Právní aspekty dodatečného povolování staveb

PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY Obor: Veřejná správa Katedra správní vědy a správního práva Diplomová práce Právní aspekty dodatečného povolování staveb Pavel Půček Akademický rok: 2011/2012

Čestné prohlášení: Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Právní aspekty dodatečného povolování staveb zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.... Pavel Půček 2

Poděkování: Rád bych touto cestou poděkoval vedoucí mé diplomové práce JUDr. Aleně Klikové, Ph.D. za její podnětné rady, motivující a odborné vedení. Mé poděkování patří rovněž všem, kteří mě jakkoliv podporovali nejen při psaní této práce, ale v průběhu celého studia. 3

OBSAH Úvod... 6 1 Základní vymezení vztahu stavebního zákona a správního řádu... 9 2 Charakteristika organizace veřejné správy dle stavebního zákona... 12 2.1 Soustava stavebních úřadů... 14 2.1.1 Obecné stavební úřady... 15 2.1.2 Speciální stavební úřady... 16 2.1.3 Vojenské a jiné stavební úřady... 17 2.2 Dotčené orgány... 17 2.2.1 Vymezení dle správního řádu a stavebního zákona... 18 2.2.2 Příslušnost a pravomoc dotčených orgánů... 19 3 Stručná charakteristika vybraných souvisejících institutů... 21 3.1 Vymezení některých povolovacích režimů dle stavebního zákona... 22 3.1.1 Umístění staveb (územní rozhodnutí, územní souhlas)... 22 3.1.2 Povolení staveb (ohlášení, stavební povolení)... 23 3.2 K pojmu černá stavba... 24 3.3 Přijímání podnětů k zahájení řízení... 26 3.4 Kontrolní a dozorová činnost stavebních úřadů... 27 3.5 Nařízení odstranění stavby... 27 3.6 Správní trestání... 31 4 Procesní režim dodatečného povolování staveb a jeho specifika... 33 4.1 Žádost o dodatečné povolení stavby... 34 4.1.1 Oprávněné subjekty k podání žádosti... 39 4.1.2 Důkazní břemeno žadatele... 41 4.2 Přezkoumání žádosti... 45 4.3 Odstranění vad žádosti... 47 4.4 Zahájení řízení... 48 4.5 Účastníci řízení... 50 4.5.1 Vymezení okruhu účastníků řízení... 51 4.5.2 Postavení účastníků řízení... 52 4

4.5.3 Práva a povinnosti účastníků řízení... 53 4.6 Projednání žádosti... 54 4.7 Námitky účastníků řízení... 56 4.8 Správní poplatek za dodatečné povolení stavby... 58 4.9 Rozhodnutí ve věci... 60 5 Veřejnosprávní praxe v oblasti dodatečného povolování staveb... 62 Závěr... 66 Resumé (Summary)... 69 Seznam použitých pramenů a ostatních zdrojů... 71 5

Úvod Základním obsahem a právním předpisem, kterým se ve své diplomové práci zabývám, je zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen stavební zákon ), ale též zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád ). Konkrétně se zaměřuji především na ustanovení 129 Nařízení odstranění stavby, terénních úprav a zařízení, jež je zakotveno v části čtvrté hlavě I dílu 3 stavebního zákona a obsahuje základní právní normy vztahující se k institutu dodatečného povolování staveb, a dále na s ním související ustanovení stavebního zákona, ale i správního řádu a některých dalších právních předpisů. Práce je tedy směřována výhradně na zvolený institut dodatečného povolování staveb a tomu odpovídá i volba souvisejících právních aspektů a institutů, resp. vynechání těch, které nepovažuji za zcela stěžejní ve vztahu k dodatečnému povolování staveb. Nejsou a nemohou být, vzhledem k rozsahu mojí práce, jejím předmětem další aspekty a instituty, které sice okrajově s tímto tématem souvisí a jsou rovněž zahrnuty v právní úpravě veřejného stavebního práva, avšak z mého pohledu nejsou natolik významné, abych se jimi mohl blíže zabývat. 1 Vzhledem ke skutečnosti, že oblast veřejného stavebního práva je dnes již značně rozsáhlá a dopadá na široké spektrum nejrůznějších subjektů 2, je více než pravděpodobné, že v průběhu života se osobně s výkonem činností příslušných správních orgánů v oblasti veřejného stavebního práva setká každý jedinec. Lze také předpokládat, že takto rozsáhlá a pro běžného občana téměř již neuchopitelná právní úprava může, resp. asi bude zakládat vědomé či nevědomé porušování právních norem v této oblasti. Téma dodatečného povolování staveb, jakožto jednoho z možných způsobů jejich legalizace, jsem si zvolil tedy proto, neboť se domnívám, že složitost a administrativní náročnost řádného povolení stavby dle stavebního zákona je pro občany již natolik vysoká a neúnosná, že lze očekávat nárůst počtu tzv. černých staveb a jejich následnou legalizaci (tj. dodatečné povolení) v případech, kdy se o existenci takové stavby správní orgán dozví, resp. oprávněný subjekt 1 Jedná se především o část třetí stavebního zákona, zahrnující některé instituty územního plánování, případně o nejrůznější zjednodušující postupy povolování a umisťování staveb (např. institut zjednodušeného územního řízení, uzavírání veřejnoprávních smluv nahrazujících některá územní rozhodnutí nebo stavební povolení, institut zkráceného stavebního řízení za účasti autorizovaného inspektora apod.). 2 Např. od stavebníků a vlastníků dotčených nemovitostí počínaje, přes pracovníky příslušných správních orgánů, vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury, stavební podnikatele, osoby provádějící stavební dozor, až po dotčené vlastníky sousedních nemovitostí a jiné účastníky řízení. 6

