Kořeny novely energetického zákona

Kořeny novely energetického zákona Michal Mejstřík Příspěvek na seminář k novele energetického zákona konaný 10.listopadu 2004 v Praze 1

Základní koncepty regulace a deregulace Povaha a okolnosti vzniku nových směrnic Závěrem 2

Základní koncepty regulace a deregulace utilit (1) Ještě v 80. letech se všechny veřejně prospěšné společnosti (utilities) poskytující veřejně prospěšné statky stále ještě považovaly za příklad přirozeného monopolu a klíčovou součást veřejného (státem vlastněného) sektoru a takto to bylo i vykládáno ve většině učebnic ekonomie (Samuelson ), byť díky stagnující konkurenceschopnosti se postupně prosazovaly akademické názory, že je třeba tuto situaci změnit. Diskuse věnované reformě regulace pak bývaly zaměřeny na dvě základní oblasti: i) na metody transformace řízení a vlastnictví státních utilit a ii) na metody konstrukce režimu regulace. Diskuse obou témat pak zdůrazňovaly tvorbu nejlepšího souboru motivů efektivního řízení a provozu vertikálně integrovaných státních utilit. u Zatímco privatizace patřila ke klíčům prvního okruhu problémů, systémy motivační regulace typu cenových limitů naznačovaly cestu řešení druhého okruhu problémů. 3

Základní koncepty regulace a deregulace utilit (2) V průběhu 90.let dochází pod tlakem řady okolností k zásadnímu obratu: jak většina teoretických tak praktických ekonomů Cole(2003), Newbery(1999), Pittman(2003), Kikeri,Nellie Nellie(2002), Kerf,Giradin Giradin(2000), Megginson,Netter Netter(2001), Scarpetta(2003), Wright,Mason,,Mason,MilesMiles (2003) - se pod tlakem empirie shoduje : I. Prohloubení pravidel a institucí regulace: tradiční regulace na základě míry výnosnosti ( oprávněné náklady a přiměřený zisk ) se řadí k nejméně účinným motivačním systémům pro efektivní fungování podniků v podmínkách ekonomické regulace a navíc podporují tendence k neefektivnímu přeinvestování. Dle některých např. US praktiků Pittman (2003) může být nicméně vhodná v případech, kdy vládní prostředky jsou vysoce nedostatkové a kdy nejsou k dispozici ani další mechanismy zavazující vládu směrem k investorům. Je třeba dopracovat a pochopit vlastnosti pružnějšího mechanismu, který podpoří zvýšení statické i dynamické efektivnosti. II.Privatizace, či alespoň významná účast soukromého sektoru obvykle zvyšuje efektivnost státních utilit. II.Deregulace a vertikální restrukturalizace utilit.. Jak technický pokrok tak hlubší ekonomické poznání zásadně překonaly dřívější přesvědčení, že sektor utilit obecně fungoval nejefektivněji a zákaznicky nejpřínosněji v podobě vertikálně integrovaných monopolů, olů, ať již státem vlastněných nebo/a státem regulovaných. U všech veřejně prospěšných služeb existuje přinejmenším možnost (nyní již ve světě mnohdy realizovaná) konkurenční nabídky neboli vstupu do odvětví o v obchodní či jisté výrobní fázi, atÿ ÿ se již jedná o výrobu elektřiny, zemního plynu, mobilní telefony nebo provozu nákladové železniční dopravy, tak aby spotřebitelé měli možnost volby dodavatele. Existují předběžné propočty US přínosů (Center Phoenix (2004)). Na straně druhé, většina analytiků nepřehlédne, že v těchto t sektorech přetrvává jakýsi prvek přirozeného monopolu ve formě existující fyzické sítě (přenosová síť elektřiny, plynovody, místní fixní telefonní síť, dopravní cesta nebo signální infrastruktura), ruktura), která však může být konkurenty přinejmenším doplňována či nahrazována sítí technicky vyspělejší. 4

Základní koncepty regulace a deregulace utilit (3) A právě od povahy deregulace a liberalizace utilit se odvíjí živá á diskuse. Důsledným východiskem je příznivé vnímání efektu konkurence, uvědomění si nákladů regulace a to zejména v rozvíjejících se zemích se slabou institucionální základnou, což vyúsťuje v doporučení k nahrazení regulace konkurencí a k důslednému vertikálnímu oddělení konkurenčních či potenciálně konkurenčních sektorů ze zbývajících přirozeně monopolních sítí (např. World Development Report 2000, u nás např. Dušek(1998), Zajíček(2000),(2001)). Oproti tomu jiní ekonomové (Newbery( Newbery(1999), Pittman(2003)) upozorňují, že z hlediska teorie a praxe nelze takové důsledné zobecnění přijmout: : očekávané konkurenční přínosy z vertikálního oddělení se zatím mnohdy nedostavily a některé synergické efekty vertikální integrace utilit byly, či mohou být po oddělení ztraceny. Jednotlivé diskutující strany konkrétně uvádějí neúspěch britského modelu železnic nebo kalifornské elektroenergetiky (i ENRON), oproti tomu se uvádí úspěch mexických železnic nebo chilských telekomunikací. Nepanuje ani shoda s v interpretaci uvedených případů. 5

