EFEKTIVNÕ ZAV DÃNÕ A ÿõzenõ ZMÃN VE VEÿEJN SPR VEé SMART ADMINISTRATION

EFEKTIVNÕ ZAV DÃNÕ A ÿõzenõ ZMÃN VE VEÿEJN SPR VEé SMART ADMINISTRATION

Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě Smart Administration FRANTIŠEK OCHRANA MILAN PŮČEK

Vzor citace: OCHRANA, F., PŮČEK, M. Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě: Smart Administration. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2011. 248 s. Oponenti: doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. doc. Ing. Leoš Vítek, PhD. prof. PhDr. František Ochrana, DrSc., Ing. Milan Půček, MBA, PhD., 2011 ISBN 978-80-7357-667-7

OBSAH Úvod........................................................... 11 1 Podstata problému a východiska jeho řešení........................ 13 1.1 Vymezení pojmu efektivní řízení ve veřejné správě............. 13 1.2 Vymezení pojmů řízená změna a řízení změn ve veřejné správě.................................................. 17 2 Smart Administration jako rámec pro řízení změn ve veřejné správě..... 21 2.1 Modernizace veřejné správy a problém Smart Administration........ 21 2.1.1 Změny k lepšímu ve veřejné správě fikce, nebo nutnost?..... 22 2.1.2 Kvalita výkonnost náklady jako parametry hodnocení změny.............................................. 24 2.1.3 Chytrá (efektivní) veřejná správa Smart Administration...... 27 2.2 Zahraniční přístupy k modernizaci veřejné správy................. 30 2.2.1 New Public Management............................... 30 2.2.2 Zásady dobré veřejné správy............................ 34 2.2.3 Zkušenosti USA s efektivním řízením veřejné správy........ 35 2.3 Přístup ČR ke Smart Administration........................... 39 2.3.1 Modernizace veřejné správy ČR přístup vlády............. 39 2.3.2 Stručný popis strategie Smart Administration............... 41 2.4 Smart Administration a model Dělat správné věci správně........ 43 2.4.1 Model Dělat správné věci správně...................... 43 2.4.2 Popis jednotlivých částí modelu.......................... 44 2.4.3 Stručný popis modelu.................................. 46 2.5 Smart Administration z pohledu hospodárného, efektivního a účelného fungování veřejné správy (aplikace na podmínky České republiky).......................................... 46 2.5.1 Vysvětlení pojmu 3 E................................ 46 2.5.2 Hospodárnost ve veřejné správě.......................... 47 2.5.3 Efektivnost fungování veřejné správy..................... 48 2.5.4 Účelnost (účinnost) fungování veřejné správy............... 51 2.6 Přehled vybraných přístupů a metod Smart Administration.......... 53

3 Popis vybraných přístupů a modelů řízení změn a jejich hodnocení...... 56 3.1 Přehled přístupů, modelů a inspirací uplatnitelných pro řízení změn... 56 3.1.1 Pohyb a změna....................................... 56 3.1.2 Změny v turbulentním prostředí.......................... 58 3.1.3 Stručný přehled vybraných přístupů....................... 62 3.2 Řízení a inovace podle Druckera.............................. 64 3.2.1 Základní informace o Peteru Druckerovi................... 64 3.2.2 Přístup k řízení změn.................................. 64 3.2.3 Závěrečné poznámky.................................. 67 3.3 Řízení změn podle Kottera................................... 67 3.3.1 Základní informace o Johnu P. Kotterovi................... 67 3.3.2 Přístup k řízení změn.................................. 67 3.3.3 Závěrečné poznámky.................................. 70 3.4 Přístup ke změnám podle Coveye.............................. 70 3.4.1 Základní informace o Stephenu R. Coveyovi................ 70 3.4.2 Přístup k řízení změn.................................. 70 3.4.3 Závěrečné poznámky.................................. 72 3.5 Přístup podle Goldratta...................................... 73 3.5.1 Základní informace o Eliyahu M. Goldrattovi............... 73 3.5.2 Přístup k řízení změn orientace na cíl a hledání omezení..... 73 3.5.3 Závěrečné poznámky.................................. 76 3.6 Přístupy podle zeštíhlujícího myšlení a přírodního kapitalismu... 77 3.6.1 Změny a přístup podle přírodního kapitalismu............. 77 3.6.2 Změny a přístup ve smyslu zeštíhlujícího myšlení.......... 78 3.7 Přístup změny strategie podle modelu Balanced Scorecard (BSC).... 81 3.7.1 Popis metody vyvážených ukazatelů (BSC)................. 81 3.7.2 Řízení změny strategie pomocí BSC (hlavní kroky pro zavedení)........................................ 82 3.8 Řízení změn a strategie modrého oceánu...................... 84 3.8.1 Charakteristika přístupu................................ 84 3.8.2 Řízení změny v rámci přístupu........................... 85 3.9 Přístup ke změnám v metodách kvality......................... 86 3.9.1 Řízení změn a metody kvality........................... 86 3.9.2 Celková změna organizace pomocí modelu CAF............. 87 3.9.3 Hledání dobré praxe (příležitostí pro změny) benchmarking/benchlearning............................ 88 3.9.4 Cyklus zlepšování (zavádění změn) pomocí PDCA.......... 89 3.10 Změny a projektové řízení.................................. 90 3.10.1 Zavádění změn pomocí projektového řízení............... 90

