Zkušenosti představitelů obcí a měst s meziobecní spoluprací doc. RNDr. Jiří Ježek, Ph.D. Západočeská univerzita v Plzni Fakulta ekonomická Středisko pro výzkum regionálního rozvoje
Příspěvek vznikl v rámci řešení projektu Technologické agentury ČR č. TD020323 Strategické plánování obcí, měst a regionů: výzvy, problémy, možnosti řešení. Cílem je navrhnout soubor opatření, která povedou k zintenzívnění meziobecní spolupráce a zefektivnění systému strategického plánování.
Informační zdroje Příspěvek vychází především z výsledků vlastního dotazníkového šetření, které probíhalo v měsících červenci a srpnu 2015. Výzkumu se zúčastnilo 579 představitelů obcí a měst. Respondenty byli starostové a místostarostové obcí a měst (49,2 %), vedoucí pracovníci veřejné správy (34,4 % případů) a referenti (odborní pracovníci 13,4 % případů). V průzkumu byly proporčně zastoupeny všechny velikostní kategorie obcí a měst ve všech krajích České republiky.
Specifika českého systému místní správy v mezinárodním srovnání relativně malý počet velkých měst, roztříštěná struktura obcí; historicky zakotvená a obcemi vytrvale obhajovaná tradice správní samostatnosti ; větší pocit sounáležitosti občanů s obcí (místní identita); obce mají dvojí působnost (státní správa a samospráva); klíčová úloha kolektivních orgánů obcí; nepřímá volba starostů; relativně slabé kompetence starostů ve srovnání s obecními radami; výrazná legislativní podpora různých forem integrace obcí jejich spolupráce, sdružování a slučování; neexistence vertikálních vztahů mezi samosprávami na úrovni obcí a samosprávou na úrovni krajů.
Konsolidace obecní samosprávy v ČR hledání cesty mezi slučováním obcí a efektivní meziobecní spoluprácí - mezinárodní kontext ke slučování obcí v EU dochází kontinuálně, v době ekonomické krize se diskuse zintenzivnila (např. Štýrsko); slučování obcí tak jak probíhalo v mnohých zemích v 70. letech (ze shora dolů) je dnes nepředstavitelné; přínosy slučování nejsou zcela přesvědčivé, vždy záleží na rámcových podmínkách dané země meziobecní (nadmístní, územní) spolupráce hraje v celé EU stále významnější roli předností je flexibilita nutné rozlišovat mezi státní správou a samosprávou, resp. mezi administrativními činnostmi a regionálním rozvojem
Spolupráce obcí: výhody a nevýhody Z pohledu obcí - možnost zachování jejich autonomie a postupné budování spolupráce s jinými obcemi; každou službu lze poskytovat v kooperaci s jinými obcemi). Riziko: potřeba vysoké míry konsensu, otázka přerozdělování výdajů a cenové konflikty, každá změna vyžaduje intenzívní komunikaci a optimalizaci zájmů obcí, může se jednat o nekonečný proces. Z pohledu státu - zachování politické identity obcí, nejsou zapotřebí nepopulární zásahy do struktury obcí a jejich autonomie. Výhoda: ke spolupráci může docházet ve vybraných oblastech a při vybraných úlohách (účelový pohled); spolupráce může narůstat, může být ale také revidovaná. Z pohledu uplatňování demokratických principů společenského řízení -nevznikají obavy ze strany identity. Vzniká riziko: pokud obec spolupracuje v mnohých oblastech, narůstá vliv administrativních pracovníků a klesá možnost kontroly ze strany volených zástupců a tím také občanů.
