2010, s. 58-59) v současné době tyto daně: 1. Daň z přidané hodnoty. 2. Daně spotřební: daň z minerálních olejů, daň z lihu, daň z piva, daň z vína a meziproduktů, 19

daň z tabákových výrobků. 3. Daně z příjmů: daň z příjmů fyzických osob, daň z příjmů právnických osob. 4. Daň z nemovitosti. 5. Daň silniční. 6. Daň dědická, darovací a daň z převodu nemovitosti. 7. Ekologické daně: daň ze zemního plynu a některých dalších plynů, daň z pevných paliv, daň z elektřiny. Setkat se můžeme i s tím, že daňová soustava je rozdělena na daně přímé a nepřímé (obrázek č. 1 a 2). Daně přímé se označují jako daně adresné. Víme, komu jsou určeny, jsou přímo vyměřovány poplatníkovi s ohledem na jeho majetkovou a důchodovou situaci. Daně nepřímé jsou neadresné, někdy též označované jako skryté, protože jsou vybírány a placeny v cenách zboží a služeb, nezohledňují osobní situaci poplatníka. (Vančurová, Láchová, 2006 s. 36-39) přímé daně z příjmů majetkové ekologické daň z příjmů PO daň z příjmů FO daň z nemovitosti daň silniční daně převodové daně ze zemního plynu apod. daň z pevných paliv daň z elektřiny daň z pozemků daň ze staveb daň dědická daň darovací daň z převodu nemovistostí Obrázek č. 1: Přímé daně v ČR Poznámky: FO fyzických osob; PO právnických osob Zdroj: vlastní úprava; podle Vančurová, Láchová, 2006 20

nepřímé daně daně ze spotřeby univerzální selektivní daň z přidané hodnoty cla spotřební daně z minerálních olejů z lihu, z vína a meziproduktů, z piva z tabákových výrobků Obrázek č. 2: Nepřímé daně v ČR Zdroj: vlastní úprava; podle Vančurová, Láchová, 2006 Tabulka č. 1: Celostátní daňové příjmy v ČR za roky 2009 2011 (v mld. Kč) Meziroční srovnání celostátních daňových příjmů Rozpočet schválený Celkem r. 2009 Celkem r. 2010 Celkem r. 2011 *sk. k 31. 12. % plnění Rozpočet schválený **sk. k 31. 12. % plnění rozpočet schválený ***sk. k 31. 12. % plnění Meziroční přírůstek skutečnost 2010/ 2009 2011/ 2010 Meziroční index skutečnost % 2010/ 2009 2011/ 2010 Daňové příjmy 815,8 660,6 81,0 732,2 693,9 94,8 739,5 708,8 95,9 33,3 14,9 105,0 102,1 DPH 278,6 253,6 91,0 270,8 269,6 99,5 279,5 275,4 98,5 15,9 5,8 106,3 102,2 spotřební daň 151,8 131,1 86,3 149,2 138,3 92,7 148,4 146,6 98,8 7,2 8,3 105,5 106,0 clo 1,6 1,4 87,3 1,3 1,7 127,8 1,2 1,7 143,9 0,3 0,1 118,9 104,0 daně z příjmů PO 187,0 119,6 64,0 143,9 123,9 86,1 120,6 118,1 97,9 4,3-5,8 103,6 95,4 daně z příjmů FO 162,9 126,7 77,8 134,2 130,0 96,9 151,0 133,4 88,3 3,3 3,4 102,6 102,6 z kapitálových výnosů 9,8 10,1 103,4 9,6 10,2 106,1 19,3 11,1 57,3 0,1 0,9 100,5 108,5 závislá činnost 128,1 111,0 86,7 105,3 111,8 106,2 121,1 119,4 98,6 0,8 7,5 100,7 106,7 z přiznání 25,0 5,6 22,3 19,3 8,0 41,4 10,6 2,9 27,7 2,4-5,0 143,5 36,8 silniční daň 6,5 4,8 73,6 5,5 5,1 92,7 5,6 5,2 92,6 0,3 0,1 106,7 101,7 daň z nemovitosti 6,4 6,4 99,4 9,6 8,8 91,1 9,7 8,6 88,3 2,4-0,2 137,5 97,9 majetkové daně 11,8 8,1 68,3 9,1 7,7 84,4 13,0 11,7 90,1-0,4 4,0 95,3 152,6 dálniční poplatek 2,6 2,9 111,1 2,6 3,1 119,9 2,9 2,5 86,7 0,2-0,6 107,9 80,6 ostatní daně a poplatky 6,6 6,1 91,5 6,0 5,9 97,3 7,6 5,6 74,2-0,2-0,3 97,1 95,6 Poznámka: * v rozp. celost. daní v roce 2009 není zahrnuto DPPO za obce a kraje ve výši 6,3 mld. Kč a dále správní a místní poplatky obcím ve výši 8,0 mld. Kč a poplatky za znečištění ŽP také obcím ve výši 6,2 mld. Kč (ve skutečnosti je lze sledovat pouze v účetnictví) 21

