Transparency International - eská republika dkuje za finanní podporu tohoto projektu následujícím institucím:

Transkript

1 Jan Pavel: PPP projekty v R - šance nebo riziko? Transparency International - eská republika Projekt: Transparentní veejné zakázky Koordinátor projektu: David Ondráka Praha, 24. íjna 2005 Transparency International - eská republika dkuje za finanní podporu tohoto projektu následujícím institucím:

2 PPP projekty v R šance nebo riziko? Jan Pavel 1 Úvod Nedílnou souástí souasného modelu smíšené ekonomiky jsou obchodní vztahy mezi soukromým a veejným sektorem. Vládní sektor jak na centrální tak i municipální úrovni nakupuje široký sortiment zboží a služeb od soukromých subjekt, pípadn nestátních neziskových organizací. Tyto obchodní vztahy jsou ošeteny institutem veejných zakázek. Dvodem pro využívání tohoto institutu je pedpoklad, že soukromý sektor dokáže v dsledku existence ziskového motivu produkovat zboží a služby levnji, než sektor veejný, který tak mže dosáhnout úspor v oblasti veejných výdaj (podrobnji viz TIC 2005). Pedpokladem pro využití všech výhod veejných zakázek je ale existence transparentního a bezkorupního prostedí. Uritou nadstavbou veejných zakázek jsou projekty partnerství soukromého a veejného sektoru (tzv. Public-Private Partnership, dále jen PPP projekty). Oproti klasickým veejným zakázkám se jedná o dlouhodobjší kontrakty, v rámci kterých soukromý sektor pebírá ást funkcí sektoru veejného resp. se zavazuje dlouhodob poskytovat veejnosti zboží a služby, které by ml zajišovat sektor veejný. Odmnou za tuto innost jsou soukromým subjektm bu píjmy z veejných rozpot nebo pedání práv vybírat urité platby od veejnosti. Smlouvy v rámci projekt partnerství jsou také asto spojeny s poskytnutím uritého monopolního postavení. Zkušenosti z projekty PPP v zahranií jsou velmi rozdílné. Jejich nejvtší oblibu lze zaznamenat v anglo-saských zemích, kde bylo jejich využití do znané míry spojeno s nástupem neokonzervativních politických sil k moci a píchodem teorie New Public Management (Nemec Wright Stillman 2002). V rámci této teorie resp. její britské podoby, je akcentován pedpoklad, že soukromý sektor je pi produkci zboží a služeb efektivnjší než sektor veejný a to zejména z dvod tvrdého rozpotového omezení (a tedy i možnosti zkrachovat) a existence ziskového motivu. Proto je tedy teba, dle zastánc tohoto smru, ponechat maximální objem produkce statk a služeb soukromému sektoru a snažit se používat 1 Ing. Jan Pavel, Ph.D., Vysoká škola ekonomická v Praze, Fakulta financí a úetnictví, katedra veejných financí, pavelj@vse.cz. 2

3 úspšné metody ízení ze soukromého sektoru také v sektoru veejném. Jeden z možných nástroj je pak spatován práv ve využití PPP projekt. Využití PPP projekt není samozejm omezeno pouze na anglo-saské zem. Jsou používány i v zemích kontinentální Evropy, avšak v menším rozsahu. Navíc zde nejsou realizovány všechny existující mutace tchto projekt, ale pouze nejzákladnjší varianty. Použití PPP projekt s sebou vedle potenciálních výhod, která budou popsány dále, nese také znaná rizika. Ta mohou být daleko závažnjší v pípad tranzitivních ekonomik s nedostaten fungujícím legislativním prostedím, nedostatenou transparentností veejného sektoru a také nekonsolidovanými veejnými financemi. Všechny ti uvedené faktory lze identifikovat také v pípad eské republiky, a proto je teba implementaci tohoto institutu vnovat maximální pozornost. Navíc, vzhledem ke znanému objemu finanních prostedk, které budou v rámci tchto projekt vynakládány, lze oekávat ilou innost rzných zájmových skupin s cílem dosáhnout fenoménu vyhledávání renty 2. Cílem tohoto textu není odmítnou koncept PPP projekt jako takový, ale strun seznámit tenáe se základními parametry projekt PPP a upozornit na rizika, která se objevují v pípad zavedení tohoto institutu v eské republice. Dále je proveden rozbor navrhovaného koncesního zákona, který má být základním legislativním aktem vymezujícím rámec pro fungování PPP projekt. Provedené analýzy vychází jak ze zahraniních zkušeností tak i poznatk ekonomické teorie. Základní charakteristika PPP projekt První otázkou, která se v kontextu analýzy PPP projekt nabízí, je, jak se odlišují od klasických veejných zakázek. Hlavním rozdílem je dlouhodobost kontraktu. Zatímco veejná zakázka je záležitostí pedevším jednorázovou, s dobou plnní vtšinou nepesahující jeden rok, PPP projekty se uzavírají na dobu podstatn delší, v ad pípad pesahující 2 Vyhledávání renty (Rent-Seeking) pedstavuje jev, který lze identifikovat pi realizaci veejných projekt soukromými subjekty. V ad pípad je získání státní zakázky pomrn lukrativní a asto se tak soukromý podnik dostává do pozice monopolu, který inkasuje vtší než normální zisk. Výši, o kterou inkasovaný zisk pesahuje normální, lze oznait za rentu. Pi boji o takovéto zakázky je pak soukromý subjekt ochoten obtovat ást (v krajním pípad i celou) renty jako náklad na získání daného postavení. Tyto prostedky mohou být vynaloženy jak na lobbing, tak i na nelegální podplácení. To samozejm snižuje pravdpodobnost toho, že se o realizaci veejného projektu bude rozhodovat pouze na základ jeho efektivnosti. 3