o její legalizaci požádá. Tento trend naznačují i stále častěji se opakující mediální kauzy nelegálně realizovaných staveb, ale i statistiky stavebních úřadů, v nichž neustále narůstá způsob povolení staveb tzv. dodatečným povolením. Proč v současnosti dochází k takovémuto nárůstu dodatečně povolovaných staveb? Proč není ze strany některých občanů respektována příslušná právní úprava? Lze tento jev přímo spojovat s právní úpravou institutu dodatečného povolování staveb de lege lata? Je možné vypozorovat příčiny vedoucí stavebníky k deliktnímu jednání? Je schopna, a jakým způsobem by měla, veřejná správa reagovat na tuto skutečnost? Nalézt odpovědi na některé z těchto otázek budiž částečným úkolem mojí práce. Pro splnění tohoto úkolu, který je ovšem odvislý od řádného pochopení právní úpravy institutu dodatečného povolování staveb, je v práci používána a kombinována především metoda deskripce a analýzy, včetně rozboru a vyhodnocení veřejnosprávní praxe v této oblasti. Cílem práce je tedy analýza a podání uceleného pohledu na právní úpravu institutu dodatečného povolování staveb s hledáním odpovědí na některé shora položené otázky, jež se pokusím v závěru vyhodnotit. Cílem budiž také snaha o nalezení těch míst právní úpravy institutu dodatečného povolování staveb a s ním souvisejících aspektů a institutů, které by si zasloužily minimálně vedení odborné debaty nad možnou právní úpravou de lege ferenda. Práci jsem se rozhodl rozčlenit pouze do pěti kapitol tak, aby byla zachována určitá přehlednost a bylo naprosto jednoznačné, co je jejím hlavním předmětem, tj. institut dodatečného povolování staveb. Tomuto jsou podřízena i v práci zvolená související témata a některé další důležité instituty, jež je nutné pro pochopení a celistvost mojí práce alespoň částečně ozřejmit. První kapitola je věnována základnímu vymezení vztahu stavebního zákona a správního řádu jakožto dvou stěžejních právních předpisů, jimiž se v práci blíže zabývám. V kapitole druhé se pokouším krátce charakterizovat organizaci veřejné správy na úseku veřejného stavebního práva, a to opět zejména ve vztahu ke zvolenému tématu dodatečného povolování staveb. Vymezuji zde jak soustavu stavebních úřadů, tak se okrajově dotýkám i tzv. dotčených orgánů. Ve třetí kapitole jsou stručně charakterizovány některé vybrané a související instituty, základní pojmy a činnosti správních orgánů, jež jsou dle mého názoru velmi potřebné pro pochopení další kapitoly mojí práce. Zde je třeba upozornit, že výčet souvisejících institutů není zcela vyčerpávající a byly v nezbytně nutném rozsahu a za účelem nastínění dané problematiky zvoleny pouze takové, které jsou z mého pohledu zásadní. Tímto však nepopírám existenci i dalších důležitých institutů, jimiž se však v práci nechci, resp. nemůžu zabývat. Počínaje čtvrtou kapitolou jsem se již zaměřil konkrétně na institut dodatečného povolování staveb, jakožto zákonnou 7

možnost následného obílení nelegálně provedené stavby. V této stěžejní kapitole analyzuji procesní stránku dodatečného povolování staveb de lege lata a uvádím jeho specifika zejména oproti klasickému stavebnímu řízení, a dále provádím rozbor těchto postupů s odkazem na příslušnou judikaturu. Stejně tak se ve čtvrté kapitole zabývám například vymezením okruhu účastníků řízení, jejich postavením v rámci správního řízení při dodatečném povolování stavby a jejich právy a povinnostmi, jimiž disponují, ale i samotným meritorním rozhodnutím, co do jeho formálních a obsahových náležitostí. Na tuto část navazuji kapitolou pátou, v níž se pokouším poukázat na stávající veřejnosprávní praxi v oblasti dodatečného povolování staveb, a to formou vlastních poznatků v kombinaci s rozborem vybraných dokumentů, jejichž předmět a obsah má přímou vazbu právě na dané téma. Závěrečným shrnutím a návrhem možné úpravy institutu dodatečného povolování staveb de lege ferenda pak celou práci zakončuji. Na tomto místě však musím opětovně upozornit, že vzhledem ke stanovenému rozsahu práce a legislativní složitosti tohoto tématu nebylo možné věnovat se jeho jednotlivým aspektům ovlivňujícím a vztahujícím se k institutu dodatečného povolování staveb až do takové míry, že bych obsáhl naprosto všechny. Pokusil jsem se však vylíčit a zahrnout v práci alespoň ty, které jsou dle mého názoru důležité a zásadní. V ostatních záležitostech veřejného stavebního práva lze jednoznačně odkázat na již rozsáhlou odbornou literaturu, ze které bylo ostatně čerpáno i při zpracovávání mojí práce, a jež je uvedena v jejím závěru v seznamu použitých pramenů. Práce vychází z právního stavu platného k 21.02.2012. 8

1 Základní vymezení vztahu stavebního zákona a správního řádu Pro řádné pochopení dané problematiky, zejména procesní stránky institutu dodatečného povolování staveb, je třeba se krátce zmínit a vymezit vzájemný vztah mezi stavebním zákonem a správním řádem. Na zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů je nutno nahlížet jako na obecný kodex, který upravuje postupy tzv. správních orgánů 3. Jeho působnost však není zaměřena pouze na procesní úpravu správního řízení 4, jehož účelem je vydání konstitutivního nebo deklaratorního správního rozhodnutí jakožto individuálního správního aktu, kterým správní orgán vrchnostensky rozhoduje o právech a povinnostech daných individuálních subjektů správního řízení, tj. účastníků řízení 5, ale vztahuje se i na další formy činnosti správních orgánů. 6 Správní řád je tedy právním předpisem upravujícím obecné správní řízení a další postupy a formy činnosti správních orgánů, které autoritativně působí na individuální adresáty výkonu veřejné správy. Na základě tohoto vymezení lze správní řád považovat za právní předpis obsahující obecnou právní úpravu všech správních řízení a dalších postupů správních orgánů (je tedy považován za lex generalis). Jeho obecná působnost vychází z úvodního ustanovení 1 odst. 2 správního řádu, cit.: Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. Je tak zakotveno přechodové ustanovení pro subsidiární použití správního řádu, jakožto lex generalis, vůči zákonům zvláštním. Jednotlivé zvláštní režimy správních řízení jsou pak upraveny v právních předpisech, které s ohledem na jejich vazbu a subsidiární vztah ke správnímu řádu označujeme jako lex specialis. Jedním z nejtypičtějších případů, kdy je použita tato forma zvláštní právní úpravy, je zajisté oblast veřejného stavebního práva. Oním zvláštním právním předpisem 3 Touto legislativní zkratkou (viz ustanovení 1 odst. 1 správního řádu) jsou pozitivně vymezeny ty orgány, na jejichž postupy se správní řád vztahuje. Současně však vymezuje zákonodárce v ustanovení 1 odst. 3 správního řádu jeho působnost negativně, a to s ohledem na některé úkony a vztahy mezi těmito správními orgány. 4 K právní úpravě správního řízení srovnej ustanovení 9 správního řádu. 5 Viz ustanovení 27 správního řádu (pozn.: důležité ve vztahu k danému tématu je řádné určení okruhu účastníků řízení, včetně jejich správného začlenění mezi jednotlivé typy upravené ve správním řádu v ustanovení 27 odst. 1, odst. 2 a odst. 3; v literatuře často označovaní jako tzv. účastníci hlavní, dotčení a stanovení zvláštním zákonem ). 6 K tomu srovnej část čtvrtou - Vyjádření, osvědčení a sdělení (zejména její ustanovení 158 odst. 1, cit.: Ustanovení této části se obdobně použijí i v případě, provádí-li správní orgán jiné úkony, které nejsou upraveny v části první, třetí, páté nebo šesté anebo v této části. ), část pátou - Veřejnoprávní smlouvy a část šestou - Opatření obecné povahy, jež jsou obsaženy ve správním řádu. 9

