Moderní nástroje sociálního bydlení pro mladé rodiny jako nepřímá podpora růstu porodnosti Autoři:

Transkript

1

2 Moderní nástroje sociálního bydlení pro mladé rodiny jako nepřímá podpora růstu porodnosti Autoři: Ing. Mgr. Martin Lux, Ph.D. RNDr. Tomáš Kostelecký, CSc. Ing. Petr Sunega Mgr. Jana Vobecká Mgr. Jan Sládek 1

3 Tato studie vznikla v rámci projektu Regionální disparity v dostupnosti bydlení, jejich socioekonomické důsledky a návrhy opatření na snížení regionálních disparit podpořeného Ministerstvem pro místní rozvoj pod číslem WD Kontakty na autory: martin.lux@soc.cas.cz, tomas.kostelecky@soc.cas.cz, petr.sunega@soc.cas.cz, jana.vobecka@soc. cas.cz, jan.sladek@soc.cas.cz Sociologický ústav AV ČR, v.v.i. Jilská 1, Praha 1, Česká republika Telefon: (+420) , Fax: (+420) Sociologický ústav AV ČR, v.v.i., Praha ISBN

4 OBSAH Executive Summary... 4 Úvod Teoretický rámec Bytová politika Pronatalitní (propopulační) politika Obecné nástroje bytové politiky vyspělých zemích na zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení Nástroje bytové politiky vyspělých zemích na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi/domácnosti Velká Británie...25 USA...26 Francie...27 Kanada...28 Austrálie...29 Irsko...29 Itálie...29 Německo...30 Nizozemí...30 Švédsko...30 Nástroje bytové politiky ČR na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi / mladé rodiny s dětmi Centrální úroveň...32 Lokální úroveň...33 Návrh nových nástrojů bytové politiky ČR na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi / mladé rodiny s dětmi Centrální úroveň - novelizace pravidel pro poskytování příspěvku na bydlení...38 Lokální úroveň - cílená obecní garance...43 Závěr Literatura

5 Executive Summary Bytová situace mladých a její souvislost s demografickým chováním Po roce 1989, kdy stát dramaticky snížil veřejnou podporu výstavby nájemních bytů a téměř vyloučil nově utvářené domácnosti z možnosti čerpat ekonomické dotace určené pouze pro bydlící domácnosti (regulace nájemného, zvýhodněná privatizace obecních bytů, státní krytí zvýšených úroků ze starých úvěrů poskytnuté vlastníkům domů a družstevníkům), dosáhl problém dostupnosti stabilního nájemního bydlení pro mladé domácnosti ve srovnání s vyspělými zeměmi mnohem hlubších rozměrů. Nově utvářené mladé domácnosti se, na rozdíl od již bydlících domácností rozsáhle chráněných transformační bytovou politikou, octly často v tržním prostředí s velmi slabou ochranou; toto tržní prostředí bylo navíc poznamenané neefektivitami. Přes vysokou závažnost byla tomuto problému věnována relativně malá pozornost, což bylo pravděpodobně dáno slabou schopností mobilizace mladé generace pro prosazení svých zájmů, větší ochotou nést oběti za změnu totalitního politického režimu, ale také přežitím kulturních vzorců výpomoci širší rodiny při zajišťování bydlení části mladých lidí - transferem či dědictvím privilegií, převodem užitku z ekonomických dotací na potomky. Mezigenerační výměna privilegií se však netýkala všech a bude v budoucnu klesat na intenzitě. Důvodem je jednak snižování ekonomických dotací (například deregulace nájemného), ale zejména skutečnost, že zatímco stávající populace seniorů získává z průběžného systému důchodového pojištění relativně solidní příjem, budoucí generace se budou muset spolehnout daleko více na kapitalizaci svého majetku v důchodovém věku. Vlastnické bydlení se tak často stane formou penzijního pojištění a nebude tak moci být předmětem mezigenerační výměny. Po roce 1990 se objevovala empirickým výzkumem často ne zcela podložená tvrzení o tom, že výrazné snížení dostupnosti bydlení pro mladé domácnosti je jednou z hlavních příčin radikální proměny reprodukčního chování mladé generace prudkého snížení porodnosti. Nejnovější empirické analýzy souvislostí mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním mladé generace v jednotlivých okresech České republiky na datech pocházejících z období kolem roku 2001 ukázaly, že regionální rozdíly v porodnosti jsou obecně podstatně menší než regionální rozdíly v dostupnosti bydlení mladí lidé tak rozhodují o počtu svých dětí do jisté míry navzdory vnějším podmínkám, které pro zakládání rodin mají. Souvislost mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním však přesto existuje dle výsledků analýz problémy s dostupností bydlení v regionech s vysokými cenami bytů ovlivňují spíše časování narození dětí než jejich celkový počet. Problémy s dostupností bydlení tak, i když spíše nepřímo, přispívají ke snižování porodnosti; empirické analýzy však nepotvrzují, že by se jednalo o dominantní faktor. Problém však není možné marginalizovat. Nízká porodnost může mít totiž fatální následky pro ekonomický rozvoj a sociální soudržnost celé společnosti, jako například rozklad sociálního systému, zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu, sestupná dráha společenského vývoje, nedostatek inovací a flexibility. Demografická data přitom dokládají, že Česká republika zůstává v úrovni porodnosti i úhrnné plodnosti i přes uměle proklamovaný baby boom posledních několika let na chvostu Evropské unie a reálně jí hrozí rychlé stárnutí populace, rozklad sociálního systému a zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu. Proč podporovat nájemní bydlení Cílem předkládané studie je definovat takové nástroje v oblasti bytové politiky, které by mohly zvýšit finanční dostupnost, a zejména pak zvýšit stabilitu a snížit rizika nájemního bydlení pro mladé rodiny v ČR v důsledku toho tak nepřímo pomoci snížit věk rodičů při narození prvního dítěte. Zaměření na segment nájemního bydlení má více důvodů - podpora v oblasti vlastnického bydlení je často příjmově regresivní, nevhodně zacílená a současný rozsah podpory v této oblasti v ČR je již na maximální možné úrovni. Bytová politika v ČR výrazným způsobem upřednostňuje vlastnický sektor bydlení; naopak podpora mladých lidí bydlících v sektoru nájemního bydlení téměř chybí. Nájemní bydlení přitom může vzhledem k požadavkům kladeným na mladou generaci, zvláště požadavku na mnohem větší flexibilitu v místě vykonávání i objemu práce, být vhodnějším právním typem bydlení než okamžité bydlení vlastnické. Podpora nájemního bydlení však nemusí znamenat podporu výstavby nájemních bytů. I vzhledem k nepříliš přesvědčivým výsledkům masivních veřejných podpor na výstavbu sociálního nájemního 4

6 bydlení ve vyspělých západních zemích vedoucích často ke vzniku sociálně vyloučených ghett se tato studie zaměří na takové moderní nástroje sociálního bydlení, které by nebyly nákladné pro veřejné rozpočty, nesouvisely s masovou výstavbou ghett sociálních bytů, nevedly k sociálnímu vyloučení, nevytvářely tržní distorze a naopak mnohem více než dosud zapojily i sektor soukromého nájemního bydlení - ten v posledních 20 letech vyrostl v naší zemi prakticky z nuly díky majetkovým restitucím, drobným a později též institucionálním investorům až na % bytového fondu. Cílem intervencí by nemělo být rovněž násilným způsobem zvyšovat počet nájemních bytů. Jejich účelem je pouze odstranit stávající bariéry vyplývající ze segmentace nájemního bydlení do privilegovaného (a rozsáhle chráněného) a neprivilegovaného (a téměř nechráněného) nájemního bydlení. V neprivilegovaném segmentu bydlení jsou uzavírány smlouvy pouze na krátkou dobu (zpravidla jeden rok) a mladé domácnosti tak čelí velké nejistotě ohledně trvání nájmu a vývoje nájemného v následujících letech. Tato nestabilita je jedním z důvodů, proč nájemní bydlení přestalo být pro stabilizaci rodiny reálnou alternativou k bydlení vlastnickému. Cílem navrhovaných nástrojů by tak mělo být zachovat prioritu tržního řešení a výpomoci širší rodiny při zajištění bydlení při současné snaze o stabilizaci nájemních vztahů Bytová politika může do nestabilních, přechodných, nejistých či zpožděných kariér mladých lidí rizikové společnosti přinést určité prvky stability a motivace, a mimo jiné posílit jejich pro-rodinné a reprodukční chování. Ve většině zemí vyspělého světa existují normy společenského chování, které dávají do vztahu získání bydlení a narození dítěte. Ve společensky předpokládaném scénáři životní dráhy mladého člověka získání samostatného bydlení zpravidla následuje za získáním vzdělání a předchází založení rodiny. Nemožnost nebo neschopnost získat samostatné bydlení je považována za znak nepřipravenosti na založení rodiny; potíže se získáním bydlení tak mohou, byť často nepřímo, ovlivnit natalitní chování. Nástroje na podporu nájemního bydlení ve vyspělých zemích V evropských zemích má bytová politika se zaměřením na mladé lidi obecně několik podobných rysů. Prvním je, že přes deklarace o důležitosti této cílové skupiny většinou absentují konkrétní nástroje podpory zacílené přímo na mladé lidi, vynecháme-li programy zaměřené na mladé lidi bez domova. O podporu se tak dělí v soutěži s jinými skupinami, zejména pak se všemi typy nízko-příjmových domácností. Platí také, že lokální systém podpory je často provázán se státní a regionální úrovní, takže obce většinou hrají jen roli administrátorů programů schválených na vyšších úrovních. Obce převážně poskytují služby jako pomoc při hledání přiměřeného bydlení, finanční poradenství (např. sestavování měsíčního rozpočtu) či mediaci sporů mezi nájemníky a pronajímateli. Jsou si vědomy toho, že mladí nájemníci jsou pronajímateli vnímáni často jako riziková skupina, takže se snaží dát pronajímatelům různé typy záruk. Již od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory nabídky (podpory výstavby sociálních bytů) ve prospěch podpory poptávky (podpory formou příspěvku na bydlení). Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto změn je snaha o dosažení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho též nespokojenost s výsledky podpory nabídky. Jak ovšem ukázalo ve studii uvedené srovnání, ani jedna z možných orientací podpory (na poptávku či nabídku) není bezproblémová, ideální, optimální; každá z nich má své určité výhody i nevýhody, a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace obou přístupů (jen masová výstavba sociálních bytů je dnes, zdá se, již zcela opuštěna; a to i z toho důvodu, že je jednou z příčin sociální a prostorové segregace). I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách k rychlé a výrazné strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více než dříve zaměřují i na nižší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách hlavním nástrojem bytové politiky a umožnil tak příjmově slabším domácnostem hradit tržní nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná) organizace zprostředkovává pronájem bytu pro cílovou potřebnou domácnost se soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel zpravidla od dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem (a garance platby nájemného je tak implicitní), jsou velmi inspirativní i pro české prostředí. 5