4 nkolik desítek let (nap. ACCA 2005 doporuuje 30 let). Také objem kontraktu je znan rozdílný, nebo v rámci PPP projekt se jedná o miliardy, nkdy o nkolik desítek. Dalším rozdílem je vlastnictví. Zatímco v pípad klasických veejných zakázek si veejný sektor objedná urité zboží, jehož se potom stává vlastníkem, v pípad PPP vtšinou zstává vlastníkem soukromý subjekt, který danou vc/zaízení také provozuje. Ke zmn vlastnických práv od soukromého k veejnému sektoru bu vbec nedochází nebo až po dlouhé dob. Obecn tedy lze íci, že hlavním rozdílem mezi veejnými zakázkami a PPP projekty je pomr mezi soukromým a veejným sektorem. Zatímco v pípad klasických veejných zakázek je role soukromého sektoru omezena na dodavatele, u PPP projekt se k tomu pidává vývoj, provoz ale i vlastnictví. Obecn existuje široké množství modifikací, takže nelze njaký typický PPP projekt definovat. Jednotlivé mutace lze znázornit následujícím schématem. Schéma 1, Rzné varianty PPP projekt podle role soukromého a veejného subjektu Projekt a stavba Financování Provoz a údržba Kontakty se zákazníky Vlastnictví aktiv Obvyklé oznaení v anglitin Doba trvání smlouvy (let) Typ plateb S V V V V D&B contracts - pevná cena V V S V V O&M contracts 5-10 paušální platby nebo pirážka k nákladm V V S S V Leasing contracts uživatelské poplatky S V S V V DB&O contracts platby vázané na technickou výkonnost S S V V V DB&F contracts 15 (pro platby) anuita S S S V V BOT or DBFO contracts (Without commercial risks) S S S S V Concession contracts (with commercial risks) S S S S S (doasn) BOOT BOO V/S V/S S S V/S Concession of specialised facilities (Ex. container terminal) platby vázané na technickou výkonnost (až 80) uživatelské poplatky, stínové mýtné perpetuita V/S V/S V/S V/S V/S Joint-venture perpetuita S S S S S (doasn) S Legenda: S soukromý subjekt, V veejný sektor Zdroj: Boeuf 2003, vlastní úpravy BOOT with commercial risks Privatisation platby vázané na technickou výkonnost uživatelské poplatky perpetuita uživatelské poplatky uživatelské poplatky 4

5 Ze schématu vyplývá, že s rostoucí mírou participace soukromého sektoru také vzrstají požadavky na jeho zdroje a zvyšuje se i míra jeho rizika. S rstem významu tchto faktor lze také pedpokládat zvyšující se tlak soukromého subjektu na transfer rizika smrem k sektoru veejnému, pípadn tlak na zvýšení míry zisku jako rizikové prémie. Dvody pro použití PPP projekt Jak již bylo výše uvedeno, PPP projekty v obecné rovin pedstavují jeden z nástroj pro zvýšení efektivnosti veejného sektoru. Dvody pro jejich zavádní lze rozdlit do nkolika skupin (EK 2003): Zrychlení rozvoje infrastruktury PPP projekty umožní smovat kapitál soukromého sektoru do rozsáhlých infrastrukturních projekt, u kterých lze pedpokládat vysoký multiplikaní efekt. Rychlejší implementace na základ porovnání rychlosti realizace rozsáhlých projekt v rámci soukromého a veejného sektoru lze pedpokládat, že pevod všech fází implementace rozsáhlých projekt (návrh, vývoj, stavba apod.) do soukromých rukou se pozitivn projeví na rychlosti realizace. Snížení provozních náklad soukromý subjekt v dsledku existence ziskového motivu bude zejm vytváet vtší tlak na snižování náklad než subjekt veejný. Výsledkem tak bude snížení nárok na výdajovou stranu veejných rozpot. Lepší management rizik správné rozdlení rizika mezi subjekty veejného a soukromého sektoru vetn kompetencí umožujících ovlivovat klíové faktory povede k jeho lepšímu managementu a pispje tak k lepším výsledkm projekt. Zvyšování kvality veejných služeb EK (2003) konstatuje, že mezinárodní zkušenosti prokázaly, že zákazníci považují kvalitu služeb poskytovaných v rámci PPP projekt za lepší než v pípad služeb poskytovaných veejným sektorem. Generování dodatených píjm soukromý subjekt mže v ad PPP projekt vybírat poplatky od veejnosti, ímž získává prostedky na financování projektu a snižuje tím finanní nároky na veejné rozpoty. 5

