Zkušenosti s čerpáním strukturálních fondů v České republice na příkladu venkovských mikroregionů Experience of Structural Funds drawings in the Czech Republic. Case study of rural microregions Jiří Ježek Renáta Ježková Summary The paper deals with a analysis of a current state of voluntary associations of municipalities and towns, so-called microregions in the Czech Republic. It analyses problem fields and identifies factors which influence effective function of the microregions. The paper is the output of the solution of the Ministry for Local Development s project Regional management like a way to sustainable development of rural areas. Key words regional development, microregions, rural areas, structural funds 1. Úvod Součástí politických a ekonomických změn v České republice po r. 1989 byla také reforma územní veřejné správy, jejímž prvním krokem bylo ustavení obecního zřízení (1990), které obcím garantovalo samosprávnou funkci. Hnací silou tohoto procesu byla snaha znovu nabít autonomii pro dříve samostatnou obec. Nově získaná autonomie postavila do vedení obcí nové iniciativní elity, posílila demokratickou legitimitu místní samosprávy a pomohla rozvoji celé řady venkovských obcí. Na druhé straně však vznik dvou tisíc převážně malých obcí přinesl řadu problémů, které mnohdy ohrožují dobré fungování místní veřejné správy. Velmi malé obce často nemají dostatečné ekonomické, organizační a lidské zdroje, které by jim umožňovaly uskutečňovat náročnější projekty a poskytovávat občanům poptávané služby. Naprostá většina obcí v České republice jsou obce velmi malé 1 : 79% obcí má méně než 1 tisíc obyvatel a 26% dokonce nemá ani 200 obyvatel. V malých obcích s méně než 1.000 obyvatel bydlí pouze 17% obyvatel ČR. Průměrná velikost obce v r. 2005 činila 1.634 obyvatel (mediánová velikost obce však v r. 2001 byla 382 obyvatel). Decentralizace územní veřejné správy vznikem krajských úřadů (smíšené úřady státní správy a samosprávy) a zrušením úřadů okresních, dosáhla svého maxima. Současná situace umožňuje obcím autonomní chování při hledání společných řešení a spojování prostředků a úsilí k dosažení společných cílů. Obzvláště vstup České republiky do Evropské unie a možnost plnohodnotného čerpání finanční prostředky ze strukturálních fondů EU otevírá takovým strategiím nové možnosti. Zdá se, jak uvádí např. L. Průša (2004), že otázka slučování nebo spolupráce obcí? přestává být tak naléhavá, jako v 90. letech 20. století. To po čem vzrůstá poptávka, jsou spíše nejrůznější modely a formy regionální spolupráce. Hledají se prostředky, které spolupráci ovlivňují, usnadňují ji a které jí nebrání. 1 Podle údajů Českého statistického úřadu. 96
2. Vymezení mikroregionů Mikroregiony můžeme definovat jako dobrovolné svazky obcí anebo zájmové sdružení právnických osob. Jedná se tedy o mikroregionální společenství, která vznikají na základě společných zájmů jednotlivých členských obcí, případně dalších významných místních aktérů. Především zákon o obcích vytváří pro obce možnost vzájemné spolupráce, a to při realizaci a plnění veřejnoprávních úkolů v rámci výkonu samostatné působnosti. Ustanovení 46 odst. 1 zákona č. 128/2000. o obcích v platném znění, totiž stanoví, že obce mohou při výkonu své samostatné působnosti vzájemně spolupracovat. Zákon vymezuje spolupráci obcí jak vnitrostátní, tak také mezinárodní. Spolupráce vnitrostátní mezi obcemi se uskutečňuje na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu, na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí nebo zakládáním právnických osob podle zvláštního zákona dvěma nebo více obcemi. Jak uvádí celá řada studií a dokumentů, tak význam mikroregionů je spatřován především v možnosti společného prosazování zájmů a záměrů venkovských obcí v určitém území. Obecně je zakládání mikroregionů považováno za pozitivní trend probíhající ve venkovském území. 