7 Důležitou empiricky prokázanou skutečností je rovněž fakt, že obecné zvýšení finanční dostupnosti bydlení pro mladé lidi nebo rozsáhlá pro-natalitní politika demokratických vyspělých zemí mohou mít dlouhodobě neudržitelný, výrazně neefektivní nebo dokonce úplně opačný efekt na pro-rodinné a reprodukční chování. Ukazuje se, že správné nastavení podpory (zacílení) v oblasti bydlení je nutnou podmínkou úspěšného naplnění cíle, tj. pozitivního vlivu nástroje na demografické chování mladé generace. Podpora nájemního bydlení mladých situace v České republice V ČR mimo podporu vstupu do vlastnického bydlení existuje na státní úrovni z perspektivy možné podpory mladých lidí / mladých rodin s dětmi v oblasti nájemního bydlení příspěvek na bydlení, který spravuje Ministerstvo práce a sociálních věcí - v něm ale mladí lidé a dokonce ani rodiny s dětmi netvoří specifickou skupinu - a omezená grantová podpora pro výstavbu vstupních podporovaných bytů poskytovaná ze zdrojů Ministerstva pro místní rozvoj - ta však doznala významné změny zacílení a dnes se již fakticky nejedná o podporu mladých lidí nebo mladých rodin s dětmi. V aktuální koncepci bytové politiky MMR je konstatováno, že vedle domácností s nižšími příjmy jsou skupinou s omezenou možností získat samostatné (nikoliv tedy nutně vlastní) bydlení také mladí lidé. Za hlavní příčinu tohoto problému je považována malá finanční dostupnost bydlení a jako znepokojivý trend je vnímán také nárůst cen energií. MMR zdůrazňuje odliv mladých lidí z venkovských oblastí a šanci spatřuje mj. v programech regionálního rozvoje a evropských fondech tam ale mladí lidé opět netvoří specifickou skupinu. Veřejná podpora dostupnosti nájemního bydlení pro mladé lidi a mladé rodiny s dětmi na centrální úrovni, i přes formální ustanovení koncepcí bytové politiky, tak fakticky neexistuje. Lokální programy zaměřené na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení pro mladé lidi a mladé rodiny s dětmi v ČR (programy startovního/startovacího bydlení) jsou charakteristické velkou roztříštěností podmínek; výběr pro přidělení startovacího bydlení v převážné většině probíhá ad hoc a nikoliv na základě průběžně doplňovaného pořadníku, kam by se žadatel mohl zapsat v libovolnou chvíli (výběrové řízení je zpravidla vyhlášeno jen jednou za rok a domácnost tak musí studovat pečlivě a průběžně úřední desku; navíc je otázkou, do jaké míry se vůbec cílové domácnosti o vyhlášení takového programu mohou dozvědět, resp. jak je pravděpodobné, že se o něm dozví); a ve většině případů převažuje poptávka po těchto bytech nad jejich nabídkou. Z rozsahu přidělených bytů je zřejmé, že se jedná jen o velmi omezenou nabídku a pomoc; předpokládá dlouhou čekací lhůtu nebo soutěž s jinými zájemci, navíc jde o pomoc spíše krátkodobou a tudíž nevhodnou pro stabilizaci či založení rodiny, výchovu dětí. Návrhy nových nástrojů na podporu nájemního bydlení mladých v České republice Návrhy nových moderních nástrojů na podporu nájemního bydlení mladých prezentované v této studii jsou zaměřeny na nájemní bydlení a specificky též na soukromé nájemní bydlení. Je proto několik důvodů: podpora v oblasti vlastnického bydlení je často příjmově regresivní, a z hlediska podpory mladých proto nevhodně zacílená; současný rozsah podpory vlastnického bydlení v ČR je již na maximální možné úrovni; pořízení vlastního bydlení není nejvhodnější pro mladé lidi na začátku profesní kariéry očekávající od mladých lidí větší míru flexibility; z důvodu nízkého obratu nájemníků v obecních bytech a obecně relativně nízkého počtu obecních bytů po jejich privatizaci převažuje poptávka po obecních bytech nad nabídkou; z důvodu rozsáhlé privatizace obecních bytů tvoří již dnes soukromé nájemní bydlení pravděpodobně hlavní formu nájemního bydlení v ČR; i ze strany mladých lidí existuje preference příliš neomezovat výběr vhodného bydlení. Hlavním smyslem nástrojů by mělo být odstranění stávajících bariér vyplývajících ze segmentace nájemního bydlení do privilegovaného (rozsáhle chráněného) a neprivilegovaného (téměř nechráněného) nájemního bydlení. Vzhledem k deregulaci nájemného je možné očekávat razantní ústup z původních privilegií, přičemž právní úprava zatím nepřináší žádný jiný efektivní systém nové a trhu bližší formy ochrany nájemníků (minimální délka uzavření nájemní smlouvy, růst nájemného v průběhu trvání nájmu). Cílem navrhovaných nástrojů by tak mělo být zachovat prioritu tržního řešení a výpomoci širší rodiny při zajištění bydlení, avšak z důvodu výše zmíněných dysfunkcí pomoci stabilizovat nájemní vztahy - tj. podpořit uzavírání nájemních smluv se soukromými pronajímateli za nižší než tržní nájemné, a to na relativně dlouhé období (umožňující založení rodiny dříve než po případném vstupu do vlastního bydlení) a s jasně stanoveným vývojem nájemného v prů- 6

8 běhu tohoto období (posílení jistoty ohledně výdajů na bydlení). Z důvodu, že podpora dostupnosti bydlení by u mladých lidí mohla paradoxně vést k opačnému než pro-rodinnému jednání, je nutné klást velký důraz na její formální pravidla zacílení podpory musí být zřetelně na mladé páry/rodiny, u nichž se očekává narození dětí (či již k narození dítěte došlo). Aby nedošlo k neefektivnímu využití, podpora by měla směřovat pouze k těm mladým lidem, kteří si, alespoň prozatím, nemohou dovolit splácet úvěr na pořízení vlastního bydlení; zároveň však nesmí omezit flexibilitu a svobodu rozhodování potřebnou při realizaci budoucích životních a profesních kariér. První nástroj, nástroj centrální bytové politiky, spočívá pouze v následujících úpravách stávajícího příspěvku na bydlení: maximální (normativní) náklady na bydlení by měly reflektovat skutečné regionální rozdíly v úrovni tržního nájemného a zejména by měly reflektovat i samotnou existenci vyššího tržního (neregulovaného) nájemného u soukromě pronajímaných bytů. Velká část mladých lidí nemá možnost dědit privilegia v oblasti bydlení od svých rodičů či prarodičů, a proto si pronajímají nájemní byty v tržním nájemním sektoru. Uvedeným opatřením dojde k lepšímu zacílení podpory domácnostem mladých nájemníků, kterým se dosud žádné podpory nedostává; normativní míra zatížení (koeficient, kterým se násobí rozhodný příjem rodiny) by měla být odstupňována podle věku žadatele a zejména pak podle počtu nezaopatřených členů domácnosti (pro jednotlivce do 25 let by byla výše koeficientu vyšší, jelikož by příspěvek předpokládal spolubydlení; pro rodiny s dětmi by byla výše koeficientu naopak nižší, odstupňovaná podle počtu nezaopatřených dětí). Tato změna by vedla k efektivnějšímu zacílení příspěvku na vícedětné domácnosti, tedy domácnosti více ohrožené nedostupností bydlení a sociálním vyloučením; příspěvek na bydlení by nemusel být vůbec poskytován vlastníkům bytů/domů, protože domácnosti vlastníků mají vzhledem ke svému majetku jiné postavení než domácnosti nájemníků (příspěvek je v mnoha vyspělých zemích poskytován pouze domácnostem žijícím v nájmu; v ČR mají domácnosti vlastníků po splacení hypotečního úvěru výrazně nižší výdaje na bydlení než nájemníci a jejich výši mohou také lépe než nájemníci přizpůsobit). Tato změna by nejen posílila efektivitu příspěvku, ale mohla by přinést výraznější veřejné úspory, a tak posílit zacílení příspěvku na pomoc jen těm domácnostem, které jsou skutečně ohroženy finanční nedostupností bydlení. Druhým nástrojem, nástrojem lokální bytové politiky, je zavedení cílené obecní garance. Tento nástroj se zdá být velmi efektivním lokálním nástrojem, protože nepředpokládá vysoké veřejné výdaje, neomezuje výběr mladých lidí na často nevyhovující obecní byty, nevede ke ghettizaci příjmově slabších rodin s dětmi v určitém bytovém fondu či lokalitě (prostorovému a sociálnímu vyloučení), je pro-tržním řešením a nahrazuje neexistující legislativní ochranu nájemního bydlení. V rámci tohoto nástroje by obce poskytovaly garance splácení nájemného soukromým pronajímatelům; byty do programu i cílovou domácnost by vybíraly výhradně obce (soukromý pronajímatel by musel přijmout domácnost určenou obcí). Garance by obsahovala garanci splácení nájemného, garanci proti poškození bytu mimo běžné opotřebení a garanci nákladů spojených se soudní výpovědí. Poskytnutí garance by bylo vázáno na úroveň nájemného, délku nájmu a princip vývoje nájemného v průběhu nájemního poměru. Nájemní smlouva by byla uzavřena rovnou mezi soukromým pronajímatelem a cílovou domácností, přičemž soukromý pronajímatel i cílová domácnost by uzavřeli separátní unifikovanou dohodu o podmínkách poskytnutí garance s obcí. Jakkoliv by v rámci tohoto nástroje bylo poskytováno nájemní bydlení za nižší než tržní nájemné, nástroj sám o sobě souvisí spíše se stabilizací trvání nájemního poměru a jistotou snadné kalkulace budoucích výdajů na bydlení, než s finanční dostupností nájmu zajištěnou lépe novelizovaným příspěvkem na bydlení. Tento nástroj tak doplňuje centrální politiku příspěvku na bydlení. Soukromí pronajímatelé, kteří by se chtěli účastnit garančního programu, by museli souhlasit s následujícími podmínkami: byt bude splňovat minimální kvalitativní požadavky sociálního bydlení stanovené zákonem a minimální kvalitativní požadavky pro bydlení rodin s dětmi stanovené obcí (zastupitelstvem, bytovým odborem); výše nájemného bude nejméně o 10 % pod úrovní obvyklého tržního nájemného pro srovnatelný byt ve stejné lokalitě a nesmí převyšovat medián tržního nájemného v dané obci; hodnocení úrovně a přiměřenosti nájemného, stejně jako fyzickou inspekci bytů, bude provádět komise pracovníků bytového odboru obce a na její doporučení bude zařazení bytů do programu schvalovat rada obce; akceptace plného znění nájemní smlouvy předložené obcí, jež bude uzavřena mezi pronají- 7