3.10.2 Projekt a parametry úspěšného projektu.................. 91 3.11 Chápání změn v procesním přístupu a reengineeringu............. 92 3.11.1 Proces, procesní přístup, optimalizace změnových procesů... 92 3.11.2 Změny podle reengineeringu.......................... 94 3.12 Změny a řízení znalostí..................................... 97 3.12.1 Pojetí řízení znalostí (knowledge management).......... 97 3.12.2 Vyvažování vztahu lidé procesy technologie (Collinson a Parcel)........................................... 99 3.12.3 Zavedení řízení znalostí.............................. 100 3.13 Změny a kompetenční management.......................... 100 3.14 Klasické modely (Lewinův, Beerův, Shawův model)............. 102 3.14.1 Lewinův model změny.............................. 102 3.14.2 Shawův model..................................... 103 3.14.3 Beerův model...................................... 103 3.15 Využití přístupů pro sestavení modelu ve smyslu Smart Administration........................................... 104 4 Řízení změn ve smyslu Smart Administration....................... 105 4.1 Přístupy k řízení změn ve veřejném sektoru (veřejné správě) a volba změnových strategií................................. 105 4.1.1 Reálné a nedosažitelné zamýšlené změny................. 105 4.1.2 Analýza vnitřních a vnějších podmínek jako podklad pro změnové varianty................................. 107 4.1.3 Změnové strategie.................................... 111 4.1.4 Kritické faktory pro úspěch změny...................... 113 4.2 Šestikrokový model řízení a zavádění změn..................... 114 4.2.1 Model řízení změn ve smyslu Smart Administration......... 114 4.2.2 Stručný popis jednotlivých fází......................... 116 4.2.3 Popis modelu řízení změn pomocí procesní mapy........... 120 4.3 Klasifikace změn ve veřejném sektoru......................... 122 4.4 Řízení změn nástroj řešení problémů......................... 124 4.5 Zavedení změn iniciovaných z vně organizace.................. 127 5 První fáze řízení změny sdílení ideje změny a správná komunikace.... 129 5.1 Stručný popis fáze......................................... 129 5.2 Důležité aspekty správné komunikace při řízení změn............. 130 5.2.1 Syndrom kapitána válečné lodi........................ 130 5.2.2 Sdílení vize změny................................... 131 5.2.3 Přesvědčení o naléhavosti změny a změna chování lidí....... 132

5.2.4 Získávání spojenců a přijímání opatření k odpůrcům změny... 133 5.2.5 Způsob jednání výhra výhra (win win)............... 134 6 Metody pro analýzu a vymezení problémů nástroj pro řízení změn..... 135 6.1 Přehled analytických metod................................ 135 6.2 Analýza klíčových otázek změny............................ 137 6.3 Analýza aktérů.......................................... 138 6.3.1 Výzkumná analýza aktérů............................ 140 6.3.2 Rychlá analýza aktérů a analýza cílových skupin........... 141 6.4 Analýza rámcových omezení řešení problému................. 144 6.5 Analýza událostí......................................... 145 6.6 Brainstorming........................................... 147 6.7 Brainwriting............................................ 149 6.8 Diagram proč proč.................................... 151 6.9 Ishikawův diagram....................................... 153 6.10 Dimenzionální analýza.................................... 155 6.11 Hierarchická analýza...................................... 157 6.12 Řízení změn na bázi vysvětlení problému a jeho zobrazení v diagramu kauzální analýzy............................... 159 6.13 Klasifikační analýza...................................... 161 6.14 Myšlenkové mapy....................................... 164 6.15 Strom problémů.......................................... 167 6.16 SWOT analýza projektu, změny (silných a slabých stránek, příležitostí a rizik)........................................ 169 7 Třetí fáze řízení změny tvorba variant a přijetí rozhodnutí o změně.... 170 7.1 Třetí fáze řízení změny..................................... 170 7.2 Tvorba variant a přijetí rozhodnutí o změně..................... 171 8 Čtvrtá fáze řízení změny plánování změny........................ 176 8.1 Realistická vize výchozí bod pro plánování změny a sestavení změnového plánu......................................... 176 8.2 Příprava změnového plánu. Funkce změnového plánu............. 178 8.3 Časové fáze změny (plánování změn v čase).................... 179 9 Pátá fáze řízení změny provedení změny a vyhodnocení............. 182 9.1 Provedení změny a její průběžné monitorování.................. 182 9.2 Závěrečné vyhodnocení změny ujištění se, že změna byla zavedena................................................ 186

10 Šestá fáze řízení změny trvalé zavedení změny.................... 189 10.1 Trvalé zavedení změny a její průběžné monitorování............ 189 10.2 Architektura přímé zpětné vazby pro monitorování stability dosažené změny......................................... 193 10.3 Systém monitorování trvalých změn na bázi dopředné zpětné vazby.................................................. 194 10.4 Poučení pro další změny................................... 197 11 Jak zvládnout organizační a personální změny...................... 199 11.1 Organizační změny....................................... 199 11.2 Změny v personálních procesech............................ 200 11.3 Stanovování kvalifikačních předpokladů pro účinné řízení změn... 202 11.3.1 Personální předpoklady pro zvládání změn............... 202 11.3.2 Modely kvalifikační disponibility pracovníků k účinnému řízení a výkonu změn............................... 204 12 Řízení změn a finanční řízení.................................... 208 12.1 Odstranění plýtvání a zdravé finanční řízení.................... 208 12.2 Hospodárná, efektivní a účelná alokace finančních zdrojů prostor pro změny........................................ 210 12.2.1 Hospodárné vynakládání finančních zdrojů ve veřejné správě.................................. 210 12.2.2 Efektivní vynakládání finančních zdrojů ve veřejné správě........................................... 211 12.2.3 Účelné vynakládání finančních zdrojů ve veřejné správě... 212 12.3 Programová a cílově orientovaná alokace zdrojů jako nástroj řízení inovačních změn ve veřejném sektoru................... 214 12.3.1 Inovační programy jako nástroje k realizaci inovačních změn............................................ 214 12.3.2 Programová alokace zdrojů jako systémový nástroj pro řízení změn a kontrolu inovačních programů............. 216 12.3.3 Cílově orientované rozpočtování v ČR nástroj pro řízení změn............................................ 220 13 Indikátory vládnutí impulz pro změny............................ 225 13.1 Disponibilita k řízení změn ve veřejném sektoru z pohledu indikátorů vládnutí....................................... 225 13.2 Neefektivnost českého vládnutí............................. 225 13.3 Indikátor kvality regulace.................................. 226