3. Metody V rámci projektu Ministerstva pro místní rozvoj České republiky Regionální management jako cesta k udržitelnému rozvoji venkovských oblastí byl v roce 2005 uspořádán empirický výzkum představitelů 156 mikroregionů. Dotázáni byli především starostové obcí, kteří zastávali funkci předsedy mikroregionálního sdružení anebo výkonní pracovníci - regionální manažeři. Výzkum realizovali pracovníci a studenti Střediska pro výzkum regionálního rozvoje na Ekonomické fakultě Západočeské univerzity v Plzni. Cílem tohoto výzkumu bylo analyzovat současný stav a navrhnout opatření na podporu dalšího rozvoje mikroregionální spolupráce. 4. Výsledky výzkumu Počet, územní vymezení a velikost mikroregionů V současné době je v České republice, podle informací Ústavu územního rozvoje v Brně, který jejich činnost od r. 2001 pravidelně každoročně monitoruje, celkem 626 mikroregionů (stav v r. 2006). Jejich prostorové vymezení nám ukazuje mapa č. 1 v příloze. Z ní je patrné, že ne celé území České republiky je zaplněno mikroregiony a že v některých případech (což je vyjádřeno šrafurou) jsou jednotlivé obce členy dvou anebo tří mikroregionů. Z mapy je také zřejmé, že některé mikroregiony překračují krajské hranice (černé) a většina mikroregionů je buď územně menších anebo naopak větších, než správní obvody obcí s rozšířenou působností (tzv. obce III. typu či malé okresy; fialové hranice). Z toho vyplývá jedno podstatné zjištění, že totiž prostorové vymezení mikroregionů neodpovídá vymezení žádných územně-správních celků. Jedná se tedy o mikroregiony, jejichž integrujícím faktorem jsou společné zájmy a cíle. Jedná se o účelově a dobrovolně vymezení územní celky. Z hlediska velikosti resp. počtu sdružených obcí anebo počtu obyvatel, vykazují mikroregiony značnou variabilitu. Z našeho výzkumu uskutečněného v r. 2005 vyplývá 2, že 2 Západočeská univerzita v Plzni, Středisko pro výzkum regionálního rozvoje realizovalo v r. 2005 dotazníkové šetření mikroregionů. Celkem bylo úspěšně dotázáno 156 mikroregionů, tzn. 28,4% všech mikroregionů. Dotazováni byli především starostové obcí anebo manažeři regionů. 97
typický mikroregion většinou tvoří 2 až 20 obcí (71% případů), nejčastěji 11 až 15 obcí (cca 1/3 mikroregionů). Většina mikroregionů má rozlohu mezi 200 až 300 km 2 a na jejich území žije cca 13 až 20 tisíc obyvatel. Financování mikroregionů Mikroregiony se staly legitimními příjemci finančních podpor, pocházejících z různých, především veřejných zdrojů. Problémem ovšem je, že vedle finančních prostředků vázaných na realizaci jednotlivých projektů hlavním, pravidelným a často jediným finančním zdrojem, který mají svazky obcí k dispozici, jsou členské příspěvky. Více jak 1/3 mikroregionů podle našeho výzkumu uvádí, že členské příspěvky tvoří více jak 80% celkového ročního rozpočtu. Příspěvky se nejčastěji vypočítávají jako pevně stanovená částka na jednoho obyvatele (nejčastěji ve výši 10-15 Kč). Takto se vyjádřilo 86,5% mikroregionů. Zbylé mikroregiony uvedly (13,5%), že výše příspěvků je závislá na velikosti obce (větší obce či města většinou platí vyšší příspěvek). Empirický výzkum také ukázal, že svazky obcí mají k dispozici v průměru mezi 200 a 300 tisíci Kč ročně. Z vlastních zdrojů proto tato sdružení často nemohou zajistit ani institucionální náklady (režii), natož pak přípravu rozvojových projektů anebo profesionálního manažera mikroregionu. Mikroregiony jsou tak ve velké míře závislé na vnějším okolí resp. na vnějších finančních zdrojích, především krajských a evropských. Nespokojenost se