9 matelem a cílovou domácností, garantující cílové domácnosti: 1) dobu nájmu nejméně na 5 let; 2) změnu výše nájemného v budoucích letech pouze na základě obcí navrženého systému (fixní nájem, růst dle vývoje CPI vyhlašovaný ČSÚ, růst dle vývoje indexu cen stavebních prací vyhlašovaný ČSÚ); 3) udělení výpovědi ze strany pronajímatele pouze v důvodech taxativně vymezených v zákoně; akceptace znění garanční smlouvy, jež bude uzavřena mezi pronajímatelem a obcí, stanovící vedle výše uvedených podmínek (znění nájemní smlouvy, kvalitativní standardy bytů, úroveň nájemného) též povinnost udělit na žádost obce výpověď z nájmu cílové domácnosti (nájemníkovi), jestliže nájemce nebo ti, kdo s ním bydlí, přes písemnou výstrahu hrubě porušují dobré mravy v domě nebo nájemce hrubě porušuje své povinnosti vyplývající z nájmu bytu, zejména tím, že nezaplatil nájemné a úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu ve výši odpovídající trojnásobku měsíčního nájemného a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu. V takovém případě by pronajímatel mohl sice uplatnit u obce svou garanci, ale zároveň by byl povinen dát, jak mu dovoluje zákon, výpověď z nájmu, pokud obec nerozhodne v konkrétním případě jinak - při porušení tohoto ustanovení ze strany pronajímatele by obec mohla vypovědět povinnosti vycházející z poskytnutí garance; umožnit cílové domácnosti nahlásit se v bytě k trvalému bydlení. Cílovou domácnost by tvořily mladé sezdané páry bez dětí, mladé rodiny s dětmi, mladé kohabitující páry s dětmi či mladé kohabitující páry očekávající narození dítěte, jejichž příjem a majetek nepřekročí obcí určené limity, zejména pak neexistenci vlastního bydlení ze strany ani jednoho z partnerů (tímto testem by procházely domácnosti pouze jednou, a to při poskytnutí garance; dále by již majetkové a příjmové poměry zkoumány nebyly). Bezdětné páry by mohly žádat o zařazení do programu pouze jako sezdané; kohabitující páry pak pouze při očekávání narození dítěte (těhotenství partnerky). Minimální věk žadatele by byl 18 let, věk obou partnerů by přitom nesměl překročit 35 let; výběr žadatelů do programu by prováděla obec. Žadatel-domácnost by musela souhlasit s následujícími podmínkami: obec má právo při uzavření nájemní smlouvy zkoumat její příjmové a majetkové poměry, které budou následně k datu zkoumání explicitně uvedeny ve smlouvě o poskytnutí garancí uzavřené mezi cílovou domácností a obcí, včetně uvedení sankcí v případě nepravdivé výpovědi (okamžité zrušení smlouvy, sankce a náhrada škody); výběr bytu z nabídky pouze těch soukromých pronajímatelů, kteří jsou uvedeni v obecní databázi a kteří se na základě již uzavřených smluv s obcí účastní garančního programu nemůže si vybírat jakýkoliv byt zcela podle své vůle, ale nabídka bytů od soukromých pronajímatelů může být relativně široká; pronajímatel a žadatel nejsou v žádném příbuzenském vztahu; pokud nemají členové domácnosti trvalé bydliště v obci, pak by si na základě zařazení do programu museli trvalé bydliště přehlásit do příslušné obce; akceptace znění nájemní smlouvy předložené obcí a smlouvy o poskytnutí obecní garance uzavřené s obcí. Smlouva o poskytnutí obecní garance bude obsahovat podmínky poskytnutí garance (příjmové a majetkové poměry, věk partnerů, bezdlužnost, kladné reference od dřívějších pronajímatelů) a ustanovení o formě úhrady dluhu za nájemné, dojde-li ke dluhu a případné výpovědi z nájmu. Pronajímatelé i cílové domácnosti by byly registrovány obcí a cílové domácnosti by si mohly vybrat vhodného pronajímatele (nikoliv naopak). Cílovou domácností by nebyli mladí lidé/rodiny v akutní situaci bytové nouze, ale spíše ty domácnosti, které mají historii výdělečné činnosti a v okamžiku podání žádosti má alespoň jeden ze žadatelů trvalý pracovní poměr nebo je osobou samostatně výdělečně činnou s prokázanou historií výdělků doloženou kopií daňového přiznání za poslední dva roky. Jakkoliv se jedná o domácnosti, které si zejména z důvodu domácí péče o dítě jedním z rodičů nemohou dovolit pořízení vlastního bydlení, jejich příjmy spolu se sociálními transfery (včetně příspěvku na bydlení) dostačují na úhradu výdajů na nájemné v tržním nájemním bydlení. Nejedná se o domácnosti, které nemají dostatečnou kompetenci k udržení nájemního bydlení nebo domácnosti dlouhodobě nezaměstnaných; nejedná se v zásadě ani o domácnosti, kterým byla dříve dána výpověď z nájmu z důvodu neplacení nájemného nebo závažného porušení pravidel soužití, pokud neprošly tréninkovým bydlením k osvojení chybějících kompetencí a tato kompetence je stvrzena příslušnými sociálními pracovníky obce či angažovaných neziskových organizací. Obce by se proti rizikům vyplývajícím z poskytnuté cílené garance (riziko neplacení nájemného, riziko škody na majetku pronajímatele a riziko soudních výloh souvisejících s výpovědí) pojistily v rámci nového komerčního pojistného produktu vyvinutého v součinnosti se státem. Obce by tak platily pojistné ve výši dle vlastních možností a vlastního rozhodnutí (celkové náklady by byly snadno kalkulovatelné); při pojistné události by však měla existovat určitá míra spo- 8

10 luúčasti, aby obce motivovala k odpovědnému poskytování garancí. V případě, že dojde ke dluhu na nájemném, uplatnil by pronajímatel nárok na škodu přímo u pojišťovny a obci by nevznikla, mimo stanovenou spoluúčast, žádná další škoda ani žádná další povinnost; v případě naplnění podmínek pro výpověď (dluh v zákonné výši) by pronajímatel na základě garanční smlouvy dal domácnosti výpověď (pokud by nájemník nenavrhl splátkový kalendář a obec by s ním souhlasila), využil zákonné možnosti zvláštního příjemce příspěvku na bydlení a musel se postarat o zákonné vystěhování domácnosti ve lhůtě do jednoho roku od výpovědi (delší lhůta by nebyla kryta z garance, aby nedošlo k úmyslnému prodlužování stavu ze strany pronajímatele). Navrhovaný nástroj podpory bydlení mladých je podstatně levnější než náklady spojené s výstavbou či koupí dalších obecních bytů. I po započtení všech v úvahu přicházejících nákladů spojených s poskytováním cílené obecní garance (včetně pojištění pro případ nutnosti realizovat garanci, tj. dočasně platit za nájemníka) jsou náklady na tuto formu podpory bydlení mladých jen pětinou nákladů, které je nutno vynaložit na výstavbu a údržbu nových obecních podporovaných bytů (i po odečtení výnosů z nájemného a státem poskytované dotace na výstavbu podporovaného bytu). Jakkoliv by v případě výstavby vlastních nájemních bytů obec disponovala vlastním bytem, za stejnou částku veřejných prostředků by bylo možné za využití soukromého nájemního bytového fondu uspokojit ne jednu, ale pět mladých rodin, přičemž obec by již měla pojištěna rizika proti nesplácení nájemného i poškození bytu (ve svém vlastním bytě by náklady spojené s tímto rizikem dodatečně hradila ze svých zdrojů), nemusela by pečovat o vlastní bytový fond (řešit stížnosti, provádět údržbu, mít významné osobní náklady, nezapočtené do výše uvedené kalkulace, spojené se správou bytů) a nenesla další rizika (ale také výnosy) vyplývající z vlastnictví bytů. Přirozeně, pro tento účel obec může využít, stejně jako to mnoho obcí činí dosud, i byty z vlastního existujícího bytového fondu, což je varianta jistě nejlevnější, ale tu není možné srovnávat s výše uvedenými příklady, které se vztahují na získání nového bytu pro sociální potřeby obce, rozšíření sociálního bytového fondu o nové jednotky. Takové rozšíření nabídky vždy něco stojí a pokud by obce disponovaly dostatečným bytovým fondem pro uspokojení žadatelů, pak by přirozeně nebylo nutné; problémem však je, že v převážné většině obcí poptávka převyšuje nabídku a obce, stejně jako stát, jednou ponesou důsledky pasti nízké porodnosti z důvodu nedostatečné pomoci mladým rodinám, resp. neschopnosti zajistit jisté, bezpečné a dostupné nájemní bydlení. Systém obecních cílených garancí je určen zejména obcím potýkajícím se s úbytkem mladé generace a obcím s nejnižší finanční dostupností bydlení (tedy s nejdražším bydlením). Přínos (a to i finanční, z hlediska příjmů obce) přistěhování nových mladých lidí u obcí potýkajících se s úbytkem obyvatel daleko překračuje možné náklady. 9