jakožto lex specialis, je tedy přímo stavební zákon, který tvoří mimo jiné základní pilíř pro procesně-právní úpravu v této oblasti výkonu veřejné správy. Vrchnostenské působení správních orgánů však může být vykonáváno pouze na základě podzákonného principu fungování veřejné správy a veškeré činnosti a úkony správních orgánů ve správním řízení mohou být činěny jen v souladu s ústavní zásadou legality. 7 Z ní vychází i jedna ze základních zásad pro činnost správních orgánů, jež je obsažena mezi ustanoveními 2 8 správního řádu v jeho části první hlavě II Základní zásady činnosti správních orgánů. Touto je zásada nazývaná taktéž zásada legality, či chceme-li zákonnosti, promítnutá do ustanovení 2 odst. 1 správního řádu. 8 Rozsah působnosti zásady zákonnosti, ale i ostatních základních zásad činnosti správních orgánů, upravených v úvodních ustanoveních části první hlavě II správního řádu, je s odvoláním na ustanovení 177 odst. 1 správního řádu nastaven pro výkon veřejné správy značně univerzálně. 9 Takovouto právní úpravu základních zásad, jejichž obsahem se není možné zde blíže zabývat, avšak některé budou s ohledem na svůj zásadní význam vzpomenuty a částečně přiblíženy v dalších kapitolách, neobsahuje ani stavební zákon. Pro výkon činností správních orgánů na úseku veřejného stavebního práva jsou ovšem základní zásady velmi důležité, zejména jako určitá interpretační a aplikační pravidla správního řízení a jiných činností těchto správních orgánů. 10 Jak bylo uvedeno výše, musí být rozhodnutí správního orgánu, respektujíce ústavní zásadu legality, vždy vydáno v souladu s právními předpisy, k tomu příslušným správním orgánem a zákonem stanoveným procesním postupem. Veškeré procesní postupy a činnosti správních orgánů, které jsou obecně upraveny zejména v části druhé a třetí správního řádu, musí být ze strany správních orgánů respektovány, avšak se zřetelem na subsidiární nastavení působnosti správního řádu. Mezi tyto procesní postupy a činnosti, jež slouží podpůrně především v rámci jednotlivých zvláštních režimů správních řízení (tj. i v rámci řízení vedených správními orgány na úseku veřejného stavebního práva), lze jmenovat například v části druhé správního řádu upravené způsoby vedení řízení a úkony správních orgánů, 7 Tato je zakotvena v ústavním pořádku České republiky (viz čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, cit: Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, cit.: Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. ). 8 Cit.: Správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu 9 Ustanovení 177 odst. 1 správního řádu stanoví, že cit.: Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v 2 až 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. 10 KLIKOVÁ, A. aj. Stavební právo: praktická příručka. 3. aktual. vyd. Praha: Linde, 2009. s. 49. 10

formy a postupy při doručování písemností, dále úkony, práva a povinnosti účastníků řízení včetně institutu práva na jejich zastoupení v řízení, postupy vztahující se ke lhůtám a způsobům počítání času ve správním řízení, další postupy před zahájením a v průběhu samotného správního řízení, obsahové a formální náležitosti správního rozhodnutí jakož i postupy při odvolacím či exekučním řízení a mnohé další. Všechny tyto procesní postupy a instituty, resp. jejich správná aplikace věcně a místně příslušnými správními orgány 11 při jednotlivých správních řízeních má podstatný vliv na správnost a zákonnost vydaného rozhodnutí správního orgánu, a s tím související schopnost správního rozhodnutí vyvolat požadované právní účinky vůči jeho adresátům. Správná aplikace procesně-právních norem je velmi důležitá a zásadní zejména u těch správních řízení, jež jsou vedena dle zvláštních právních předpisů, a u nichž musí být správním orgánem vždy pamatováno na subsidiární působnost správního řádu (např. při správních řízeních a dalších činnostech prováděných dle stavebního zákona). Jelikož stavební zákon obsahuje dosti rozsáhlou zvláštní právní úpravu správního řízení, která je odchylná od obecné právní úpravy upravené ve správním řádu, bylo ze strany zákonodárce pamatováno i na vztah ke správnímu řádu. Touto skutečností se zabývá ustanovení 192 stavebního zákona, příznačně nazvané Vztah ke správnímu řádu, dle něhož se na postupy a řízení správních orgánů na úseku veřejného stavebního práva použijí ustanovení správního řádu, pokud stavební zákon nestanoví jiný postup. Tímto platí, že správní řád se pro postupy správních orgánů na úseku veřejného stavebního práva použije výhradně podpůrně (tj. subsidiárně), a to v případech, kdy stavební zákon danou problematiku neupravuje odlišně. Hledání mnohdy drobných rozdílů mezi právní úpravou správního řádu, jako lex generalis, a stavebního zákona, jako lex specialis, vytváří v rámci aplikace těchto právních norem další živnou půdu pro nejasné a nesprávné pochopení příslušné právní úpravy jak účastníky řízení, tak bohužel i správními orgány v rámci jejich rozhodovací pravomoci. 11 Otázka příslušnosti správního orgánu je taktéž spojena se subsidiární působností správního řádu, neboť je nutné vyjít jak z právních předpisů, které upravují zvláštní druhy správního řízení, tak ze správního řádu (pozn.: k tomu srovnej zejména ustanovení 10 správního řádu, kde je odkazováno v otázce věcné příslušnosti na zvláštní zákony, dále ustanovení 89 odst. 1, resp. ustanovení 178 správního řádu řešící příslušnost instanční, ustanovení 11 správního řádu upravující příslušnost místní a ustanovení 130 příslušnost funkční). Důležitou roli mají i ustanovení správního řádu zakotvující řešení sporů o příslušnost a změny v příslušnosti. 11

