Role zákona č. 219/ 2000 Sb. o majetku ČR a zákona č. 218/2000 Sb. o Příloha č. A2 Dokumentu Jak zohledňovat principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) v postupech Vydal: Ministerstvo pro místní rozvoj Odbor veřejného investování Autor metodického textu: Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Praha, prosinec 2008
Obsah 1. ZÁKLADNÍ INFORMACE O OBSAHU A ZAMĚŘENÍ METODICKÉHO TEXTU...3 1.1 SHRNUTÍ OBSAHU METODICKÉHO TEXTU...3 1.2 PŘÍNOSY METODICKÉHO TEXTU PRO ZADAVATELE...3 1.3 VZTAH TÉMATU K ZÁKONU O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH...3 1.4 VZTAH TÉMATU K PRINCIPŮM 3E...4 2. POVINNOSTI ZADAVATELE S OHLEDEM NA ZÁKON O MAJETKU ČR A ZÁKON O ROZPOČTOVÝCH PRAVIDLECH...4 2.1 PRINCIPY 3E V ZÁKONĚ O MAJETKU A ZÁKONĚ O ROZPOČTOVÝCH PRAVIDLECH...5 2.2 METODIKA POSTUPU ZADAVATELE S OHLEDEM NA ZÁSADY 3E STANOVENÉ ZÁKONEM O MAJETKU ČR...6 2.3 METODIKA POSTUPU ZADAVATELE S OHLEDEM NA 3E V ZÁKONĚ O ROZPOČTOVÝCH PRAVIDLECH...9 3. ZÁVĚR - DOPORUČENÍ PRO POSTUP ZADAVATELE...11 Strana: 2/11
1. Základní informace o obsahu a zaměření metodického textu 1.1 Shrnutí obsahu metodického textu Zákon o veřejných zakázkách (zákon č. 137/2000 Sb., o veřejných zakázkách) není samostatně stojící norma. Jeho aplikace je nutná v širším kontextu. Vedle zákona o finanční kontrole (zákon č. 320/2000 Sb. o finanční kontrole) je na straně zadavatele žádoucí brát na zřetel požadavky, které na realizované veřejné zakázky v oblasti majetku (resp. investic) klade zákon o majetku ČR (zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky) a zákon o rozpočtových pravidlech (zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech). Platí přitom, že majetkem státu ( 14 odst. 1 zákona o majetku České republiky), se rozumí jak hmotný majetek, tak i majetek nehmotný. Obojí může být předmětem veřejných zakázek. Tento text se zabývá povinnostmi zadavatele, které mu plynou v souvislosti se zadáváním a realizací veřejných zakázek, jak mu tyto povinnosti ukládá zákon o majetku ČR a zákon o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla). V textu jsou analyzovány povinnosti zadavatele postupovat podle principů 3E při nakládání s majetkem státu, jakož i povinnost zadavatele v rámci programového rozpočtování vytvářet programovou dokumentaci tak, že jejím nedílným prvkem je stanovení programových cílů. 1.2 Přínosy metodického textu pro zadavatele Zadavatel bude po prostudování textu schopen vytvořit zadávací dokumentaci a dokumentaci vztahující se k auditu realizované veřejné zakázky v souladu s požadavky zmiňovaných zákonů. 1.3 Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách Zákon o majetku ČR a zákon o rozpočtových pravidlech výslovně nezmiňují návaznosti na zákon o veřejných zakázkách. Povinností zadavatele je ale postupovat při zadávání veřejných zakázek tak, aby s vytvořeným státním majetkem bylo nakládáno podle principů 3E, jak to ukládá zákon o majetku ČR a zákon o rozpočtových pravidlech. Strana: 3/11
1.4 Vztah tématu k principům 3E Vedle zákona o finanční kontrole má v činnosti zadavatele veřejných zakázek významnou roli i zákon o majetku ČR. Ten v 14 odst. 1 ukládá, že majetek musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností. 1 Toto ustanovení zákona o majetku staví před zadavatele veřejné zakázky základní povinnost, jak nakládat s investicemi, které vznikají na základě veřejného zadávání. Zároveň má zadavatel v kontextu zákona o finanční kontrole ( 27) provádět průběžnou a následnou kontrolu nakládání s majetkem, přičemž zákon o finanční kontrole ukládá, že součástí této kontroly musí být audit výkonu, tedy zkoumání hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti ( 28 odst. 45 písm. c)). Vzniká tak otázka, jak metodicky propojit požadavky zákona o veřejných zakázkách s principy 3E stanovenými zákonem o majetku ČR a zákonem o finanční kontrole. 2. Povinnosti zadavatele s ohledem na zákon o majetku ČR a zákon o rozpočtových pravidlech V této části metodického textu budeme analyzovat povinnosti zadavatele, které mu plynou s ohledem na ustanovení zákona o majetku ČR a zákona o rozpočtových pravidlech. 1 V zákoně o majetku ČR nezdůvodněně chybí požadavek efektivního nakládání s majetkem. Strana: 4/11