** v rozp. celost. daní v roce 2010 není zahrnuto. DPPO za obce a kraje ve výši 6,2 mld. Kč a dále správní a místní poplatky obcím ve výši 7,8 mld. Kč a poplatky za znečištění ŽP také obcím ve výši 6,2 mld. Kč (ve skutečnosti je lze sledovat pouze v účetnictví) ***) v rozp. celost. daní v roce 2011 není zahrnuto DPPO za obce a kraje ve výši 6,2 mld. Kč a dále správní a místní poplatky obcím ve výši 7,4 mld. Kč a poplatky za znečištění ŽP také obcím ve výši 6,2 mld. Kč (ve skutečnosti je lze sledovat pouze v účetnictví) Zdroj: vlastní úprava podle MF, 2013 5.4 Sdílené a svěřené daně Tato kapitola je v práci zmiňována z důvodu snadnějšího pochopení problematiky rozpočtového určení daní. RUD je totiž sestavováno z daní svěřených a sdílených. Výnos svěřených daní, někdy jsou taktéž nazývány jako daně výlučné, je podle daňového určení svěřen pouze jednomu veřejnému rozpočtu. Finance tedy putují buďto do státního rozpočtu nebo do rozpočtů nižších hierarchických úrovní. Sdílené daně, jak už název napovídá, plynou určitým podílem do různých rozpočtů. Podíl a místo určení sdílené daně je vždy stanoveno příslušným zákonem. Peková (2008, s. 403) rozděluje sdílené daně na dva typy: v závislosti na tom, kde byla daň vybrána, respektuje se zásada původu daně; podle přerozdělovacího vzorce. Poslední zmiňovaný typ je v současné době využíván na území ČR a s jeho využitím se počítá i do budoucnosti. Do přerozdělovacího vzorce je v současné době v ČR například započítáváno kritérium počtu obyvatel, rozlohy či žáků dojíždějících do škol. Co vše náleží do daní svěřených a daní sdílených, je zakresleno na obrázku č. 3 a 4. Kladné argumenty pro používání sdílených daní uvádí např. Peková (2008, s. 403): stabilita daňových příjmů do územních rozpočtů; propojení výnosu ze sdílených daní důchodového typu na ekonomický cyklus typ těchto daní je úzce spojen s hospodářským vývojem, což vytváří tlak na územní samosprávy, aby správně hospodařily; zpravidla dochází ke snížení nerovností v daňovém výnosu mezi obcemi, mezi regiony; zvýšení pravomoci územní samosprávy v rozhodování (sami rozhodují, na co bude výnos ze sdílených daní použit); snižování administrativních nákladů v rámci centralizace správy a výběru sdílených daní. 22

Je samozřejmé, že využívání sdílených daní má i své nevýhody, jako příklad si uvedeme dvě nejhlavnější: závislost územních samospráv na rozhodnutí státu (stát určuje, jak vysoký podíl daně bude plynout do územních rozpočtů), či nízká motivace územní samosprávy na tvorbě vlastních příjmů. svěřené daně daň z příjmu PO placené obcemi daň z příjmů FO ze SVČ (30 % celostátního výnosu dle bydliště) daň z nemovitosti Obrázek č. 3: Svěřené daně 2 Poznámka: FO (fyzických osob); SVČ (samostatně výdělečná činnost); PO (právnických osob.) Zdroj: vlastní úprava podle zákona č. 243/2000 Sb. Sdílené daně daň z příjmu FO vybíraná srážkou daň z příjmu PO (bez daně placené obcemi) DPH daň z příjmů FO ze SVČ (60 % celostátního výnosu) daň z příjmů FO ze ZČ Obrázek č. 4: Sdílené daně Poznámka: DPH (daň z přidané hodnoty); FO (fyzických osob); ZČ (závislé činnosti); SVČ (samostatně výdělečná činnost); PO (právnických osob). Zdroj: vlastní úprava podle zákona č. 243/2000 Sb. 2 daň z příjmů FO ze SVČ, jak už bylo výše zmíněno, se rozděluje obcím podle místa trvalého pobytu podnikatele. Proto tuto položku daňových příjmů řadí někteří autoři k motivačním prvkům. Do této skupiny může ještě spadat 1,5 % výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, který se přiděluje obcím podle poměru počtu zaměstnanců mající zaměstnanecký poměr v místě dané obce k celkovému počtu zaměstnanců v ČR. 23