2 Charakteristika organizace veřejné správy dle stavebního zákona 12 Obsahem této kapitoly je alespoň krátká charakteristika organizace veřejné správy na úseku veřejného stavebního práva, zejména ve vztahu ke zvolenému tématu dodatečného povolování staveb. Vymezena tak zde bude především soustava stavebních úřadů, v jejichž působnosti a pravomoci je mimo jiné i dodatečné povolování staveb. Nelze ovšem opomenout ani další zvláštní typy orgánů, které vykonávají působnost na úseku veřejného stavebního práva a mají na institut dodatečného povolování staveb značný vliv. Jedná se o tzv. dotčené orgány, o nichž se okrajově zmíním, neboť v rámci řízení o dodatečném povolení stavby hrají skutečně významnou roli. Stavební zákon již ve svém úvodním ustanovení části první 1 vymezuje svůj předmět působnosti na dva hlavní pilíře, kde v odstavci prvním je mimo jiné uváděna působnost ve věcech územního plánování včetně soustavy orgánů územního plánování a v odstavci druhém působnost ve věcech stavebního řádu včetně soustavy stavebních úřadů. Tomuto základnímu členění odpovídá i systematika stavebního zákona. 13 Veřejnou správu v oblasti veřejného stavebního práva vykonávají podle stavebního zákona a některých dalších právních předpisů správní orgány, které jsou v souladu s příslušnou právní úpravou a systematikou stavebního zákona členěny na orgány územního plánování, o kterých se vzhledem ke zvolenému tématu dodatečného povolování staveb zmíním pouze okrajově, a stavební úřady, o nichž bude blíže pojednáno v následující podkapitole. Mezi orgány územního plánování řadí stavební zákon v části druhé hlavě II ustanovení 5 odst. 1 orgány obcí a krajů, 14 ministerstvo 15 a na území vojenských újezdů Ministerstvo obrany, a v ustanovení 5 odst. 2 až 6 upravuje především jejich další působnost na úseku územního plánování. 12 Použity statě z vlastní eseje PŮČEK, P. Organizace veřejné správy na úseku stavebního řádu - soustava stavebních úřadů. Brno: Masarykova univerzita, Předmět NP102Zk - Organizace veřejné správy, 2010. 11 s. 13 Stavební zákon je členěn do sedmi částí, kde po části první Úvodní ustanovení a části druhé Výkon veřejné správy následují jako jeho hlavní pilíře část třetí Územní plánování a část čtvrtá Stavební řád, které jsou upraveny od 18 až po 157 z celkového počtu 198 paragrafů. Poté následují část pátá Společná ustanovení, část šestá Přechodná a závěrečná ustanovení a část sedmá Účinnost. 14 Viz zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ) a zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o krajích ). 15 V souladu s platnou právní úpravou je jím Ministerstvo pro místní rozvoj, jehož působnost upravuje zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen kompetenční zákon ). 12

Orgánem obce příslušným na úseku územního plánování je především obecní úřad obce s rozšířenou působností, který zákonodárce označuje legislativní zkratkou úřad územního plánování a do jehož působnosti 16 zahrnuje činnosti uváděné v 6 odst. 1 písm. a) až h) stavebního zákona. Z ustanovení 6 odst. 2 stavebního zákona vyplývá, že některé z činností úřadu územního plánování mohou vykonávat i ostatní obecní úřady, tedy nikoliv pouze obecní úřady obce s rozšířenou působností, a to za předpokladu zajištění výkonu těchto činností osobou s příslušnou kvalifikací 17. Současně stavební zákon takovémuto obecnímu úřadu umožňuje, aby na základě uzavřené veřejnoprávní smlouvy vykonával tyto činnosti i pro jinou obec, která se nachází ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností. Dalšími orgány obce povolanými na úseku územního plánování jsou zastupitelstvo a rada obce, které vykonávají činnosti v samostatné nebo přenesené působnosti uvedené v ustanoveních 6 odst. 5 a 6 stavebního zákona. 18 Na úrovni kraje jsou povolanými orgány především krajský úřad, který v přenesené působnosti vykonává činnosti stanovené v ustanovení 7 odst. 1 písm. a) až h) stavebního zákona, a dále zastupitelstvo kraje a rada kraje. Ústředním správním úřadem ve věcech územního plánování je Ministerstvo pro místní rozvoj, 19 které především vykonává dozorovou a metodickou činnost vůči jemu podřízeným správním orgánům. Stavební zákon také určuje zvláštní působnost na úseku územního plánování vzhledem k určitým územním specifikům, a to pro území hlavního města Prahy a území vojenských újezdů 20. Dle ustanovení 8 stavebního zákona, v případě pořizování územního plánu pro území hlavního města Prahy Magistrátem hlavního města Prahy, vykonává působnost krajského úřadu ministerstvo pro místní rozvoj. Pořizuje-li územní plán pro vymezenou část území hlavního města Prahy úřad městské části, vykonává působnost krajského úřadu Magistrát hlavního města Prahy. 21 Fakultativně určeným a zřizovaným zvláštním orgánem obce na úseku územního plánování je i Rada obcí pro udržitelný rozvoj území (stavebním zákonem označovaná 16 Tuto působnost vykonává jako působnost přenesenou (srovnej zejména ustanovení 8 a dále část první hlavu III zákona o obcích). 17 Blíže viz ustanovení 24 stavebního zákona. 18 Např. zastupitelstvo obce vydává v samostatné působnosti územní plán; rada obce vydává vymezení zastavěného území, územní opatření o asanaci a územní opatření o stavební uzávěře apod. 19 Viz ustanovení 14 kompetenčního zákona. 20 Povolanými správními orgány jsou zde Ministerstvo obrany (viz ustanovení 16 kompetenčního zákona) a újezdní úřady (viz ustanovení 35 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů). 21 Srovnej též zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. 13

legislativní zkratkou Rada obcí ), kterou může zřídit starosta obce s rozšířenou působností v rámci svého správního obvodu, avšak jen se souhlasem všech obcí spadajících do tohoto obvodu. 22 2.1 Soustava stavebních úřadů Jak již bylo uvedeno výše, jedním ze dvou hlavních pilířů působnosti stavebního zákona je oblast stavebního řádu, která je upravena především v jeho části čtvrté nazvané příznačně Stavební řád. Vzhledem k zaměření této práce na institut dodatečného povolování staveb bude zde pouze krátce pojednáno o jejich některých správních činnostech a pravomocích v rámci samotného stavebního řádu. Organizační členění stavebních úřadů nalezneme především v ustanoveních 12 až 17 stavebního zákona. Pojem stavební úřad však není označením určitého správního úřadu (např. krajský úřad), nýbrž označením funkce pro zákonem stanovený a vymezený okruh správních záležitostí, které spadají do zákonem stanovené věcné a územní působnosti určitého správního úřadu. 23 Tomu odpovídají i názvy používané v praxi jednotlivými správními orgány, ať už na úrovni obecní nebo krajské. 24 Zásadní otázkou organizace stavebních úřadů je i určení ústředního správního úřadu ve věcech stavebního řádu, kterým je tak jako v případě orgánů územního plánování Ministerstvo pro místní rozvoj. 25 Jakožto nadřízený správní orgán může v zákonem daných případech a mezích zasahovat do některých činností jemu podřízených správních orgánů, ale též oprávněně požadovat potřebnou součinnost při výkonu tohoto oprávnění. 26 Ostatně o vyhrazení pravomoci stavebního úřadu hovoří i ustanovení 17 stavebního zákona, který umožňuje nadřízenému stavebnímu úřadu atrahovat si u specificky určených případů pravomoc stavebního úřadu prvního stupně. 27 Platná právní úprava na úseku stavebního řádu organizačně rozděluje jednotlivé stavební úřady především z hlediska jejich věcné příslušnosti na tři samostatné druhy či typy, a to v dikci stavebního zákona na stavební úřady obecné, speciální a vojenské a jiné. Určující otázkou, která vymezuje příslušnost jednotlivých stavebních úřadů, je především typ 22 Blíže viz ustanovení 9 stavebního zákona. 23 VESELÝ, K., RABAN, P. Stavební zákon: poznámky, související předpisy. Praha: Eurounion, 2006. s. 60. 24 Např. odbor výstavby - oddělení stavebního řízení městského úřadu Znojmo, odbor územního plánování a stavebního řádu - oddělení stavebního řádu krajského úřadu Jihomoravského kraje apod. 25 I v tomto případě je činnost Ministerstva pro místní rozvoj v oblasti stavebního řádu především dozorová, metodická a koordinační (blíže viz ustanovení 12 stavebního zákona). 26 Blíže například ustanovení 12 odst. 2 a ustanovení 14 stavebního zákona. 27 Současně stavební zákon automaticky rozšiřuje pravomoc nadřízeného správního orgánu, který atrakci uplatní, na další pravomoci spojené zejména s užíváním předmětné stavby. 14