11 Úvod Pro mladé páry hodlající založit rodinu či již vzniklé mladé rodiny s dětmi je problematika dostupnosti stabilního bydlení ponejvíce aktuální, jelikož osamostatnění se, založení vlastní rodiny a výchova dětí jsou nutně svázány se zajištěním samostatného, bezpečného, kvalitního a dlouhodobě jistého bydlení. Založení rodiny předpokládá vytvoření prostředí jistoty a bezpečí; opak vede k odkládání založení rodiny nebo rodinným stresům, které mohou negativně poznamenat výchovu dětí. Bydlení pro mladé rodiny představuje po různých krátkodobých formách bydlení (případně spolubydlení) na úplném počátku profesní kariéry druhý krok v tzv. kariéře bydlení. Takové bydlení by sice mělo nabídnout požadovanou jistotu a bezpečí, na stranu druhou by, vzhledem ke stále nízkému věku partnerů a pravděpodobným změnám místa zaměstnání (z důvodu rostoucích požadavků flexibility na trhu práce), mělo umožnit i relativně snadné stěhování. Po roce 1989, kdy stát dramaticky snížil veřejnou podporu výstavby nájemních bytů a téměř vyloučil nově utvářené domácnosti z možnosti čerpat ekonomické dotace určené pouze pro bydlící domácnosti (regulace nájemného, zvýhodněná privatizace obecních bytů, státní krytí zvýšených úroků ze starých úvěrů poskytnuté vlastníkům domů a družstevníkům), dosáhl problém dostupnosti stabilního nájemního bydlení pro mladé domácnosti ve srovnání s vyspělými zeměmi mnohem hlubších rozměrů (Lux 2009). Nově utvářené mladé domácnosti se, na rozdíl od již bydlících domácností rozsáhle chráněných transformační bytovou politikou, octly často v tržním prostředí s velmi slabou ochranou; toto tržní prostředí bylo navíc poznamenané neefektivitami (například tržní nájemné, nezřídka na černém trhu s obecními byty, bylo vyšší, než kdyby stát upustil od rigidní formy regulace nájemného vztahující se na dříve uzavřené nájemní vztahy podrobněji Lux, Sunega 2003). Přes vysokou závažnost se tomuto problému překvapivě věnovala relativně malá pozornost, což bylo pravděpodobně dáno slabou schopností mobilizace mladé generace pro prosazení svých zájmů, větší ochotou nést oběti za změnu totalitního politického režimu, ale také přežitím kulturních vzorců výpomoci širší rodiny při zajišťování bydlení části mladých lidí - transferem či dědictvím privilegií, převodem užitku z ekonomických dotací na potomky. Mezigenerační výměna privilegií se však netýkala všech ( ne každý měl babičku v bytě s regulovaným nájemným ) a bude v budoucnu klesat na intenzitě. Důvodem je jednak snižování ekonomických dotací (například deregulace nájemného), ale zejména skutečnost, že zatímco stávající populace seniorů získává z průběžného systému důchodového pojištění relativně solidní příjem, budoucí generace se budou muset spolehnout daleko více na kapitalizaci svého majetku v důchodovém věku. Vlastnické bydlení se tak často stane formou penzijního pojištění a nebude tak moci být předmětem mezigenerační výměny. Po roce 1990 se objevovala empirickým výzkumem často ne zcela podložená tvrzení o tom, že výrazné snížení dostupnosti bydlení pro mladé domácnosti je jednou z hlavních příčin radikální proměny reprodukčního chování mladé generace prudkého snížení porodnosti. Kostelecký, Vobecká (2009), kteří empiricky analyzovali souvislost mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním mladé generace v jednotlivých okresech České republiky na datech pocházejících z období kolem roku 2001, ukázali, že výše zmiňovaná tvrzení mají jen částečnou oporu v datech. Jejich analýza prokázala, že regionální rozdíly v porodnosti jsou obecně podstatně menší než regionální rozdíly v dostupnosti bydlení mladí lidé tak rozhodují o počtu svých dětí do jisté míry navzdory vnějším podmínkám, které pro zakládání rodin mají. Souvislost mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním však přesto existuje dle výsledků analýz problémy s dostupností bydlení v regionech s vysokými cenami bytů ovlivňují spíše časování narození dětí než jejich celkový počet. Problémy s dostupností bydlení tak, i když spíše nepřímo, přispívají ke snižování porodnosti; empirické analýzy však nepotvrzují, že by se jednalo o dominantní faktor. Jakkoliv výsledky empirických analýz nakonec potvrdily jen nepřímý vztah mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním mladých lidí, není možné tento problém marginalizovat. Nízká porodnost může mít totiž fatální následky pro ekonomický rozvoj a sociální soudržnost celé společnosti, jako například rozklad sociálního systému, zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu, sestupná dráha společenského vývoje, nedostatek inovací a flexibility. Dnešní hlavní argumenty pro veřejnou podporu porodnosti a mladých rodin obecně vycházejí z jiných principů než argumenty tradiční (viz dále) a daly by se shrnout do těchto cílů (Bernardi 2005): - udržení funkčnosti současného welfare state, důchodového systému; - dát lidem možnost dovolit si tolik dětí, kolik by skutečně chtěli; - zajistit rovnost mezi rodinami s dětmi a bez dětí; - zajistit rovnost mezi dětmi. 10

12 Mezi další důvody uvádí Gauthier a Philipov (2008) problémy s udržením ekonomického růstu v zemích s příliš nízkou mírou porodnosti způsobující nedostatek pracovní síly a finanční problémy zdravotnických systémů. Nízká míra porodnosti je chápána jako hrozba dlouhodobé udržitelnosti současného ekonomického a sociálně-ekonomického modelu fungování společnosti. Z toho důvodu se o potřebě zvýšit porodnost, resp. k potřebě přijetí politických opatření vedoucích ke zvýšení porodnosti, vyjadřují i nadnárodní instituce typu Evropská komise (European Commission 2005) nebo Evropská bankovní federace (European Banking Federation 2004, in Lutz, Skirbekk 2005). Zvláštní pozornost věnují Gauthier a Philipov (2008) rozdílu mezi ideálním počtem dětí a skutečným počtem dětí ve společnosti. Ve většině evropských zemí, kde se provádějí pravidelná šetření populačního klimatu, se respondentům pokládají otázky typu: Obecně řečeno, kolik dětí v rodině považujete za ideální? nebo Pokud se týká Vás osobně, kolik dětí považujete za ideální počet, který byste chtěl mít, nebo který byste býval chtěl mít? Následně je možno porovnat ideální počty dětí se skutečným počtem narozených dětí. Ideální počet dětí je prakticky vždy větší než skutečný počet dětí rozdíl se standardně pohybuje v rozmezí 0,5 až 0,8 dítěte (Gauthier, Philipov 2008: 6). Tento rozdíl je standardně interpretován jako indikátor existence bariér bránících vyšší fertilitě (Bongaarts 2008: 39-55). Někteří demografové (např. Lutz a Skiebekk 2005) vidí jako nejnebezpečnější skutečnost, že dlouhodobější výkyv počtu narozených dětí směrem dolů může dostat populaci společnosti na sestupnou dráhu: nízká porodnost vede k nízkému počtu narozených dětí, málo dnes narozených dětí znamená málo budoucích rodičů a ještě méně budoucích dětí To vede nejen k rychlému stárnutí populace, ale také k přivyknutí obyvatel malému počtu dětí jako kulturní normě a společenskému standardu, adaptaci společenských institucí na existenci velkého počtu malých domácností. V takovém společenském prostředí je pak velmi obtížné mít více dětí v rodině, a to dokonce i tehdy, když si to rodiče přejí. Vztah mezi úhrnnou plodností a změnami ve společnosti není lineární Rindfuss et al. (2004) považují úhrnnou plodnost 1,5 za rozhranní mezi dvěma odlišnými demografický mi režimy. Dlouhodobější pokles porodnosti pod 1,5 znamená prakticky jistotu budoucího stárnutí populace a jejího poklesu. Takovému vývoji říkají Lutz a Skirbekk (2005) low fertility trap, past nízké fertility. Důvody pro podporu porodnosti pak spatřují v potřebě vyhnout se takové pasti, a proto považují za smysluplné použití i politik, které ovlivní počet narozených dětí i relativně krátkodobě, resp. ovlivní jen načasování narození dětí. Každé dítě, které se narodí dříve, než by se bývalo narodilo bez existence těchto politik, přispívá ke zmírnění problému stárnutí populace. Každé opatření, které zvýší i jen krátkodobě úhrnnou plodnost nad 1,5, může přispět k odvrácení pádu do pasti nízké fertility. Je to chápáno jako analogie mimořádného protikrizového opatření v oblasti ekonomiky. Česká republika zůstává v úrovni porodnosti i úhrnné plodnosti i přes uměle proklamovaný baby boom posledních několika let na chvostu Evropské unie a reálně jí hrozí rychlé stárnutí populace, rozklad sociálního systému a zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu. Cílem předkládané studie je tak na pozadí mezinárodního vývoje a důsledné analýzy efektivity a efektivnosti definovat takové nástroje v oblasti bytové politiky, které by mohly zvýšit finanční dostupnost, a zejména pak zvýšit stabilitu a snížit rizika nájemního bydlení pro mladé rodiny v ČR v důsledku toho tak nepřímo pomoci snížit věk rodičů při narození prvního dítěte. Zaměření na segment nájemního bydlení má více důvodů - podpora v oblasti vlastnického bydlení je často příjmově regresivní, nevhodně zacílená a současný rozsah podpory v této oblasti v ČR je již na maximální možné úrovni. Bytová politika v ČR výrazným způsobem upřednostňuje vlastnický sektor bydlení; naopak podpora v sektoru nájemního bydlení téměř chybí. Nájemní bydlení přitom může vzhledem k požadavkům kladeným na mladou generaci být vhodnějším právním typem bydlení než okamžité bydlení vlastnické. Obce mají zpravidla na přidělování jen omezený počet nájemních bytů a přidělování se tak často děje jen po dlouhé době čekání (některé obce byty již v zásadě žádné nemají). I vzhledem k nepříliš přesvědčivým výsledkům masivních veřejných podpor na výstavbu sociálního nájemního bydlení ve vyspělých západních zemích vedoucích často ke vzniku sociálně vyloučených ghett se tato studie zaměří na takové moderní nástroje sociálního bydlení, které by nebyly nákladné pro veřejné rozpočty, nesouvisely s masovou výstavbou ghett sociálních bytů, nevedly k sociálnímu vyloučení, nevytvářely tržní distorze a naopak mnohem více než dosud zapojily i sektor soukromého nájemního bydlení - ten v posledních 20 letech vyrostl v naší zemi prakticky z nuly díky majetkovým restitucím, drobným a později též institucionálním investorům až na % bytového fondu. Mimo to, i ze strany mladých lidí existuje preference příliš neomezovat výběr vhodného bydlení systém přidělování obecních bytů dává žadatelům zpravidla jen jeden určitý byt formou ber nebo odejdi. Neexistuje svobodná volba, obec nechápe, že by domácnost mohla nabídku odmítnout, nakonec jsou obě strany (obec i žadatel) nespokojeny. Cílem nástroje pomoci mladým lidem by také nemělo být 11