stavem financování vyjádřilo 65% mikroregionů. Představitelé mikroregionů si především stěžují, že se jim obecně nedaří získávat větší objemy vlastních finančních prostředků, které by jim umožňovaly spolufinancovat realizaci větších společných projektů (cca 1/3 všech mikroregionů). Několik obcí uvedlo, že placení příspěvků představuje velkou zátěž pro obecní rozpočet (6%) anebo že obec nemá z placení příspěvků žádný profit (5,4%). Jako výhoda zvoleného způsobu financování představitelé mikroregionů uváděli spravedlnost, kontrolovatelnost atd. Strategické řízení mikroregionů Z výzkumu vyplývá, že 80% mikroregionů má zpracovanou rozvojovou strategii. Roli strategického plánování mikroregiony vidí dosti pragmaticky, když většinou uvádějí, že plánují proto, aby mohly žádat o projekty ze strukturálních fondů EU. Takto se vyjádřilo 78,4% mikroregionů. Z odpovědí respondentů na otevřené otázky, týkající se toho, jaké pozitivní anebo negativní zkušenosti mají se strategickým řízením vyplývá, že negativních zkušeností je více, než pozitivních. Alespoň na základě četnosti odpovědí. Pozitivum vidí především v tom, že mohou čerpat finanční prostředky ze strukturálních fondů EU. Proces strategického řízení vnímají jako ovědčený postup, jakým lze nalézt a realizovat společné zájmy a cíle. Někteří si cení hlavně toho, že tyto rozvojové dokumenty (plány) jsou živé a že je mohou podle potřeby doplňovat a aktualizovat. Pro 32,7% respondentů je strategické řízení a plánování nezbytným předpokladem partnerství a spolupráci v rámci místního společenství. Pouze 19,8% mikroregionů uvedlo, že se jim daří strategii implementovat. Problémem je především získávání finančních prostředků. Dalších 52% mikroregionů uvedlo, že se jim daří strategický plán naplňovat pouze částečně a 21,3% se přiznalo, že strategii v podstatě nerealizují. Ostatní na otázku neodpověděli. Negativní zkušenosti jsou spojeny především s tím, že mikroregiony mají problémy se získáváním finančních prostředků. Jejich získávání je příliš komplikované a zdlouhavé. Je zapotřebí mít jak finanční prostředky na spolufinancování, tak i zálohové finance. Podmínky čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů jsou podle představitelů mikroregionů špatně nastaveny v tom, že obce resp. mikroregionu musí nejdříve projekt realizovat ze svých prostředků a teprve poté dostanou příspěvek ze strukturálních fondů. Respondenti dále 98
kritizovali, že se podmínky čerpání neustále mění, takže jim to velmi ztěžuje přípravu projektů, neboť často ani nestačí změny sledovat, neboť na to nemají personální kapacity. Mikroregiony a strukturální fondy EU V této souvislosti se náš výzkum zaměřil především na otázku příčin (bariér), které vedou k často uváděnému nedostatečnému čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů. Otázka přitom zněla následovně: Z řady stran zaznívá, že Česká republika není dostatečně připravena čerpat finanční prostředky ze strukturálních fondů Evropské unie, poněvadž neexistují kvalitní projekty. Jak tuto situaci vnímáte Vy? Co je podle Vašeho názoru toho příčinou? Z výsledků empirického výzkumu vyplývá, že hlavním problémem či bariérou, proč se obcím, resp. mikroregionům příliš nedaří podávat projekty ze strukturálních fondů jsou finanční prostředky, hlavně na spolufinancování. Takto se vyjádřilo 91,6% zástupců mikroregionů. Dalším s tím souvisejícím problémem je, že mikroregiony často nemají ani finanční prostředky na zpracování nejrůznějších studií vč. studií proveditelnosti atp. Dalším významným problémem, hlavně v době pořádání tohoto výzkumu (těsně po vstupu ČR do EU) bylo, že se neustále mění podmínky čerpání finančních prostředků, jimž se mikroregiony nedokáží flexibilně