a charakter konkrétní stavby, o níž bude stavebním úřadem rozhodováno (tj. jež bude předmětem správního řízení či jiného opatření dle části čtvrté správního řádu). 2.1.1 Obecné stavební úřady Mezi obecné stavební úřady, které vykonávají působnost u většiny staveb, patří dle ustanovení 13 odst. 1 stavebního zákona Ministerstvo pro místní rozvoj, krajský úřad, Magistrát hlavního města Prahy a úřad městské části hlavního města Prahy určený statutem, magistrát územně členěného statutárního města a úřad jeho obvodu nebo městské části určený statutem, magistrát statutárního města, pověřený obecní úřad 28, městský a obecní úřad, který tuto působnost vykonával ke dni 31.12.2006. Tyto stavební úřady, vyjma Ministerstvo pro místní rozvoj, vykonávají činnosti na úseku stavebního řádu v rámci své přenesené působnosti. 29 V otázce místní příslušnosti se pak subsidiárně uplatní zásada forum loci, zakotvená v ustanovení 11 odst. 1 písm. b) správního řádu, 30 dle které je rozhodujícím místo, kde stavba bude realizována či kde se nachází. V případě sporů o místní příslušnost u staveb, které se mají realizovat ve správním obvodu dvou či více stavebních úřadů (především tzv. liniové stavby), provede řízení a vydá rozhodnutí nejbližší společně nadřízený stavební úřad, případně může tento stanovit, že řízení provede a rozhodnutí vydá některý ze stavebních úřadů, v jehož správním obvodu se má stavba nebo opatření uskutečnit. 31 Výčet obecných stavebních úřadů však tímto není konečný, neboť výslovné zákonné zmocnění uvedené v ustanoveních 13 odst. 2 a 3 stavebního zákona opravňuje příslušný kraj, aby na žádost obce a po projednání s Ministerstvem pro místní rozvoj nařízením určil obecní úřad obecným stavebním úřadem, pokud bude tuto působnost vykonávat pro ucelený správní obvod. Stejně tak je kraj oprávněn tuto působnost obecného stavebního úřadu určenému obecnímu úřadu odejmout. 32 28 Zde zákonodárce odkazuje na zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů, na který navazuje prováděcí vyhláška Ministerstva vnitra č. 388/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, určující správní obvody těchto obcí. 29 Viz ustanovení 13 odst. 4 stavebního zákona. 30 K subsidiárnímu použití správního řádu viz kapitola 1 a ustanovení 192 stavebního zákona. 31 Viz ustanovení 13 odst. 5 stavebního zákona. 32 Učinit tak může i v případě dalších obecných stavebních úřadů (k tomu srovnej ustanovení 13 odst. 3 stavebního zákona). 15

Do působnosti obecného stavebního úřadu řadí stavební zákon v ustanovení 6 odst. 3 též vybrané činnosti z oblasti územního plánování. 33 Odlišná právní úprava je pak u některých zvláštních typů stavebních úřadů, kde je tato působnost ponechána obecným stavebním úřadům. Stavební zákon poskytuje dále právo atrakce územního řízení v případech, kdy bude konkrétní stavba, resp. její záměr podléhat posouzení z hlediska vlivu na životní prostředí dle zákona č. 100/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů 34 nebo u staveb přesahujících hranice kraje, u staveb s mimořádnými negativními vlivy na životní prostředí nebo u staveb s vlivem na území sousedních států. 35 2.1.2 Speciální stavební úřady Působnost speciálních stavebních úřadů, jak bylo naznačeno výše, je spojena především s otázkou určitých specifických druhů staveb, ale též s výkonem státní správy v oblastech upravených zvláštními právními předpisy. Stavební zákon v ustanovení 15 odst. 1 písm. a) až d) mezi takové specifické stavby řadí stavby letecké 36, stavby drah a na dráze, včetně zařízení na dráze 37, stavby dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací 38 a stavby vodních děl 39. Zákonodárce zde přesunuje působnost z obecných stavebních úřadů na správní orgány s určitým specifickým či chceme-li speciálním zaměřením výkonu státní správy. Speciální stavební úřady vykonávají působnost obecných stavebních úřadů v celém rozsahu, avšak s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování. 40 Zde je patrná snaha zákonodárce ponechat oblast územního plánování, resp. územního rozhodování na obecných stavebních úřadech, u kterých pravděpodobně očekává lepší znalosti a orientaci v místních územních podmínkách, a oblast stavebního řádu přesunout na specializované správní orgány, 33 Např. vydávání některých územních rozhodnutí, územních souhlasů či poskytování informací pro pořizování územně plánovacích podkladů a územně plánovací dokumentaci. 34 Při využití tohoto oprávnění, které náleží krajskému úřadu, přechází na něj automaticky i některé pravomoci v oblasti užívání stavby (viz ustanovení 17 odst. 2 stavebního zákona). Dále srovnej též ustanovení 91 stavebního zákona. 35 V těchto případech smí atrahovat územní řízení Ministerstvo pro místní rozvoj (viz ustanovení 17 odst. 3 stavebního zákona). 36 Příslušným správním orgánem je zde úřad pro civilní letectví (blíže viz zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů). 37 Příslušným správním orgánem je zde drážní úřad (blíže viz zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů). 38 Příslušným správním orgánem je zde silniční správní úřad (blíže viz zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů). 39 Příslušným správním orgánem je zde vodoprávní úřad (blíže viz zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů; dále jen vodní zákon ). 40 Viz ustanovení 15 odst. 1 stavebního zákona. 16