13.4 Indikátor politické stability a absence násilí.................... 227 13.5 Malý podíl občanů na rozhodování v ČR...................... 229 13.6 Indikátor vlády zákona podprůměrná pozice ČR............... 230 13.7 Korupce v ČR........................................... 231 13.8 Celkové srovnání......................................... 232 Závěr......................................................... 234 Summary...................................................... 235 Literatura...................................................... 236 Věcný rejstřík.................................................. 245

ÚVOD Ve veřejné správě každodenně stojíme před problémem, jak efektivně provádět a řídit změny. Jedním z klíčových předpokladů, jak naplnit plánované změny, je mít k dispozici dostatečné vědění o způsobech a metodách efektivního provádění změn. Na základě dostatečných znalostí je pak možné efektivně řídit zamýšlené změny. Kniha je psána z pozice regionálního rozvoje (a geografie), veřejné ekonomie a teorie řízení. Je zaměřena především na územní celky, tedy obce a kraje, případně na jejich organizace, ale i na oblast použití metod pro podporu efektivního řízení ve státní správě. Při zkoumání problematiky řízení změn se autoři soustředili na tyto klíčové problémy: 1. Analýzu a hodnocení jednotlivých přístupů, modelů, metod a nástrojů, které se používají v rámci řízení změn v zahraničí i v českých podmínkách a jsou aplikovatelné ve veřejné správě při řešení problémů nebo zavádění změn; 2. Návrh a popis modelu řízení změn ve smyslu Smart Administration, jeho jednotlivých fází a nástrojů, které jsou v rámci těchto fází v praxi využitelné; 3. Popis řízení změn v konkrétních případech, jako jsou organizační nebo personální změny, změny strategií, finanční řízení a změny a podobně. Těžiště analýzy je položeno do zkoumání problému řízení změn a k hledání vhodných metod, přístupů a postupů, jak dané změny uplatnit v praxi veřejné správy v ČR. Soustřeďujeme se především na ty aspekty řízení změny, které jsou založeny na inovacích. V této souvislosti si autoři publikace kladou za cíl: 1. provést analýzu a kritické zhodnocení jednotlivých přístupů, modelů či metod pro podporu řízení změn ve veřejné správě; 2. navrhnout pro podmínky ČR model řízení změn a řešení problémů vycházející z principů Smart Administration; 3. nastolit problémové otázky (či hypotézy), související s řízením změn ve smyslu Smart Administration, a pokusit se hledat na ně odpovědi. Autoři se přitom opírají jak o soudobé poznání dané problematiky, o analýzu dokumentů veřejné správy, tak i o vlastní poznatky z praktického působení ve veřejné správě. Kniha vznikla na základě výzkumné činnosti v rámci řešení Výzkumného záměru Rozvoj české společnosti v Evropské unii výzvy a rizika, MSM0021620841, řešeného FSV a FF UK Praha v letech 2005 2011.

1 PODSTATA PROBLÉMU A VÝCHODISKA JEHO ŘEŠENÍ 1.1 Vymezení pojmu efektivní řízení ve veřejné správě Pro společenské procesy je charakteristické, že jsou (na rozdíl od přírodních dějů) realizovány prostřednictvím činnosti jednotlivých aktérů. Platí přitom, že činnost aktérů působících ve společnosti je svojí podstatou činností vědomou a cílevědomě zamýšlenou. V této souvislosti vzniká základní otázka, zda je možné takové činnosti projektovat, vytvářet ve svých plánech, záměrech a cílech? Zjednodušeně řečeno, teorie zná dvojí základní odpověď na tuto otázku. První je založena na optimistickém předpokladu, že činnosti ve společnosti je možné projektovat a řídit tak, aby byly dosaženy stanovené cíle. Druhá odpověď je pesimistická. Vychází z předpokladu, že společenské procesy jsou (stejně jako děje v přírodě) výsledkem živelných aktivit, a že tudíž nemá smysl zasahovat do společenského dění cílevědomým řízením procesů. V této publikaci přijímáme názor, že společenské procesy je možné ovlivňovat řídicí činností. Z množiny řídicích problémů se v knize soustřeďujeme na oblast řízení ve veřejné správě. Pokusíme se hledat odpověď na otázku, jak efektivně řídit procesy ve veřejné správě a jak účinně řídit s tím související změny. Pro korektní analýzu pokládáme za vhodné úvodem vymezit základní pojmy, které v publikaci budeme používat. Z formálně logického hlediska můžeme pro vymezování pojmů použít několika způsobů definování pojmů. Za výchozí definici efektivního řízení ve veřejné správě zvolíme definování rodem a druhem. Z tohoto hlediska můžeme pojem efektivní řízení ve veřejné správě vymezit tak, jak ukazuje obrázek 1.1.