6 Zvyšování kvality managementu veejného sektoru úzký vztah mezi soukromým a veejným sektorem a asté kontakty se mohou pozitivn projevit ve form transfer znalostí a best practice ze soukromého managementu do managementu veejného. Naplnní výše zmínných pozitivních dopad PPP projekt je však závislé na existujícím institucionálním prostedí a zejména na konkrétní podob jednotlivých projekt, resp. jejich smluvnímu ošetení. Co je a co není vhodné pro smluvní zajištní? Jak již bylo výše zmínno, hlavním cílem projekt PPP by mlo být poskytování kvalitnjších služeb veejnosti za nižší cenu, než je toho schopen dosáhnout veejný sektor. Na základ tohoto argumentu by mla smluvnímu poskytování urité služby pedcházet analýza toho, zda-li je pro veejný sektor výhodnjší poskytovat danou službu v rámci svých organizací nebo to penechat za uritou platbu (a to a již explicitní ve form pravidelných plateb z veejných rozpot, tak i implicitní ve form poskytnutí oprávnní na výbr uritých poplatk od veejnosti) sektoru soukromému. Tento rozhodovací problém je v obecné ekonomické teorii oznaován jako make or buy a pro úplnost je nutné dodat, že ho eší i každý soukromý subjekt. Každá firma si totiž také musí zjistit, zda-li je pro ni výhodnjší uritou ást své produkce penechat jinému soukromému subjektu a od nj to jako od svého dodavatele nakupovat nebo si vše vyrábt sama. Mezi základní výhody použití PPP projekt z hlediska veejného sektoru lze oznait zvýšení efektivnosti a kvality a také ztrátu uniformity produkce. Naopak jako základní rizika z ist ekonomického hlediska (tedy s vylouením problematiky korupce a transparentnosti, což bude analyzováno dále) lze uvést možnost vzniku závislého postavení, koluzního kartelu pípadn regionálního monopolu. Míra jednotlivých rizik je ale závislá na typu poskytované produkce, tedy obecn eeno existují služby, které jsou vhodné pro zadání v rámci PPP projekt a naopak existují i služby, které jsou absolutn pro PPP projekty, jakožto i jinou formu zadání soukromému sektoru, nevhodné. Pohledem, který umožní provést klasifikaci jednotlivých služeb poskytovaných veejným sektorem z hlediska jejich vhodnosti resp. nevhodnosti ke kontrahování, je analytický aparát neoinstitucionální ekonomie, který pracuje s pojmem transakní náklady. Neoinstitucionální ekonomie upozoruje, že v rámci rozhodování make or buy je nutné vedle produkních 6

7 náklad brát v úvahu také náklady transakní. V nkterých pípadech mohou totiž tyto náklady pevýšit úspory v produkních nákladech získaných díky kontrahování. A se tedy produkní náklady poskytování služby v dsledku kontraktování sníží, nakonec zadavatel zaplatí více než vydával na poskytování dané služby, když ji sám produkovat. Pod pojmem transakní náklady chápeme veškeré náklady, které jsou spojené s realizací daného kontraktu mimo náklad produkních. Bez vynaložení tchto náklad by se daná transakce nikdy neuskutenila, resp. pi neuskutenní této transakce by transakní náklady nevznikly. Pesná definice tchto náklad není dosud všeobecn uznávána. Svým charakterem mžeme transakní náklady chápat jako analogii tení ve fyzikálním systému. ím vtší je toto tení, tím vtší jsou transakní náklady. Výše transakních náklad, jejichž velikost je relevantní pi rozhodování o zpsobu zajištní uritých aktivit, je ovlivována temi faktory (Williamson 1981): specifiností aktivit, mitelností výstupu a frekvencí zadávání. Pro následující analýzu se budeme soustedit na první dva klíové faktory. V prvním pípad je logicky pedpokládáno, že ím specifitjší investici musí kontrahovaný subjekt vynaložit, tím se jeho postavení stává v daném oboru výjimenjší, a dostává se tak do monopolní pozice. To s sebou pináší zvýšení jeho vyjednávací pozice, což zvyšuje náklady na dohadování v pípad nekompletn zpracované smlouvy. V druhém pípad lze identifikovat nepímo úmrný vztah mezi mitelností výstup a velikostí transakních náklad, které se zde objevují pedevším ve form náklad na monitorování. Schéma 2 pedstavuje modifikovaný Williamsonv model, kde jsou služby poskytované veejným sektorem rozdleny podle dvou výše zmínných kriterií do ty skupin. V prvním pípad (A) se jedná o služby vyznaující se nízkou specifiností investic a snadnou mitelností výstup. První faktor zpsobuje snadný vstup firem do daného odvtví, zvyšuje tak konkurenní tlak a snižuje zárove možnost oportunního jednání z jejich strany. Snadná mitelnost výstup klade malé nároky na monitorování a odpadají také náklady spojené s dohadováním o podob výstupu z kontraktu. Celkové transakní náklady jsou tedy nízké. Druhou skupinu služeb (B) pedstavují služby se snadno mitelnými výstupy, avšak jejich poskytování je spojeno s vysokou specifiností investic. Jedná se zejména o odvtví s vysokými fixními náklady, asto síová odvtví, vyznaující se existencí úspor z rozsahu. V tomto pípad jsou sice transakní náklady na monitorování výstup díky jeho snadné mitelnosti nízké, avšak vysoká specifinost investic vede k výrazným bariérám vstupu do daného odvtví a ke vzniku monopolního postavení poskytovatele se všemi negativy z toho 7

8 plynoucími. Transakní náklady pak rostou zejména v dsledku snahy o zabránní zneužití tohoto postavení (regulace). Další skupinou (C) jsou služby vyznaující se nízkou specifiností investic a tedy i dostatenými konkurenními podnty, ale obtížn mitelnými výstupy. Transakní náklady jsou zde generovány pedevším nutností konstrukce uritých ukazatel nutných pro alespo ásten vyjádení výstupu. Poslední skupinu (D) tvoí služby s obtížn mitelnými výstupy a vysokou specifiností investic; transakní náklady dosahují nejvyšších hodnot. Schéma 2: Rozdlení veejných služeb podle specifinosti investic a mitelnosti výstup Specifinost investic Mitelnost výstup Snadná Obtížná Nízká (A) Mitelné tržní služby odvoz odpadk odtahová služba TrC: + (C) Nemitelné tržní služby veejné zdravotnictví osvtové zdravotnické programy TrC: ++ Vysoká (B) Mitelné monopolní služby dodávky elektrické energie dodávky plynu TrC: ++ (D) Nemitelné monopolní služby hasii policie TrC: +++ Legenda: TrC = celkové transakní náklady Zdroj: Brown, Potoski 2002, vlastní úpravy Jak již bylo uvedeno výše, mohou být v nkterých pípadech pozitiva plynoucí z vyšší produkní efektivnosti soukromých subjekt pevážena negativy plynoucími z titulu vysokých transakních náklad. Proto je nutné se vyhýbat kontrahování a to i ve form PPP projekt u služeb, u kterých lze vysoké transakní náklady pedpokládat. Z uvedeného schématu vyplývá, že nejvhodnjší pro kontrahování jsou služby zaazené do kvadrantu (A). Naopak služby v kvadrantu (D) nejsou pro kontrahování vhodné a jako efektivnjší ešení se jeví jejich pímá produkce veejným sektorem. Zbylé dva kvadranty je možné kontrahovat, ale je nutné tuto innost provádt bu vhodnými vyjednávacími strategiemi nebo ji doplnit o uritou formu regulace. 8

