Byrokracie, byrokratismus, byrokratizace

Transkript

1 Byrokracie, byrokratismus, byrokratizace Jan Vorlíček Byrokratická metoda spočívá v tom, že zachází s lidmi jako by to byly věci a s věcmi zachází spíše podle kvantity, aby se mohly počítat a kontrola byla snazší a levnější.... Jakmile se jednou lidská bytost redukuje na číslo, praví byrokraté s ní mohou zacházet s největší krutostí, nikoliv proto, že by je k tomu doháněla vlastní krutost,..., ale protože ke svým obětem necítí žádné pouto.... Ačkoliv jsou byrokraté méně odporní než praví sadisté, jsou daleko nebezpečnější, protože nepociťují konflikt mezi svědomím a povinností. Erich Fromm 1 1. Důsledky byrokratizace V uplynulém století zažily vyspělé demokratické státy zcela nebývalý nárůst počtu úřednictva a množství úředních činností (a to zejména ve veřejném sektoru), který je (byl) doprovázen zužováním prostoru pro uplatnění svobodné vůle jednotlivců (tj. omezováním jejich možností o své vůli nakládat se svým majetkem) a jeho nahrazováním úředními postupy. Tento jev, který budeme nadále označovat jako byrokratizaci společnosti, s sebou nese především následující důsledky: 1. Byrokratizace snižuje celkovou úroveň užitečné produkce připadající na jednoho občana.toto tvrzení je celkem zřejmé. Za jinak stejných okolností platí, že čím menší je počet lidí zaměstnaných ve výrobní sféře, tím menší je množství statků a služeb, které vyrobí a které jsou pak ve společnosti k dispozici. 2 Tento zmenšující se produkt je však rozdělován mezi stále stejný počet lidí, takže podíl připadající na každého z nich se samozřejmě zmenšuje. Jinými slovy, prvním základním (ekonomickým) problémem byrokratizace je růst počtu úředníků na straně jedné a pokles počtu daňových poplatníků (kteří tyto úředníky živí) na straně druhé (viz. poznámka A). K tomu by přirozeně nemohlo docházet, kdyby zároveň s tím nedocházelo i k nárůstu daňové zátěže uvalené na daňové poplatníky. Při neměnném daňovém břemenu uvaleném na jednoho poplatníka by totiž s poklesem počtu daňových poplatníků docházelo i k poklesu daňových výnosů a tudíž i k poklesu množství užitečných statků a služeb, který může být byrokracií dlouhodobě spotřebováván. Pokud by za této situace mělo dojít nárůstu celkového počtu úředníků, muselo by zároveň s tím zákonitě dojít i k poklesu průměrného příjmu úředníka (tzn. množství užitečné produkce na něho připadající). Následkem toho by však zájem lidí o uplatnění v této sféře naopak poklesl, a tudíž by došlo k zpětnému snižování počtu byrokratů a zvyšování počtu daňových poplatníků, a to opět až do původního rovnovážného stavu. 2. Byrokratizace brzdí (nejen hospodářský) rozvoj společnosti. Příčinou je pak jednak právě výše zmíněná rostoucí míra daňové zátěže produktivního obyvatelstva, ale rovněž také rostoucí administrativní zatížení produktivních činností v důsledku zvýšeného množství úředních předpisů a aktů, jimž jsou občané a firmy mocensky nuceni se podřizovat. 3 Obě tyto skutečnosti samozřejmě stěžují podmínky (tj. zvyšují náklady) produkce užitečných statků a služeb (a 1 Mít či být, Naše vojsko, Praha, 1994, str Životní úroveň vyspělých států se v uplynulém století zvyšovala i navzdory nárůstu relativního podílu byrokratů, a to díky technologickému pokroku (tj. vyšší produktivitě práce zbývajících daňových poplatníků). 3 Jde jednak o administrativní komplikace typu např. složitého (a stále složitějšího) udělování stavebního povolení v důsledku velkého (rostoucího) množství úředních orgánů, které se k dané věci vyjadřují, či při živnostenském nebo celním řízení, ap.; a dále o dodatečné náklady např. na daňovou optimalizaci v důsledku komplikovaného (a stále komplikovanějšího) daňového systému, nebo na dodržování pro mnohé podnikatele zbytečně složitých (nicméně povinných) účetních postupů, atd., atd. 1

2 zejména pak jejího inovativního rozvoje) a snižují tak lukrativnost těchto činností, čímž od nich občany odrazují a naopak je motivují najít si zaměstnání právě v řadách byrokracie. Samy byrokratické organizace pak mají ze své vnitřní podstaty tendenci konzervovat statut quo a bránit jakýmkoli změnám, 4 takže rozvoj společnosti bude (ceteris paribus) tím pomalejší a obtížnější, čím bude tato společnost zbyrokratizovanější (tj. čím vyšší bude podíl počtu byrokratů a byrokratických úkonů ve společnosti). 3. Byrokratizace mění tzv. národní mentalitu (tj. vzorce chování členů společnosti tzn. zejména jejich pracovní, kulturní i jiné sociální návyky). To považujeme za důsledek snad vůbec nejzávažnější. Chování, které je oceňováno (odměňováno) v monopolistických byrokratických organizacích má totiž diametrálně odlišný charakter od chování, které je odměňováno konkurenčním trhem. Na svobodném konkurenčním trhu nemá sice zákazník na uspokojení svých požadavků právní nárok, 5 přesto se ale podnikatel obvykle snaží jeho přání co možná nejlépe vyhovět, neboť pokud tak nečiní, je prostě konkurencí z trhu vytlačen. Naproti tomu v případě byrokratických organizací, obdařených vládou monopolními výsadami, mají sice potenciální klienti (splňují-li určité stanovené podmínky) obvykle na uspokojení svých požadavků právní nárok, ale úřady (úředníci) zase nemají onu apriorní ochotu vycházet jejich přáním vstříc. Rozpočty úřadů (a tedy ani odměny jejich zaměstnanců) nejsou totiž zcela závislé na platbách od klientů (a tedy ani na jejich současné či budoucí přízni), ale jsou naopak dány monopolní výsadou. 6 Z hlediska (typického) úředníka představuje proto klient v podstatě pouze nepříjemné břemeno: dodatečnou práci, ale nikoli již dodatečný zisk (nebo aspoň ne úměrný námaze, kterou musí úředník vynaložit), takže v porovnání se situací, kdyby se tento klient vůbec nevyskytl a danou práci tedy nebylo třeba vůbec vykonat, je úředníkův užitek nižší. Klient (nepřináší-li úplatek) prostě pro typický úřad není zákazníkem, který nabízí dostatečně lukrativní obchod na to, aby chtít mu vyhovět stálo za tu námahu. Místo návyku automaticky se zabývat tím jak zákazníka co nejlépe uspokojit (pokud na to má), vzniká tedy návyk úplně opačný: hledat důvody proč klient nemá na splnění svých požadavků nárok. Jestliže podnikatel na svobodném konkurenčním trhu prostě kontrakt uzavře či neuzavře podle toho, jak pro něho je či není lukrativní, a své úsilí (a zdroje) pak plně věnuje věcnému řešení zákazníkových potřeb (tj. snaží se nabídnout takové statky či služby, které by co nejvíce ocenil co největší počet zákazníků), činnost úřadů (a úředníků) spočívá z velké části v neproduktivním přezkoumávání zda nastaly či nenastaly okolnosti, za kterých má ten či onen občan na uzavření kontraktu s úřadem nárok (a vlastní plnění je pak pro ně obvykle už jen rutinní a podružná záležitost). Skutečnost, že úřad (a tedy ani úředníci) prostě nemusí být dostatečně efektivní (měřeno vnějším výstupem), vytváří navíc ještě jeden nepříjemný fenomén: (relativní) nezávislost kariérního postupu úředníků na jejich službě občanům (klientům). Vedoucí pracovníci se totiž nemusí příliš obávat ztráty efektivního pracovníka, a mohou se proto rozhodovat téměř čistě dle svých osobních sympatií. Mění se tak tedy požadavky na úředníka kladené. 7 Lapidárně řečeno: vedoucí úřadu si může klidně dovolit ocenit (přijmout) spíše zaměstnance, který sice špatně obsluhuje klienty, ale zato je jeho osobní přítel, než toho, kdo sice klienty obsluhuje dobře, ale zato svému nadřízenému příliš nepoklonkuje. Ztráta efektivity úřadu (v důsledku takového postupu) dotyčného vedoucího pracovníka totiž příliš zajímat nemusí, neboť na jeho vlastním hodnocení se nijak zvlášť neprojeví - klienti stejně na výběr nemají, protože koupit musí a ke konkurenci jít ne- 4 K danému problému viz. např. některé Hayekovy práce (viz. literatura). 5 Respektive nemá nárok, aby s ním protistrana uzavřela smlouvu. Je-li taková smlouva uzavřena, pak samozřejmě existuje nárok na z ní vyplývající plnění. 6 a) v podobě financování úřadu z nucených dávek (daní), b) nepřímým vynucením odběru úřadem produkovaných služeb (vyloučením potenciální konkurence z možnosti poskytovat dané služby což zákazníkům znemožňuje obstarávat si je u jiných potenciálních producentů, c) přímým vynucením odběru v podobě povinnosti občanů služby daného úřadu nakupovat, d) kombinací těchto možností. 7 Tento problém poměrně dobře vystihl už L. von Mises: Liberalismus, Ekopress, Praha, 1998, část II.8 Byrokratizace, str