Postoje ke slučování obcí v ČR v % Větší pozornost než slučování by měla být věnována podpoře dobrovolné meziobecní 54 % spolupráce (to je cesta jak konsolidovat místní samosprávu) V případě slučovaných obcí dojde ke ztrátě místní identity a výjimečnosti 52 % Slučování obcí povede oslabení rozhodovacího vlivu slučovaných obcí a k 45 % upřednostňování rozvoje centrálních obcí na úkor okrajových Konečné slovo o sloučení, resp. o tom, ke které obci se přičlení, musí mít občané 39 % slučovaných obcí Místo slučování bychom měli jít cestou přenesení některých kompetencí a posílení obcí s 30 % rozšířenou působností (ORP) Slučování obcí brání tradiční rivalita mezi obcemi 28 % Sloučením obce s jinou se zvětší dojezdová vzdálenost a tím zhorší dostupnost některých 26 % veřejných služeb Lidé v obcích nejsou dostatečně informováni o přínosech slučování obcí 23 % Chybí informace o nezbytnosti a účelnosti slučování obcí (včetně zahraničních poznatků) 19 % Místní politici se slučování obcí brání; zrušením obcí by došlo k odstranění sítě 11 % neformálních a klientelistických vztahů Chybí politická podpora, domluva klíčových politických stran o nutnosti slučování obcí 8 % Ostatní 7 % Musí se jednat o dlouhodobý proces koordinovaný ze shora 6 %
Hlavní argumenty ve prospěch meziobecní spolupráce v ČR v % (2015) rostoucí složitost/ komplexita problémů, na jejichž 56 % řešení nemáme dostatečné organizační kapacity (lidské, znalostní) spolupráce obcí je přirozenou záležitostí 55 % nedostatek finančních prostředků 44 % aktuální tlak problémů, které nejsme schopni 35 % samostatně řešit Ostatní 4 %
Oblasti meziobecní spolupráce v % (2015)
Zkušenosti s různými formami spolupráce v %
Představy o meziobecní spolupráci (preference různých forem) Kritéria posuzování: Cíle a úkoly Způsob financování Organizačně-právní forma Územní dosah spolupráce (velikost regionu)
Preference způsobu financování meziobecní spolupráce většina respondentů (57,6%) uvádí, že meziobecní spolupráce by měla být financována na základě příspěvků jednotlivých obcí (příspěvky podle počtu obyvatel i podílem na nákladech); téměř ½ respondentů si je vědoma toho, že samofinancování je sice velmi důležité, ale nestačí; pro efektivní rozvoj meziobecní spolupráce jsou důležité vnější zdroje financování; téměř ½ respondentů (48,5%) postrádá speciální národní nebo krajské dotační programy, které by podporovaly meziobecní spolupráci; mnohem menší podíl (29,2% respondentů) se spoléhá na dotace ze strukturálních fondů; přibližně 1/3 respondentů by doporučuje financování na základě stanoveného podílu na sdílených daní, což vyžaduje reformu rozpočtového určení daní.
Preference organizačně-právních forem meziobecní spolupráce v % Dobrovolné svazky obcí (mikroregiony) 77 % Místní akční skupiny 68 % Právně nezávazná forma spolupráce - výměna informací a 58 % znalostí v rámci neformálních sítí (pracovní skupiny, setkání starostů apod.) Realizace konkrétních projektů - smlouvy ke splnění konkrétních 49 % úkolů Společné strategické plánování 46 % Svazky obcí v rámci územních obvodů ORP (navrhované) 16 % Public-private-partnership (PPP partnerství veřejného a 16 % soukromého sektoru) Zájmová sdružení právnických osob 12 % Společné obchodní společnosti 10 % Místní agenda 21 10 % Ostatní 1 %
Preference organizačně-právních forem meziobecní spolupráce preference: dobrovolné svazky obcí (tzv. mikroregiony, 76,9%) a místní akční skupiny (67,9%); přibližně ½ respondentů kromě toho považuje za významné právně nezávazné formy spolupráce, jejichž účelem je především výměna informací a znalostí v rámci neformálních sítí (společné pracovní skupiny, setkávání starostů, společné strategické plánování apod.), anebo formou uzavírání smluv ke splnění konkrétních úkolů, např. realizace konkrétních projektů (49,3%); svazky obcí v rámci územních obvodů ORP by preferuje pouze 15,7% respondentů; k nejméně preferovaným organizačně-právním formám meziobecní spolupráce podle našeho zjištění patří místní agenda 21 (10,4%), společné obchodní společnosti (10,7%) a zájmová sdružení právnických osob. Jedná se především o soukromoprávní formy organizace, v jejich případě existuje obava, že by politici ztratili kontrolu nad jejich činností;