Obr. 1.1 Vztah mezi pojmy řízení ve společnosti, řízení ve veřejné správě a efektivní řízení ve veřejné správě Řízení ve společnosti ( sociální řízení ) Řízení ve veřejné správě Efektivní řízení ve veřejné správě Pramen: autoři Jak je z obrázku 1.1 zřejmé, pojem efektivní řízení ve veřejné správě je druhovým pojmem kategorie řízení ve veřejné správě. Pro pojem řízení ve společnosti se v teorii řízení rovněž používá pojem sociální řízení. Pro potřeby naší publikace budeme pojmy řízení ve společnosti a sociální řízení používat za rovnomocné pojmy (tedy synonyma). Sociální řízení má charakter subjekto-objektového vztahu, kde subjektem řízení mohou být jednotliví aktéři (a to jak jednotlivci, tak i instituce či sociální subjekty). Objektem řízení jsou ty procesy, předměty a společenské problémy, na něž je řídicí činnost zaměřena. Pro sociální řízení je charakteristické, že je projektovanou (tedy zamýšlenou) činností. Řídicí subjekt si stanovuje cíl, kterého chce dosáhnout. Podstatou sociálního řízení je tedy úsilí o zvládávání procesů se zřetelem na dosahování stanovených cílů. Sociální řízení může být realizováno v různých společenských oblastech a jim odpovídajících segmentech. Jednou z těchto oblastí je veřejná správa. Řízení ve veřejné správě má všechny společné rysy, které jsou charakteristické pro sociální řízení, přičemž se liší specifikami danými tím, že toto řízení se uskutečňuje ve veřejné správě. Pro potřeby této publikace budeme řízením ve veřejné správě označovat cílevědomou (záměrnou) regulační činnost subjektů veřejné správy, jejímž smyslem je usměrňovat dané procesy tak, aby byly dosahovány stanovené cíle. Pro regulační řídicí činnost je charakteristické, že je založena na získávání informací, které řídicí subjekt získává na základě zpětné vazby. Zpětná vazba poskytuje informace o průběhu realizovaných (a původně zamýšlených) procesů, kdy řídicí

subjekt porovnává dosahované výsledky se stanovenými cíli a s jejich ukazateli. V případě zjištění odchylek řídicí subjekt provádí potřebné korekce. Výsledkem řídicí činnosti může být, že dané cíle jsou buď splněny, nebo dochází k jejich ztroskotání. Jestliže jsou ukazatele jednotlivých cílů průběžně plněny, přičemž dosažené výsledky odpovídají stanoveným cílům, a vynaložené zdroje potřebné k realizaci cílů jsou použity hospodárně, efektivně a účelně, pak tyto případy řízení ve veřejné správě označujeme pojmem efektivní řízení ve veřejné správě. Efektivní řízení ve veřejné správě je protikladem neefektivního řízení ve veřejné správě. Je to takové řízení, kdy není dosahováno stanovených cílů a vynaložené zdroje jsou použity ekonomicky neracionálně (nehospodárně, neefektivně, neúčelně). Předpoklady efektivního řízení podává tabulka 1.1. Tab. 1.1 Základní předpoklady efektivního řízení ve veřejné správě Předpoklad (rys) Vnější rámcové podmínky Vnitřní rámcové podmínky Disponibilita řídicích subjektů Adekvátní stanovení cílů Plnění cílů Zpětná vazba o plnění stanovených ukazatelů Obsah daného předpokladu (rysu) Odpovídající pravidla hry dané vnější autoritou Vlastní dokumenty pro výkon efektivního řízení, sdílená institucionální kultura a sdílené hodnoty k výkonu efektivního řízení Odborná připravenost, manažerské dovednosti a morální bezúhonnost řídicích subjektů Vhodně stanovené cíle s jasně definovanými ukazateli Cíle stanoveny v rámci předběžné analýzy spolu s definováním zdrojů s ohledem na 3E Získávání informací o plnění ukazatelů cílů s následnou (či průběžnou) korekcí Pramen: autoři Výchozím předpokladem pro realizaci efektivního řízení tvoří vnější rámcové podmínky, které tvoří vnější možnostní rámec pro výkon efektivního řízení ve veřejné správě. Tyto podmínky jsou dány zejména existujícími právními předpisy. Ty, formálně vzato, vymezují hranice (rámce ve smyslu volnosti a omezení k realizaci efektivního řízení), v níž se mohou řídicí subjekty rozhodovat tak, aby dosažené výsledky odpovídaly stanoveným cílům. Vnější rámce vytváří toliko jeden z předpokladů k realizaci efektivního řízení ve veřejné správě. K výkonu efektivního řízení jsou nutné i vnitřní rámcové podmínky.