3 mohou, takže jediný, kdo tu může skutečně vybírat, je on sám. Tvrzení, že ve všech organizacích jsou špatní a dobří a že tedy principiálně nejde o úřad, ale o to, jací v něm jsou lidé, nemůže obstát. Je třeba si uvědomit, že v dlouhém období obsadí posty v každé organizaci téměř výhradně jen ti, kteří nejlépe vyhovují požadavkům (povaze) její organizační struktury; tj. že každý systém přitahuje právě ty lidi, jejichž charakter (přirozenost) vyhovuje jeho povaze a naopak vytlačuje ty, kteří jeho povaze nevyhovují (viz. též níže poznámku C). Je zřejmé, že čím větší je podíl úřadů (resp. úředníků a úředních činností) ve společnosti, tím více se námi zde popisované byrokratické vzorce chování stávají standardy chování i ve společnosti jako celku. Postupná byrokratizace společnosti (tj. zvětšování počtu úředníků a úředních aktů) tedy postupně vede i k byrokratizaci společenské (národní) mentality. Poznámka A: Byrokratizace a velikost společenského produktu , ,25 10,125 91,125 Řada3 Řada2 Řada Abstrahujme pro jednoduchost od hodnoty produkce veřejných úředníků (která je stejně přinejmenším sporná) a předpokládejme, že je nulová (nikdo by ji trhu dobrovolně nesměnil za žádný soukromý statek či službu), a byrokracie je tedy živa pouze z mocenského přerozdělení společenského produktu ve svůj prospěch. Ve výše uvedeném grafu pak: - celý sloupeček znázorňuje velikost užitečné produkce v případě, že by žádná státní byrokracie vůbec neexistovala, - řada 3 znázorňuje ztrátu produkce v důsledku přechodu pracujících ze soukromého do veřejného sektoru, - řada 2 znázorňuje celkovou výši zdanění (tj. množství užitečných statků a služeb spotřebovávaných byrokracií), - řada 1 znázorňuje množství užitečných statků a služeb celkově spotřebovávaných jejich producenty. Představme si, že společnost tvoří sto občanů, a že při dané technologické úrovni je každý z nich schopen vyprodukovat za jednotku časového období (den, měsíc, rok) právě jednu jednotku užitečných statků a služeb, a že v období X je na veškerou soukromou produkci uvalena 10% daň, a že státní aparát je skutečně tuto daň schopen od všech subjektů v plné výši vybrat. To mu 3

4 umožňuje zaměstnávat 10% celkové populace. 8 Tuto Situaci v grafu znázorňuje sloupeček 1: 10(%) osob nevytváří užitečné statky a služby, takže celkový společenský produkt je pouze 90 jednotek (tzn. o 10 méně, než by mohl být - viz. šíře řady 3), ten se pak rozděluje tak, že 10% těchto užitečných statků a služeb (tj. 9 jednotek) spotřebují neproduktivní úředníci a pouze zbytek (tj. 81 jednotek) jejich skuteční producenti. Průměrná mzda (spotřeba užitečných statků a služeb) ve společnosti je tak pouze 0,9 jednotky na osobu. Sloupeček 2 ukazuje, co se stane bezprostředně potom, co vláda zvýší zdanění z 10% na 20%. Celková společenská produkce (součet řad 1 a 2) v krátkém období neklesne, sníží se ale množství připadající na její producenty (na 72 jednotek na sektor, tj. v průměru na 0,8 jednotky na osobu) a naopak se zvýší množství připadající na byrokracii (na 18 jednotek, tj. v průměru na 1,8 na jednoho úředníka). Při neexistenci barier 9 bude toto vyšší průměrné množství produktu připadající na jednoho úředníka (ve srovnání s množstvím připadajícím na zaměstnance ve výrobě) motivovat k přechodu ze soukromého do veřejného sektoru. Následkem toho bude docházet k poklesu počtu producentů užitečných statků a služeb (a tudíž i celkového objemu jimi vyráběné produkce), a naopak růstu počtu neproduktivních byrokratů, a to až do opětovného vyrovnání průměrných mzdových hladin v obou sektorech, ovšem (nezvýší-li se adekvátně tomu produktivita producentů užitečných statků a služeb) při nižší celkové produkci (a tudíž, při nesníženém celkovém počtu členů společnosti, i průměrné spotřebě připadající na jednoho každého z nich). Tuto situaci v grafu znázorňuje slupeček 3. Celková výše společenského produktu je 80 jednotek (tj. o 20 méně, než je při dané technologické úrovni výše produktu potenciálního), přičemž neproduktivní byrokracie spotřebovává 20% z tohoto množství (tj. 16 jednotek). Průměrná mzda činí nyní pouhých 0,8 jednotky na osobu. K něčemu takovému samozřejmě v realitě dojít nemůže (a v demokratických státech už vůbec ne - leda za války 10 ). K byrokratizaci dochází postupně, takže její negativní účinky mohou být (jsou, a to obvykle dokonce více než) vykompenzovány hospodářským růstem v důsledku technologického pokroku (který zvyšuje produktivitu práce při výrobě užitečných statků a služeb a umožňuje tak vyrábět jejich stejné či dokonce vyšší množství i při snižujícím se počtu producentů). Sloupeček 4 ukazuje, že (v tomto modelovém příkladu) k vykompenzování 11 nárůstu zdanění o 10 procentních bodů (a tomu adekvátnímu nárůstu počtu byrokratů a poklesu produktivních pracovníků), bylo potřeba nárůstu produktivity práce v soukromém sektoru o 12,5 procentních bodů. O stejné procento se pak zvýšil rozdíl mezi celkovou společenskou produkcí potenciální oproti reálné (ta je teď v našem příkladu celkově nižší o 22,5 jednotky, resp. o 0,225 jednotky na osobu, ve srovnání s případem bez technologického růstu ve sloupečku 3). Sloupeček 5 pak ukazuje situaci, kterou by způsobil stejný nárůst produktivity práce (tedy o 12,5%) v případě, že by nedošlo k růstu zdanění a tomu odpovídajícímu nárůstu byrokratizace společnosti: Celková společenská produkce by se zvýšila o 12,5% (tj. z 90 jednotek na 101,25 a průměrná mzda ve veřejném i soukromém sektoru se tedy zvýšila z 0,9 na 1,0125 jednotky). 8 Předpokládáme, že průměrná mzda v soukromém sektoru i veřejném sektoru je stejná, což z dlouhodobého hlediska musí být splněno, protože jinak by (při neexistenci bariér) zaměstnanci odcházeli ze sektoru s nižšími do sektoru s vyššími platy. 9 Což můžeme oprávněně předpokládat, protože veřejný sektor má přirozenou tendenci spíše tendenci k růstu počtu zaměstnanců: viz. např. C.N. Parkinson: Zákony profesora Parkinsona, Svoboda, Praha, A skutečně, k výrazně skokovému nárůstu veřejné byrokracie došlo právě v období první i druhé světové války, kdy byli daňoví poplatníci ochotni se uskromnit. Na rozdíl od minulých válek však po skončení těchto nedošlo k návratu veřejných výdajů na předchozí úroveň. 11 Tj. k zachování celkové společenské produkce a průměrné mzdy (tj. ani se nesníží, ani nezvýšení). 4