6 ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA V ČR Nejprve je důležité pochopit a uvědomit si, co teorie fiskálního federalismus znamená, proč ji v této práci zmiňujeme. Bez fiskálního federalismu (bez této funkce), by se už západní civilizace stěží obešly. Fiskální federalismus se snaží přenášet pravomoci států na menší územní funkční jednotky, které lépe reflektují specializované požadavky místního prostředí. 6.1 Fiskální federalismus a decentralizace Označení fiskální federalismus může být poněkud matoucí. Slovo fiskální jednoznačně zařazuje tento termín do oblasti finanční, přesněji do problematiky daní a rozpočtu. Slovo federalismus pak bývá nejčastěji spojeno s politickým uspořádáním státu, napovídá nám, že stát má více než jednu úroveň vlády, a každá z těchto úrovní má svůj vlastní okruh pravomocí. Fiskální federalismus se však nevyskytuje jen u státu s federativním zřízením, protože se tímto pojmem označuje způsob fungování systému veřejných financí, ve kterém jsou příjmy a výdaje (pře)rozděleny mezi různé stupně decentralizované veřejné správy. Teorie fiskálního federalismu se pak zabývá hlavně problematikou, jak nastavit kritéria v rozpočtovém hospodaření, aby bylo dosaženo co nejvyšší efektivity v nakládání s veřejnými prostředky. Koncept fiskálního federalismu se poprvé objevil po 2. světové válce v anglosaských zemích a v posledních desetiletích se mu dostává velké pozornosti i v ostatních evropských zemích. Zájem o něj souvisí s nárůstem decentralizace a dekoncentrace veřejné správy, kdy se stále větší podíl zodpovědnosti přenáší na nižší články státní správy a územní samosprávy. V každém demokratickém státě se vyskytují rozdílné administrativní jednotky, kterým jsou přiděleny určité pravomoci a vlastní rozpočet k hospodaření. Optimální míru decentralizace veřejného sektoru na nižší úrovně, které by měly vést ke zvýšení efektivnosti a pružnosti financování těchto nově vzniklých celků, studuje fiskální decentralizace. Někdy se můžeme též setkat s pojmy administrativní decentralizace a fiskálním centralizace (Tanzi, 1995, s 297). Jak plyne z předchozího textu, o fiskální decentralizaci můžeme hovořit jen tehdy, pokud i nižším vládním úrovním jsou přiděleny pravomoci ke správě financí (vybírat a ukládat daně) a samozřejmě nést za ně zodpovědnost. Pokud 24

jsou daně vybírány a přidělovány centrálně, a až poté jsou přerozděleny nižším vládním úrovním, které jsou pod kontrolou ústřední vlády, hovoříme o administrativní decentralizaci. Vraťme se zpět k fiskální decentralizaci, jejíž problematika nás bude provázet i v dalších částech této práce. Fiskální způsob decentralizace vznikl za účelem poskytovat veřejné služby na lépe fungující úrovni. V této úrovni si občané většinou zvolí své zástupce, kteří by pak měli prosazovat jejich zájmy (existují i další možnosti jako veřejná referenda apod.). Územní samospráva má větší předpoklady pro správnou reflexi na problémy v daném území, je schopna lépe vyhovět poptávce a přáním místních obyvatel a navíc zahrnuje velmi jasnou zpětnou vazbu volby. Obecně platí pravidlo, že čím větší je rozptýlení preferencí, tím je decentralizace vhodnější (Provazníková, 2009). Další argument hovořící ve prospěch fiskální decentralizace je existence prostorové omezenosti užitků a relativně vysoké náklady na rozhodování v případě centralizované vlády (tzv. Oatsův decentralizační teorém, viz obrázek č. 5; Nahodil a kol., 2009). Obrázek č. 5: Oatsův decentralizační teorém Poznámka: p = cena veřejného statku / konstantní náklady veřejného statku u spotřebitelů (N) Q1, Q2 = úroveň spotřeby v oblasti č. 1 a v oblasti č. 2 Qc = kompromisní úroveň, stanovená centrem D1, D2= křivka poptávky po veřejném statku spotřebitelů ze skupin č. 1 a č. 2 Zdroj: vlastní úprava podle Provazníkové, 2009 25