13 znásilňovat obecnější preference bydlení pokud chtějí odejít do vlastního bydlení, tak by neměly existovat motivy, které s touto jejích preferencí manipulují. Manipulace preferencemi opět ve výsledku vede k nespokojenosti všech zainteresovaných stran a tržním distorzím (poptávka by se, například, přelila do podporovaného segmentu, kde by došlo k trvalému nedostatku). Cílem intervencí by nemělo být rovněž násilným způsobem zvyšovat počet nájemních bytů. Jejich účelem je pouze odstranit stávající bariéry vyplývající ze segmentace nájemního bydlení do privilegovaného (a rozsáhle chráněného) a neprivilegovaného (téměř nechráněného) nájemního bydlení (Lux et al. 2004). V neprivilegovaném segmentu bydlení jsou uzavírány smlouvy pouze na krátkou dobu (zpravidla jeden rok) a mladé domácnosti tak čelí velké nejistotě ohledně trvání nájmu a vývoje nájemného v následujících letech. Tato nestabilita je jedním z důvodů, proč nájemní bydlení přestalo být pro stabilizaci rodiny reálnou alternativou k bydlení vlastnickému. Cílem zde navrhovaných nástrojů by tak mělo být zachovat prioritu tržního řešení a výpomoci širší rodiny při zajištění bydlení, avšak z důvodu výše zmíněných dysfunkcí pomoci stabilizovat nájemní vztahy. 12

14 Teoretický rámec Při biografické analýze základních rozhodnutí v životě člověka, kterými jsou rozhodně i odchod z domácnosti rodičů, první formy bydlení a následně též manželství a rodičovství, se využívá teoretických konceptů životního cyklu a životní dráhy. Koncept životního cyklu (life cycle) postuluje (Mulder, Hooimeijer 1999), že na základě charakteristik, jako je nejčastěji věk, rodinný stav, počet dětí a jejich věk, je možné určit, v jaké fázi životního cyklu se jednotlivec/domácnost nachází. Každá fáze je přitom spojena s určitými životními událostmi, přijímanými rozhodnutími, určitými typickými vzorci chování běžné domácnosti. Předpokládá se, že se člověk v určité fázi osamostatní od rodičů, v jiné založí rodinu apod. Každá z takových důležitých životních událostí pochopitelně ovlivňuje i jeho pracovní kariéru a pohyb po dráze bydlení. Podle tohoto konceptu člověk postupně prochází jednotlivými etapami životního cyklu, jednou po druhé, a v souladu s tím postupuje i po dráze bydlení. Winter a Stone (1998) však uvádějí tři hlavní kritiky konceptu životního cyklu. Za prvé, koncept neuvažuje měnící se strukturu domácností a vznik nového typu domácností v průběhu času (rostoucí počet domácností jednotlivců, domácností svobodných matek, postupný zánik vícegeneračních domácností apod.). Za druhé, identifikace domácnosti v jakékoliv fázi životního cyklu zahrnuje pouze statický popis jejích životních poměrů, ale nevysvětluje, jak se tyto postupem času utvářely (tj. nezahrnuje dynamické aspekty). Za třetí, koncept nepočítá s různorodostí životních zkušeností domácností nacházejících se v téže fázi životního cyklu. Vzhledem k výše uvedeným nedostatkům byl koncept životního cyklu postupně opuštěn a nahrazen konceptem životní dráhy (life course), který umožňuje flexibilnější a dynamický přístup při objasňování důvodů důležitých lidských rozhodnutí. Winter a Stone (1998) uvádějí Kendigovu (Kendig 1990) interpretaci konceptu životní dráhy: koncept životní dráhy zohledňuje rozmanitost zkušeností, které jednotlivec získal v průběhu života, jednotlivých životních kariér (ve vzdělání, v zaměstnání, v rodině, v manželství), zkoumá jejich souslednost, kombinace a načasování. Při vysvětlování lidského chování jsou brány v úvahu jak následky předcházejících životních zkušeností, tak momentální okolnosti ovlivňující rozhodování jednotlivce. Přístup rozšiřuje tradiční analýzu životního cyklu o takové problémy, jako jsou rozvody, opětovné uzavření manželství a migrace. (str ) Koncept životní dráhy je založen na respektování s věkem svázaných sociálních norem, které jsou v dané společnosti rozšířeny a obecně přijímány. Na rozdíl od konceptu životního cyklu zde však neexistuje pouze jedna konkrétní přípustná sekvence životních rolí. Individuální rozhodnutí ohledně migrace je pak flexibilně určováno celou množinou různých faktorů vnějších (podmínky na trhu práce a trhu bydlení) i vnitřních, individuálních (věk, zkušenosti vlastní či zkušenosti a postoje rodičů, postavení pracovního úspěchu v individuálním žebříčku hodnot, chápání vlastní odpovědnosti vůči rodině, kvalita bydlení a spokojenost s dosavadním bydlením). Koncept životní dráhy pak dal základ pro teoretický koncept dráhy (kariéry) bydlení (housing careers), který v zásadě tvoří jeho podmnožinu a týká se důležitých rozhodnutí a změn v životě domácnosti při postupu na tzv. žebříčku bydlení (housing ladder). Tento koncept se snaží podchytit a vysvětlit posloupnost změn v kvalitě a kvantitě spotřeby bydlení od mládí do stáří, přičemž intuitivně předpokládá, že žádoucí (preferovaný) vývoj kariéry je vzestupný, tj. s rostoucím věkem roste kvalita a kvantita spotřeby bydlení (proto také hierarchicky chápaný žebříček bydlení ). V této souvislosti je důležité zmínit, že významným kvalitativním aspektem spotřeby bydlení je také právní vztah k užívanému bydlení tj. zejména jedná-li se o vztah nájemní či vlastnický. Postup na žebříčku bydlení pak u mladých lidí, například, normativně předpokládá odchod z domácnosti rodičů do prvního samostatného bydlení (zpravidla určitá forma spolubydlení) a u mladých párů pak po jisté době přestup do stabilního nájemního nebo vlastnického bydlení (normy postupu na žebříčku bydlení jsou přitom dány zjištěnými preferencemi a sociálními normami). Přechod do vlastnického bydlení nebo nalezení stabilního nájemního bydlení jsou svázány se založením rodiny a narozením prvního dítěte, tedy s jednou z nejpodstatnějších změn na životní dráze koncept životní dráhy a koncept dráhy bydlení se v tomto bodě stýkají (Clark et al. 1994, 2003). V ČR se výzkumem kariér bydlení zabývala například Vajdová (2000). Přirozeně, možnost odchodu do sektoru vlastnického bydlení (resp. stabilního nájemního bydlení, například sociálního bydlení) je zejména dána socioekonomickými charakteristikami mladých lidí a jejich rodičů, stejně jako finanční dostupností bydlení a volnou nabídkou dostupného bydlení. Za nejvyšší příčku na žebříčku bydlení je zpravidla považováno vlastnické bydlení skutečnost, že této sociálně determinované normativní mety mnohé domácnosti nedosáhnou, vede ke vzniku nerovností, sociální i prostorové segregace, tříd bydlení (housing classes) jako specifického znaku obecnější sociální diferenciace a stratifikace (Rex a Moore 1967, Kostelecký 2005). Tyto nerovnosti se v čase navíc stabilizují a posilují - ukazuje se, například, že vstup do vlastnického bydlení je snadnější pro děti vlastníků bydlení než pro děti rodičů žijících v jiných právních formách bydlení (Heath 1999, Clark et al. 2003). 13