Povaha a okolnosti vzniku směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES a 2003/55/ES a nařízení č.1228 (1) Nový spolurozhodovací proces:! návrh novely obou směrnic původnp vodně vyžádán n usnesením m Rady EU již v březnu 2000 v Lisabonu a potvrzen usnesením m Evropského parlamentu v červnu 2000! složitý až dramatický legislativní proces trval celé tři i roky " Fáze I. - již dne 2. května 2001 předlop edložila Evropská komise návrh n směrnice novelizující obě směrnice, tj. energetické a plynárensk renské směrnice 96/92/EC a 98/30/EC dle požadavk adavků Rady EU z března 2000 " Fáze II. - dne 3. října 2001 předlop edložil svůj j názor n Hospodářsk ský a sociáln lní výbor EK; Výbor V regionů se rozhodl svůj j názor n nepředlo edložit - Rada EU v Barceloně v březnu b 2002 představila p další krok k novelizaci: doporučila zrychlení harmonogramu pro otevírání trhu (postupně do roku 2005) " Fáze III. - Evropský parlament schválil svoje stanovisko během b prvního čtení dne 13. března b 2002; přitom přijal p 157 pozměň ěňovacích ch návrhn vrhů,, z nichž 90 se týkalo t elektroenergetiky a 67 plynárenstv renství - ve světle tohoto stanoviska předlop edložila Evropská komise svůj j upravený návrh, a to dne 10.6. 2002! následně Francie otevřela ela další diskusi s tím, že e otevírání trhu by nemělo narušit poskytování základních veřejn ejných služeb 7

Povaha a okolnosti vzniku směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES a 2003/55/ES a nařízení č.1228 (2) " Fáze IV. - dne 3. února 2003 přijala p Rada EU svá společná stanoviska spočívaj vající v Rozhodnutí Rady EU přijatém m per rollam (1. aža 3. února) (dokument č.. 5959/03) a zaslala texty Evropskému parlamentu obdobně jako Komise. - cílem tohoto Rozhodnutí bylo urychlit liberalizaci plynárenstv renství a elektroenergetiky v souladu s dohodou ministrů energetiky členských států EU dosaženou na zasedání dne 25. listopadu 2002 a zapracovat do směrnice celou řadu podstatných pozměň ěňovacích ch návrhn vrhů schválen lených Evropským m parlamentem (Společná stanoviska se týkala t těchto t předloh: p Směrnice Evropského parlamentu a Rady EU,, novelizující Směrnici č. 98/30/EC o pravidlech vnitřního trhu s plynem (dokument č.. 15531/02). Směrnice Evropského parlamentu a Rady EU, novelizující Směrnici č.. 96/92/EC o pravidlech vnitřního trhu s elektřinou (dokument č.. 15528/02). Nařízen zení Evropského parlamentu a Rady EU,, týkajt kající se podmínek přístupu p do sítěs pro účely přeshraniční výměny elektřiny (dokument č.. 15527/02)). - návrh společných stanovisek, který byl součást stí celého souboru spolu s Nařízen zením m o podmínk nkách přístupu do sítěs pro účely přeshraniční výměny elektřiny, obsahoval! kvantitativní ustanovení o liberalizaci trhů s elektřinou a plynem v rámci Evropského společenstv enství pro spotřebitele jiných kategorií než domácnost cností do 1. července 2004 a úplném m otevřen ení těchto trhů pro všechny v spotřebitele do 1. července 2007! kvalitativní ustanovení týkající se oddělen lení provozovatelů přenosu resp. přepravy p a distribuce, povinnosti veřejn ejné služby, úkolů regulačních orgánů a přístupu p třett etích stran k zásobníkům m plynu spolu s pravidly stanovení cen a přidp idělování disponibilních 8 propojovacích ch kapacit pro účely přeshraniční výměny elektřiny

Povaha a okolnosti vzniku směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES a 2003/55/ES a nařízení č.1228 (3) " Fáze V. - Evropský parlament texty projednal v druhém čtení v rámci tzv. spolurozhodovacího procesu - jeho výbor v pro průmysl, zahraniční obchod, výzkum v a energetiku (ITRE) projednával pozměň ěňovací návrhy, které byly mnohdy rozporné oproti pozici Rady EU. - aby se EP vyhnul tzv. smírčímu mu procesu, scházeli se intenzivně zástupci všech v třít stran (v neformáln lním trialogu), kteří vyjednávali vali kompromisní dohody aža do vlastního hlasování 4.června 2003, kdy bylo přijato p nikoliv však v jednomyslně přes 40 dodatků oproti únorovým m společným stanoviskům m Rady EU; Rada EU a Evropská komise předjednanp edjednané dodatky již nerozporovaly - dne 26.června pak již vyšlo závaznz vazné znění směrnic a nařízen zení 9