Teorii fiskálního federalismu se snaží vymezit Peková (1995, s. 37), která tvrdí, že fiskální federalismus se zabývá: otázkami vertikální a horizontální struktury veřejného sektoru a optimalizací vazeb mezi jeho jednotlivými stupni a články; využitím jednotlivých fiskálních funkcí mezi jednotlivými úrovněmi; rozdělením pravomocí a odpovědnosti za jednotlivé výdajové oblasti a stanovením daňových pravomocí a uspořádáním příjmů. Abychom tedy mohli hovořit o fiskálním federalismu, je nutná existence dvou úrovní veřejné správy ústřední a místní a jejich struktura na vertikální a horizontální úrovni. Podle Nahodila (2009, s. 87) se při praktickém naplnění teorie fiskálního federalismu jedná o decentralizaci legislativní, alokační, redistribuční a stabilizační funkce státu. Modely fiskálního federalismu Fiskální federalismus asi nejlépe přiblížíme prostřednictvím modelů. Bude pro nás srozumitelnější, pokud budeme pracovat s modely navrženými pro federativní země, kde jsou kompetence jasněji rozvrženy. Nesmíme ale zapomenout, že modely jsou generalizované a v čisté podobě se v praxi nevyskytují, v konkrétní zemi jsou vždy přítomny v určité kombinaci. Podle Provazníkové (2009, s. 41) ve federativních zemích rozlišujeme především dva základní modely vertikální a horizontální, přičemž: Vertikální model veřejného sektoru, který vychází z teoretického pojetí Musgraveova modelu, též nazývaný jako koláčový model či model vrstveného dortu. Což znamená, že vychází z fiskální autonomie jednotlivých vládních úrovní. Fiskální politika se vyskytuje na každé úrovni odpovědnosti i jednotlivým úrovním vlád na horizontální linie. Setkáme se s ním především v USA, Kanadě a Austrálii. Model tzv. kooperativního federalismu či horizontální model, vykazuje rysy jak unitárního státu (silná ústřední vláda s rozsáhlou oblastí vlivu, jednotná legislativa, jednotná daňová soustava), tak i prvky federativního systému (existence střední úrovně vlád zemí). Vyskytují se finanční vztahy mezi rozpočty na horizontální úrovni (země, jejichž daňová kapacita je vyšší oproti 26

předem dohodnutému klíči, poskytují dotace chudším zemím), ale i na vertikální linii mezi spolkovými zeměmi. V reálu se však vyskytuje spíše kombinace dvou výše zmíněných, tzv. Kombinovaný model fiskálního federalismu (viz obrázek č. 6). Obrázek č. 6: Kombinovaný model fiskálního federalismu Poznámka: F SR = federální státní rozpočet; R SR = republikový státní rozpočet; MR = místní rozpočty Zdroj: vlastní úprava podle Peková, 2004 Dále můžeme modely rozdělit na centralizované a decentralizované. V centralizovaném modelu mají nižší vládní jednotky malou soběstačnost a jsou závislé především na ústředním rozpočtu, který jako jediný je soběstačný (obrázek č. 7). Vztahy mezi rozpočty jsou řešeny po vertikální linii (formou účelových dotací). Stát tak ovlivňuje téměř veškeré dění na nižších vládních úrovních. Jako příklad si můžeme uvést Československo před rokem 1990. 27

Obrázek č. 7: Centralizovaný model fiskálního federalismu Poznámka: F SR = federální státní rozpočet; R SR = republikový státní rozpočet; MR = místní rozpočty Zdroj: vlastní úprava podle Peková, 2004 Decentralizovaný model pracuje s tou verzí, že veškeré nižší vládní úrovně jsou si soběstačné, nepotřebují přerozdělování rozpočtů z vyšších míst (obrázek č. 8). Obrázek č. 8: Decentralizovaný model fiskálního federalismu Poznámka: F SR = federální státní rozpočet; R SR = republikový státní rozpočet; MR = místní rozpočty Zdroj: vlastní úprava podle Peková, 2004 28