5 2. Příčiny byrokratizace Nabízí se nám tedy hned dvě důležité otázky: Proč k byrokratizaci společnosti vůbec dochází? a Jak se lze byrokratizaci společnosti bránit? První z nich je vlastně otázkou na diagnózu choroby, druhá pak na možnosti jejího léčení. Ačkoli hlavním cílem tohoto pojednání je nabídnout odpověď především na druhou z uvedených otázek, a poskytnout tak návod k řešení tohoto problému, musíme začít s odpovědí na tu první, neboť (správná) diagnóza je samozřejmě nezbytným klíčem otevírajícím přístup k správnému léčení. Naštěstí v této oblasti existuje již dost studií, ze kterých můžeme pohodlně vyjít a správnou diagnózu tak poměrně snadno určit, aniž bychom se tímto problémem sami nějak podrobněji zabývali, 12 takže můžeme být v tomto ohledu velice struční. Na první z otázek uvedených v předchozím odstavci (Proč dochází k byrokratizaci společnosti?) bychom dokonce mohli jednoduše odpovědět jen: Protože působí Parkinsonův první zákon. 13 Tento zákon je však popisem obecné tendence lidského chování nikoliv za všech okolností, nýbrž pouze za určitých specifických podmínek, a k tomu, kdy, kde a zejména proč se takové podmínky vyskytují, nám už bohužel říká jen málo. Už Parkinson sám si povšiml, že ačkoli problémy s byrokracií a byrokratismem se v různém stupni vyskytují i v různých konkrétních soukromých firmách, nedošlo (a nedochází) k byrokratizaci soukromého sektoru jako celku. Můžeme tedy směle říci, že tento jev je ve své ryzí podstatě čistě záležitostí sektoru veřejného, ve kterém můžeme pozorovat účinky působení Parkinsonova prvního zákona v téměř krystalicky čisté formě. Otázka, kterou je třeba se zabývat, proto tedy zní: V čem se liší podmínky ve veřejném a soukromém sektoru, že v prvém z nich má činnost lidí tendenci produkovat neustálý nárůst byrokratů a byrokratických činností (tj. byrokratizaci a byrokratismus), kdežto v tom druhém nikoliv? Odpověď jsme již částečně naznačili výše: Především v monopolních privilegiích (viz. výše), 14 a z nich vyplývající neexistence bankrotu, tj. odchodu z trhu těch konkrétních (veřejných) úřadů, které již nadměrně zbyrokratizovaly a nejsou tedy nadále dostatečně efektivní. Právě bankrot a následná likvidace neefektivního (např. tedy příliš zbyrokratizovaného) podniku je totiž důvodem, proč byrokratizace přeroste ve vážný problém jen v některých jednotlivých firmách, a nikoli v celém soukromém sektoru. Na trhu je totiž firma bez monopolních privilegií úspěšná jen do té doby, dokud náklady spojené s úředním řízením (a tedy byrokratizací), nepřekročí úsporu transakčních nákladů, kvůli které firma ze samostatných tržních subjektů vznikla. 15 Situace soukromých firem v konkurenčním tržním prostředí vypadá tedy následovně: Stejně jako ve veřejném sektoru dochází i u soukromé společnosti s jejím růstem i k potřebě růstu počtu úředníků, kteří spravují její záležitosti. A s nárůstem úředního aparátu dochází (u každého jednotlivého úředníka) i k nárůstu času (tj. úřední práce, a tedy i nákladů na ni) který úředníci věnují komunikaci pouze mezi sebou samými (tzv. vnitřní komunikaci úředního aparátu), a niko- 12 C.N.Parkinson, W.A.Niskanen, L.Mises, F.A.Hayek, E.Fromm, M.Friedman, J.Buchanan, a další (viz. Literatura). 13 Stručně vyjádřeno: Úředníků přibývá nezávisle na tom, kolik práce je třeba vykonat (blíže viz. C.N Prakinson, Zákony profesora Parkinsona, Svoboda, Praha, 1995). 14 Mimochodem, pokud veřejná moc udělí nějaká taková monopolní privilegia soukromému subjektu, pak u něj můžeme pozorovat obdobnou tendenci k byrokratizaci, jako u obdobnými privilegii nadaných subjektů veřejných. Mohli bychom dokonce říci, že udělením monopolního privilegia veřejnou mocí se soukromý podnik vlastně mění na veřejný. Soukromému podniku ale obvykle nebývá udělena výsada povinného odkupu jeho produktů občany (ať přímého, či prostřednictvím financování z daní) nýbrž pouze výsada jediného legálního výrobce, takže občané si jednak mohou z části opatřovat jeho produkci buď samovýrobou či nelegálně od konkurenčních výrobců na černém trhu, a nebo může (např. v důsledku technologického pokroku) z podstatné části či dokonce zcela produkce daného monopolisty ztratit tržní hodnotu, a ten tak tedy může nakonec stejně zbankrotovat. 15 O důvodech přirozeného vzniku firem na trhu pojednává blíže teorie transakčních nákladů: viz. např. Ronald Coase: Institucionální uspořádání výroby; v: Nobelova cena za ekonomii, Academia, Praha, 1993, str ) 5

6 li tedy vnějším klientům (problémům), k jejichž obsluze je tento aparát zřízen. 16 Ekonomicky řečeno: mezní produktivita úředního aparátu (měřeno vnějším výstupem) je klesající, zatímco náklady na něj nikoli (ba často dokonce naopak). Přesné měření efektu úředníkovi práce je problematické jak v soukromém tak ve veřejném sektoru a optimální počet úředníků (tj. okamžik, kdy dodatečné náklady na zaměstnání dodatečného úředníka překročí dodatečné zvýšení produktu úředního aparátu) tedy v podstatě nelze nijak objektivně určit. U soukromé firmy však dojde v okamžiku, kdy náklady na úřední správu překročí tento limit k poklesu její konkurenceschopnosti, a nevyřeší-li problém narůstající byrokratizace dostatečně uspokojivě (tj. snížením počtu úředníků a zvýšením produktivity jejich práce, např. formou reorganizace či lepšího vybavení příslušným zařízením), pak ztratí svou tržní pozici, zbankrotuje a její byrokratický aparát se tak rozpráší. Jednotliví bývalí zaměstnanci úředních aparátů zkrachovalých firem jsou tak nuceni přejít do firem jiných, kde je produktivita správních aparátů stále ještě dostatečně vysoká (tj. produkt práce úředníka je tam stále ještě vyšší, než plat, za který je zaměstnáván) a pokud taková úřednická místa u jiných firem nenajdou, pak musí změnit obor a začít se živit nějakou jinou užitečnou činností. K byrokratizaci (tj. k trvalému zaměstnávání vyššího počtu úředníků, než je efektivní) proto v soukromém sektoru jako celku nikdy dojít nemůže, protože mechanismus konkurence a bankrotu přebujení byrokratického aparátu tržních subjektů efektivně brání. Na konkurenčním trhu se prostě dlouhodobě udrží pouze ty firmy, které problém (své) byrokratizace uspokojivě zvládly. To ovšem neplatí u veřejných institucí (které jsou držiteli monopolního privilegia povinného odkupu jejich produkce - a to buď občany přímo, či nepřímo z jejich daní). Občané jsou totiž nuceni nakupovat produkt těchto institucí bez ohledu na to, jakou hodnotu mu přisuzují (dokonce tedy i v případě, že je tato hodnota nulová, jako v případě překročení Parkinsonovi meze viz. poznámka 16). K bankrotu instituce a následnému obsazení po ní uprázdněného místa na trhu jinou (efektivnější) institucí zde tedy nedochází, a na tomto systému v zásadě nic nemění ani občasné reorganizace orgánů veřejné správy (s cílem jejich vyšší efektivitu zajistit). 17 Úřady (resp. úředníci) ve veřejném sektoru nejsou proto nijak (resp. nijak dostatečně) nuceni k tomu, aby byly efektivní (měřeno čistou vnější produktivitou) a účinkům působení Parkinsonova prvního zákona tedy žádná dostatečně účinná bariera nebrání. Druhou důležitou příčinou byrokratizace (a pravděpodobně právě tou příčinou, kterou můžeme vysvětlit, proč v průběhu uplynulého století došlo k enormnímu nárůstu úřednictva a úředních činností právě ve veřejných demokratických státech) je, že veřejné úřady (úřednictvo) jsou správci bez pána. Moderní veřejné státy se totiž v průběhu dějin vyvinuly ze středověkých států soukromých a dědictví tohoto historického vývoje s sebou nesou dodnes. Klasický středověký stát býval soukromým majetkem panovníka a jako takový také sloužil jeho soukromým zájmům. Tomu také přirozeně byla přizpůsobena struktura a činnost státních orgánů. Darwinisticky řečeno, stát byl pro svého majitele konkurenční výhodou v procesu evolučního výběru. Je proto 16 Tzv. Parkinsonovou mezí pak označujeme stav, kdy je úředníků v dané organizaci už tolik, že vnitřní komunikace pohltí veškerou jejich energii, a na vnější komunikaci (tj. to, co bychom označili jako vlastní čistou produkci úředního aparátu) už prostě nezbude čas. Na tom by ještě nemuselo být nic špatného, kdyby se jednalo o opravdu uzavřený systém v tom smyslu, že by produkci do okolí sice nedodával, ale také z něj žádnou neodebíral (nepožadoval). Skutečnost, že úřední práci samu o sobě nelze označit za produktivní dokládá fakt, že úředníci si v tomto smyslu sami nevystačí a musí spotřebovávat produkci z okolního světa. Parkinsonova mez je samozřejmě extrémním příkladem (ačkoli - byť je to neuvěřitelné - již byl v realitě zdokumentován), ale dobře nám ukazuje, že přínos (produkt) úředního aparátu nemusí být vyšší či alespoň stejný, jako náklady na jeho provoz. 17 Podrobnější pojednání o důvodech nemožnosti dosáhnout efektivity jakoukoli reorganizací politickou cestou najdeme opět už u Parkinsona, ale zejména u Niskanena, nebo von Misese (viz. literatura). Stručně shrnuto se jedná o problémy: a) pána a správce (principal-agent), a to v naprosto extrémní variantě; b) principiální nemožnosti kalkulace efektivity při neexistenci přímých cenových informací; a c) informační asymetrie (tj. o neschopnosti získat potřebné informace, a to i v případě že v principu existují). 6