Povaha a okolnosti vzniku směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES a 2003/55/ES a nařízení č.1228 (4) Proč se jednalo o tak složitý proces? - evropští zákonodárci, Rada EU i Komise usilující o postupné vytvářen ení jednotného evropského energetického trhu, vstupovali do terénu, kde se křížily k národnn rodní zájmy strategie rozvoje energetiky (lze doložit pravidelně zpracovávan vanými srovnávacími zprávami EU (benchmarking reports on the implementation of the internal electricity and gas market)): ): " na straně jedné některé státy ty své energetické společnosti stále ještě nezprivatizovaly a chápou je jako veřejn ejný statek (a veřejn ejně prospěšné společnosti) nosti), " na a straně druhé,, většina v států EU svoje energetické společnosti zprivatizovala a každé nové kvantitativní nebo kvalitativní ustanovení právn vní úpravy musí důkladně vážit z pohledu důsledkd sledků této to právn vní úpravy nejen pro státem tem ovládan dané veřejn ejně prospěšné společnosti, ale i pro soukromé společnosti.! hrozba porušen ení soukromovlastnických ch práv v vyvolaných nedokonalou právn vní úpravou způsobuj sobující škody soudně vymáhan hané poškozen kozenými stranami (hovoří se o regulatory contract breach) ani 10

Výsledky deregulace trhů " V EU současně vzniká celá řada norem jež jsou novým zdrojem státních zásahů, tj.státně intervenčních direktiv. V poslední době je snaha alespoň v některých případech koordinovat potenciálně konfliktní normy (diskuse nad návrhem směrnice o bezpečnosti a spolehlivosti dodávek plynu rozdíl mezi 2002 a 2004), i nadále tendence stanovovat prioritní projekty... " Pokrok v otevírání trhů s elektřinou a plynem " V červenci 2003 trh otevřen plně v 7 zemích " Od července 2004 podle Směrnic EU povinné otevření trhů pro všechny zákazníky kromě domácností " Zpoždění v implementaci Směrnic nejen v nových členských zemích ale i v řadě klíčových států Francie (dokončení až v nejzazším termínu 2007) " Samotné otevření trhů není dostačující podmínkou pro rozvoj konkurence " Rozvoj konkurence na evropském trhu s plynem je vědomě opožďován za situací na trhu s elektřinou 11

Závěrem! hrozba porušen ení soukromovlastnických ch práv v vyvolaných nedokonalou právn vní úpravou způsobuj sobující škody soudně vymáhan hané poškozen kozenými stranami (hovoří se o regulatory contract breach) ) je v rozvinutém m právn vním m systému významnv znamným m motivem pro vytvořen ení tzv. analýzy důsledkd sledků právn vní úpravy (RIA Regulatory Impact Assessment);! RIA je doporučov ována nejenom OECD (viz Zpráva OECD o regulatorní reformě,, 1997), ale je již dlouho využívána ve Velké Británii a USA a je postupně testována i v Itálii aj. v posledních letech se v rámci akčního plánu na zlepšen ení regulace rozvíjí i v EU (Communication from the Commission on Impact Assessment,, May 2002 dle dohody Rady EU v Göteborgu a Laekenu) - nejde o náhran hražku politického rozhodování,, ale o pomůcku rozhodování o právn vní úpravě 13

Přehled legislativy EU důsledky její aplikace do národních legislativ " Nelze předpoklp edpokládat, dat, že e aplikace energetických ch směrnic EU s mnohostrannými mi důsledky d do národnn rodních podmínek můžm ůže e být b t snadná v ČR R je již běžné a i v případp padě zpracování novely energetického zákona z se plně uplatnila právn vně technická analýza (porovnání s předpisy p EU). " Nicméně ani správn vné použit ití definic nelze odtrhovat od domýš ýšlení účinků nového zákona z na činnost občan anů a podniků a na organizaci veřejn ejné správy, neboť prvoplánov nové účinky mohou být b t zřetz etězeny - nechtěné výsledky např.. nedomyšlen lené liberalizace či i přijetp ijetí nekonzistentních aža konfliktních další ších, intervenčních zákonz konů lze snadno doložit. A jak jsem již uvedl na rozdíl l od minulosti energetický zákon upravuje prostřed edí pro trh převážně soukromých subjektů. právě uvedená RIA by umožnila posílen lení návrhu energetického zákona z díky d systematické analýze podstatných důsledkd sledků právn vní úpravy. "Samotný akt právn vního oddělen lení by měl m l být b t respektovat daňov ové důsledky být t důslednd sledně daňov ově neutráln lní a brát t v potaz i řešení těchto otázek v sousedních zemích (v Německu, N Maďarsku, arsku, Rakousku) a nepodlamovat zbytečně konkurenceschopnost domácích ch společnost ností. " K tomu je ovšem třebat alespoň simulovat RIA následnn sledně a systematicky všechny současn asné i připravovanp ipravované právn vní úpravy energetické,, daňov ové aj. provázat a nebrat je zcela izolovaně.. "Věřím, že e uplatnění metodiky hodnocení důsledků právn vní úpravy bude zvažov ováno v PS či i Senátu v budoucnosti. 14