Současný model fiskálního federalismu v ČR můžeme označit jako kombinovaný model fiskálního federalismu s decentralizačními prvky (obrázek č. 9), obce a kraje v současném modelu ještě stále nedosahují úplné samostatnosti. O nastavení parametrů českého fiskálního modelu se diskutuje průběžně od roku 1993 a zákon o rozpočtovém určení daní, který se snaží co nejvíce reflektovat potřeby těchto jednotek, se neustále přepracovává. Obrázek č. 9: Kombinovaný model fiskálního federalismu v ČR Poznámka: SR = státní rozpočet; R Kraj = rozpočet kraje; MR = místní rozpočty Zdroj: vlastní úprava podle Provazníková, 2009 6.2 Rozpočtová soustava Rozpočtovou soustavu nelze jednoznačně vymezit. Můžeme ji chápat několika způsoby, které se však mohou prolínat. Rozdíly spočívají v tom, co vše je možné do této soustavy zahrnout. V každém státě tvoří nedílnou součást finančního makrosystému, její rozsah je závislý na politickém a územním uspořádání státu, na velikosti státního útvaru a také na tradicích dané země (Nahodil, 2009, s. 47). Hamerníková, Maaytová, (2007, s. 178) či Nahodil (2009, s. 47) shodně popisují rozpočtovou soustavu jako soustavu veřejných rozpočtů (včetně rozpočtových vztahů fungujících uvnitř této soustavy) a institucí, které zabezpečují tvorbu, rozdělování, užití a kontrolu toků jednotlivých okruhů finančních prostředků v rámci této soustavy. 29

Soustavu veřejných rozpočtů tvoří v České republice centrální vláda, rozpočty regionální a místní. Mezi rozpočty centrální vlády řadíme státní rozpočet, mimorozpočtové fondy a fondy sociálního a zdravotního pojištění. Mimorozpočtové fondy jsou tvořeny šesti státními fondy (Fond dopravní infrastruktury, Fond rozvoje bydlení, Fond pro podporu a rozvoj české kinematografie, Zemědělský intervenční fond, Fond kultury a Fond životního prostředí ČR), privatizačními fondy (Fond národního majetku a Pozemkový fond ČR) a Národním fondem (vytvořen jako kontrolní systém pro peněžní toky od EU). Rozpočty regionálními jsou označovány kraje (14) a hovořímeli o místních rozpočtech, máme na mysli rozpočty obcí a jejich svazů (cca 6250; (Nahodil, 2009, s. 47)). Někteří autoři, např. Vochozka a kol. (2008, s. 79), rozdělují soustavu rozpočtů do čtyř základních skupin: veřejné rozpočty, státní fondy, státní pojistné fondy a účelové fondy. Soustava veřejných rozpočtů je upravována zákonem č. 218/2000 Sb. a 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, který upravuje tvorbu, funkci a obsah státního rozpočtu a státního závěrečného účtu, příjmy a výdaje státního rozpočtu, hospodaření se státními finančními aktivy a pasivy, finanční hospodaření organizačních složek státu a příspěvkových organizací, upravuje podmínky zřizování státních fondů, zabývá se finanční kontrolou, upravuje způsob řízení státní pokladny, řízení státního dluhu a hospodaření s prostředky soustředěnými v Národním fondu nějak do věty.(zákon č. 218/2000 Sb. a 250/2000 Sb.) Podle zákona se tvorba rozpočtu řídí podle těchto rozpočtových zásad:zásada úplnosti, Zásada jednotnosti, Zásada reálnosti a pravdivosti, Zásada každoročního sestavování a schvalování, Zásada vyrovnanosti, Zásada publicity, Zásada přehlednosti, Zásada efektivnosti a hospodárnosti, Zásada přednosti výdajů před příjmy. 6.3 Státní rozpočet Státní rozpočet vznikl za účelem rozlišit hospodaření státu od soukromého sektoru, tedy: bylo nutné začít sestavovat státní hospodaření (rozpočet). Je samozřejmé, že nakládání se státními financemi prošlo určitým historickým vývojem. Zprvu se stát téměř minimálně zapojoval do ekonomického chodu země, tedy - nebylo to od něj ani vyžadováno, ba naopak. Stát byl totiž považován za neproduktivní, co se financí týče. Jeho hlavní funkce spočívaly v dohledu nad bezpečím svých občanů, jejich majetku a dodržování práva. 30