7 třeba si uvědomit, že aktivity, které byly z hlediska zájmů panovníka (tj. jeho soukromého státu) zcela racionální a efektivní, již nutně nemusí být (a také často nejsou!) racionální a efektivní z hlediska společnosti jako celku (a tedy z hlediska státu veřejného). Krásným případem jsou cla. Jen na málo čem se teoretičtí ekonomové shodnou v tak široké míře jako na tom, že cla jednoznačně škodí. Přesto je však stále máme. A Proč? No právě proto, že jsme je zdědily z minulosti po soukromém státu. Cla jsou totiž kontraproduktivní z celospolečenského pohledu (tj. ve veřejném státě. Ztráta užitku spotřebitelů vlivem zavedení cla je totiž větší, než zvýšení přebytku výrobců a zvýšení příjmů státní pokladny (tj. vybrané clo) dohromady. Tento rozdíl pak činí čistou společenskou ztráta ze zavedení cla. (Tato kalkulace je stejná, ať jste zastáncem keynesianismu, monetarismu, či nějaké jiné ekonomické školy, a to je také důvod, proč se ekonomové všech těchto škol na škodlivosti cel shodnou.) Z pohledu panovníka (tj. soukromého státu) se však jedná o zcela racionální a efektivní nástroj maximalizace panovníkova (a tedy i státního) užitku. Společenská ztráta je totiž ztrátou jen z hlediska veřejného státu (ztráty těch občanů, kteří tratí jsou větší než zisky těch, kteří získávají). V soukromém státě se však zisky a ztráty poddaných nepočítají. Jediné, o co jde, jsou zisky státní (panovníkovy) pokladny. Z hlediska panovníkových úředníků se prostě jedná jen o čistě technickou otázku maximalizace celního výnosu, tj. stanovení tak velké celní sazby, aby její součin s množstvím proclívaného zboží byl co možná nejvyšší (např. při příliš vysokých celních sazbách se doveze příliš málo zboží, nebo dokonce vůbec žádné, takže je výhodnější celní sazby snížit, aby se objem proclívaného zboží zvýšil, a vice versa). Vidíme tedy, že jestliže z hlediska (teorie) veřejného státu jsou cla škodlivá, neracionální a neefektivní, pak z pohledu státu soukromého tomu tak není, ba dokonce právě naopak. Znárodněním státu došlo sice k odstranění jeho soukromého vlastníka a tedy k jeho formálnímu zveřejnění, struktura orgánů a činností státní správy však ve skutečnosti zůstala více-méně stejná, jako před znárodněním (tj. např. i s celým celním aparátem, a tudíž i se cly). Jen ekonomové-apologeti začali vymýšlet teorie, proč ta která činnost má být provozována státem veřejným - případ cel, kdy tyto pokusy nakonec téměř vždy vedou k jejich odmítnutí, je spíše výjimečný, většinou se nějaká ta teoretická konstrukce najde (k tomu viz. dodatek E). Znárodněním státu tedy nedošlo ani tak k odstranění jeho úlohy sloužit jako výhoda ve vnitrodruhovém konkurenčním boji o využívání vzácných zdrojů, jenom byl partikulární zájem panovníkamajitele nahrazen partikulárními zájmy úředníků-správců. Jestliže však panovník jako trvalý vlastník státu v zásadě maximalizoval jeho (dlouhodobou) hodnotu, a měl tedy vlastní zájem na efektivitě a hospodárnosti svých (státních) úřadů (protože čím je jejich provoz dražší, tím menší objem prostředků mu reálně zbývá na realizaci jeho soukromých cílů), pak úředníci, coby dočasní správci veřejných zdrojů žádný takový zájem nemají, a naopak se snaží co největší část těchto veřejných (státních) zdrojů využít pro své soukromé cíle dokud mohou. Nárůstu masy úřednictva a následné byrokratizaci společnosti už tedy nyní nestojí v cestě ani panovníkův vlastní zájem na efektivitě státních úřadů. Poznámka B: O vrchnostenském přístupu veřejných úřadů k občanům Dědictvím po soukromém státu je rovněž jedna důležitá charakteristika úřadů a úřední mentality, a to jejich vrchnostenský přístup k občanům. Ve veřejném státě má státní úřad (a tedy i státní úředník) teoreticky za úkol poskytovat služby veřejnosti. Za tímto účelem jsou tyto úřady deklaratorně zřizovány. Jejich postavení je tedy chápáno jako služebné. V soukromém státě však je primárním úkolem státních úředníků sloužit nikoliv veřejnosti, ale majiteli státu (panovníkovi). Vůči té jsou naopak tyto úřady ve vrchnostenském postavení, tj. zastupují panovníka coby suveréna v jednání s jeho poddanými. Státní úřady soukromého státu jsou proto logicky budovány jako hierarchická byrokratická struktura vojensko-lenního typu. Po znárodnění státu však zůstal organizační systém státních (a nyní již formálně veřejných) úřadů více-méně zachován v 7

8 podobě, v jaké byl vybudován původními soukromými majiteli státu, a stejně tak se jen málo mění skutečná náplň činnosti těchto úřadů. Zůstává tak tedy fakticky zachováno i jejich vrchnostenské postavení vůči veřejnosti, které nyní mají teoreticky sloužit. To se už nyní sice neopírá o společenskou moc panovníka a jeho suverenitu nad poddanými, ale o složitou spleť nejrůznějších zákonů, vyhlášek a jiných byrokratických předpisů. Většina zástupců volených z řad veřejnosti není totiž během svého funkčního období schopna proniknout ani již existující strukturou byrokratické správy a schvaluje tedy tyto předpisy na návrh byrokratů-odbroníků v přesvědčení, že jinak se státní správa (a s ní celá civilizovaná společnost) zcela zhroutí v naprostém chaosu. Chaos ale naopak způsobuje právě velké množství těchto předpisů. Ty jsou totiž často nejasné a vzájemně protichůdné a umožňují tak úředníkům (kteří svůj úsek správního práva jakožto specialisté na rozdíl od občanů mohou dobře znát) používat různé postupy podle jejich osobního výběru a odvolat se podle potřeby vždy na ten či onen paragraf. Tato situace tak umožňuje úřednictvu chovat se vůči laické veřejnosti poměrně svévolně a udržuje i nadále vrchnostenské postavení úřadů vůči veřejnosti docela dobře i bez autority panovníka. Poznámka C: O principiálně negativním přístupu veřejného úředníka k žádosti Vžijte se do postavení úředníka FDA odpovědného za schválení nebo neschválení nového léku. Můžete udělat dvě velmi odlišné chyby: 1) Schválit lék, který bude mít nechtěné vedlejší efekty, které povedou k smrti nebo vážnému poškození velkého množství osob. 2) Neschválit lék, který by mohl zachránit mnoho životů nebo ulehčit mnoha potížím a který nemá žádné vedlejší efekty. Jestliže uděláte první chybu vaše jméno bude na prvních stránkách každých novin. Dostanete se do velké hanby. Jestliže uděláte druhou chybu, kdo o ní bude vědět? Farmaceutická společnost, která chce vyrábět nový lék, na kterou bude pohlíženo jako na příklad chamtivého obchodníka s kamenným srdcem, a několik chemiků a lékařů, kteří vyvinuli a testovali nový výrobek. Lidé, jejichž životy mohly být zachráněni tady už nebudou, aby protestovali. Jejich rodiny nebudou mít možnost vědět, že jejich milovaní ztratili své životy kvůli obezřetnosti neznámého úředníka FDA. Z pohledu rozdílu mezi haněním evropských farmaceutických společností, které prodávali thalidodomid a slávou a oceněním ženy, která pozdržela schválení thalidodomidu ve Spojených státech (Dr. France Kelfeyové, která dostala zlatou medaili za vynikající státní službu od Johna F. Kenedyho) je zde ještě nějaká pochybnost, které chyby se budete obávat více? I když budete vy nebo já mít tu nejlepší vůli na světě a budete v takovémto postavení, budete vedeni k tomu, abyste odmítli nebo pozdrželi schválení mnoha dobrých léků, kvůli tomu, abyste se vyhnuli dokonce i vzdálené možnosti, že schválíte lék, který by měl vedlejší efekty. Tato nevyhnutelná tendence je posilněna reakcí farmaceutického průmyslu. Tendence vede k neospravedlnitelně přísným standardům. Schválení je delší, časově náročnější a riskantnější. Vývoj a výzkum nových léků se stává méně ziskový. Společnosti se mohou méně obávat výzkumných aktivit svých konkurentů. Existující společnosti a existující léky jsou chráněny před konkurencí. Každý nový vstupující do odvětví je odrazován. Prováděné výzkumy budou koncentrovány na nejméně kontroverzní, což znamená nejméně inovativní oblasti výzkumu. 18 Už Prakinson si tohoto problému povšiml a hovoří v této souvislosti o zatvrzelci, který všechno zamítne. Důvody, proč je takové chování obecnou tendencí úředníků veřejné správy ovšem uspokojivě neobjasnil (viz. C.N. Parkinson, Zákony profesora Parkinsona, Svoboda, Praha 1995). Jde prostě o to, že úředník, který se chová nebyrokraticky nic zatvrzele neodmítá a 18 Friedmanovi M. a R., Svoboda volby, H&H, Praha, 1992, str