15 Kariéry bydlení jsou však ve skutečnosti mnohem složitější než postupný vzestup či sestup v jejích jednotlivých stupních v průběhu životní dráhy. Nezřídka dochází k přerušeným či nestabilním kariérám (z důvodu rozvodu partnerů, změny sociální a příjmové situace domácnosti, jiným rodinným důvodům) a zejména pak kariéry bydlení mladých lidí, hlavní předmět této studie, jsou poznamenány značnou nestabilitou. Ford et al (2002) studující kariéry bydlení mladých lidí ve Velké Británii rozlišují pět různých cest (pathways) podle míry plánování a řízení kariéry, míry výpomoci širší rodiny a rozsahu možných omezení, kterým mladí lidé čelí: chaotická cesta (charakteristická absencí plánování a rodinné výpomoci a naopak existencí významných socioekonomických bariér nestabilní epizody v soukromém nájemním bydlení, spolubydlení, častý návrat do domácnosti rodičů, bezdomovectví); neplánovaná cesta (charakteristická absencí plánování a existencí bariér, avšak s určitou výpomocí rodiny neočekávaný odchod, otěhotnění, unáhlené vytvoření rodiny a pak zpravidla odchod do sociálního bydlení); omezená cesta (charakteristická plánováním, ale do velké míry omezená socioekonomickým postavením zpravidla odchod do soukromého nájemního bydlení, spolubydlení, při založení rodiny vytoužený odchod do vlastního bydlení, ale z důvodu omezení často přesun do sociálního bydlení); plánovaná (nestudentská) cesta (charakteristická plánováním, rodinnou podporou, zpravidla delší bydlení u rodičů a odchod až při založení rodiny, soukromé nájemní bydlení, pokud vůbec, znamená jen dočasný pobyt na cestě k vlastnickému bydlení) a studentská cesta (anticipovaný odchod na vysokoškolská studia, spolubydlení a soukromé nájemní bydlení v průběhu studia, poté možný chvilkový návrat k rodičům a nakonec téměř vždy vstup do vlastnického bydlení). Zvyšující se nestabilita kariér bydlení mladých lidí v posledních desetiletích do velké míry pramení z širších změn na trhu práce (a speciálně na trhu práce pro mladé lidi vyžadující mnohem větší flexibilitu v místě vykonávání i objemu práce), v oblasti vzdělání (rostoucí požadavky na úroveň vzdělání) a sociálního zabezpečení (obecně radikální změny v rozsahu sociálních výhod daných změnami sociální politiky vyspělých států, resp. politiky státu blahobytu). Profesní a nakonec i rodinné kariéry mladých lidí jsou dnes méně než kdykoliv dříve předepsané normami, společenským konsensem a stabilními očekáváními trhu práce (danými dříve již od chvíle nástupu do sekundární úrovně vzdělávání). Tato zásadní změna mladým lidem na jednu stranu umožňuje větši svobodu při plánování a realizaci svých kariér (či uskutečnění případných změn v jejich průběhu například vykonávání profesí vzdálených od zaměření jejich sekundárního či terciálního vzdělání, pokud je daná profese přestane uspokojovat), na stranu druhou je však vystavuje nutnosti vlastního rozhodování a logicky též i převzetí plné odpovědnosti za rizika, která z těchto rozhodnutí vyplývají. Mladí lidé v rizikové společnosti (risk society) současnosti tak formálně získávají daleko větší svobodu volby při realizaci svých životních drah, potažmo drah bydlení, než jejich rodiče, ale jsou vystaveni také před povinnost volby a nutnost převzít plnou odpovědnost za své rozhodnutí, nutnost hrát aktivní roli při kontinuálním budování vlastních biografií volby (Beck 1992), vlastní individuality a nezávislosti, a nutnost monitorovat a hodnotit rizika vyplývající z jejich rozhodování (Giddens 1991). Standardizované tradiční biografie ranného vstupu na trh práce, ranného partnerství a brzkého rodičovství, jakkoliv stále patrné mezi mladými lidmi s nižší úrovní vzdělání, jsou postupně nahrazovány destandardizovanými biografiemi volby (Beck 1992), biografiemi neustálých adaptací na rychle se měnící okolní podmínky. Mladí lidé čelí méně jistému, více nespojitému a delšímu období přechodu z dětství do dospělosti. (Kemp, Rugg 2001: 689). Formálně vyšší svoboda volby zůstává však fakticky omezena obecnějšími požadavky na trhu práce (flexibilita, vysoký výkon, zvyšování vzdělání, diskriminace podle pohlaví, národnosti či etnika) a socioekonomickým postavením mladých lidí, resp. socioekonomickým postavením jejich rodičů (možnost finanční výpomoci rodiny, vzdělání rodičů, stabilita rodinných poměrů) tato omezení přispívají k nestabilitě a chaotickému vývoji kariér (životních i bydlení) současných mladých lidí (Ford et al. 1997, 2002). Rozsah bezdomovectví mezi mladými lidmi je dnes v poválečné historii vyspělých zemí bezprecedentní a to i z důvodu prohlubování sociálních nerovností a sociální segregace, rostoucích sociálních problémů souvisejících s rozpadem rodiny, užíváním drog a anti-sociálním jednáním nezaměstnaných mladých lidí v sídlištních ghettech sociálních bytů (Rugg 1999). Teoretický koncept volby tak bývá při analýze životních drah mladých lidí mnohými sociology kritizován a nahrazován teoretickým konceptem omezení (constraints); blíže v Heath (1999). Ve srovnání s generací otců signifikantně vzrostl počet mladých domácností jednotlivců, kohabitujících bezdětných párů (nesezdaného soužití) a mimomanželské plodnosti; 1 stabilita kohabitace, a to i v zemích jako Švédsko, je významně nižší než stabilita manželských vztahů (Wiik 2009). V oblasti bydlení se výrazným způsobem zvýšil fenomén spolubydlení a různé tranzitivní formy bydlení (dočasné bydlení, ubytovny Rugg 1999). Mladí lidé při odchodu z domácnosti rodičů vstupují na trh bydlení charakteristický rychlými změnami, mobilitou, spolubydlením, přechodností; častěji se také stává, že se do domácnosti rodičů po krátkém období samostatného bydlení vrací. Důvodem odchodu z domácnosti rodičů je mnohem více, než kdy dříve, vedle tradičních důvodů jako založení rodiny či 1 Přehled možných prací dokumentujících tuto změnu v různých vyspělých zemích uvádí Fukuda (2008, 735). 14

16 odchod za vyšším vzděláním či prací, prosté osamostatnění se (Aassve et al. 2002); 2 na druhou stranu ve vyspělých zemích též dochází k posunutí věku odchodu mladých lidí z domácnosti rodičů (Billari et al. 2001), ponejvíce v zemích jihoevropských (což může být způsobeno jak překážkami ve formě nízké či snižující se finanční dostupnosti samostatného bydlení, tak ovšem také vlastní volbou pohodlného zabezpečení v domě rodičů, který dnes více než dříve nabízí soukromí i dostatek prostoru; či psychologickým selháním mladých lidí při osamostatnění se od rodičů). 3 Jak ukazují výzkumy provedené ve vyspělých zemích, během posledních desetiletí se výrazným způsobem zvýšil podíl mladých lidí žijících v soukromém nájemním bydlení 4 tento trend stojí také v pozadí zvýšené poptávky po soukromém nájemním bydlení a tudíž i určité stabilizace této právní formy bydlení (po prudkém poklesu jejího významu v poválečné historii). Tato právní forma bydlení umožňuje mobilitu, flexibilitu, rychlou realizaci změny preferencí (co se týká lokalizace bydlení, velikosti bytu, velikosti výdajů na nájemné), a odpovídá nárokům flexibilního trhu práce; na stranu druhou je často pouze přechodnou formou bydlení. Přechodnost, slabé záruky (bezpečí trvalosti) a nedostatek soukromí brání vytvoření pocitu domova a založení rodiny (existují však velké rozdíly mezi zeměmi v míře ochrany nájemců soukromých bytů a v některých systémech, jako například Německo nebo Švýcarsko, existují dostatečné jistoty umožňující založení rodiny). 2 Ve Španělsku se, například, mezi roky 1980 a 2000 zvýšil podíl mladých lidí ve věku let žijících v domě svých rodičů o 8 procentních bodů a pro mladé lidi ve věku let se tento podíl zvýšil dokonce o 21 procentních bodů (Ayllón 2008). 3 V Anglii, dle Survey of English Housing, žilo v roce 1984 v soukromém nájemním bydlení 33 % mladých lidí ve věku let a 17 % mladých lidí ve věku let; v roce 2006 zde žilo 52 % mladých lidí ve věku let a 33 % mladých lidí ve věku let. Podle Giorgi et al. (2001) žilo v roce 1997 v Německu 8 z 10 domácností s přednostou ve věku do 30 let v soukromém nájemním bydlení. Dle Burke et al. (2002) žilo v roce 2001 v Austrálii 61 % osamostatněných 20-letých a 51 % 24-letých mladých lidí v soukromém nájemním bydlení. 4 Zvýšená poptávka po soukromém nájemním bydlení může být též dána menší dostupností sociálního nájemního bydlení, jež souvisí s reformou podpory bydlení ve většině vyspělých zemích směrem od podpory nabídky k podpoře poptávky (viz níže). 15