které jsou jistě mnohem lépe odborně vybaveny pro povolování specifických staveb s mnohdy závažnými dopady a vlivy na okolí a se složitým stavebně-technickým řešením. Tomuto odpovídá i zákonem stanovené pravidlo, že v případě pochybností, zda jde o specificky vyjmenovanou stavbu či nikoliv, platí stanovisko příslušného speciálního stavebního úřadu. Stavební zákon také v ustanovení 15 odst. 2 vymezuje jeho subsidiární použití ve vztahu ke zvláštním právním předpisům, které upravují oblasti specificky vymezených staveb. 2.1.3 Vojenské a jiné stavební úřady Třetím typem stavebních úřadů jsou tzv. vojenské a jiné stavební úřady, které jsou upraveny v ustanovení 16 stavebního zákona. Vojenským stavebním úřadům je působnost vymezena poměrně jednoduše dle území vojenských újezdů 41, kde výkon státní správy vykonávají újezdní úřady 42 v rozsahu obecných stavebních úřadů, tedy i včetně územního rozhodování. Tzv. jiným stavebním úřadům je působnost určena především zvláštním účelem a využitím stavby, avšak s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování. Mezi tyto jiné stavební úřady se tak dle ustanovení 16 odst. 2 stavebního zákona, které vymezuje i stavby v jejich působnosti, řadí tyto ústřední správní úřady: Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo spravedlnosti a Ministerstvo průmyslu a obchodu. I v případě jiných stavebních úřadů (pravděpodobně s ohledem na nutnost zabezpečení státních zájmů) se uplatní pravidlo, že v pochybnostech, zda se jedná o stavbu spadající pod působnost některého z jiných stavebních úřadů, platí stanovisko příslušného ústředního správního úřadu, jehož působnosti se stavba dotýká. 43 2.2 Dotčené orgány Z pohledu vedení správních řízení, ale i výkonu ostatních činností anebo jiných opatření, je důležité zmínit i další zvláštní typy orgánů, které spolupracují a podílejí se na výkonu působnosti veřejné správy na úseku veřejného stavebního práva. Tyto zvláštní typy orgánů, mající na institut dodatečného povolování staveb značný vliv, označuje 41 Viz ustanovení 30 odst. 1 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 42 Srovnej ustanovení 35 odst. 1 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 43 Viz ustanovení 16 odst. 4 stavebního zákona. 17

zákonodárce jako tzv. dotčené orgány 44. V rámci řízení o dodatečném povolení stavby hrají významnou roli, neboť základním obsahem jejich činnosti je především poskytování ochrany veřejným zájmům, které jsou zakotveny ve zvláštních právních předpisech. Důležitá je ovšem i řádná spolupráce správních orgánů na úseku veřejného stavebního práva s příslušnými dotčenými orgány. 45 2.2.1 Vymezení dle správního řádu a stavebního zákona Základní právní úpravu dotčených orgánů nalezneme v části třetí hlavě II správního řádu, která v jeho ustanovení 136 výslovně vymezuje, že dotčenými orgány jsou ty, o nichž tak stanoví zvláštní právní předpis, 46 a dále správní a jiné orgány veřejné moci vydávající závazné stanovisko či vyjádření, 47 jež slouží jako podklad pro rozhodnutí správního orgánu ve věci samé. S tímto druhým typem dotčených orgánů přímo souvisí i ustanovení 149 správního řádu, upravující postup v případech vydávání meritorního rozhodnutí, které je podmíněno tzv. závazným stanoviskem. Za závazné stanovisko správní řád v ustanovení 149 odst. 1 stanovuje, cit.: úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Současně zde opětovně upravuje, že správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou orgány dotčenými, což považuji osobně za nadbytečné. V dalších odstavcích 149 správního řádu jsou popsány zejména specifické procesní postupy správních orgánů (např. povinnost přerušit řízení ve věci, pokud probíhá řízení o vydání závazného stanoviska, povinnost zamítnout žádost v případě vydání záporného závazného stanoviska, specifické postupy při odvolacím řízení apod.). Za dotčené orgány označuje ustanovení 136 odst. 2 správního řádu i územní samosprávné celky, pokud se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu. 48 Vodítkem k postavení správního orgánu jako orgánu dotčeného je tak výslovné označení ve zvláštním zákoně, příslušnost k vydání závazného stanoviska či vyjádření, anebo skutečnost, že se rozhodovaná 44 Viz část třetí hlava II správního řádu, označená příznačně Dotčené orgány. 45 K tomu srovnej ustanovení 8 odst. 2 správního řádu, jež zakotvuje zásadu spolupráce správních orgánů a souladnosti postupů, obsahující povinnost správních orgánů vzájemně spolupracovat v zájmu dobré správy. K pojmu dobrá správa blíže viz sborník veřejného ochránce práv (dostupné z: <http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy>). 46 Například ustanovení 48 odst. 1 písm. u) a 50 odst. 1 písm. a) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů. 47 Například ustanovení 104 odst. 9 vodního zákona. 48 K tomu srovnej MAREK, K., PRŮCHA, P. České stavební právo v evropském kontextu. Brno: Masarykova univerzita, 2009. s. 173-174, cit.: Obec ve stavebním řízení generelně postavení účastníka řízení nemá, a ve spojení s úpravou obsaženou ve správním řádu, je nutno dovodit, že v podmínkách stavebního řízení mají územně dotčené obce postavení dotčených orgánů. 18

věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu. Tato právní úprava dotčených orgánů v ustanovení 136 správního řádu má taxativní charakter a stavební zákon na definici dotčených orgánů přímo v ustanovení 4 odkazuje, včetně příkladného výčtu zvláštních právních předpisů. 49 2.2.2 Příslušnost a pravomoc dotčených orgánů Jak bylo uvedeno výše, patří do pravomoci dotčených orgánů především poskytování ochrany veřejným zájmům, které jsou zakotveny ve zvláštních právních předpisech. Tyto předpisy zároveň obsahují i normy upravující příslušnost správních orgánů jakožto orgánů dotčených, a dále některé procesní normy ve vztahu k vydávání závazných stanovisek a vyjádření, jež slouží jako podklad pro rozhodnutí ve věci samé. Správní řád ve svém ustanovení 136 obsahuje některé obecné instituty, procesní postupy a pravomoci, které jsou subsidiárně použitelné i v režimu zvláštních právních předpisů, a to za podmínek popsaných níže v kapitole 1. Mezi ně patří například povinnost dotčeného orgánu poskytovat správnímu orgánu, který řízení vede, všechny důležité (neutajované) informace pro řízení. Dotčené orgány mají za podmínek stanovených správním řádem též právo nahlížet do spisu, obdržet kopie materiálů tvořících součást spisu nebo podat podnět k zahájení přezkumného řízení. Správní řád upravuje i postupy pro společné úkony správního orgánu, který vede řízení, a dotčeného orgánu, ale i postupy v případě řešení rozporů mezi nimi. Jelikož oblast působení dotčených orgánů je zaměřena na širokou paletu lidských činností, vzniká značná četnost a pestrost veřejných zájmů, které se při výkonu činnosti dotčených orgánů mohou dostat do vzájemného nesouladu. Řešení takovýchto rozporů mezi dotčenými orgány správní řád taktéž obecně upravuje. Stavební zákon však u dotčených orgánů obsahuje v určitých oblastech odlišnou právní úpravu, která tak vylučuje použití obecné úpravy ve správním řádu. Některé postupy vztahující se k dotčeným orgánům jsou upraveny více dopodrobna, a to s ohledem na postupy dle stavebního zákona. Tuto právní úpravu nalezneme v ustanovení 4 stavebního zákona, kde v jeho odstavci 2 je dána orgánům územního plánování a stavebním úřadům povinnost postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Toto ustanovení je přímým promítnutím zásady spolupráce správních orgánů a souladnosti postupů, jež je obsažena ve správním řádu. 49 Blíže k vymezení některých dotčených orgánů např.: KLIKOVÁ, A. aj. Stavební právo: praktická příručka. 3. aktual. vyd. Praha: Linde, 2009. s. 77-80. 19