Preference územních forem meziobecní spolupráce v % Spolupráce se sousedními obcemi 65 % Účelová a otevřená forma spolupráce s obcemi, s nimiž máme společné zájmy nebo problémy, nezávisle na administrativním členění 57 % Spolupráce v rámci správních území obcí s rozšířenou působností (ORP) Spolupráce se zahraničními obcemi (přeshraniční spolupráce, partnerská města apod.) Spolupráce v rámci obcí tvořící spádovou oblast (vymezená na základě dojížďky do zaměstnání) 50 % 32 % 29 % Spolupráce s obcemi v rámci České republiky (např. SMO, NSZM apod.) 24 % Spolupráce s obcemi a městy v rámci kraje 9 % Spolupráce s obcemi v rámci tzv. metropolitních regionů 4 %
Územní dosah/ územní forma spolupráce Hlavně spolupráce se sousedními obcemi (64,7%) anebo účelové a otevřené formy spolupráce s obcemi, s nimž mají společné zájmy nebo problémy, a to co považujme za důležité zdůraznit, nezávisle na administrativním členění (57,1%). To znamená spolupráce mezi těmi obcemi, které spolupracovat chtějí. Více jak polovina respondentů také upřednostňuje spolupráci v rámci správních území obcí s rozšířenou působností (ORP). Přibližně 1/3 dotázaných obcí považují za účelné také spolupráci se zahraničními obcemi formou přeshraniční spolupráce anebo partnerských měst. Další formy spolupráce jako jsou spolupráce s obcemi v rámci kraje (9,0%) anebo spolupráce v rámci metropolitních regionů (3,8%), jsou považovány jako méně důležité.
Vnější faktory úspěšnosti meziobecní spolupráce % Finanční podpora zvýhodňující meziobecní spolupráci 72 % Spolupráce obcí je nutností 54 % Metodická pomoc (metodiky, příklady dobré praxe, školení, workshopy, aktuální informace) 50 % Aktivní politická podpora meziobecní spolupráce 36 % Jasná státní koncepce rozvoje meziobecní spolupráce, řešící problém velkého počtu malých obcí 29% Právní rámec (právní formy) spolupráce 20 % Ostatní 6 %
Vnitřní faktory úspěšnosti meziobecní spolupráce v ČR Existence společných zájmů a vzájemné důvěry 50 % Společná rozvojová strategie 43 % Zapojení veřejnosti a neziskových organizací 36 % Důraz na prosazování společných klíčových (tzv. vlajkových) projektů 33 % Práce s lidmi, komunikace, přesvědčování, motivace, koordinace 29 % Vhodně zvolení partneři (ti co chtějí spolupracovat) 28 % Existence lídra/ lídrů či schopných manažerů, kteří mají důvěru, 28 % přesvědčovací a organizační schopnosti Zapojení podnikatelů 25 % Pragmatický racionální styl jednání odpolitizování problémů 23 % Vzdělaní a kreativní spolupracovníci 16 % Vhodná forma vnitřní organizace (způsob rozhodování, vhodné 15 % rozvržení kompetencí, motivovaní pracovníci, existence pracovních skupin apod.) Orientace na činnosti, které nikdo nedělá 13 % Kontinuita lidí ve vedení organizace 12 % Schopnost eliminovat vliv příliš dominantních osob nebo skupinových 11 % zájmů Vhodná právní forma 10 %
Jak mohou vláda a parlament podpořit meziobecní spolupráci (v %)?
Jak dále s meziobecní spoluprací ČR? Není spolupráce jako spolupráce: nutno rozlišovat mezi spolupráci v rámci samosprávných a státosprávních činností (otázka dobrovolnosti) Potřebujeme nový model meziobecní spolupráce v ČR Pokud ano, je nezbytné zabývat se těmito aspekty takového modelu: a) Dobrovolnost/ povinnost spolupráce b) Cíle a úkoly (očekávání) c) Způsob financování (bez vnějších zdrojů spolupráce nefunguje) d) Optimální právní forma a organizační uspořádání (otázka politické legitimity, participace veřejnosti, způsob rozhodování atd.) e) Územní vymezení/ dosah (v případě projektu Obce sobě je možná případná revize územního vymezení ORP?)
Děkuji za pozornost! Kontakt: doc. RNDr. Jiří Ježek, Ph.D. Západočeská univerzita v Plzni Fakulta ekonomická katedra geografie/ Středisko pro výzkum regionálního rozvoje Husova 11, 306 14 Plzeň jezekji@kge.zcu.cz tel. 602 510 598