9 S použitím výše popsaného analytického aparátu bylo zpracováno v USA nkolik empirických studií a na tomto míst bude pedstaven výsledek prezentovaný v Brown, Potoski Autoi studie provedli rozdlení veejných služeb podle dvou výše uvedených kriterií. Výsledky jsou zachyceny v následujícím schématu. Schéma 3: Klasifikace veejných služeb Specifinost investic Mitelnost výstup Snadná Obtížná Zdroj: Brown, Potoski 2002 Nízká (A) Mitelné tržní služby bytový odpad firemní odpad skladování odpadu opravy ulic ištní ulic silniní znaení údržba zelen správa hbitova správa parkoviš odpoty spoteby vyútování spoteby nakládání s nebezpeným materiálem odtahová služba správa konferenního centra správa budov a pozemk správa vozového parku výplaty mezd sekretáské služby personální služby hlídání dtí parková zele zpracování dat (C) Nemitelné tržní služby školky programy pro dchodce prodej léiv písteší pro bezdomovce rekreaní zaízení ochrana objekt likvidace obtížného hmyzu a hlodavc odchyt voln pobíhajících zvíat zvíecí útulky veejné zdravotnické programy psychologické zdravotnické programy právní služby práce s veejností stanovení daní rychlá záchranná služba ambulantní služby Vysoká (B) Mitelné monopolní služby operatér autobusové dopravy správa letišt dodávky vody ištní vody odpadní vody a jejich ištní likvidace kalu dodávky elektiny dodávky plynu ízení nemocnice správa knihovny správa muzeí peprava tžkých náklad technická podpora parku sanitek správa daní správa výbru parkovného policejní a hasiský komunikaní systém (D) Nemitelné monopolní služby policie hasii ízení automobilového provozu hygienická kontrola vzení 9

10 Služby z kvadrantu (A) jsou z hlediska teorie transakních náklad nejvhodnjší ke kontraktování a v ad pípad jsou již také pedmtem veejných zakázek. Naproti tomu navrhované PPP projekty spadají do ostatních tech kvadrant, kde lze identifikovat již znané bariéry a rizika jejich aplikace. Jako zcela nevhodné pro PPP projekty lze oznait kvadrant (D) a takovéto projekty by nemly být realizovány. 3 V pípad kvadrantu B by si ml zadavatel uvdomit, že potenciální PPP projekt zde pináší zvýšené riziko monopolního chování soukromého subjektu. Je tedy nutné vyvinout dostatený regulaní mechanismus, který ale s sebou pináší nkolik zásadních problém. Pedevším je to otázka obecné dvry ve schopnost regulátora své innosti efektivn provádt. Ekonomická teorie ukazuje na adu problém (Frank 1995), které s sebou regulace pináší. Pedevším je to obecná otázka schopnosti regulátora nezávisle posuzovat strukturu a oprávnnost náklad firmy poskytující danou službu. Dvodem je regulátorovo postavení, kdy musí vycházet z úetnictví regulovaného subjektu. Ten tak získává znanou informaní pevahu a díky této asymetrii lze o efektivnosti regulace velmi pochybovat. Druhým problémem je otázka náklad na provádní regulace. Je možné, že snížení produkních náklad z titulu smluvního zajištní mže být zcela eliminováno náklady na regulaci. Další skupina služeb, která je navrhována k zajištní v rámci PPP projekt, se nachází v kvadrantu (C). Zde se jako klíový problém jeví otázka kvality resp. její mení. Zadavatel je zde postaven ped úkoly, jak definovat poskytovateli to, co má reáln poskytovat; jak kontrolovat kvalitu poskytnuté služby a zejména, jak toto vše zakotvit do smlouvy. Tyto problémy nejsou nové, vždy jen otázka definice kvality poskytované zdravotní pée je v souasnosti velmi diskutována a pedstavuje problém a to i v situaci, kdy je vtšina poskytovatel veejno-právních. Lze si tedy pomrn snadno pedstavit reálné problémy, které by nastaly pi smluvním zajištní tohoto typu služeb na dlouhou dobu soukromému sektoru. 3 Tento výrok se vztahuje ke kompletnímu zajištní dané služby; dílí innosti (nap. opravy automobil, údržba budov apod.) mohou být samozejm kontrahovány bez vtších komplikací. 10