17 Bytová politika Bytová politika může do nestabilních, přechodných, nejistých či zpožděných kariér mladých lidí rizikové společnosti přinést určité prvky stability a motivace, například posílit jejich pro-rodinné a reprodukční chování (zakládání rodin, sňatečnost, porodnost či snížit věk rodičů při narození prvního dítěte), a to například zvýšením finanční dostupnosti bydlení pro mladé lidi (Lauster 2008, Andersson 2002, Glazer 1967, Mulder 2006). Rindfuss a Brauner-Otto (2008) upozorňují, že ve většině zemí západního vyspělého světa existují normy společenského chování, které dávají do vztahu získání bydlení a narození dítěte. Ve společensky předpokládaném scénáři životní dráhy mladého člověka získání samostatného bydlení zpravidla následuje za získáním vzdělání a předchází založení rodiny. Nemožnost nebo neschopnost získat samostatné bydlení je považována za znak nepřipravenosti na založení rodiny; potíže se získáním bydlení by tak mohly, byť často nepřímo, ovlivnit natalitní chování. Tento nepřímý vztah (v kontextu dalších opatření podporujících mladé rodiny s dětmi) byl prokázán studiemi ve Švédsku a v USA (Haurin et al. 1993, Hughes 2003, Lauster 2006, vše in Rindfuss a Brauner-Otto 2008). Jak uvádí Kostelecký, Vobecká (2009), přímý a jednoznačně pozitivní vztah mezi dostupností bydlení (jako nezávislou proměnnou) a fertilitou (jako závislou proměnnou) je však pozorován pouze v méně vyspělých zemích nebo zemích, kde je trh s bydlením kontrolován státem (Kolumbie, Izrael či socialistické země před rokem 1989). Ve vyspělých demokratických zemích tento přímý pozitivní vztah, zejména pak v průběhu posledních dekád, zdaleka není jednoznačný! Simon a Tamura (2009), kteří se zaměřili na analýzu vztahu mezi výší nájemného a fertilitou v USA na datech mezi lety (tedy na velmi dlouhém období), svou studii uzavírají tím, že cena bydlení má jen malý, i když statisticky ještě významný, dopad na porodnost. Lauster (2008) provádějící přehled studií o vztahu mezi bytovou politikou a demografickým jednáním mladých lidí poukazuje na práce, které dokonce upozorňují na obrácený vztah zvýšení finanční dostupnosti bydlení může vést naopak ke snížení finančních tlaků na utvoření rodiny a tak zvýšení počtu domácností jednotlivců, neúplných rodin s dětmi a kohabitujících párů, či dokonce zvýšení pravděpodobnosti rozvodu (rozchodu) partnerů. 5 Curtis (2004) například názorně ukázal, jak v USA růst maximální výše zvláštní dávky pro potřebné rodiny (tzv. temporary assistance to needy families) a alokace potravinových poukázek (food stamps benefits) významně zvýšily pravděpodobnost, že matka bude spíše žít sama než společně se svým partnerem (obdobně tomu bylo v lokalitách s vyšší nabídkou sociálního bydlení). Daňové znevýhodnění pracujících matek žijících v sezdaném soužití oproti matkám žijícím bez partnera zde rovněž prokazatelně vedlo k odsouvání data sňatku (Alm, Whittington 1995). Miron (1989) hodnotící kanadskou bytovou politiku uvádí, proč byla neúspěšná v obecném zvýšení finanční dostupnosti bydlení 6 - částečně tomu bylo i proto, že se jako odpověď na státní intervence zvyšující dostupnost bydlení a snižující výdaje na bydlení snížila i velikost domácnosti, a průměrné zatížení domácností výdaji na bydlení (podíl nákladů na bydlení na příjmu domácnosti) tak v úhrnu zůstalo stejné nebo se dokonce v čase zvýšilo. V této souvislosti se rovněž mluví o vytěsnění soukromých investic (crowding out hypothesis) v tzv. neúplné formě, kdy výstavba státem podporovaných bytů snižuje počet nově postavených soukromých bytů z důvodu nejen přímého vytěsnění soukromých investic, ale také z důvodu zvýšení počtu jednočlenných domácností a saturace uměle vytvořené poptávky; tato hypotéza byla empiricky potvrzena například autory Sinai a Waldfogel (2005), kteří ukazují, že výstavba 100 podporovaných bytů v USA vedla fakticky z důvodu snížení velikosti průměrné domácnosti a umělému zvýšení počtu domácností k posílení bytového fondu pouze o 30 bytů. Ellen a O Flaherty (2007) ukázali, že vedle regulace nájemného či již zmíněné výstavby státem podporovaných bytů i příspěvek na bydlení (rent voucher) snižuje očekávanou velikost domácnosti v New Yorku z 1,94 na 1,70; jen v New Yorku tak existence a alokace příspěvku na bydlení zvyšuje uměle poptávku po malých bytech o přibližně bytů. Negativní efekt zvýšení finanční dostupnosti bydlení na pro-rodinné a reprodukční chování mladých lidí potvrzuje ostatně i zjištění, že mladí lidé, kteří díky vyššímu socioekonomickému postavení či vyššímu socioekonomickému postavení svých rodičů nemají problém s finanční dostupností bydlení, odkládají založení rodiny mnohem déle než mladí lidé s nižším socioekonomickým postavením; vyšší úroveň materiálního bohatství a potažmo vyšší finanční dostupnost bydlení zvyšuje věk utvoření prvního stabilního partnerství a rodičovství (Wiik 2008). Obecné zvýšení finanční dostupnosti bydlení mladých lidí by tak mohlo mít i zcela opačný efekt než očekávané posílení pro-rodinného a reprodukčního chování! Negativní vliv státní sociální politiky na pro-rodinné chování prokázala i v českém prostředí Hamplová ed. (2007). Spojení příjmů obou partnerů (tedy vytvoření rodiny či soužití) totiž systém státní sociální 5 Jak uvádí Ellen, O Flaherty (2007: 391): Jestliže bude bydlení menších domácností snadnější, lidé tak učiní. 6 Zvýšením finanční dostupnosti se rozumí snížení míry zatížení, tj. snížení podílu výdajů souvisejících s bydlením na příjmu domácnosti. 16

18 podpory penalizuje; a to již tím, že pro větší rodiny zpravidla předpokládá úspory z rozsahu (sdílení fixních nákladů), a tudíž na osobu domácnosti vypočítává nižší sociální dávku (například příspěvek na bydlení). Moderní formy kohabitace (soužití) a nemanželského rodičovství jsou v českém prostředí spíše důsledkem státní sociální politiky zvýhodňující neúplné rodiny než důsledkem vývoje kulturních norem a preferencí občanů (Hamplová ed. 2007). Podobně paradoxní, jako v případě vazby mezi bytovou politikou zaměřenou na zvýšení finanční dostupnosti bydlení a pro-rodinným jednáním, jsou i výsledky studií zabývajících se zvýšením fyzické dostupnosti bydlení v rodinných domech na jednu stranu existuje celá škála prací vztahujících se převážně k situaci v USA 7 o pozitivním vlivu zvýšené nabídky bydlení v rodinných domech na pro-rodinné chování mladých lidí, na stranu druhou existují práce poukazující na izolaci rodin v rodinných domech lokalizovaných v suburbiích a zvýšené nároky na údržbu a úklid domu pro rodinné příslušníky, které vedou k většímu stresu, tenzím a rozpadům rodiny. V neposlední řadě paradoxní jsou i výsledky studií týkajících se vlivu veřejné podpory na pořízení vlastnického bydlení investice do vlastního bydlení může partnery sblížit společným závazkem, ale prvky rizika s ní související mohou, na druhou stranu, partnerský vztah destabilizovat a vést k rozpadu rodiny. Lauster (2008) tak uzavírá, že vliv bytových politik na pro-rodinné jednání je jednak kulturně podmíněný (daný sociálními normami a očekáváními v jednotlivých společnostech) a jednak ani v rámci jedné kultury není univerzální zatímco pro některé mladé páry může vést daná politika k založení rodiny, pro jiné naopak k jejímu rozpadu či odkladu založení rodiny. Na konkrétním kulturním prostředí Švédska přitom empiricky prokázal, že zvýšení finanční dostupnosti bydlení spíše vede k posílení stability soužití (manželského svazku), a to, což je velmi důležité v kontextu hlavního cíle této práce, zejména v případě zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení (pro vlastnické bydlení se ukázal tento vztah slabší). Přirozeně, jak poukazují mnozí sociologové či sociální antropologové, mezi různými kulturními prostředími nadále zůstávají významné rozdíly v kariérách bydlení (i životních drahách obecně) čas a způsob odchodu z domácnosti rodičů, osamostatnění se, jsou stále do velké míry dány tradicí a historií kultury, ve které se mladí lidé pohybují, včetně historie daného režimu státu blahobytu (Newman, Aptekar 2007), historie utváření a síly rodinných vazeb (Reher 1998). V Evropě je patrné rozdělení demografického chování tzv. osou sever-jih, které je do velké míry dané právě rozdílnou silou (vlivem) mezigenerační výměny kulturních a hodnotových vzorců. Tyto rozdíly není možné marginalizovat a stejně tak ani není vhodné do nich jakýmkoliv zásadnějším způsobem zasahovat jedná se o vývoj specifických, unikátních kulturních vzorců etnik a národů, jejichž potlačení (či manipulace) by mohla vést k tragickým vyvrcholením. Jak také ukázal výše uvedený přehled, státní intervence v oblasti bytové politiky zvyšující finanční dostupnost bydlení můžou i nemusí vést k větší stabilitě rodinných vztahů a motivaci k pro-rodinnému, reprodukčnímu chování; jejich efektivita může být i relativně nízká (vzhledem k vynaloženým veřejným prostředkům). Forma nastavení případné podpory je tak zcela zásadní pro úspěšné naplnění jejích cílů. 7 Nikoliv výhradně v USA, například ve Finsku tento vztah prokázal Kulu a Vikat (2007). 17