9 naopak většinu věcí benevolentně povoluje, udělá jednou (s velmi vysokou pravděpodobností) nějakou chybu a pak jde prostě z kola ven, kdežto zatvrzelci, kteří všechno zamítnou jednoduše zůstávají (podle hesla: kdo nic nedělá, nic nezkazí, kdo nic nezkazí, bude povýšen). A protože úřad prostě nemusí být produktivní, bývá nic nedělat a nic nezkazit z hlediska úředníka obvykle opravdu tou nejlepší strategií. Závěry vyplývající z výše uvedené citace lze samozřejmě dobře rozšířit i na chování úředníků na dalších veřejných úřadech vykonávajících preskripční (tj. normotvornou, tedy povolovací či zakazovací) činnost a nejenže vhodně dokreslují námi zde objasňovaný apriorně negativní postoj úředníků k požadavkům klientů, které mají obsloužit (a který zde nazýváme byrokratickou mentalitou), ale také ukazuje, jak se díky této činnosti rozšiřují obdobné podmínky, jaké jsou na veřejných úřadech (a tedy i obdobné styly chování) i do soukromé sféry. (K této problematice je rovněž relevantní pojednání von Misese - viz. poznámka 7). Pro úřady s jinou náplní činnosti než je preskripční (tedy obvykle činností přerozdělovací), je zase kromě námi výše diskutované malé osobní zainteresovanosti úředníka na výsledcích jeho práce relevantní jiný Friedmanův model (viz. níže poznámka D), který dobře ilustruje neschopnost veřejných úředníků efektivně rozhodovat o využití jim svěřených prostředků pro účely, ke kterým (deklaratorně) využity být mají, a jejich snahu přesměrovat tyto prostředky ke svým osobním účelům. Jde o jednání, které se v ekonomické teorii obvykle označuje jako dobývání renty (rent-seeking), ačkoliv se tato teorie obvykle aplikuje spíše na popis chování potenciálních klientů úřadu (tj. příjemců přerozdělení či případného výnosu z monopolního privilegia) lobujících za své zájmy, než k popisu jednání samotných úředníků uvnitř úřadu. Poznámka D: O systému financování veřejných úřadů Když utrácíte, můžete utrácet své vlastní peníze nebo peníze někoho jiného; můžete utrácet ve svůj vlastní prospěch nebo ve prospěch někoho jiného. Kombinací těchto dvou párů alternativ dostáváme čtyři možnosti, které jsou shrnuty do následující jednoduché tabulky: vy utrácíte v čí prospěch utrácíte čí peníze pro sebe pro jiného vaše I II někoho jiného III IV Kategorie I představuje utrácení vašich vlastních peněz pro vaše vlastní potřeby. Například nakupujete v obchodním domě. Určitě máte silnou motivaci, jak ušetřit a jak zároveň dostat pokud možno co nejvyšší hodnotu za každý dolar, který utratíte. Kategorie II odpovídá utrácení vašich peněz pro potřebu někoho jiného. Nakupujete na vánoce nebo narozeniny. Máte stejnou motivaci šetřit jako v kategorii I, ale nemáte stejnou motivaci, abyste za své peníze dostali pokud možno co nejvyšší hodnotu, přinejmenším takovou, jaká bude přisouzena podle preferencí příjemce. Samozřejmě budete chtít koupit něco, co se příjemci bude líbit - budete chtít vytvořit správný dojem a budete chtít, aby to nestálo mnoho času a námahy (jestliže by bylo skutečně vaším cílem umožnit příjemci dárku dostat co možná nejvyšší hodnotu za dolar, dali byste mu hotovost a přeměnily byste kategorii II na kategorii I). Kategorie II odpovídá utrácení cizích peněz na naše potřeby - například oběd na cizí účet. Nemáte žádnou silnou motivaci, abyste snižovali cenu oběda, ale máte silnou motivaci, abyste dostali co nejvyšší hodnotu. Kategorie IV odpovídá utrácení cizích peněz na cizí potřeby. Platíte za oběd někoho jiného cizími penězi. Nemáte motivaci šetřit, ani zařídit hostovi oběd, který by vysoce ocenil. Nicméně 9

10 jestliže obědváte s ním, tak tento oběd bude směsice kategorie III a kategorie IV, budete mít silnou motivaci uspokojit svou vlastní chuť a jestliže to bude nutné, obětujete chuť hosta.... Úředníci utrácejí peníze někoho jiného na potřeby někoho jiného. Pouze lidská dobrota, nepříliš silná a nepříliš spolehlivá forma osobních zájmů, zajišťuje, že peníze utratí způsobem, který přinese největší prospěch příjemci. Proto vzniká neefektivnost a plýtvání v hospodaření s veřejnými prostředky. Ale to není všechno. Touha dostat se k penězům někoho jiného je silná. Mnozí, včetně byrokratů, kteří řídí programy, se budou snažit získat pro sebe peníze spíše, než by je nechali někomu jinému. Vzniká silné pokušení ke korupci, k podvodům. Každý se nenechá odradit a každý neodolá. Lidé, kteří odolají pokušení podvádět, použijí legitimních prostředků, aby přesměrovali peníze směrem k sobě. Budou ovlivňovat legislativu ve směru vlastního zájmu, budou prosazovat pravidla, ze kterých budou moci mít vlastní prospěch. Úředníci, kteří řídí a provádějí programy, budou vykonávat nátlak na lepší plat a osobní výhody - výsledky, kterých může být dosaženo pomocí větších programů. 19 Výše uvedená citace s elegantní jednoduchostí vystihuje základní problém hospodaření s veřejnými financemi. Systém veřejného účetnictví se pak zoufale (ale nijak příliš úspěšně) snaží zabránit (veřejným) úředníkům, aby se přesouvali z kategorie IV (tj. nákup za veřejné prostředky pro veřejnost - tzn. činnost, která je považována za žádoucí a pro kterou jsou tedy oficiálně najati) do kategorie III (tj. nákup za veřejné prostředky pro sebe - tj. činnost, která naopak považována za nežádoucí, a měla by tedy být pokud možno eliminována). Nadřízené orgány se proto snaží dopodrobna určovat, jaké množství prostředků má být vydáno na tu či onu věc. Úřad tak má přesně stanoveno, kolik smí v daném období vyplatit na mzdách, kolik zaplatit za materiál, zda si může (má) nechat vyčistit či vyměnit okapy, atd. Úředníci proto neřeší, jak dané prostředky co nejlépe využít, ale pouze je utrácí na právě to, na co jim byly v příslušném období zrovna přiděleny (a to bez ohledu, zda to aktuálně považují za skutečně potřebné či nikoliv: nic horšího než vrátit jednou přidělené prostředky zpět do rozpočtu se jim totiž snad ani nemůže stát - nemuseli by je totiž v budoucnosti už znovu získat, i kdyby je na tento účel doopravdy potřebovali). Tento systém však zajistí (neuvažujeme-li klasickou zpronevěru) právě a jenom to, že přidělené prostředky budou vynaloženy pouze na to, na co byly přiděleny, ale už v žádném případě ne to, že budou vynaloženy efektivně. To, jak nejlépe využít zdroje, abychom vyprodukovali nějaký výstup, vědí totiž nejlépe pouze ti lidé, kteří tento výstup přímo vytváří - v případě úřadu tedy pouze a jen příslušní úředníci, a žádný (byť) nadřízený orgán nikdy nemůže příslušné informace v potřebném rozsahu získat (ekonomové zde hovoří o tzv. informační asymetrii). 20 Je jen jediný skutečně spolehlivě fungující způsob, jak se vypořádat s důsledky informační asymetrie: přenést rozhodování na ty, kdo příslušné informace mají. To by ovšem samozřejmě vyžadovalo úplně nový přístup k financování veřejné správy. Finanční prostředky by musely úřady dostávat (stejně jako kterákoliv jiná firma) výhradně jako úhradu za provedené výkony, o kterých (volení) zástupci veřejnosti rozhodnou, že je chtějí nakoupit. Tedy asi jako když nakupujeme v obchodě: prostě zaplatíme, vezmeme si svůj nákup a dále už se nestaráme, co přesně s utrženými penězi pekař udělá. To, co dnes veřejnost (prostřednictvím svých zastupitelů) nakupuje, nejsou vlastně ani tak výstupy úřadu (tj. služby, které mají poskytovat), ale spíše jejich vstupy (tj.úředníci, kteří v nich jsou zaměstnáni; budovy, ve kterých sídlí; kopírky a počítače, s kterými pracují; atd.; atd.). Pokud se ale nakupují úředníci a nikoliv jejich služby, není se co divit, že jejich počet není v zásadě nijak úměrný produkci, která je jejich výstupem. Úřad dnes jednoduše nemůže provádět vzájemnou substituci jednotlivých produkčních faktorů (tj. vyrovnávat mezní efektivitu jednotlivých vstupů), a také to proto ani nedělá. Dostává 19 Milton a Rose Friedmanovi, Svoboda volby, LI, Praha, 1992, str Viz. též Parkinsonův druhý zákon (v: Parkinson, Zákony profesora Parkinsona, Svoboda, Praha, 1995, str ) 10