Postupem času společnost začala vyžadovat určité zásahy státu, především na těch místech, o které soukromý sektor nejevil zájem (veřejné osvětlení apod.). Proto si teď uvedeme tři hlavní teorie, které se podílely na vzniku státního rozpočtu. Podle Hamerníkové (1996, s 25) nejprve vznikala představa o alokační funkci státu, kde byly zdroje alokovány (rozdělovány) především na zajištění veřejných statků. Rozšiřování veřejného sektoru se přímo úměrně podílelo na zvyšování účasti státního rozpočtu a tím pádem i na růstu daňového zatížení poplatníků. Čím více byli běžní občané do tohoto procesu zatahováni, tím více chtěli mít pravomocí v rozhodování o veřejných statcích. Postupně se tedy utváří teorie veřejné volby (individuální preference se spojují do preferencí a rozhodování kolektivních (veřejných); převážně ve svůj prospěch). Jiný pohled na věc přináší A. Wagner, který se snažil propojit fiskální jevy s hospodářskými a sociálními podmínkami života společnosti. Ve fiskálních vztazích viděl nově především prostředek přerozdělování příjmů (redistribuční funkce) a společenského bohatství. Zdůrazňoval nejen potřebu zajistit potřebné peněžní prostředky pro zabezpečení alokační funkce státu, ale i sociálně politický charakter zdanění, kdy daně mají oslabovat tržně živelně vznikající nerovnoměrné rozdělování důchodů. Formuloval svůj proslulý zákon rostoucí státní aktivity, zdůvodněné jak technickými a technologickými faktory, tak především rostoucí vahou sociálně politických cílů. (Hamerníková, 1996, s. 25) Jako poslední se pak rozvíjí teorie nezvaná stabilizační funkce státu, kde se využívají vestavěné stabilizátory, teorie cyklické vyrovnanosti státního rozpočtu a teorie kompenzační úlohy státního rozpočtu, kdy stát zasahuje do hospodářského mechanismu prostřednictvím nákupů od soukromého sektoru, pomocí investic, apod. Určité stabilizace se dá docílit využitím veřejných rozpočtů ke zmírnění cyklické oscilace ekonomiky. Stát může využít tyto prostředky ke zmírnění negativních dopadů v době recese či naopak v době konjunktury (Kohout, 2006, s. 100). Státní rozpočet je spojován s hospodařením státu. Víme však, že v naší společnosti existují různé typy zřízení států (federální, unitární, atd.) a s tím je i úzce spojeno rozdílné chápání pojmu státní rozpočet. Proto Hamerníková (1996, s. 27) uvádí, že v obecném pojetí je vhodnější hovořit o veřejném rozpočtu jako o finanční bilanci využívané příslušným stupněm veřejné vlády k zajištění potřeb veřejné ekonomiky a cílů rozpočtové politiky. Z dané definice je jasně patrné, že si pod pojmem veřejný rozpočet můžeme představit soustavu rozpočtů za všechny vládní úrovně. Peková (2008, s. 124) uvádí, že státní rozpočet spadá pod ekonomickou kategorii a je nejvýznamnějším 31

veřejným rozpočtem, protože soustřeďuje největší část příjmů rozpočtové soustavy a to hlavně díky daním (dále to mohou být dotace a jiné transfery). Hamerníková (1996, s. 28) tvrdí, že na státní rozpočet můžeme pohlížet jako na: peněžní fond; bilanci; zákon (finanční plán); nástroj fiskální politiky. Jak už jsme si výše uvedli, jedná se tedy o centralizovaný peněžní fond, který je vytvářen, rozdělován a používán především s využitím nenávratného a neekvivalentního způsobu rozdělování. Státní rozpočet je bilancí dané země, kde se srovnávají příjmy a výdaje zpravidla za kalendářní rok. Z toho vychází i tzv. rozpočtové saldo (obr. č. 10), do jaké míry kryjí příjmy výdaje (Peková, 2008, s. 125). Běžný rozpočet může být vyrovnaný příjmy se rovnají výdajům, přebytkový příjmy jsou větší než výdaje a schodkový (deficitní) výdaje převyšují příjmy. V dnešní době se především ve vyspělých zemích nejčastěji setkáváme s posledním zmiňovaným rozpočtem. Tento negativní trend a jeho neustálé navyšování postihuje i Českou republiku, což můžeme mít v budoucnu vliv na státní záruky a závazky. Občas se můžeme setkat s pojmem kapitálový (investiční) rozpočet, ale v České republice je využíván pouze pro statistiky Ministerstva financí. Hamerníková (1996, s. 30) dále dělí rozpočet na řádný a mimořádný. Řádný rozpočet bilancuje řádné příjmy a výdaje, které jsou například ukotvené v rozpočtovém zákoně. O mimořádném rozpočtu hovoříme tehdy, pokud jsou mimořádné výdaje kryty mimořádnými příjmy (např. jednorázové zvýšení daní). 32