11 Hlavní rizika pi použití PPP projekt Vedle výše uvedených pínos pináší využití institutu PPP projekt adu problém, které pi neešení mohou generovat znané národohospodáské škody. Prvním z tchto problém je otázka stanovení kvality výstup resp. služby, kterou bude soukromý subjekt poskytovat. Oblasti, do kterých smují PPP projekty, se vyznaují práv takovým typem služeb, u kterých je kvalita podstatnou ástí jejich užitné hodnoty. Proto je tedy nutné, aby píslušné smlouvy obsahovaly podrobná ustanovení o kvalit poskytovaných služeb, piemž jako vhodné se jeví definování standard a výstupních indikátor. Pi jejich stanovování je nutné mít na zeteli, že v pípad, kdy nebude zadavatel resp. veejnost spokojena s kvalitou poskytované služby, budou práv tyto ásti smlouvy sloužit jako podklad pro pípadná soudní jednání. Jakékoliv podcenní této oblasti a nedostatené ošetení tak mže mít negativní dopady na kvalitu služby poskytované veejnosti, piemž je nutné mít na zeteli, že tento neuspokojivý stav mže v dsledku znané délky kontrakt trvat velmi dlouho. Druhým problémem PPP projekt je otázka politické odpovdnosti. Je nutné upozornit, že tento typ projekt zavazuje veejné rozpoty k platbám v asovém horizontu, který znan pekrauje volební období. Navíc bude zejm docházek k situacím, kdy za volební období politické garnitury, která bu na centrální nebo místní úrovni píjme rozhodnutí o realizaci PPP projektu, bude realizována pouze poátení fáze projektu a pípadné problémy spojené s platbou pípadn kvalitou poskytovaných služeb se projeví až v období dalším. Tím se dostáváme k otázce politické zodpovdnosti a efektivní veejné kontroly, nebo initelé odpovdní za špatné rozhodnutí nebudou moci být efektivn sankcionováni. Napadnutelná je samozejm i filozofie projekt PPP, kdy souasná politická garnitura zasahuje do výkonu politické moci garnitury zvolené v budoucnosti. Píkladem uvedené situace mže být takové navržení projektu, kdy v první fázi projektu, která je minimáln stejn dlouhá jako volební období, je rozhodnuto o realizaci PPP projekt, piemž platby z veejných rozpot jsou nastaveny až na další volební období. Politická garnitura, která v nm vystídá souasnou, tak elí daleko tvrdšímu rozpotovému omezení, nebo uzavená smlouva o PPP projektu zvýšila objem mandatorních výdaj. Noví politití pedstavitelé jsou tak znan omezeni ve schopnosti realizovat své politické cíle. Spornou a velmi citlivou otázkou je správné rozdlení rizik mezi soukromý subjekt a veejný sektor. Provedené výzkumy (ACCA 2005; OFDMFM 2005) ukazují, že správný odhad velikosti rizika a jeho rozdlení ovlivuje ze 60 % úspšnost PPP projektu resp. hodnotu 11

12 dosažených úspor. Je samozejmé, že se v rámci uzavírání smlouvy ob strany snaží o maximální penesení pípadných rizik neúspchu na druhou smluvní stranu. Pitom má však veejný sektor slabší pozici a to ze dvou dvod. Prvním je problém motivace zástupc státu dosáhnout co nejlepších podmínek. Zástupci státu (vyjednavai) nenesou pímo dojednané závazky a nejsou pímo zainteresováni na úspchu nebo neúspchu smluv (na jejich platech, které jsou konstruovány na tabulkovém principu, se úspch nebo neúspch de facto neprojeví), což má samozejm dopady na jejich jednání, vetn potenciální možnosti korupce. Druhým problémem adekvátního rozdlení rizik je otázka reakce státu, když se objeví problémy a nasmlouvaná služba pestane být poskytována v požadovaném rozsahu a kvalit. Za poskytování ady služeb nese stát pímou zodpovdnost a nemže dopustit, aby došlo k jejich výpadku. Pak je pravdpodobné, že stát bude muset poskytovatele podpoit nebo pinejmenším odkoupit potebná zaízení. Píkladem služeb, které jsou k této situaci náchylné, je napíklad provoz vznic, ízení leteckého provozu i záchranné hasiské sbory. Faktor asymetrického rozdlení rizik je navíc posilován charakterem státu jakožto nezbankrotovatelné instituce. Dalším velmi závažným aspektem využití projekt PPP je možnost skrytého zadlužování veejného sektoru. ada politických pedstavitel se snaží výhody PPP projekt prezentovat následujícím zpsobem: Vzhledem k nedostatku veejných prostedk pedstavují PPP projekty možnost realizace významných projekt ze soukromých zdroj, aniž by tak došlo k pímému zvýšení veejného zadlužení. Jinak eeno, jestliže na to nyní stát nemá, není nic snazšího, než si to nechat postavit sektorem soukromým. Tento pístup je však velmi zavádjící a také velmi nebezpený. Hlavní pedpokládanou výhodou PPP projekt je pedevším aspekt provozu, který se pod patronací soukromého sektoru stává efektivnjší a šetí tedy veejné prostedky. Cílem soukromého subjektu, který vynaloží v rámci PPP projekt jednorázov znan finanní prostedky, je samozejm, aby se mu prostedky vrátily minimáln s normální mírou zisku. Jedná se o uritou formu pjky (vtšinou ne nepodobné leasingu), která je následn splácena ve form nájemného. Na základ obecné ekonomické teorie lze pedpokládat, že soukromý subjekt bude chtít dosáhnout zisku, který bude pekraovat úrokovou míru státních dluhopis. Z toho plyne, že pjovat si formou PPP projekt je dražší než normáln na kapitálových trzích. Chápat tedy PPP projekty jako alternativní zdroj prostedk pro veejný sektor je principiáln nesprávné. Dalším problémem PPP projekt je možnost jejich využití k zakrývání zadlužení veejného sektoru. Jak již bylo uvedeno výše, ada politik chápe PPP projekty jako zdroj penz bez 12