Vnitřní rámcové podmínky pro výkon efektivního řízení tvoří zejména sdílená institucionální kultura a sdílené hodnoty, které motivují a orientují řídicí a výkonný personál k přijetí ideje efektivního řízení a k jejímu praktickému uplatnění. Nezbytným vnitřním předpokladem pro realizaci efektivního řízení je, aby se opíralo o vypracované vize, strategie, koncepce a implementační plány, jak ukazuje další analýza. Z hlediska řídicího subjektu má pro klíčovou roli v efektivním řízení disponibilita řídicích pracovníků k efektivnímu řízení. Ta je dána složkami odborné připravenosti a manažerskými dovednostmi k výkonu účinného řízení. Vedle odborných předpokladů je nutné, aby řídicí pracovníci byli morálně bezúhonní, a to zejména z toho důvodu, aby určujícím a trvalým kritériem při rozhodování každého subjektu veřejné správy byl veřejný zájem. Dalším klíčovým předpokladem pro výkon efektivního řízení ve veřejné správě jsou vhodně stanovené cíle s jasně definovanými ukazateli. Cíle jsou očekávané stavy, kterých chceme dosáhnout. Je v nich vyjádřen očekávaný společenský užitek, k jehož dosažení musíme vynaložit veřejné zdroje. Smysl veškerých řídicích činností je orientován k monitorování cílů, ke sledování jejich ukazatelů, k přijímání korekčních opatření a k realizaci regulačních činností tak, aby v konečném důsledku bylo stanovených cílů dosaženo. Pak hovoříme o efektivním řízení. Bez adekvátně stanovených cílů není možné efektivně řídit. Proto jsou-li cíle stanoveny nevhodně, nepřiměřeně, s chybějícími ukazateli, je v konečném důsledku jisté, že nebudou ani realizovány. V takovém případě dochází k jevu, který nazýváme manažerské selhání řídicích pracovníků (blíže Ochrana, 2007). Výsledkem je neefektivní řízení s průvodním jevem promrhávání vzácných zdrojů. K prevenci tohoto nežádoucího jevu je potřebné při stanovování cílů je prověřovat v rámci tzv. předběžné analýzy. Jejím obsahem je prověření, zda vybraná varianta nejlépe splňuje kritéria hospodárného, efektivního a účelného použití zdrojů s ohledem na očekávané užitky. Pokud předběžná analýza chybí, je vysoce pravděpodobné, že při realizaci dané akce dojde k nehospodárnému, neefektivnímu a neúčelnému použití veřejných zdrojů. Dalším předpokladem efektivního řízení ve veřejné správě je průběžná analýza dosahovaných výsledků a průběžné sledování stanovených ukazatelů. Zdrojem pro získávání těchto informací je zpětná vazba. Ta monitoruje dosažené výsledky (realitu) se stanoveným cílem (s ideálem). Případný nesoulad je napravován korekční činností řídicího subjektu. Aby tato korekce byla efektivní, je potřebné mít k dispozici aktuální informace a zároveň potřebnou korekci učinit včas. To jsou dva klíčové předpoklady, které se prozatím nedaří ve veřejné správě vždy naplnit. Jednak proto, že disponibilní informace, na jejichž základě se má řídicí subjekt rozhodnout, jsou někdy zastaralé, a navíc dochází k tomu, že praktické korekční účinky přicházejí s časovým zpožděním, neboť jednoduchá zpětná vazba v podstatě reflektuje určitý stav bez možnosti okamžité prevence. Proto lze doporučit, aby informace o řídicích

procesech probíhajících ve veřejné správě byla vytvářena na principu tzv. dopředné zpětné vazby, jak ji podrobněji analyzujeme v následujících částech publikace. Závěrem analýzy obsahu a rozsahu pojmu efektivní řízení ve veřejné správě je vhodné zmínit, že uvedená charakteristika není zcela vyčerpávající, avšak pro potřeby analýzy v této publikaci dostačující. Autoři si uvědomují, že jistě by bylo možné vymezit i další předpoklady efektivního řízení ve veřejné správě (např. psychologické). 1.2 Vymezení pojmů řízená změna a řízení změn ve veřejné správě Soudobý svět je charakteristický turbulencí, nejistotou, proměnami, veřejnou správu nevyjímaje. Vzniká tak otázka, jak se s těmito výzvami a ohroženími moderní doby vyrovnávat neboli jaký přístup zvolit k tomu, abychom dosáhli očekávaných cílů. Pokusme se úvodem o vymezení pojmu řízení změn ve veřejné správě. K vymezení tohoto pojmu zvolíme klasickou definice rodem a druhem, jak ji znázorňuje obrázek 1.2. Obr. 1.2 Vztah mezi pojmy změna, řízená změna a řízená změna ve veřejné správě Změna Řízená změna Řízená změna ve veřejné správě Pramen: autoři Změnou rozumíme pohyb z jednoho stavu do druhého stavu. Z hlediska rozsahu provedení se může jednat o změnu kvantitativní nebo o změnu kvalitativní. Kvantitativní změna je charakteristická částečnou změnou, která sama o sobě obvykle nevede k podstatné změně existujícího stavu systému, v jehož rámci se tato změna děje. Hovoří se také o inkrementální (přírůstkové) změně, kdy ke změnám dochází v pomalých krocích. Samotné kvantitativní změny můžeme blíže

charakterizovat z různých hledisek. Tak například z časového pohledu se může jednak o rychlou či pomalou změnu. Kvalitativní změna je takovou změnou, která vede ke změně daného stavu, k podstatné přeměně dotyčného systému. Může jí předcházet dlouhá řad kvantitativních změn, které nakonec vedou k celkové změně. Kvalitativní změna je obvykle charakteristická razantní a poměrně rychlou změnou. Vztah a rozdíl mezi kvantitativní změnou a kvalitativní změnou ukazuje obrázek 1.3. Kvantitativní změna je svojí povahou změnou inkrementální. Tato změna může mít charakter progresivní změny, nebo může být změnou degresivní. Pro kvantitativní změnu je charakteristické, že se děje uvnitř daného systému, aniž by tato změna vedla k podstatné přeměně. V případě veřejné správy do této množiny změn patří ty změny, které vedou k dílčím úpravám již zavedeného systému veřejné správy (například změna provedená jako možnost podání žádosti o vystavení povolení formou doručení listovou poštou namísto původně osobně podané žádosti na úřad ). Jestliže dochází ke změně kvalitativního rámce, pak se jedná o podstatnou změnu, která je v terminologii veřejné správy označována pojmem reforma veřejné správy. Na obrázku 1.3 tento případ zachycuje šrafovaná šipka. Ta naznačuje, že se jedná o takovou změnu, která přesahuje původně fungující systém veřejné správy (kvalitu K 1 ) změnou na systém kvalitativně jiný (kvalita K 2 ). Jak je z obrázku 1.3 zřejmé, i po provedení podstatných systémových změn se v rámci dané kvality mohou dít dílčí (kvantitativní) změny, které vedou k vylepšování existujícího systému. Obr. 1.3 Kvantitativní a kvalitativní změna Daný kvalitativní rámec K 1 Daný kvalitativní rámec K 2 P K11 P K1n P K21 P K2n Legenda: P K11 inkrementální přírůstek číslo 1 v rámci kvalitativního rámce číslo 1 P K1n inkrementální přírůstek číslo n v rámci kvalitativního rámce číslo 1 P K21 inkrementální přírůstek číslo 1 v rámci kvalitativního rámce číslo 2 P K2n inkrementální přírůstek číslo n v rámci kvalitativního rámce číslo 2 Pramen: autoři