2.1 Principy 3E v zákoně o majetku a zákoně o rozpočtových pravidlech V praxi si většina zadavatelů neuvědomuje, že je jejich povinností dodržovat nařízení zákona o majetku ČR a zákona o rozpočtových pravidlech. Vzniklá kolize je pak potenciálním předmětem kritiky NKÚ, který má ze zákona uloženu povinnost kontrolovat, jak ekonomicky racionálně je nakládáno se státním majetkem a s výdajovými programy státního rozpočtu. Správci kapitol státního rozpočtu jsou povinni ( 45 zákona o rozpočtových pravidlech) v případě realizovaných (ale i zamýšlených) akvizic ve formě projektů stanovovat u daných aktivit programové cíle, které jsou předpokladem pro realizaci výkonnostního auditu (zákon o finanční kontrole, část čtvrtá). Existuje zde tudíž logická provázanost mezi zákonem o veřejných zakázkách, zákonem o majetku ČR, zákonem o rozpočtových pravidlech a zákonem o finanční kontrole, které zadavateli ukládají postupovat při zadávání a správě realizované veřejné zakázky podle principů 3E. Povinnost zadavatele postupovat při zadávání a správě realizované veřejné zakázky podle 3E vyplývá zejména z logiky pořizování těch veřejných zakázek, které mají formu veřejných investic. V oblasti veřejných zakázek jsou to obvykle akviziční programy. Ty se po realizaci veřejné zakázky stávají majetkem státu. Povinností zadavatele je při správě tohoto majetku postupovat tak, aby byl využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností ( 14 odst.1 zákona o majetku ČR). Ve vztahu k zákonu o rozpočtových pravidlech se realizovaná zakázka stává součástí programu nebo vstupuje do projektu. Zákon o rozpočtových pravidlech v této souvislosti ukládá, že obsahem programové (projektové) dokumentace musí být stanovené cíle ( 12 odst. 2 písm. c)). Smyslem této části metodiky je vypracovat základní metodické zásady přístupu zadavatele k majetku státu pro případ, kdy tento vzniká jako výsledek veřejného zadávání, a vypracovat základní metodické zásady, jak má zadavatel postupovat, aby naplnil povinnosti, které mu plynou ze zákona o rozpočtových pravidlech. Strana: 5/11
2.2 Metodika postupu zadavatele s ohledem na zásady 3E stanovené zákonem o majetku ČR Metodiku postupu zadavatele s ohledem na zásady 3E stanovené zákonem o majetku ČR je možné rozložit do následujících kroků (obr.1). Strana: 6/11
Obrázek 1: Metodika postupu zadavatele s ohledem na zásady 3E stanovené zákonem o majetku ČR START Stanov hodnotu pořízené investice! Stanov cíle (účely) fungování dané investice! Ke každému cíli (účelu) stanov ukazatele hodnocení cílů (účelů)! Monitoruj ukazatele 3E! NE Jsou stanovené ukazatele dosahovány? ANO Prováděj korekci ve zpětné vazbě! Monitoruj výsledky! Prováděj manažerské rozhodnutí! KONEC Strana: 7/11
Jak bylo zmíněno, zákon o majetku ČR ukládá za povinnost sledovat hospodárné a účelné nakládání s majetkem. Po realizaci veřejné zakázky, která se stává majetkem státu, je zadavatel povinen prověřit, zda bylo naplněno kritérium hospodárnosti pořízení daného majetku. Zjišťuje, zda byla dodržena původní kalkulovaná cena (náklady) na pořízení majetku. Opírá se přitom o vymezení hospodárnosti, jak ji definuje zákon o finanční kontrole ( 2 písm. m)). V případě investičního majetku je charakteristické, že jeho očekávané efekty plynou v čase. V takovém případě zadavatel stanovuje konečné efekty veřejné zakázky ve formě současné hodnoty peněžních toků. Na základě znalosti současné hodnoty peněžních toků a nákladů na pořízený