13 pímého dopadu na deficit a zadlužení veejného sektoru. Již bylo dokázáno, že ekonomicky to není pravda a vše bude muset být jednou splacena teba ve form nájemného. Navíc pro poteby vykazování deficitu a dluhu veejného sektoru relevantních pro hodnocení plnní tzv. Maastrichtských konvergenních kriterií (hranice pro jejich splnní je deficit veejných rozpot max. 3% HDP a hodnota veejného dluhu max. 60 % HDP) je používána metodika ESA 95, která je založena na tzv. akruálním principu (nkdy též náležitostní úetnictví). Pi výpotech tchto ukazatel je tak zohledováno vcné hledisko transakce a nikoliv tok penz. Zjednodušen z toho plyne, že pi uzavení smlouvy o PPP projektu, jejíž souástí je i budoucí plnní veejného sektoru, dojde jednorázov ke zvýšení deficitu a zprostedkovan i dluhu a to o hodnotu odpovídající celé hodnot kontraktu. I pes urité metodické problémy 4 je tak zajištno, že souasná rozhodnutí o budoucích závazcích se projeví na souasných ukazatelích a budou tak i posuzována v Bruselu z hlediska plnní závazk eské republiky vyplývajících z pístupových smluv. Tento faktor je souasnými politiky pehlížen a mže mít negativní dopady napíklad na datum našeho vstupu do Eurozóny. Zkušenosti s využitím PPP projekt v zahranií Vzhledem k dlouhodobosti projekt PPP a dob, kdy bylo pistoupeno k jejich implementaci v zahranií, nelze ješt jednoznan usuzovat na jejich efektivnost, pípadn neefektivnost. Urité analýzy však již byly provedeny a to pedevším v anglo-saských zemích, kde mají s tímto nástrojem nejdelší zkušenosti. Výsledky projekt PPP ve Velké Británii byly vyhodnoceny mimo jiné ve studii OFDMFM 2005, jejíž autoi se také pokusili poukázat na nejastjší chyby spojené s jejich implementací. Upozornno je pedevším na nesprávné rozdlení rizik spojených s realizací projekt. Veejné subjekty se pi formulaci smluv dopouštjí obou extrém - v nkterých pípadech se snaží pesouvat celé riziko na soukromý subjekt (což má negativní dopad na jeho fungování) nebo naopak nechají veškeré riziko na veejném sektoru. Velké problémy s sebou pináší také nedostatené legislativní vymezení PPP projekt a práv a povinností obou stran. Jako 4 Problematika zapoítávání hodnoty PPP projekt do ukazatel deficitu a dluhu relevantních pro Maastrichtská kriteria je ve skutenosti obtížnjší. Projekty spadající do kategorii PPP se dlí do dvou skupin a to podle rozvržení rizika mezi soukromý subjekt a veejný sektor. Zaazení do píslušné skupiny má vliv na zapoítávání hodnoty projektu do uvedených ukazatel (jednorázov x postupn). Kriterium rozdlení rizika je však velmi problematické a mže být snadno ovlivnno subjektivním hodnocením metodik. Uritá možnost úetního skrývání závazk veejného sektoru tak zde zstává. 13

14 problematické se jeví i nedostaten definované metody výbrových ízení, což mže zcela vymazat potenciální výhody plynoucí z existence konkurenního prostedí na stran soukromých subjekt. To má závažné implikace pro zem s neuspokojivým stavem zadávání veejných zakázek a korupce a tedy i pro R. Velký problém je také spatován v neexistenci systému standardizace veejných služeb a v nízké koordinaci mezi jednotlivými stupni vlády. Za další a velmi významný problém je oznaován petrvávající draz na vstupní charakteristiky realizovaných projekt (objem vynaložených prostedk, poet poboek apod.) a nedostatené ošetení hodnocení kvality a kvantity výstup. Konen posledním problémovým okruhem jsou pehnaná oekávání pedstavitel veejného sektoru od zapojení soukromých prostedk, kteí v nich asto vidí levný zdroj financí pro projekty, na které veejným rozpotm nezbývají peníze. Vedle identifikace nejastjších problém byla ve stejné studii provedena analýza probhlých projekt z hlediska jejich ekonomických výsledk. Na jejím základe se nejvhodnjší pro systém PPP ukázaly projekty smující do oblasti infrastruktury. V nkterých pípadech se podailo dosáhnout snížení náklad až o 42 %, piemž prmrná hodnota získaných úspor dosáhla 20 %. Naproti tomu výsledky v oblasti zdravotnictví již tak pesvdivé nebyly. Prmrná míra uspoených náklad se pohybovala kolem 2 %, což je již na hranici statistické významnosti. Smíšené výsledky, tedy i nárst náklad, byly potom zaznamenány v pípad projekt zamených na vývoj nových technologií. K velmi podobným závrm dochází i ACCA Jako kritické oblasti jsou zde identifikovány implementaní fáze projektu (zejména podoba smluv), konkurenní situace na trhu, transakní náklady a management rizik. Navíc studie zpochybuje jeden z hlavních argument zastánc PPP projekt, kterým je efektivnjší provoz dosahovaný soukromým subjektem v dsledku konkurenních tlak. Daný pedpoklad je napaden z titulu dlouhodobosti smluv. Soukromý subjekt pi obdržení kontraktu na dlouhou dobu získává velmi výhodné postavení a jeho pípadné nahrazení jiným subjektem pi nespokojenosti veejného sektoru je spojeno s adou velmi nákladných krok (dokazování neplnní smlouvy pi obtížné kvantifikovatelnosti výstup, nutnost pevzetí provozovaných zaízení nap. dálnice, apod.). Velikost náklad zmny je velmi významným faktorem limitujícím pobídky soukromému sektoru k efektivnímu hospodaení. Analýza zahraniních zkušeností byla provedena i na úrovni Evropské komise, která na jejím základ zformulovala následující doporuení (EK 2003): 14