19 Pronatalitní (propopulační) politika Jiným způsobem, jak je možné podpořit reprodukční chování mladých lidí, je i obecnější pronatalitní (propopulační) politika státu. Tradiční důvody těchto politik byly nacionalistické nebo náboženské. Podpora porodnosti z nacionalistických důvodů byla vedena snahou větším počtem dětí zvětšit význam a sílu národa ve světě (v případě nízké porodnosti bránit postupnému zániku národa). Podpora porodnosti z náboženských důvodů byla vedena snahou naplnit náboženské povinnosti (ploďte se a množte se ). Toto byly hlavní argumenty propopulačních politik v období mezi válkami, a to zvláště ve fašistických zemích, do jisté míry i v SSSR. Oba tradiční důvody pro státní podporu porodnosti i nástroje k jejich prosazení (ceny pro zasloužilé matky, zvláštní daně pro bezdětné, zpřísnění potratové politiky, omezování antikoncepce a jiné) jsou díky historickým okolnostem dnes již zdiskreditované. Dnešní mainstreamoví evropští politici až na výjimky výše uvedené argumenty nepoužívají a také nenavrhují podobné typy nástrojů (Bernardi 2005). 8 Ideologické spojení pronatalitních politik s praxí totalitních režimů v 1. polovině 20. století vedlo k prudkému odklonu od těchto politik v poválečném období. Kromě ideologických důvodů byly ještě dva důvody technické. Během poválečného baby boomu byla porodnost vysoká, takže nebyla potřeba ji podporovat. Následný pokles porodnosti se ve věkovém složení obyvatel neprojeví hned i dlouhá doba nízké porodnosti zprvu neznamená vážné problémy, protože se nedostatek dětí hned nepromítne do úbytku ekonomicky aktivní populace. Naopak, až do 70. let přibývalo ekonomicky aktivních lidí díky přílivu dětí narozených v dobách poválečného baby boomu (Caldwell et al. 2002). Vlády mají tendenci nereagovat na problémy, které nejsou bezprostřední. První politická reakce na nízkou porodnost byla zaznamenána až v roce 1983, kdy z popudu Francie přijal Evropský parlament rezoluci vyjadřující potřebu zabývat se populačními trendy (Gauthier 1993: 149, in Caldwell et al. 2002); později v souvislosti s prohlubováním demografických problémů se diskuse kolem pronatalitní politiky států vrátila zpět na pořad dne. 9 V poválečném období byla v praxi vyzkoušena celá řada propopulačních politik, především ve Francii a v zemích bývalého komunistického bloku. Tyto politiky zahrnují porodné, rodinné a dětské přídavky, placenou mateřskou a rodičovskou dovolenou, placenou péči o nemocné dítě, daňové úlevy pro rodiče dětí, daňové úlevy pro lidi pečující o děti (nejen nutně rodiče), dotovaná zařízení péče o malé děti, právo na flexibilní pracovní dobu matek s malými dětmi, povinnost zaměstnavatele držet místo matce na mateřské dovolené, rekvalifikační programy pro matky vracející se do práce z mateřské dovolené, příspěvky na bydlení pro rodiny s dětmi a příspěvky na vzdělávání dětí (Caldwell at al.2002: 10). Caldwell et al. (2002) došli při bližší analýze poválečných pronatalitních politik ke třem závěrům: 1) 2) 3) efektivita pronatalitních politik je sporná; státy komunistického bloku dávaly na propopulační politiky relativně nejvyšší částky z veřejných rozpočtů a stejně nebyly počty dětí nikterak vysoké; lze těžko rozlišit, co jsou sociální politiky a co jsou propopulační politiky. Jednotlivé politiky mají často sociální cíl a propopulační efekty jsou jenom jejich by-product ; finanční prostředky na propopulační politiky mají tendenci se snižovat, protože státy obecně omezují veřejné výdaje. Obecně se soudí, že efektivita pronatalitních politik je velmi nízká (Berelson 1974: 788, Council of Europe 1978: , Cliquet 1991: , Gauthier 1991: 30, vše in Caldwell et al 2002). Za protipříklad smysluplnosti pronatalitních politik jsou dávány anglosaské země, kde je takových politik minimum, ale porodnost není nejnižší. Pozitivní efekt propopulačních politik na porodnost v bývalých komunistických zemích se považuje za zřejmý, ale zpravidla dlouhodobě neudržitelný (Frejka 1980: 87, Monnier 1990: , vše in Caldwell 2002). Některé studie analyzující situaci v demokratických zemích se snaží dokázat pozitivní efekt propopulačních politik; efekt je v každém případě však relativně malý. To platilo pro situaci ve Francii (Hohn 1988: , in Caldwell 2002), ve Švédsku (Hoem and Hoem 1996: 15-16, in Caldwell 2002), Itálii (Boccuzzo et al. 2008) nebo v Austrálii (Lun nand Wilson 2008, in Gauthier, Philipov 2008). Některé studie dokládají schopnost pronatalitních poli- 8 Demokratické vlády v předválečném období také zaváděly politiky, které měly pronatalitní efekty, ale u nich není možné říci, jestli jejich hlavním záměrem bylo zvýšit porodnost nebo zlepšit sociální postavení znevýhodněných rodin (Caldwell et al 2002). 9 Pronatalitní politiky jsou obecně zaměřeny na zvýšení porodnosti. To není jediný parametr demografického chování, který se mohou vlády snažit politikami ovlivnit. Problémy ve společnosti nezpůsobuje samotný nižší počet narozených, ale především nepříznivá struktura populace podle věku, přesněji její stárnutí. Na budoucí věkovou strukturu společnosti mají vliv historicky zděděná věková struktura, úmrtnost, porodnost a migrace (Lutz, Skirbekk 2005). Zděděnou věkovou strukturu nemohou politiky nijak ovlivnit. Úmrtnost lze ovlivnit, ale společensky akceptovatelné jsou jen politiky, které snižují úmrtnost, zvyšují délku života, a tudíž přispívají ke zvětšování problému se stárnutím populace. Fakticky tedy lze problém stárnutí populace omezit jenom politikami zvětšujícími imigraci a politikami podporujícími porodnost. 18

20 tik zvětšit počet narozených dětí, ale upozorňují na vysoké náklady s tím spojené (Kim 2007, Milligan 2002, in Gauthier, Philipov 2008). Politiky tedy mohou být v některých případech účinné, ale z hlediska nákladů do nich vložených nejsou efektivní. Problém nízké účinnosti, respektive dlouhodobé neudržitelnosti, pronatalitních politik je způsoben do jisté míry i tím, že existuje vždy celá kombinace faktorů, která vede lidi k rozhodnutí mít nebo nemít děti. Každá z pronatalitních politik, která se soustřeďuje na jediný aspekt v rozhodování lidí (např. pracovní trh), má omezenou účinnost, protože ostatní faktory mají tendenci vracet situaci do původního (normálního) stavu. Většina efektů je proto krátkodobých (Gauthier 2007), případně politiky působí jen na některé skupiny obyvatel například lidi s nižším vzděláním (Boccuzzo et al 2008). Časté jsou případy, že politiky ovlivní fertilitu lidí, kteří už chtěli děti mít, takže ve svém důsledku změní místo celkového počtu narozených dětí jenom načasování doby jejich narození. Účinnost propopulačních politik velmi ovlivňuje to, zda jsou stabilní a pro jejich potenciální cílové skupiny předvídatelné. Jak upozorňují Rindfuss a Brauner-Otto (2008), při rozhodování o narození dítěte nejde jen o samotné narození dítěte, ale především o budoucí péči o dítě po narození. Jde o plánování budoucnosti v horizontu mnoha let, proto je stabilita přijatých opatření na léta dopředu důležitým parametrem v rozhodování rodin. Existují určité pronatalitní politiky, které byly zatím uvažovány pouze v teoretické rovině. Skirbekk, Kohler a Prskawetz (2004) analyzovali efekt věku v době ukončení školní docházky na věk při narození prvního dítěte. Dospěli k závěru, že čím nižší je věk při dokončení studia, tím dříve mají lidé děti. To platí i tehdy, porovnávají-li se jen lidé se stejným stupněm vzdělání, a dokonce i v případě, že jsou srovnáváni spolužáci různého věku absolvující školu ke stejném datu. Věk při narození prvního dítěte je tak nejenom funkcí samotného biologického věku, ale i funkcí sociálního věku, daného dokončením vzdělávání. Lutz a Skirbekk (2005) proto doporučují uvažovat o snížení věku, ve kterém lidé ukončí svoje vzdělání. To je možné udělat buď zahájením studia dříve (dřívější nástup do základní školy), zkrácením celkové doby studia při zachování jeho kvality, nebo zpřísněním podmínek pro studenty, kteří studují déle, než je obvyklé. Existuje několik návrhů jdoucích tímto směrem např. návrh německých průmyslníků (!) na snížení věku nástupu do základní školy (Lenzen 2003 in Lutz a Skirbekk 2005). Lutz a Skirbekk (2005) modelovali hypotetický efekt snížení věku ukončení školní docházky demografickou strukturu. Modelování prokázalo významný potenciální vliv tohoto opatření i při zachování stejné úrovně úhrnné plodnosti (lidé mají stejné celkové počty dětí, ale protože je mají dřív, generace se vystřídají za kratší dobu, tudíž společnost stárne pomaleji). Další z takových potenciálních politik by mohla spočívat ve využití efektu tikajících biologických hodin. Průměrný věk matek při narození prvního dítěte se postupem času posunul za hranice, které jsou optimální z hlediska biologického. Část potenciálních matek si to uvědomuje, což vytváří tlak na alespoň další nezvyšování již tak z biologického pohledu vysokého věku matek při prvním porodu (Rindfuss a Brauner-Otto 2008). Tento typ pronatalitní politiky by mohl spočívat v šíření informací o rizicích rození dětí ve vyšším věku. 19