majetek je pak možné vyhodnocovat ukazatele nákladové efektivnosti, návratnosti nákladů, čisté současné hodnoty apod. Tyto ukazatele se různými formami vztahují k principům 3E (např. běžné náklady k principu hospodárnosti, nákladová efektivnost k principu efektivnosti, procentní stupeň splnění očekávané čisté současné přínosů z realizované investice k principu účelnosti). Sledování ukazatelů hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti je obsahem průběžné a následné kontroly, jak ji zadavateli (resp. v tomto případě již správci majetku) ukládá zákon o finanční kontrole v ustanovení 27. Jak bylo v části A1 při analýze zákona o finanční kontrole zmíněno, vedle účetní a dokumentační kontroly je součástí kontroly, kterou musí správce majetku provádět, i kontrola (audit) 3E. Tu zadavatel (v této po-realizační fázi veřejné zakázky správce, resp. uživatel veřejné zakázky) provádí v rámci tzv. interního auditu (hlava II zákona o finanční kontrole). Kontroluje stanovené ukazatele a činí případná korekční opatření tak, aby naplnil požadavky zákona o majetku ČR, kdy jeho základní povinností při hospodaření s majetkem je, že tento musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu ( 14 odst. 1). O výsledcích kontroly vede zadavatel protokol. Ten je součástí dokumentace patřící do interního auditu. Tato dokumentace podléhá externí kontrole ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ). Strana: 8/11
2.3 Metodika postupu zadavatele s ohledem na 3E v zákoně o rozpočtových pravidlech Pokud zadavatel používá zdroje ze státního rozpočtu, stojí před problémem, jak v procesu veřejné zakázky použít zdroje, aby naplnil ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech. Zákon o rozpočtových pravidlech stanovuje, že organizační složka státu je povinna dbát, aby dosahovala příjmů stanovených rozpočtem, a plnila určené úkoly nejhospodárnějším způsobem ( 45 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech). Tato povinnost se vztahuje i na zadavatele, který je v roli organizační složky státu, tj. musí postupovat tak, aby při zadání a realizaci veřejné zakázky naplňoval kritérium hospodárnosti. Současně zákon o rozpočtových pravidlech ukládá, že zadavatel musí sledovat kritérium účelnosti: Prostředky, kterými disponuje, může používat na krytí nezbytných potřeb a na opatření zakládající se na právních předpisech ( 45 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech). Jak je zřejmé, zákon o rozpočtových pravidlech ve vztahu k zákonu o finanční kontrole předpokládá, že vynaložené zdroje musí být alokovány v souladu s formálními požadavky (účetními a dokumentačními), jakož i s požadavky 3E. Tatáž povinnost zadavateli plyne i v případě, že je v roli příspěvkové organizace: Příspěvková organizace je povinna dbát, aby plnila určené úkoly nejhospodárnějším způsobem a dodržela stanovené finanční vztahy ke státnímu rozpočtu ( 53 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech). Jak je zřejmé, je v uvedeném ustanovení definován požadavek hospodárného nakládání se zdroji. Princip účelného a efektivního nakládání se zdroji (spolu s formálními náležitostmi) je definován ustanovením, kdy se příspěvkové organizaci ukládá, že peněžní prostředky, kterými disponuje, může používat jen k účelům, na které jsou určeny, a to na krytí nezbytných potřeb, na opatření zakládající se na právních předpisech a na krytí opatření nutných k zabezpečení nerušeného chodu organizace ( 53 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech). Zadavatel by neměl opomíjet povinnosti, které mu plynou v případě, že veřejná zakázka je začleňována do programové dokumentace státního rozpočtu. V takovém případě Strana: 9/11