Příkladem podstatné kvalitativní změny celého systému fungování veřejné správy je reforma veřejné správy na úrovni samospráv právně kodifikovaná v zákoně č. 128/200 Sb., o obcích, a v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Tato reforma je příkladem řízené změny 1. Řízená změna je takovou změnou, která je ze strany aktéra předvídána a regulována. Předpokladem pro řízení změn je optimistický předpoklad, že změny můžeme předvídat, poznávat a řídit. Jedná se tedy o případ sociálních změn, kdy daná změna je zamýšlená či nějakým způsobem ze strany subjektu řízená. Řízenou změnu můžeme chápat jako cílené odpoutávání se od minulosti. Jedním z případů řízených změn jsou řízené změny ve veřejné správě. K základním rysům řízených změn ve veřejné správě patří to, že tyto změny jsou založeny na realistických vizích a na reformním směřování k těmto vizím. Zároveň jsou tyto změny založeny na znalosti vývojových trendů se současným stanovením omezujících vnitřních (sociálních, ekonomických apod.) a vnějších podmínek k uplatnění odhalených trendů. Pro realizaci řízených změn jsou identifikováni klíčoví aktéři jednotlivých trendů a aktéři pro realizaci jednotlivých toků řízených změn. Řízené změny jsou založeny na reálných plánovacích dokumentech a realistické kalkulaci lidských, věcných a finančních zdrojů. Řízené změny jsou založeny na strategickém řízení a rozhodování. Nezbytným předpokladem řízených změn ve veřejné správě je to, že se jedná o změny, v nichž je možné zřetelně identifikovat veřejný zájem a soulad s etikou a právním společenským řádem. V ČR jsou v současné době nastoleny řízené změny ve formě Smart Administration, která je současně rámcem a prostředkem pro provádění řízených změn ve veřejné správě (blíže viz Půček, Ochrana et al., 2009). Smart Administration 2 je základním předpokladem a prostředkem dobrého vládnutí (good governance), jak jej vymezuje například Potůček v publikaci Ochrana, et al. (2010). Smart Administration je takový výkon vládnutí, který se opírá o důsledné uplatňování existujících zákonů, efektivní výkon působností veřejné správy a účinnou (nezkreslenou) komunikaci všech aktérů veřejné správy. Klíčem k implementačnímu úspěchu Smart Administration při rozvoji a správě území na státní, regionální či místní úrovni je: a) vybrat a prosadit správné (neboli nejpotřebnější či nejdůležitější) investice, aktivity, opatření a legislativu, b) správně je provádět (zahrnuje nutnost měřit dosahování cílů, z hlediska samotné činnosti 1 Obecně platí, že existují dva druhy změn. Prvním druhem jsou samovolné (neboli spontánní) změny, které jsou typické pro přírodní procesy. Ve společnosti rozeznáváme dva druhy změn, a to změny samovolné (neřízené) a řízené změny. 2 V současné době se stále hledá vhodný český termín pro anglický ekvivalent Smart Administration. V publikaci se přikloníme k termínu chytrá veřejná správa, který se používá i ve vládních dokumentech ČR.

provádět výkonně, kvalitně, v přiměřených lhůtách, z finančního hlediska hospodárně, efektivně a účinně) a c) správně o nich komunikovat s veřejností. Podmínkou přitom je, aby ve všech těchto třech oblastech byly respektovány zásady dobré veřejné správy (good governance), tedy zásady zákonnosti, rovnoprávnosti, nestrannosti, proporcionality, právní jistoty, zásady konání v přiměřené časové lhůtě, participace, úcty k soukromí a zásada transparentnosti.

2 SMART ADMINISTRATION JAKO RÁMEC PRO ŘÍZENÍ ZMĚN VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ 2.1 Modernizace veřejné správy a problém Smart Administration V předchozí kapitole jsme se zabývali vymezením pojmů změna a řízená změna ve veřejné správě. V této kapitole stojíme před problémem, které změny ve veřejné správě vedou k její modernizaci neboli které změny můžeme charakterizovat jako modernizační změny ve veřejné správě? Východisko analýzy naznačuje vztah mezi klíčovými pojmy, jak jej ukazuje obrázek 2.1. Obr. 2.1 Vztah mezi pojmy řízená změna ve veřejné správě a modernizační změna Řízená změna ve veřejné správě Modernizační změna ve veřejné správě Pramen: autoři Modernizační změna ve veřejné správě je takovou řízenou změnou, která sama o sobě má charakter kvalitativní změny, nebo v případě, že se jedná o kvantitativní ( dílčí ) změny, tak takové změny v celkovém souhrnu přispívají ke konečné změně kvality fungování celého systému veřejné správy. S ohledem na tuto poznámku budeme v této publikaci modernizací ve veřejné správě označovat všechny ty procesy, trendy a změny, které ve svém souhrnu vedou k vyšší kvalitě