15 Specifikace výstup v rámci tvorby smluv k jednotlivým projektm je teba vnovat zvýšenou pozornost stanovení systému monitorovacích indikátor, které umožní objektivn zhodnotit nejen kvantitu, ale i kvalitu výstup. Toto je dležité pedevším v pípad projekt zamených na poskytování služeb. Platební podmínky smlouvy by mly pesn stanovit finanní požadavky kladené na veejný sektor, vetn frekvence tchto plateb a podmínek, kdy je nárok na jejich proplacení. Stejn tak by mla být upravena i situace, kdy stát umožuje soukromému subjektu vybírat poplatky od veejnosti. Je nutné ošetit i možnost zneužití monopolního postavení. Podmínky monitorování v rámci smlouvy je nutné pesn specifikovat povinnost zadavatele monitorovat prbh projektu a také podobu tohoto monitorování. Vzhledem k tomu, že k této innosti bude vyžadována spolupráce soukromého subjektu v ad pípad spojená s nutností nahlížet do úetních doklad (s ímž souvisí problém obchodního tajemství apod.), je nutné ve smlouv pesn specifikovat, jakou míru spoluúasti musí soukromý subjekt poskytnout. Parametry spolupráce smlouva by mla též ošetit systém komunikace mezi obma stranami smlouvy o PPP projektu. Zde by mly být specifikovány doby, od kterých zaínají bžet urité termíny a také situace, které jsou rozhodné pro urité události (nap. odstoupení od smlouvy apod.). Mechanismus zmny vzhledem k tomu, že nelze pedpokládat, že autoi projektu na jeho zaátku promysleli vše a poítali se všemi možnými variantami, bude jist nutné bhem realizace projektu pistupovat k jeho zmnám. Ty se mohou týkat jak technických parament, tak i jiných, zejména finanních. Mechanismus, jakým zpsobem budou tyto zmny realizovány by ml být ve smlouv jasn stanoven, vetn toho kdo a kdy mže tyto zmny navrhovat a kdy je druhá strana povinna je respektovat. Konec kontraktu každá smlouva by mla jasn vymezit konec kontraktu, vetn práv a povinností jednotlivých partner pi jeho ukonení. Rovnž by nemla být opomenuta možnost vypovzení smlouvy. 15

16 Analýza souasného návrhu koncesního zákona V pedešlé ásti bylo upozornno na nkolik ne nevýznamných rizik, která by mla být maximáln eliminována legislativními prostedky, piemž hlavní slovo by ml pedstavovat navrhovaný zákon o koncesních smlouvách a koncesním ízení obecn oznaovaný jako koncesní zákon. Vzhledem k závažnosti tématu a možným dsledkm by ml zákon nastavit podmínky pro uzavírání smluv o PPP projektech maximáln prhledn a srozumiteln. Souasná podoba zákona 5 však v sob skrývá ti významné okruhy nebezpeí. První okruh pedstavuje velké množství výjimek. Jedná se napíklad o vyjmutí problematiky zhotovení veejných telekomunikaních sítí z navrhovaného koncesního zákona. 6 Daleko závažnjší je ale možnost nepidlovat projekty PPP pes standardní výbrové ízení resp. veejnou soutž. Tato možnost je v návrhu zákona odvodnna nezbytnými okolnostmi a asovými dvody. 7 Takováto vágní formulace je však pomrn snadno zneužitelná, což dokazuje mimo jiné kauza dálnice D47. Navíc je otázkou, jestli vbec mže dojít k asovému presu u projekt na dobu až nkolika desítek let. Škody z nesprávn uzavené smlouvy na takto dlouhou dobu mohou být obrovské a je velmi pravdpodobné, že by pesáhly škody plynoucí z titulu asového odložení zakázky. Zejm by tedy bylo lepší tuto možnost zcela odstranit, aby tak zmizelo pokušení a zárove i cesta k zmanipulování tchto zakázek. Dalším okruhem problém navrhované podoby zákona je naprostá absence podrobnjších informací o podob koncesní smlouvy resp. koncesního projektu. Zákon se odkazuje na provádcí pedpisy, které dosud nejsou navrženy. 8 Z pedešlé analýzy vyplývá, že nejrizikovjším faktorem PPP projekt je definice a kontrola kvality výstup. To by mlo být provádno napíklad formou navržení uritých indikátor. Tento aspekt problematiky zákon zcela ignoruje resp. pesouvá do budoucna a na hladinu podzákonné normy. Zákon by ml lépe vymezit obsah koncesní smlouvy vetn taxativního vyjmenování povinných ástí, piemž jednou z nich by mla být i definice kvality a kvantity výstup. Opomenuta by také nemla být otázka, kdo bude výstupy kontrolovat, vetn vymezení jeho zodpovdnosti. Zákonné ošetení této oblasti, resp. minimáln uvedení bodu o stanovení výkonnostních indikátor, považuji za velmi dležité. Je nutné zdraznit, že PPP projekty nebudou , písmeno g) návrhu zákona o koncesních smlouvách a koncesním ízení 7 12 návrhu zákona o koncesních smlouvách a koncesním ízení 8 4, odst. 5; 21; 22 návrhu zákona o koncesních smlouvách a koncesním ízení 16