Odlišnosti, které stavební zákon v ustanovení 4 taktéž upravuje, můžeme vysledovat zejména ve vztahu k závazným stanoviskům dotčených orgánů. Rozdíl mezi obecnou právní úpravou ve správním řádu ( 149) a zvláštní ve stavebním zákoně ( 4) je dán především charakterem procesního postupu správního orgánu, jenž je prováděn dle stavebního zákona. V jednom případě, kdy jde o klasické správní řízení, dotčené orgány uplatňují pro vydání rozhodnutí podle stavebního zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení. 50 Ve druhém pak dotčené orgány uplatňují pro jiné postupy, jež jsou činěny zejména dle části čtvrté správního řádu, pouze stanoviska, která sice také nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, avšak nemají závazný charakter. Tento jim může být určen jen zvláštním právním předpisem, a dále je přímo určen stavebním zákonem pro politiku územního rozvoje a pro opatření obecné povahy (zde typicky územní plán). Velmi důležitým ustanovením je i věta druhá 4 odst. 2 stavebního zákona, dle které lze vyvodit přímo povinnost dotčených orgánů uplatňovat svá závazná stanoviska i stanoviska podle zvláštních právních předpisů a stavebního zákona. Podmínky v nich obsažené, které budou zahrnuty do úkonu správního orgánu podle stavebního zákona, mohou dotčené orgány přímo kontrolovat. Neméně důležité ve vztahu k právní jistotě účastníků řízení, a zejména žadatelů, je vázanost dotčeného orgánu svým předchozím stanoviskem / závazným stanoviskem, od kterého se v navazujícím stanovisku / závazném stanovisku může odchýlit, resp. kterému bude vyhověno pouze za zákonem daných podmínek. 51 V návaznosti na institut stanovisek / závazných stanovisek upravil stavební zákon v ustanovení 4 odst. 6 tzv. koordinovaná stanoviska a koordinovaná závazná stanoviska. Tyto musí správní orgán, jeli dotčeným orgánem dle zvláštních právních předpisů ve více oblastech k téže věci, ze zákona přednostně vydávat, 52 avšak za předpokladu, že neobsahují současně záporné i kladné vyjádření k dané věci. Povinností správních orgánů dle stavebního zákona je pak protichůdná stanoviska / závazná stanoviska dotčených orgánů přednostně projednat. Nedojde-li k odstranění vzniklých rozporů mezi příslušnými orgány dle stavebního zákona a orgány dotčenými, jakož i mezi dotčenými orgány navzájem, odkazuje stavební zákon na postupy v řešení sporů dle správního řádu. 50 Je zde však dána subsidiarita pro stavební zákon, a to v případě odlišné právní úpravy obsažené ve zvláštním právním předpise. 51 Blíže viz ustanovení 4 odst. 3 stavebního zákona. 52 K tomu srovnej zásadu rychlosti a hospodárnosti, jež je zakotvena v ustanovení 6 správního řádu. 20

3 Stručná charakteristika vybraných souvisejících institutů Obsahem této kapitoly, jak sám název napovídá, je stručná charakteristika některých vybraných a související institutů, základních pojmů a činností správních orgánů, které jsou dle mého názoru velmi potřebné pro pochopení následujících částí této práce, v níž popisuji procesní režim dodatečného povolování staveb a jeho specifika. Jak jsem již upozornil v úvodu, výčet těchto institutů není zcela vyčerpávající a byly v nezbytně nutném rozsahu a za účelem nastínění dané problematiky (tj. dodatečného povolování staveb) zvoleny pouze takové, které jsou z mého pohledu zásadní. Je nepopiratelným faktem, že existuje celá řada dalších souvisejících institutů, jimž zde ale nemůže být věnována bližší pozornost. Na tomto místě je nutno zmínit ještě jednu velmi důležitou skutečnost. Jak vyplývá z úvodního ustanovení 1 odst. 2 stavebního zákona, spadá do předmětu jeho právní úpravy povolování nejrůznějších objektů, které lze obecně rozčlenit na stavby, terénní úpravy a zařízení. Stavbou se pro účely stavebního zákona rozumí prakticky jakékoliv stavební dílo a tato legislativní zkratka, uvedená v části stavebního zákona popisující základní pojmy, je pojata vskutku široce. 53 Z pohledu zvoleného tématu je také neméně důležité ustanovení 2 odst. 4 stavebního zákona, které stanoví, že pojmem stavba se rozumí podle okolností i její část nebo změna dokončené stavby 54. Pojmy terénní úpravy a zařízení jsou pak upraveny dosti neurčitě v ustanovení 3 odst. 1 a 2 stavebního zákona. 55 Na členění objektů dle platné právní úpravy stavebního zákona je nutno vždy pamatovat i v kontextu chápání mé práce, kde sice užívám většinou pojmu stavba, neboť v praxi se lze setkat především s dodatečným povolováním staveb jako takových, avšak v rámci režimu dodatečného povolovaní se mnou uvedené postupy vztahují přímo i na některé terénní úpravy a zařízení. Toto vyplývá z ustanovení 129 odst. 7 stavebního zákona, kde se uvádí, cit.: U terénních úprav, staveb, které podléhají pouze územnímu rozhodnutí, a u zařízení se postupuje podle odstavců 1 až 4 obdobně. Vydané dodatečné povolení nahrazuje územní rozhodnutí. S ohledem na tuto skutečnost je tedy třeba chápat i dále uváděný text mojí práce, kde bude používán především pojem stavba. 53 K tomuto srovnej ustanovení 2 odst. 3 stavebního zákona. 54 Změnou dokončené stavby je dle ustanovení 2 odst. 5 stavebního zákona nástavba, přístavba a stavební úprava. Pozn.: jiným termínem je pak změna stavby před jejím dokončením, který značí změnu v provádění již povolené stavby (viz ustanovení 2 odst. 6 stavebního zákona), a je spojen s ustanovením 118 stavebního zákona (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 20.05.2010, sp. zn. 7 As 17/2010-101). 55 U obou těchto pojmů bude třeba užít správního uvážení příslušného správního orgánu, který bude povinen vždy pečlivě zvažovat podřazení konkrétního objektu právní úpravy stavebního zákona pod některý z nich. 21