ve fungování veřejné správy. Tato nová kvalita je pak teorií označována pojmem moderní veřejná správa 3. Jak vyplývá z obsahu a rozsahu pojmu reflexivní modernizace, při modernizaci veřejné správy nutně nemusí jít o naprostou negaci všeho předchozího. Podstatným rysem modernizace veřejné správy však je, že se jedná o takové změny, které jsou změnou k lepšímu fungování veřejné správy. 2.1.1 Změny k lepšímu ve veřejné správě fikce, nebo nutnost? Potřeba lepšího fungování veřejné správy vyplývá z potřeby modernizace veřejné správy. Modernizace veřejné správy je objektivním trendem 4, který je dynamizován střetem dvou protikladných tendencí: 1. Na jedné straně je nadále neudržitelné, aby úřady, ministerstva, kraje nebo města a jejich organizace o své činnosti tvrdily, že: pro občany a rozvoj svého území (státu, kraje, obce nebo u úřadů správního území) dělají vše potřebné a možné (tedy že zvyšují kvalitu života pro občany); jsou jejich prioritou dobře fungující veřejné služby a jejich poskytovatelé, jako jsou úřady, školy, nemocnice, sociální či kulturní organizace atd. (tedy že zlepšují poskytované veřejné služby pro zákazníky). 2. A současně, aby se na straně druhé: chovaly byrokraticky, složitě, nevstřícně či neprakticky; pracovaly neefektivně, nehospodárně nebo plýtvaly zdroji; 3 Z metodologického hlediska se opíráme o pojetí reflexivní modernizace, jak jej ve své studii podávají Frič, P., et al. (2003) Češi na cestě za svojí budoucností. Budoucnost a modernizace v postojích a očekáváních obyvatelstva. Praha : Centrum pro sociální a ekonomické strategie. Podle autorů této publikace reflexivní modernizace znamená i respektování dědictví minulého vývoje, v podobě hodnot, orientací a stereotypů (s. 11). 4 Modernizace veřejné správy je v posledních desetiletích významným tématem regionálních, národních vlád a také řady významných institucí, jako jsou OECD, Světová banka, OSN, Evropská komise atd. V oblasti řízení veřejné správy existují různé teoretické koncepty a rozličné národní, regionální i místní zkušenosti z jejich aplikace. Jejich přehled nebo komparaci podává například Wright, Nemec, 2003, nebo Půček, Ochrana, 2009. Popisem konceptů a přístupů v oblasti modernizace veřejné správy nebo příkladů dobré praxe v rozvoji územních celků (tzv. locality nebo regional studies, best practice studies) se v posledních letech zabývají ekonomové, sociologové, urbanisté, regionalisté, geografové atd. (např. Borja, Castells, 1997; Osborne, Gambler, 2006; Blažek, Uhlíř, 2002; Ochrana, 2002, 2003; Rektořík, 2002; Rumpel 2005; Půček, 2006; Vacek, 2006; Půček, Ochrana, 2009). Často jde rozsahem o nevelké případové studie uplatňovaných přístupů či zkušeností v organizacích veřejného sektoru nebo o studie rozvoje měst či regionů.

odváděly nekvalitní práci; byly nevýkonné, pomalé a podobně 5. V odstranění nesouladů plynoucích ze střetu dvou zmíněných tendencí spočívá podstata modernizace veřejné správy. Obsahem modernizace veřejné správy je taková její změna, která vede k podstatné kvalitativní přeměně ve fungování veřejné správy, k zefektivnění jejího fungování, k vyššímu výkonu a růstu kvality práce tak, aby byly na kvalitativně vyšší úrovni uspokojeny oprávněné požadavky občanů (ve smyslu kritéria veřejného zájmu), které občané kladou na výkon veřejné správy. Účinným nástrojem k realizaci těchto změn může být Smart Administration. Obsah zásad Smart Administration a její strategie odpovídají tomu, co vyjadřuje obsah a rozsah pojmu modernizace veřejné správy. Modernizace veřejné správy podle zásad Smart Administration může být motivována nebo zdůvodněna různými faktory, jak na ně ukazují autoři v kolektivní publikaci (Půček, Ochrana, 2009): 1. snahou efektivně naplňovat vizi a strategii města, kraje nebo jakékoli jiné organizace; 2. odpovědností vůči mandátu, který politici získali ve volbách na všech úrovních; 3. hledáním nástroje pro zvyšování kvality života občanů a pro získání zpětné vazby, zda jsou občané spokojeni, to vše v rámci zásad udržitelného rozvoje; 5. úsilím zvyšovat výkonnost tak, aby nedošlo ke zvýšení nákladů nebo poklesu kvality; 4. snahou hledat cesty, jak efektivně 6 řídit jakoukoli organizaci veřejného sektoru (školu, sociální nebo kulturní organizaci, úřad atd.) nebo rozvoj území (např. státu, kraje, obce); 6. snahou zmapovat potřeby a přání občanů nebo zákazníků veřejné služby; efektivní oboustrannou komunikací s občany; 7. úsilím o posílení věrohodnosti školského zařízení, muzea, knihovny, nemocnice, sociální instituce, města, kraje a jejich organizací pro čerpání prostředků z EU a státu; 8. potřebou vytvářet nekorupční, tvůrčí a partnerské prostředí; 9. hospodárnější, kvalitnější nebo výkonnější péčí o majetek; transparentnějším řízením investic, nákupů, veřejných zakázek; 10. zájmem zlepšovat výkon veřejné správy a kvalitu služeb; 11. snahou snižovat rizika, využívat příležitosti a znalosti atd. 5 Výstižně tento problém vyjadřuje Osborne a Gaebler: Pokud lidé jednají s veřejnou správou, nejvíce je dráždí arogance byrokratů. Lidé jsou dnes zvyklí na to, že se s nimi jedná jako s váženými zákazníky, a očekávají podobný přístup i od veřejného sektoru. (Podle Vacek, 2006, s. 22.) 6 Efektivní organizace jsou schopny dosáhnout cílů, které si stanovily nebo které jim byly stanoveny (např. ze strany zřizovatelů).