musí být součástí připravované programové dokumentace stanovení programových cílů, jak tuto povinnost ukládá 12, odst. 2, písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech. 2 Programy mají dvě základní formy. První z nich jsou tzv. projekty. Jimi se rozumí zamýšlené investiční akce ve formě systémově připravené dokumentace. Je povinností zadavatele připravit výběrové řízení a následně vést dokumentaci projektu tak, aby na základě stanovených cílů bylo možné zřetelně prokázat, že daný projekt (posléze začleněný do programové rozpočtové struktury) splňuje parametry 3E tak, jak byly hodnoceny při výběrovém řízení. Zadavatel je z hlediska zákona o finanční kontrole a zákona o rozpočtových pravidlech odpovědný za to, že ukazatele 3E jsou dosahovány i v době exploatace (využívání výsledků) z realizovaného projektu. Tuto skutečnost zadavatel monitoruje po celou dobu životnosti projektu (povinnost ukládá zákon o majetku ČR), vede o ní dokumentaci (povinnost stanovuje zákon o finanční kontrole) a sleduje, jak jsou naplňovány programové cíle projektu (povinnost ukládá zákon o rozpočtových pravidlech). To vše je zadavatel povinen realizovat v rámci tzv. řídící kontroly a v případě kontroly ze strany NKÚ tuto dokumentaci doložit. Druhou formou programu jsou již realizované věcné programy. Ve vztahu k veřejným zakázkám se jimi rozumí uskutečněné investiční akce (např. nákupy techniky), z nichž po realizovaném výběrovém řízení plynou užitky. Zadavatel je povinen takové investiční celky začlenit do programu, jak to ukládá zákon o rozpočtových pravidlech. Zadavatel má za povinnost vést o takové investiční akci programovou dokumentaci, jejíž součástí jsou cíle programu a monitorovat jejich plnění obdobně, jak je tomu v případě realizovaných projektů. 3 Platí přitom, že kritéria pro hodnocení programů jsou součástí hodnotících kritérií a evaluace veřejných zakázek, jak je podrobně ukázáno v textu C1. 2 Platí přitom, že kritéria k hodnocení cílů jsou stanovována tak, aby vypovídala o hospodárném, efektivním a účelném vynaložení zdrojů na daný program. 3 Praktické příklady na hodnocení programů a veřejných zakázek naleznete v publikacích Ochrana, F. (2006). Programové financování a hodnocení veřejných výdajů. Praha. Ekopress. ISBN 80-86929-13-2, 189 stran. Dále v publikaci Ochrana,F. (2008). Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek. Praha. Ekopress. ISBN 978-80-86929-46-0. 153 stran. Strana: 10/11
3. Závěr - doporučení pro postup zadavatele Zákon o veřejných zakázkách neodkazuje na povinnosti, které zadavateli plynou ze zákona o majetku ČR a zákona o rozpočtových pravidlech, jak na ně bylo poukázáno v textu. Negativním dopadem je, že zadavatel si mnohdy ani neuvědomuje, že přestože formálně dodržuje zákon o veřejných zakázkách, nemusí to automaticky znamenat, že při výběru veřejné zakázky a následné správě již realizované veřejné zakázky automaticky postupuje podle zásad 3E, jak mu tuto povinnost ukládají zákon o finanční kontrole, zákon o majetku ČR a zákon o rozpočtových pravidlech. Proto je možné zadavateli doporučit, aby si v okruhu své působnosti a pro dané případy veřejných zakázek (pořizovaný majetek) promyslel použití hodnotících kritérií, které se vážou na principy 3E. Příklad uvádí tabulka 1. Tabulka 1: Příklad sledování kritérií 3E veřejných zakázek v kontextu zákona o majetku ČR a zákona o rozpočtových pravidlech Principy 3E Hospodárnost Efektivnost Účelnost Příklad sledování principu 3E v dílčím kritériu Nejnižší nabídková cena Minimální provozní náklady v průběhu životního cyklu Návratnost nákladů Náklady na jednotku výstupu V případě kvantitativních kritérií nejlepší hodnota dané nabídky měřená kardinální stupnicí V případě kvalitativních kritérií nejlepší hodnota dané nabídky měřená na stupnici s deskriptorem. Uvedená tabulka dává základní přehled, jak zadavatel může sledovat kritéria 3E v dílčích kritériích. Praktickou podrobnou aplikaci příkladů uvedených v tabulce podává text C1. Strana: 11/11