3.1 Vymezení některých povolovacích režimů dle stavebního zákona Nahlédneme-li na systematiku stavebního zákona, je již ze základního členění na jednotlivé části patrno, jakým způsobem je třeba posuzovat konkrétní objekty spadající pod jeho právní úpravu ve vztahu k povolovacím režimům. Pokud pomineme úvodní ustanovení části první, úpravu výkonu veřejné správy na tomto úseku v části druhé a společná ustanovení v části páté, zbudou nám dva základní pilíře právní úpravy stavebního zákona, a to část třetí Územní plánování a část čtvrtá Stavební řád. V obecné rovině lze říci, že těmto stěžejním částem stavebního zákona odpovídá i charakter dvou základních otázek, kterými je třeba se u každého jednotlivého objektu spadajícího pod právní úpravu stavebního zákona zabývat. První otázkou tedy je, zda daný objekt vyžaduje dle části třetí tzv. umístění a druhou pak, zda objekt podléhá i některému z režimů povolování dle části čtvrté, tj. jestli vyžaduje tzv. povolení. Na povinnost zabývat se oběma otázkami bohužel v praxi nejrůznější subjekty zapomínají, a to nejenom samotní občané, ale i osoby vykonávající vybrané autorizované činnosti ve výstavbě, osoby vykonávající stavební dozor a bohužel i některé správní orgány. 3.1.1 Umístění staveb (územní rozhodnutí, územní souhlas) Pro posouzení otázky umisťování staveb je podstatným v části třetí hlavě III stavebního zákona jeho díl 4 nazvaný Územní rozhodnutí 56. Hned prvním ustanovením tohoto dílu (viz 76 odst. 1 stavebního zákona) je zakotveno jednoznačné primární pravidlo, že umisťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, a měnit využití území 57 lze jen na základě vydaného územního rozhodnutí nebo územního souhlasu. Musím zde alespoň zmínit, že stavební zákon umožňuje, v souladu s částí pátou správního řádu, nahradit za podmínek daných ustanovením 78 stavebního zákona vrchnostensky vydané územní rozhodnutí dvou či vícestranným právním úkonem, kterým je tzv. veřejnoprávní smlouva. Na téma mojí práce však tento institut nemá prakticky žádný podstatný vliv, stejně jako tzv. zjednodušené územní řízení 58 a další druhy územních rozhodnutí, tj. rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků, rozhodnutí o ochranném pásmu a rozhodnutí o změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území. Poslední jmenované rozhodnutí se sice vztahuje na změny staveb, 56 Mezi územní rozhodnutí patří, vyjma pro moji práci podstatné rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení a rozhodnutí o změně využití území, též další druhy, kterým zde nebude věnována bližší pozornost (k tomu srovnej ustanovení 77 stavebního zákona). 57 Pod tímto pojmem se skrývají terénní úpravy, které dle ustanovení 80 odst. 2 písm. a) stavebního zákona vyžadují vydání územního rozhodnutí o změně využití území. 58 Blíže viz ustanovení 95 stavebního zákona. 22

avšak v režimu dodatečného povolení je toto nepodstatné, neboť stavební úpravy a udržovací práce rozhodnutí dle ustanovení 81 odst. 3 stavebního zákona nevyžadují, a přístavby a nástavby budou vždy vyžadovat některý z režimů povolení dle části čtvrté stavebního zákona. V neposlední řadě nutno zmínit, že ani změny ve způsobu užívání nemají na zvolené téma podstatný vliv, a proto nebudou dále rozebírány. U těch staveb, terénních úprav a zařízení, kde zákonodárce zvolil jiný povolovací režim, resp. od umisťování upustil, musí být tento postup výslovně uveden ve stavebním zákoně. První z těchto odlišných režimů je dán charakterem konkrétního území, ve kterém je vydán tzv. regulační plán 59, a v němž se za zákonem daných podmínek (viz ustanovení 77 odst. 2 stavebního zákona) nevydávají příslušná územní rozhodnutí. Druhým je pak taxativní výčet staveb (i zařízení), které rozhodnutí o umístění stavby ani územní souhlas nevyžadují. 60 Lze tedy říci, že všechny stavby vyžadují umístění územním rozhodnutím, vyjma těch, kde zákonodárce výslovně stanovil opak. Za podmínek zakotvených v ustanovení 96 stavebního zákona lze však místo územního rozhodnutí vydat tzv. územní souhlas 61, který je prakticky určitou formou zjednodušujícího postupu umisťování některých staveb. 62 3.1.2 Povolení staveb (ohlášení, stavební povolení) Po řádném posouzení a zodpovězení otázky, zda konkrétní stavba vyžaduje umístění, je třeba se vždy následně zabývat otázkou nutnosti jejího povolení. Pro její správnou aplikaci je podstatná část čtvrtá hlava I díl 1 stavebního zákona. Dalo by se říci, že postup určení správné odpovědi je velmi jednoduchý, přesto v praxi přináší řadu problémů a nejasností, zejména z důvodu nepochopení některých pojmů. Nejprve je třeba se zaměřit na ustanovení 103 stavebního zákona nazvané Stavby, terénní úpravy, zařízení a udržovací práce nevyžadující stavební povolení ani ohlášení. Již samotný název tohoto ustanovení jasně napovídá, že jeho obsahem je výčet objektů, jež stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu nevyžadují. Tento výčet je taxativní 59 Blíže viz ustanovení 61 a násl. stavebního zákona. 60 Zde lze uvést např. sjezdy z pozemních komunikací na sousední nemovitosti, stožáry pro vlajky do výšky 8 m, bleskosvody a zařízení, které tvoří jejich součást apod. Tento odlišný režim, tj. upuštění od vydání územního rozhodnutí či územního souhlasu, však vylučuje jiný veřejný zájem, který je spojen se zákonem č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů. 61 K bližším podmínkám vydání územního souhlasu a jeho právní povaze odkazuji na bohatou literaturu a jiné odborné zdroje, zabývající se touto problematikou (např.: VEDRAL, J. K právní povaze územního souhlasu. Praha: 2009). K tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 22.01.2009, sp. zn. 1 As 92/2008-76, jenž považuje územní souhlas za správní rozhodnutí. 62 Např. stavby, jejich změny a zařízení, které nevyžadují stavební povolení ani ohlášení podle 103 odst. 1 a 2 stavebního zákona. 23