přizpůsobit. V přípravě kvalitních projektů mikroregionům brání také nedostatečné lidské zdroje resp. kapacity. Řada respondentů uvedla jako významnou příčinu nedostatečnou kvalifikaci pracovníků obecních úřadů v oblasti projektového managementu, jejich časové možnosti a také motivaci. Více jak 60% respondentů uvedlo, že chybí projektoví manažeři, kteří by na sebe přípravu projektů převzali. Tabulka 1: Odpovědi na otázku, proč se obcím resp. mikroregionům nedaří připravovat kvalitní projekty ze strukturálních fondů Evropské unie. Podíl respondentů, kteří uvedli, že daný faktor má velký či spíše velký vliv na tuto skutečnost v %. nedostatek finančních prostředků na spolufinancování 91,6% nedostatek finančních prostředků (obecně) 87,7% nemáme finanční prostředky na různé studie atd. 80,6% podmínky čerpání z fondů EU se neustále mění 71,6% v přípravě projektů nám brání jejich byrokratická organizační struktura 72.9% nedostatečná kvalifikace pracovníků OÚ/MÚ v oblasti projektového 66,5% managementu velká konkurence a tudíž malá pravděpodobnost, že podaný projekt dostaneme 63,2% časové možnosti pracovníků OÚ/ MÚ 62,5% chybí pracovníci se širokými a hlavně všestrannými (průřezovými) znalostmi, 61,9% schopní přesvědčit více subjektů ke spolupráci skuteční manažeři regionálního rozvoje informovanost o strukturálních fondech je stále nedostatečná 60,0% malá motivace pracovníků ve veřejné správě vytvářet projekty 59,3% špatné fungování implementačních agentur 52,3% chybí nám nositelé projektů (kdo by je realizoval a zodpovídal za jejich realizaci) 51,6% nepřipravenost vlády, resp. ministerstev 51,6% malá ochota spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem 47,7% v mikroregionu nám chybí společná instituce, která by iniciovala a zpracovávala 45,8% projekty chybí nám dobré nápady, chybí kreativní a inovativní lidé 41,9% malá ochota ke spolupráci mezi obcemi v rámci mikroregionu 32,2% máme problémy s politickým prosazováním projektů 31,6% Pramen: vlastní zjištění, Plzeň 2005, n= 156 99
5. Shrnutí Můžeme-li shrnout, tak existují jak vnitřní, tak i vnější faktory neúspěšnosti. V souvislosti s vnějším prostředím je to byrokratická struktura spojená s implementací strukturálních fondů EU (72,9%), dále měnící se podmínky čerpání finančních prostředků (72%), velká konkurence (63,2%) a nedostatečná informovanost o strukturálních fondech (60%). K nejvýznamnějším vnitřním faktorů neúspěšnosti především patří nedostatek finančních prostředků na spolufinancování (91,6%), nedostatečná kvalifikace pracovníků obecních úřadů v oblasti projektového managementu (66,5%), jejich nedostatečné časové možnosti (62,5%) a malá motivace (59,3%). Klíčová slova regionální rozvoj, mikroregiony, venkovská území, strukturální fondy Literatura Průša, L.: Vliv reformy veřejné správy v ČR na postavení obcí jako samostatných celků. In: J. GROSPIČ L. VOSTRÁ: Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Problémy veřejné správy v České republice, Maďarské republice, Polské republice a Slovenské republice. Plzeň: Vydavatelství A. Čeněk, 2004, s. 53-58. Pauličková, R.: Regionálny a mestský marketing. Bratislava: Eurounion, 2005, 132s. Ježek, J.: Regionální management jako cesta k udržitelnému rozvoji venkovských oblastí. Plzeň: Západočeská univerzita, Středisko pro výzkum regionálního rozvoje (v tisku). Adresa: Mgr. Jiří Ježek Západočeská univerzita v Plzni Středisko pro výzkum regionálního rozvoje Husova 11 CZ-304 14 Plzeň : +420 602510598 jiri.jezek@fek.zcu.cz Mgr. Ing. Renáta Ježková, PhD. Bratislavská vysoká škola práva Fakulta ekonómie a podnikania Tematínska 10 851 05 Bratislava 5 :. 0903312980 renata.jezkova@uninova.sk Oponent: prof. Ing. Jozef Hudák, PhD. 100