11 totiž přiděleny zdroje např. na zaměstnávání uklízečky nebo provoz kopírky a nikoliv na pořízení příslušných služeb (tj. na úklid či kopírování). Takže pokud se mu v kolonce mzdové prostředky objeví částka vázaná na najmutí další uklízečky, tak ji prostě najme, ať už skutečně potřebuje více uklízet či nikoliv. A vlastně ani nemůže jednat jinak (nechce-li přidělené zdroje vrátit a tím přiznat, že navýšení svého rozpočtu nepotřebuje, což rozhodně nechce), protože takové navýšení mzdových prostředků je možné využít právě a jen na vytvoření nového postu a jeho následné zaplnění dalším zaměstnancem (tj. nejde je např. rozdělit mezi stávající zaměstnance oproti zvýšení jejich výkonu, tzn. že stávající uklízečky budou pracovat více, nebo že si ostatní zaměstnanci své kanceláře uklidí sami; ani za ně koupit techniku, která by zvýšila produktivitu práce dosavadních uklízeček). Pokud zase dostane prostředky na zakoupení kopírky, tak ji (ze stejného důvodu) koupí, i kdyby bylo levnější tisknout všechny dokumenty, které potřebuje, buď přímo z tiskáren počítačů, nebo si je nechávat okopírovat u některé z kopírovacích firem. a tak je to se vším. Aby úředníci (úřady či jejich jednotlivá oddělení) pracovali maximálně efektivně, musí mít tedy především možnost tak činit (tzn. možnost samostatně rozhodovat o použití různých výrobních faktorů). Ale ani to samo o sobě ještě nebude stačit, pokud nebude existovat i motivace tak činit. To, že jednotlivé úřady (resp. jejich vedoucí pracovníci, či vedoucí jednotlivých organizačních složek), mají (na rozdíl od svých nadřízených) příslušné (vnitřní) informace o své činnosti, a vědí proto, zda a kde skutečně jsou rezervy a co by se tedy dalo změnit a dělat lépe a efektivněji; ještě neznamená, že budou (tj. jsou motivováni) podle těchto informací jednat, a doopravdy svou činnost zlepšovat. Je zřejmé, že úředník (stejně jako kterýkoliv jiný člověk) bude dobrovolně ochoten nést náklady nějaké inovace (a změna zaběhaných postupů představuje vždy náklady - i kdyby jen nemateriální) pouze pokud může realizovat i výnosy. Současný systém tarifních platů však znemožňuje, aby úředník realizoval výnosy z jakéhokoli zefektivnění své činnosti. Úředníci budou mít vlastní zájem na úsporách a efektivitě jedině tehdy, pokud skrze ně budou moci zvýšit svůj vlastní užitek (tj. např. zvýšit svůj plat). To ovšem současný systém v podstatě neumožňuje, ba dokonce naopak: úředníkův užitek je dnes vlastně tím vyšší, čím méně je efektivnější či šetrnější, a vice versa. Při tarifním platu, na který nemá jeho výkon žádný podstatný vliv, nemůže úředník dosahovat maximalizace svých výnosů (platu) cestou maximalizace svého výkonu (zefektivnění své práce). Logicky tedy volí jedinou další alternativu, která zbývá: minimalizaci nákladů potřebných na dosažení daného (tarifního) výnosu. K tomu mu dobře napomáhá obtížná měřitelnost výstupů úřední činnosti. Právě proto, že výstupy z úřední činnosti se často dají jen obtížně kvantifikovat, nejsou úředníci obvykle odměňováni za vykonání nějakého stanoveného množství úkolů, ale prostě za odpracování předepsané pracovní doby. Pokud by úředník zpracoval agendu, kterou má na starosti, rychleji, stejně by musel setrvat po celou pracovní dobu a jen by mohl dostat další práci navíc (ale už nikoliv navíc i na výplatní pásce). Nemůže tedy ani skončit dříve, ani si vydělat více peněz. Odměňuje-li se ale pracovní doba a nikoli práce, bude se úředník zcela logicky snažit strávit tuto pracovní dobu pro sebe co možná nejpříjemněji, tj. pracovat co možná nejméně. To se mu bude dařit zejména tehdy, pokud lze jen obtížně stanovit hodinovou pracovní normu (což je ale právě u tzv. úředních činností typické), ale rovněž pokud jeho vedoucí sami nemají zájem jeho výkon nějak zvlášť kontrolovat (a to obvykle nemají, protože úřady nejsou vystaveny tržní konkurenci, dohled shora je zcela slabý a neúčinný, a sami rovněž nemohou zvýšením efektivity úřadu nic získat). K maximalizaci úředníkova užitku tedy (pomineme-li kolektivní nátlak na zvýšení celkové hladiny platů) dochází minimalizací jeho výkonu během dané pracovní doby. Výše uvedená diskuse nám dobře dokresluje charakteristický rys byrokratické mentality: přirozené snahy činnost jenom předstírat a jakékoliv skutečné práci se přitom vyhýbat. Úředník samozřejmě rovněž může zvyšovat svůj užitek snahou o maximalizaci svých nepeněžních požitků, což je (kromě např. lepšího vybavení kanceláře, atraktivnějších služebních 11

12 cest, více a delších pauz na kávu či cigaretu, atp.) zejména společenská prestiž. Ta přirozeně vzniká z úspěchu, v hospodářství tedy z úspěchu při prodeji. Od soukromých podniků se nakupují výstupy, jejich prestiž závisí tedy právě na množství výstupů, které svým zákazníkům prodají. Od veřejných úřadů se dnes naproti tomu nakupují vstupy, takže jejich prestiž závisí zase na množství vstupů, které jim veřejnost nakoupí (tj. např. na počtu zaměstnanců úřadu, atp.). Na rozdíl od soukromé sféry, kde je prestiž (a popř. i další nepeněžní výhody) obvykle úměrná výši platu, neboť oboje je dosahováno díky efektivitě firmy ve vytváření výstupů, nemá ve veřejné sféře prestiž (či jiné nepeněžní výhody) s velikostí platu co dělat, neboť ten je dán tarifem, a závisí tak čistě na velikosti (rozpočtu) úřadu. 21 Úředníci tak ani svou prestiž (a tedy svůj mimopeněžní užitek) nemaximalizují zvyšováním své efektivity (měřeno výstupem), ale naopak opět jejím snižováním (tzn. zvyšováním množství vstupů úřadu). Chceme-li tedy změnit vnitřní tendenci úřadů (a úředníků) k jejich rozrůstání se (tj. k byrokratizaci), musíme změnit prostředí, v němž se nyní pohybují, tj. způsob jejich financování. Musíme přestat nakupovat jejich vstupy (tj. úředníky, počítače, automobily, atd.) a začít nakupovat jejich výstupy (tj. služby které od nich chceme), 22 a nákup jejich vstupů ponechat na nich samých. Tak, jako se nestaráme o vstupy kadeřnictví (tj. kolik platí zaměstnancům, kolik a jak drahých kupuje nůžek, atp.), nestarejme se ani o vstupy správních úřadů (tj. o počty a mzdy jejich úředníků, množství a cenu jejich počítačů či automobilů, atp.). Odstraňme mzdovou regulaci v této sféře (praktikovanou formou mzdových tarifů) a umožněme tak úředníkům dosahovat maximalizovat vlastní prospěch maximalizací svých výnosů (platů), budou-li dostatečně efektivní a uspoří-li na svých nákladech jinde. Zrušme však na druhé straně také monopoly úřadů na jejich činnost a nakupujme dané výstupy od toho, kdo nám je (při dané kvalitě) prodá nejlevněji (tedy stejně, jako kupujeme i jiná zboží na trhu) a nedávejme už úředníkům (kromě plateb za nakupované služby) žádné zvláštní dotace, tak jako je neposkytujeme ani holičům či pekařům. Jen tak vznikne prostředí, ve kterém budou mít úředníci nejen možnosti, ale také motivaci zvyšovat svou efektivitu a snižovat své náklady (a ne úplně naopak, jak je tomu dnes). Dobrým vzorem nám v tomto směru může být Novozélandská reforma veřejné správy provedená v 80. letech minulého století Jak lze byrokratizaci bránit? Otázka, kterou tedy chceme řešit zní: Lze bránit byrokratizaci společnosti ve veřejném státě? Lze odstranit podmínky (a zabránit jejich vzniku), které umožňují působení Parkinsonova prvního zákona? A hlavně jak? Z výše uvedeného textu vyplývá, že tyto podmínky jsou způsobeny zejména monopolními výsadami udělenými příslušným úřadům státní mocí (jako důsledek dědictví soukromých států). Lze ale vůbec tato privilegia odstranit? Vždyť státní (veřejnou) moc tvoří právě státní (veřejné) úřady a není snad právě monopol samotnou podstatou této moci? Rothbard teoreticky řeší tento problém s elegantní jednoduchostí: prostě s vaničkou vylije i dítě (jinými slovy: zbavuje se existence těchto monopolních privilegií jednoduše tím, že odstraňuje stát samotný). 24 My jsme ovšem Rothbardův přístup odmítli jako chybný a principiálně rozporný. Lze ale vůbec zachovat stát a odstranit monopolní privilegia, která jsou s jeho existencí spojena? Naší ambicí je předložit na následujících řádcích právě takový model fungování státu, který za- 21 K tomu podrobněji viz. např. Niskananovi práce (viz. Literatura). 22 Existuje ale jeden úřad, u něhož je testování výstupů zcela nežádoucí, a to je armáda (k tomu podrobněji viz. zejména Niskanenovi práce). V tomto případě, zdá se, není jiná alternativa, než více-méně dosavadní praxe nákupu vstupů. Jediné, co je možné udělat, je striktní vnější (nepřekročitelné) rozpočtové omezení. 23 viz. Roger Douglas, tvůrce nejúspěšnější hospodářské reformy XX. století, LI, Praha, viz. Rothbard, M.: Ekonomie státních zásahů, Megaprint, Praha,