mld. Kč 40 20 0-20 -40-60 -80-100 -120-140 -160 2011 2012 měsíc Obrázek č. 10: Vývoj salda státního rozpočtu ČR v roce 2011 a 2012 (v mld. Kč) Zdroj: vlastní úprava dle MF, 2013 Rozpočet by měl být závazným finančním plánem, který je schvalován dle rozpočtového zákona na tzv. rozpočtové období. Zpravidla to bývá jeden kalendářní rok, který však nemusí úplně vyhovovat všem odvětvím (Netolický, 2010, s. 28). Jelikož se tedy jedná o jednoroční plánovací období, označuje se tento plán jako krátkodobý. Přesto velmi závisí na kvalitě informací, které jsou zřizovateli, v našem případě Ministerstvu financí, poskytnuty a od získaných dat se dále odvíjí, zda se podaří závazný finanční plán splnit či nikoliv. Není-li státní rozpočet schválen do začátku dalšího rozpočtového období, musí stát hospodařit podle tzv. rozpočtového provizoria (sestavuje se dle pravidel rozpočtu z předcházejícího roku). Jak už jsme se výše zmínili, odpovědnost za SR nese MF, které musí podávat průběžné zprávy o jeho plnění. Po skončení rozpočtového období (kalendářního roku) se u státního rozpočtu sestavuje závěrečná bilance skutečného plnění státního rozpočtu tzv. státní závěrečný účet. 33

A jako poslední nesmíme zapomenout, že státní rozpočet plní jakousi funkci významného nástroje rozpočtové politiky, která si klade za cíl vyrovnaný rozpočet. Od 30. let dvacátého století vlivem keynesiánství i jako nástroj stabilizační fiskální politiky (Peková, 2008, s. 127). Daňové příjmy a některé výdaje a rozpočtové saldo jsou účelně využívány k ovlivňování agregátní poptávky a hospodářskému růstu či k ovlivňování zaměstnanosti. Rozpočtový proces státního rozpočtu Pojem rozpočtový proces oznamuje souhrn činností, které jsou nezbytně nutné k vytvoření veřejného rozpočtu pro dané rozpočtové období. Rozpočtové období trvá jeden rok a zpravidla se kryje s kalendářním rokem ani ČR není výjimkou. Samotný rozpočtový proces pak trvá o něco déle, většina autorů (např. Provazníková, 2011; Peková, 2004; Bakeš, 2009) se shoduje na délce trvání od 1,5 až 2 roky (v některých letech i přes 2 roky) a téměř shodně rozdělují rozpočtový proces do těchto etap (pozn.: takovéto rozdělení se dá aplikovat jak pro státní rozpočet, tak i pro územní rozpočty): a) analýza minulosti a stanovení priorit pro rozpočtové období; b) sestavení návrhu rozpočtu; c) projednávání a schválení; d) kontrola plnění rozpočtu; e) přehled o skutečném plnění rozpočtu závěrečný účet; f) následná kontrola; g) aktualizace programu rozvoje a rozpočtového výhledu. Sestavením návrhu rozpočtu je u nás pověřeno ministerstvo financí, které schraňuje nutné podklady pro úspěšné sestavení návrhu rozpočtu minimálně půl roku před začátkem nového rozpočtového období. Samotný postup sestavování zohledňuje vývoj příjmů a výdajů v minulých letech, které se musí poupravit o možnou inflaci, vliv případné změny rozpočtového určení daní apod. Sestavený návrh státního rozpočtu je projednáván a schvalován zákonodárným sborem, v ČR se jedná o parlament, kde se jím zabývají poslanci. Poslanci mohou podávat pozměňující návrhy (v tzv. čteních), kterými se musí ministr financí zabývat, proto se může samotný proces schvalování stát dlouhodobou záležitostí, hlavně v případě vrácení návrhu rozpočtu. Schválený rozpočet se stává rozpočtovým zákonem. Není-li 34