17 realizovány pouze na centrální úrovni, kde lze vzhledem k vtšímu množství pracovník pedpokládat vyšší míru specializace a znalostí problému. Omezené kapacity na krajské i municipální úrovni tak mohou zpsobit podcenní ošetení této problematiky s budoucím negativním dopadem na fungování projektu resp. na kvalitu poskytovaných veejných služeb. Zákon by se též neml vyhnout ošetení situace, kdy není PPP projekt ze strany soukromého subjektu naplován, avšak ten vlastní dležité a nákladné objekty (nap. dálnice). Problematika by mla být ošetena zakotvením povinnosti prodat za pimenou cenu tyto objekty bu veejnému sektoru nebo jinému soukromému subjektu, který bude pebírat roli partnera. Tímto krokem, který je zamen na snížení transakních náklad zmny, by se omezilo postavení soukromého subjektu a zvýšil se tlak na jeho efektivnost. Dalším okruhem, který by si zasluhoval vtší pozornost zákona, je otázka doby, na kterou je smlouva uzavírána, a celkové hodnoty projektu. Maximální doba smlouvy není stanovena, což sice mže zajistit uritou flexibilitu, ale na druhou stranu je otázka, zda-li by tu uritá pojistka nemla být. Pedstava uzavení smlouvy na 80 let, která bude po tento dlouhý interval vázat finanní prostedky veejných rozpot a zvyšovat hodnotu mandatorních výdaj, je dost nepijatelná. Dalším souvisejícím problémem je hodnota kontrakt. Ta je sice v návrhu omezena a ve své absolutní hodnot je odstupována podle velikosti obce, ale zákon nehovoí o toku finanních prostedk v ase. 9 Existuje urité nebezpeí, že politici uzavírající smlouvu o projektu PPP se budou snažit pesunout bemeno plateb do budoucna, nejmén do dalšího volebního období. Zejm by bylo vhodné zákon doplnit o ustanovení, které zajistí, že platby z veejných rozpot budou muset být v ase platnosti smlouvy lineárn rozdleny. Každá odchylka od tohoto pravidla by mla být ekonomicky odvodnna, ímž by se odstranila možnost pesunu bemena splátek na budoucí politické pedstavitele. Závr Vzhledem k nedobrému stavu veejných financí je logické, že se souasní politití pedstavitelé snaží nacházet dodatené prostedky pro zajištní základních funkcí veejného sektoru. Jednou z cest, která se jim zdá velmi atraktivní, jsou PPP projekty. Z ady jejich vystoupení je však zejmé, že jim vbec není jasné, kde jsou hranice jejich využitelnosti a jaké jsou jejich základní výhody. PPP projekty jsou tak chápány jako zdroj prostedk 9 21 návrhu zákona o koncesních smlouvách a koncesním ízení 17

18 nezatžující veejné rozpoty, což je samozejm principiáln nesprávné. O uvdomní si reálných a znaných rizik pak nelze ani hovoit. Toto vše se negativn projevilo mimo jiné i na píprav koncesního zákona, který má být hlavní normou ošetující tuto oblast. Jeho pílišná strunost a odsouvání dležitých ustanovení do oblasti podzákonných norem pedstavuje znaná rizika do budoucna. Navíc je nutné si položit otázku, zda-li je vhodné zaít používat tento nadstavbový institut veejných zakázek v situaci, kdy lze v oblasti veejných zakázek identifikovat adu problém pedevším v transparentnosti a dodržováním zákonných ustanovení. Na základ analýzy provedené v pedešlých kapitolách lze identifikovat adu rizik plynoucích z implementace PPP projekt v eské republice (viz box). Bohužel navrhovaná právní úprava a vnímání PPP projekt politickými pedstaviteli ukazuje, že tato rizika nejsou dostaten vnímána. To do budoucna nedává píliš optimistický pohled na to, že by se mohla zvyšovat efektivnost veejných výdaj. Je proto nutné zamit se na monitorování jednotlivých projekt a upozorovat na jakékoliv netransparentní a neodborné jednání. Pi zakázkách v ádech nkdy i desítek miliard mohou být škody znané. BOX Nejvýznamnjší rizika implementace PPP projekt v eské republice nepochopení principu PPP projekt, které nemají nahrazovat veejné výdaje, ale jsou nástrojem na zvyšování efektivnosti veejných výdaj, nedostatená specifikace politické zodpovdnosti, možnost vzniku skrytého zadlužení, možnost pímého zadání projektu bez oteveného výbrového ízení, nedostatené ošetení problematiky definice výstup a jejich kontroly, možné podcenní fáze pilotních projekt a její vyhodnocení. Zdroje ACCA (2005): Evaluating the Operation of PFI in Roads and Hospitals, Research Report no. 84, London 18

19 Boeuf, P. (2003): Public-Private Partnerships for Transport Infrastructure Projects, Seminar Transport Infrastructure Development for a Wider Europe, Paris Brown, T. L. Potoski, M. (2002): The Influence of Transaction Costs on Municipal Government Choices about Alternative Modes of Service Provision, Indiana University EK (2003): Guidelines for Successful Public Private Partnerships, Brussels Frank, R. H. (1995): Mikroekonomie a chování, Praha Nemec, J. - Wright, G. Stillman, R. J. (2002): Public Management in the Central and Eastern European Transition: Concepts and Cases, Bratislava OFDMFM (2005): Review of Opportunities for Public Private Partnerships in Northern Ireland, Belfast Pavel, J. (2004): Vliv transakních náklad na zabezpeování veejných služeb, sborník ze semináe Konkurence ve veejném sektoru. Objektivizace dlby práce mezi státní správou a samosprávou v ízení veejného sektoru, Šlapanice Transparency International R (2005): Veejné zakázky v eské republice: Korupce nebo transparentnost?, Praha Williamson, O. (1981): The Economics of Organization, American Journal of Sociology 19