13 chovává jeho podstatu a nezastupitelnou společenskou úlohu (kterou např. Rothbard ignoruje) 25 a zároveň není doprovázen nevyhnutelným růstem úředního aparátu a tedy byrokratizací celé společnosti. Předně si musíme uvědomit, že jedinou skutečně nezastupitelnou funkcí orgánů společenské (veřejné) moci je pouze garance legitimity vlastnických a užívacích práv (tj. způsobu nabývání, převodu či pozbývání majetku). 26 V otázce uznání vlastnického nároku k jakémukoli majetku (tzn. k jeho výhradnímu užívání) musí totiž mezi členy společnosti existovat všeobecná vzájemná shoda (přičemž postačuje shoda implicitní, a to až do doby než dojde mezi některými z členů společnosti ohledně uznání nějakého vlastnického nároku ke sporu; kdy musí být vyjádřena explicitně: tj. zbytek společnosti se musí přiklonit k jedné ze sporných stran, uznat její nárok a nároky ostatních odmítnout). Je zřejmé, že ve velké společnosti prostě nemůže být spor ohledně uznání libovolného vlastnického nároku předložen k posouzení všem jejím členům, neboť transakční náklady by v takovém případě byly doslova nepředstavitelné (nepočítaje v to skutečnost, že většina příslušníků velké společnosti se navzájem ani nezná a nemají zájem se zabývat řešením sporů, které je v podstatě nikterak osobně a o nichž nic nevědí). Jediný způsob, jak lze tento problém ve velké společnosti řešit, je zmocnit k uznávání vlastnických nároků (a k stanovení trestů v případě jejich narušení) jménem společnosti jen některé vybrané jednotlivce (soudce). Je-li totiž všeobecně uznáváno oprávnění soudce činit v těchto záležitostech jménem společnosti rozhodnutí, je tím uznávána i legitimita těchto rozhodnutí (a také legitimita jejich vynucení). Orgány veřejné (státní) moci jsou tedy orgány, jež mají legitimní společenský mandát posuzovat spory ohledně vlastnických práv a svá rozhodnutí také vynucovat. 27 Jakmile je však ve společnosti ustavena (široká) shoda ve vymezení vlastnických práv a mechanismus legitimního řešení konfliktů, které mezi jejími členy (či jejich skupinami) ohledně vlastnických nároků ke konkrétním věcem propukají, mohou již (a také by měly) podrobné předpisy ohledně užívání určitého majetku vznikat výhradně jako vyjádření vůle jeho vlastníka. Je ale smutnou skutečností, že právě stát je v současné době největším narušovatelem principu vlastnických práv, tedy principu, který je základním kamenem celého právního systému, jehož zajišťování je jeho základní (a jedinou nezastupitelnou) úlohou. Státní orgány dnes různým způsobem omezují a regulují možnosti vlastníků nakládat se svým majetkem. Vlastnické právo tak nemá stejný obsah (tj. v různých případech smějí různí majitelé dělat se svým majetkem různě vymezené věci), čímž se rozmělňuje (až popírá) základní smysl jeho existence, tedy princip společenského uznání, že o osudu vlastněné věci může její majitel legitimně rozhodovat výhradně o své vůli a nepotřebuje už k tomu tedy souhlas ostatních spoluobčanů. Takové narušování základního principu vlastnického práva ze strany státních orgánů, které by o něj měly dbát především (neboť právě to je jejich principiálním smyslem a úkolem) ale nevyhnutelně vede k poklesu autority práva (a víry v právo) u jednotlivých členů společnosti (a tedy následně i k vyšší kriminalitě ). Vraťme se nyní opět k otázce byrokratizace společnosti. Její příčiny spatřujeme tedy zejména v rozsahu kompetencí představitelů státní moci (a správy), a to konkrétně: 25 Resp. mohou být i jiné formy uspořádání společnosti, ve kterých je problém legitimity (vlastnického) práva uspokojivě řešen (např. kmen). Žádná z nich ale nemůže existovat ve velké společnost s vysokým stupněm dělby práce (což je podmínkou vysoké životní úrovně, jaká existuje v moderních společnostech): ta si vyžaduje vznik státu. 26 Připomínáme, že jako práva vlastnická chápeme všechna práva. Př. právo na život je právo vlastníka na jeho život. Existence těchto vlastnických práv je potom nezbytným předpokladem možnosti fungování mechanismu tržní koordinace (hospodářské) činnosti různých subjektů a alokace vzácných zdrojů na různá alternativní užití, neboť (na trzích) se ve skutečnosti neobchoduje se statky, ale právě s vlastnickými právy k těmto statkům. Např. dům buď je, nebo není, jeho prodejem nedochází ke změně podstaty domu a aktivit, ke kterým ho lze principiálně využívat, ale pouze ke změně jeho majitele, tj. osoby, která je legitimně oprávněna (tj. zbytek společnosti tento její nárok uznává) užívat tento dům výhradně podle své vůle. Vlastnická práva tedy nemohou vznikat (být řešena) na trhu, protože naopak právě trh vzniká na základě existence (minimálně implicitně uznávaných) oddělených vlastnických práv. 27 Legitimita právních norem a oprávnění soudců soudit (tedy povinnost stran sporu se výsledku podřídit) je právě základní slabinou Rothbardova modelu svobodné společnosti. 13

14 1. ve smíšení (propojení) veřejné moci (tj. vymezení systému vlastnických práv a rozhodování sporů mezi různými členy společnosti ohledně příslušnosti konkrétních vlastnických nároků) a veřejné správy (tj. výkonu vlastnických práv k majetku ve veřejném vlastnictví) 28 a 2. ve skutečnosti, že si tito představitelé stanovují rozsah svých kompetencí sami o své vůli. 29 Problém tedy vidíme v uspořádání (struktuře) a rozsahu veřejné moci a veřejné správy, tj. v Ústavě státu (a nikoli o jeho existenci samé, jak jej postuluje Rothbard). Pokud totiž dochází k institucionálnímu propojení správy veřejného majetku s výkonem veřejné moci (jako je tomu ve vládě a v parlamentu) a pokud navíc pravomoci těchto institucí nejsou omezeny ničím jiným, než jejich vlastním rozhodováním, pak zákonitě dochází k narušení rovných právních podmínek všech subjektů k výkonu jejich vlastnických práv, a to v důsledku mocenského omezování možností svrchovaného a svobodného výkonu vlastnických práv soukromých subjektů a naopak rozšiřování možností výkonu vlastnických práv k veřejnému majetku skrze výhody a privilegia, jež si veřejné instituce sami sobě udělují. Systém vlastnických práv (tj. systém mírového soužití navzájem neznámých jedinců v jedné společnosti díky vymezení zón jejich soukromé svrchovanosti) je tak vážně narušen, neboť vlastnictví přestává mít stejný obsah, rozsah a ochranu. Poznámka E: Rozdíl mezi soukromým a veřejným vlastnictvím Podstatou soukromého vlastnictví je, že a priori jsou všichni kromě vlastníka z užívání soukromého majetku vyloučeni a pro nevlastníky tedy platí zásada, že co není majitelem ex ante povoleno, je zakázáno. U veřejného vlastnictví je ale situace jiná, a naopak zde musí být uplatňován princip, že a priori má každý občan právo využívat veřejný majetek (nikoliv však soukromý majetek, který se ve veřejných prostorách nachází!) jak se mu zachce, tj. co není ex ante výslovně zakázáno, je povoleno. Podstatou veřejného vlastnictví je totiž ideální spoluvlastnění veřejného majetku všemi občany. Jeho majitelem je tedy veřejnost jako celek. Protože ale veřejnost není reálnou entitou a nemůže tudíž vykonávat svá vlastnická práva k veřejnému majetku přímo, vykonávají je jejím jménem orgány veřejné správy. Jakožto ideální spoluvlastník veřejného majetku nemůže být ale žádný jednotlivý občan z jeho užívání vyloučen za jiných podmínek, než kterýkoliv jiný občan. Například soukromý majitel zahrady do ní může vpustit či nevpustit 28 Sloučení normotvorné, kontrolní a výkonné funkce v jedné osobě (instituci) je totiž nežádoucí, neboť vede k tomu, že kontrolní a normotvorná úloha je podřizována exekutivě (tzn. zájmům a cílům přímých vykonavatelů veřejné správy, tj. veřejných úředníků). Je smutnou skutečností, že se demokraticky zvolení představitelé veřejnosti, poté co se ujmou vedení výkonných správních úřadů, záhy stávají obhájci zájmů těchto úřadů (resp. zájmů jejich zaměstnanců - úředníků), namísto aby v zájmu veřejnosti jejich choutky naopak omezovali. Příčina tkví zřejmě především v tom, že člověk se přirozeně identifikuje jednak s činností, které věnuje většinu svého času a zájmu (a pro jejíž naplnění se tedy snaží učinit maximum), a jednak také s cíly a zájmy kolektivu svých nejbližších spolupracovníků. Cíle vedoucích výkonných správních úřadů (byť byli zvoleni z řad veřejnosti a svých funkcí se původně ujímali s těmi nejlepšími úmysly hájit zájmy všech občanů) se tak postupně stále více shodují s cíly jim podřízených úřadů (resp. úředníků), které však mnohdy nejsou v optimálním souladu se zájmy veřejnosti jako celku. Není to ani nezbytné. Vlastní výkon veřejné správy totiž v žádném případě nemusí nutně provozovat výhradně veřejný (tj. veřejnými zastupiteli přímo řízený) úřad. Plně postačí, když orgán zastupující veřejnost formuluje cíle, které mají být naplněny, a jejich realizaci pak nakupuje na trhu (stejně jako to běžně děláme my všichni, když si chceme něco pořídit). Veřejné orgány tak samy mají plnit pouze funkci zákazníka, který nakupuje (jménem veřejnosti) určité statky a služby a pronajímatele, který za stanovených nájemních podmínek pronajímá správu veřejného majetku (tj. zejména veřejných prostor) a pokud tedy mají přímo zaměstnávat nějaké veřejné úředníky, tak výhradně na kontrolu kvality dodávaných statků a služeb a plnění podmínek správy veřejného majetku. Jen v takovém případě zůstanou totiž volení zastupitelé skutečnými zástupci veřejnosti a nestanou se rukojmími svých vlastních úřadů a úředníků, neboť mohou využívat možností, které jsou v systému monopolních veřejných správních úřadů nedostupné. Jde zejména o: a) možnost srovnávání různých nabídek různých subjektů na provedení žádaných činností (což je jediný skutečně dostatečně účinný způsob, jak čelit problému informační asymetrie) b) relativně snadno přestat odebírat produkci (tj. statky či služby) od libovolného konkrétního dodavatele (pokud s jeho výkony nejsou spokojeni) a obrátit se na jiného. 29 K tomuto problému viz. podrobněji též F.A.von Hayek, Právo zákonodárství a svoboda, Academia, Praha,