návrh schválen do začátku rozpočtového období, hospodaří stát podle tzv. rozpočtového provizória. Za kontrolu plnění rozpočtu (realizaci) většinou zodpovídá ten orgán rozpočtové soustavy, který byl pověřen jeho vytvořením v podmínkách ČR tedy hovoříme o Ministerstvu financí. Mimoto se provádí i další kontroly plnění SR, jako např.: průběžná a následná kontrola či vnitřní a vnější kontrola (Zmeltová, 2012). Vnitřní kontrolou se zabývají všechny orgány nakládající s prostředky SR a jsou povinny informovat MF o stavu jejich hospodaření. Vnější kontrolu vykonávají Nejvyšší kontrolní úřad, MF, správci kapitol, finanční orgány a orgány územně samosprávné celky. Za další projev následné kontroly můžeme považovat sestavování státního závěrečného účtu, který je předkládán poslanecké sněmovně od výkonných orgánů (pověřených subjektů). Vyjadřuje vztah mezi plánovanými příjmy a výdaji uvedenými v zákoně o státním rozpočtu a skutečném hospodařením během rozpočtového roku. 6.4 Rozpočty územních samosprávných celků Rozpočty územních a samosprávných celků jsou součástí soustavy veřejných rozpočtů od roku 1990, kdy byla obnovena územní samospráva. Roku 2001, s obnovením krajské úrovně, k nim přibyly i rozpočty krajů. Pro ÚSC je sestavován samostatný rozpočet jak na municipální úrovni, tak i na regionální úrovni rozpočet obce nebo kraje (tzn. územní rozpočet (Liptáková, 2004). V některých případech se do této kapitoly zahrnuje specifický druh rozpočtů a to: dobrovolných svazků obcí a regionálních rad soudržnosti, my se jimi však podrobněji zabývat nebudeme. Jednu věc však mají tyto rozpočty společnou. Jedná se o decentralizované peněžní fondy, ve kterých se soustřeďují jak příjmy plynoucí z přerozdělení rozpočtové soustavy, tak příjmy generované jejich vlastní činností. Takováto decentralizace lépe odráží specifika jednotlivých oblastí. Provazníková (2011, s. 56) uvádí, že územní rozpočet je vytvářen, rozdělován a používán, stejně jako ostatní veřejné rozpočty v rozpočtové soustavě s využitím nenávratného, neekvivalentního a nedobrovolného (především u daní) způsobu financování, který je typický pro všechny veřejné rozpočty. Podobně jako u státního rozpočtu tak i zde platí, že územní rozpočet je účetní bilancí srovnávají se příjmy a výdaje v rozpočtovém období; finančním plánem zpravidla je sestavován na jeden kalendářní rok (teprve v posledních letech se většinou sestavuje i rozpočtová prognóza); nástrojem veřejné politiky klade si za cíl vyrovnaný rozpočet; a nástrojem řízení 35

v příslušné obci a v kraji. Tyto rozpočty jsou však zpravidla závislé na jiných úrovních veřejného rozpočtu. Hospodaření s rozpočtovými prostředky nižších ÚSC upravuje zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtu, ve znění pozdějších předpisů. Vlastní příjmy rozpočtů obcí tvoří nejpočetnější skupinu příjmů jejich rozpočtů, především pak příjmy daňové viz obrázek č. 11 (naopak výdaje obcí jsou zobrazeny na obrázku č. 12). Dále to jsou příjmy nedaňové, příjmy z podnikání obcí a významné jsou i nenávratné dotace (více v kapitole o územním rozpočtu). Struktura územního rozpočtu je ve většině zemí tvořena podle dvou odlišných skupin rozpočtů na běžný a kapitálový rozpočet. Oddělením běžného hospodaření od investičního je zajištěna lepší přehlednost v nakládání s daňovými i nedaňovými příjmy. Běžný rozpočet vychází z běžných příjmů a výdajů většinou se opakujících s každoroční pravidelností. Běžnými příjmy jsou financovány neinvestiční (provozní) potřeby, které vycházejí z neinvestičních výdajů. Takový rozpočet by měl být sestavován jako vyrovnaný, pokud se tak neděje a příjmy ÚSC jsou nižší než jejich výdaje, hovoříme pak o deficitním rozpočtu, který, pokud trvá delší časové období, ohrožuje hospodaření ÚSC. Naopak o kapitálovém rozpočtu hovoříme tehdy, pokud příjmy, které se vztahují na financování investičních potřeb, přesahují období jednoho rozpočtového roku. Kapitálový rozpočet může být vyrovnaný, deficitní či přebytkový (výdaje jsou menší než kapitálové příjmy). 36

Kapitálové z prodeje incest. majetku z prodeje akcií a mejet. účastí daně z příjmu, zisku a kap. výnosů PŘÍJMY VLASTNÍ Daňové Vnitřní daně ze zboží a služeb Daně a poplatky z vybraných čin. Daně z mezinárodních transakcí Běžné Majetkové daně Pojistné SZ a zdravotní PŘÍJMY Nedaňové Ostatní daňové příjmy Příjmy z vlast. činnosti a pronájmu Úroky, dividendy, kurz. zisky Přijaté sankce a vratky transferů Příjmy z prodeje nerv. majetku Běžné Přijaté splátky půjček a kap. výnosů Od rozpočtu centrální úrovně PŘIJATÉ DOTACE Od rozpočtu územní úrovně Z vlastních fondů Ze zahraničí Kapitálové Od rozpočtu centrální úrovně Od rozpočtu územní úrovně Z vlastních fondů Ze zahraničí Obrázek č. 11: Schéma struktury územního rozpočtu (SZ sociální zabezpečení) Zdroj: Vlastní zpracování podle MF, 2002 37