15 nevpustit libovolnou další osobu pouze na základě svého rozmaru (svých sympatií či naopak nesympatií, předsudků či zkušeností, prostě zcela o své vůli a bez udání jakýchkoliv důvodů), právě proto, že je její legitimní (tzn. společností uznávaný) vlastník a právo majitele o své vůli rozhodovat o osudu jím vlastněných věcí je samotnou podstatou vlastnického práva. Ale úředníci, kteří vlastnická práva k veřejnému majetku vykonávají, toto právo nemají právě proto, že nejsou jeho skutečnými vlastníky, ale pouze správci. Užívání veřejného majetku tedy nemůže záviset na jejich osobních rozmarech, ale musí být určeno obecnými normami, respektujícími vlastnická práva všech občanů-spoluvlastníků. Vlastníci mohou nevlastníky diskriminovat (tj. vylučovat z užívání svého majetku zcela podle své vůle), spoluvlastníci se ale navzájem diskriminovat nemohou (a ani k tomu nemohou zmocnit konkrétní správce spoluvlastněného majetku). Všichni ideální spoluvlastníci jsou si totiž rovni, takže užívání veřejného majetku nemůže být žádnému občanu a priori omezeno na základě jeho zařazení do nějaké kategorie (např. podle barvy pleti, pohlaví, ap.), jejíž příslušníci by měli jinou míru občanských práv, než ostatní občané (to by bylo hrubé narušení principu stejného obsahu všech vlastnických práv). Omezovat možnosti využívání veřejného majetku lze tedy pouze na základě konkrétních podmínek, které jsou pro ten či onen způsob využití veřejného majetku předepsány, které však potenciálně může splnit každý občan (tj. např. zaplacení vstupního poplatku, oznámení chystané akce, výkon veřejné funkce, ap.). Je zřejmé, že tyto podmínky nemohou být určovány samotnými výkonnými správci veřejného majetku (tj. veřejnými úředníky), ale musí být stanoveny na základě vyjádřené vůle celé veřejnosti (buďto přímo, nebo na základě ústavního zmocnění příslušným zastupitelským sborem). Výkon vlastnických práv k veřejnému majetku lze tedy přenést na konkrétní osobu (ať už veřejného úředníka, či skutečného soukromníka), ta ale při tom musí respektovat veřejností stanovené podmínky využívání tohoto majetku (respektive přenechávání tohoto majetku k využití různým členům společnosti). Poznámka F: Možnosti využití internetu při debyrokratizaci veřejné správy Za dobrý způsob, jak omezit potřebu nárůstu úředníků ve veřejném sektoru (a s tím spojený nárůst vnitřní úřední komunikace a tedy i pokles vnějšího výstupu připadajícího na jednoho úředníka a pokles transparentnosti úřadů v důsledku jejich zesložiťování), považujeme soukromými obchodními firmami již úspěšně praktikovaný princip samoobsluhy. Rozšíření samoobslužných možností ve veřejné zprávě může podle našeho názoru dobře prospět zejména technologický pokrok posledních let. Tím máme na mysli především prudký rozvoj tzv. informačních a komunikačních technologií, zvláště internetu. V této souvislosti se již také začíná hovořit o tzv. e-governmentu (elektronické vládě). Softwarové produkty totiž mohou občanům pomocí snadno obsluhovatelného systému windows (oken) poskytnout podrobný návod postupu pro vyřízení jejich záležitosti (např. vystavení pasu nebo občanského či řidičského průkazu, evidence motorových vozidel, atp.). Díky samoobsluze občanů pak může být výrazně zredukován úřední aparát, a tedy i zprůhledněna činnost úřadů a zvýšena průměrná (vnější) produktivita úředníků, což povede k demokratizaci veřejné správy a k přesunu výkonu veřejné moci z byrokratických struktur přímo na demokraticky zvolené představitele veřejnosti či dokonce přímo na občany samotné. Úřady by tak v tomto systému plnily především funkci poskytovatele (zejména technické) podpory občanům či jejich voleným zástupcům při výkonu jejich občanských práv, a nikoliv tedy přímého skutečného vykonavatele veřejné moci. 15

16 Literatura: Armentano, D.: Proč odstranit protimonopolní zákonodárství, Megaprint, Praha, 2000 Bastiat, F.: Co je vidět a co není vidět, LI, Praha, 1998 Buchanan, J.M.: Konstituce ekonomické politiky (v: Nobelova cena za ekonomii, Academia, Praha, 1993) Coase, R.: Institucionální uspořádání výroby (v: Nobelova cena za ekonomii, Academia, Praha, 1993) Friedman, M.: Kapitalismus a svoboda, H&H, Praha, 1994 Friedmanovi, M.a R.: Svoboda volby, H&H, Praha, 1992 Fromm, E.: Mít či být, Naše vojsko, Praha, 1994 Fromm, E.: Strach ze svobody, Naše vojsko, Praha, 1993 Hampl, M.: Byrokracie a její chování v pojetí W.A.Niskanena (v: Vybrané problémy ekonomické teorie a hospodářské politiky, VŠE, Praha, 2000) Hampl, M.: Trojí přístup k veřejným statkům (v: Vybrané problémy ekonomické teorie a hospodářské politiky, VŠE, Praha, 2000) Hayek, F.A.: Cesta do otroctví, Academia, Praha, 1990 Hayek, F.A.: Právo, zákonodárství a svoboda, Academia, Praha, 1994 Hayek, F.A.: Troufalé zdání znalosti (v: Nobelova cena za ekonomii, Praha, Academia, 1993) Heyne, P.: Ekonomický styl myšlení, VŠE, Praha, 1991 Holman, R.: Ekonomie, Ch.H.Beck, Praha, 1999 Hope, H.H.: Soukromé poskytování obrany (v: Právo a obrana jako zboží na trhu, LI, Praha, 1999) Mises, L.: Liberalismus, Ekopres, Praha, 1998 Molinari, G.: Trh a poskytování bezpečnosti (v: Právo a obrana jako zboží na trhu, LI, Praha, 1999) Niskanen, W.A.: Bureaucracy and Public Economics, Elgar, Brookfield, 1996 Parkinson, C.N.: Zákony profesora Parkinsona, Svoboda, Praha, 1995 Rothbard, M.: Ekonomie státních zásahů, Megaprint, Praha, 2001 Samuelson, P.A., Nordhaus, W.D.: Ekonomie, Svoboda, Praha, 1992 Simon, H.A.: Racionální rozhodování v podnikatelských organizacích (v: Nobelova cena za ekonomii, Academia, Praha, 1993) Šťastný, D.: Protekcionismus: Ptolemaiovský systém populární ekonomie, Politická ekonomie, Praha, 2/

17 Summary Presented text deals with the bureaucracy, the bureaucratism (bureaucratic mentality) and the growth-of-bureaucratism. The term bureaucratic mentality expresses a tendency of public clerks to verify firstly their incumbency to be at applicants service and only secondary to fulfil their requirements. The concept growth-of-bureaucratism denotes a growth of share of (public) clerks and clerical activities in the society. First we discuss consequences the growth-ofbureaucratism brings. They are above all: a reducing of gross quantity of goods producing in the society; a retarding of a (economic) development of the society; a changing of so-called national mentality (standards of the behaviour of people). Further we continue an analysing of reasons of the growth-of-bureaucratism. It is namely problem of the public sector. The main reason is its monopolistic character (in addition tied with the compulsory buying of its products usually through taxies) and then consequently the non-existence of bankruptcies of overbureaucratic and inefficient offices. Thanks to this fact the public offices can grow independently of their outputs. The great problem is also the system of financing of public sector. We show that the society (trough the parliament) buy instead of the output of public offices (i.e. goods that they should produce) their input (i.e. clerks and their equipment). This attempt we then think as one of the most important causes of the unefficient management of public sources. Key words bureaucracy, bureaucratism (red-tapism), public authority (state authority), public administration (state administration), property rights, public state, private state 17