Cílem každé modernizace veřejné správy je předcházet kolizním situacím nebo řešit stávající problémy tedy dosáhnout (můžeme také říci řídit) změnu, změnu k lepší službě pro zákazníky nebo změny ke zvýšení kvality života pro občany. Může jít o zvýšení dostupnosti (např. stanovený čas pro dojezd sanitek záchranné služby, hustota vlakových či autobusových spojů, snížení počtu dětí ve třídě, rozsah úředních hodin úřadů atd.), rychlosti a snadnosti vyřízení žádostí (např. stavebního povolení, výpisu z rejstříku trestů atd.) a podobně. V těchto příkladech jde o kvalitu 7 poskytovaných veřejných služeb a změna kvality by měla být pro zákazníka rozpoznatelná. Změna se může týkat také finančních ukazatelů poskytovaných služeb (např. hospodárnosti, efektivnosti, účinnosti) i dalších oblastí, jako je zvýšení výkonnosti, zjednodušení legislativy atd. Příkladů může být řada. Změny mohou poskytovanou veřejnou službu nebo kvalitu života zlepšovat nebo zhoršovat. Přitom mnoho snah o modernizaci nebo zefektivnění veřejné správy v zahraničí i v České republice byla neúspěšná právě díky neschopnosti prosadit a zavést požadované změny, tedy kvůli neschopnosti (nekompetentnosti atd.) řídit změny. Peter Drucker uvádí dva důvody krize nebo selhání (2004, s. 19): Každá existující organizace rychle zkrachuje, pokud neinovuje. Naopak každá nová organizace se rychle zhroutí, pokud neřídí. Ve veřejném sektoru je rozdíl mezi změnou k lepšímu a inovací velmi málo znatelný. V tomto smyslu je Druckerovo doporučení inovovat (tedy měnit se k lepšímu ) a řídit. 2.1.2 Kvalita výkonnost náklady jako parametry hodnocení změny Při modernizaci veřejné správy (resp. obecněji veřejného sektoru) nebo změně (optimalizaci) kterékoli poskytované veřejné služby je nezbytné stanovit cíle změny a následně je vyhodnotit. Cíle jsou předjímané stavy, kterých chceme dosáhnout. 7 Kvalita ve veřejné správě (např. Půček, Ochrana, 2009) se nejčastěji definuje jako míra naplňování oprávněných požadavků zákazníků na požadovanou veřejnou službu nebo občanů na kvalitu života v dané obci, regionu či kraji, přičemž: 1. zákazníci (například žadatelé na úřadu, účastníci správního řízení atd.) očekávají, že jejich žádost nebo potřeba služby bude vyřízena rychle, bez právních a jiných nedostatků, v požadovaném standardu; 2. občané očekávají, že dojde ke zvyšování kvality života v jejich obci, kraji nebo regionu; 3. veřejné služby jsou služby poskytované ve veřejném zájmu; 4. oprávněnost nebo neoprávněnost požadavků zákazníků je v řadě případů dána zákonnými normami nebo pomocí standardu (např. žádosti o výplatu sociální dávky nemůže být vyhověno z důvodu nesplnění podmínek, nebo část zdravotní péče je hrazena pacientem, protože je nadstandardní); 5. oprávněnost nebo neoprávněnost požadavků občanů na kvalitu života je limitována oprávněností požadavků ostatních občanů, finančními a ostatními zdroji, které jsou k dispozici, zákonnými normami a zásadami udržitelného rozvoje (v každé obci nemůže být škola, nemocnice, pověřený úřad III. stupně atd.).

Abychom mohli stanovené cíle vyhodnocovat, musíme k tomu disponovat potřebnými hodnotícími měřítky (kritérii). V případě změn ve smyslu Smart Administration jsou hodnotícími kritérii zejména: 1. změna kvality pro zákazníka (zahrnuje dostupnost poskytované služby včetně časového parametru), 2. změna výkonnosti veřejné služby, 3. změna nákladů vynaložených na tuto službu (viz tabulka 2.1). Čtvrtým kritériem je spokojenost zákazníků využívajících tuto službu (a případně také spokojenost zaměstnanců). Při posuzování těchto kritérií (kvalita výkonnost náklady spokojenost) je třeba brát v úvahu, že cílem veřejné správy je zvyšovat kvalitu života občanů. Kvalita, výkonnost a spokojenost s konkrétní veřejnou službou mohou přispět k naplňování tohoto cíle. V této publikaci se budeme jen krátce věnovat vztahu kvality, výkonnosti a nákladů na veřejnou službu. Více o problematice spokojenosti lze najít v publikaci Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy soubor příkladů 8. Na vztah kvality, výkonů a nákladů ukazuje tabulka 2.1. Tab. 2.1 Vztah kvalita výkony náklady veřejné služby Příklady vztahu: Sledované parametry veřejné služby kvalita výkony náklady Ideální situace Pozitivní vývoj: příklad 1 nebo 0 příklad 2 nebo 0 0 příklad 3 0 atd. mnoho dalších kombinací Negativní vývoj: příklad 1 nebo 0 0 Vysvětlivky k tabulce: růst, pokles, 0 stagnace, výrazný růst Poznámka: čtvrtým kritériem je spokojenost zákazníků příklad 2 nebo 0 0 atd. mnoho dalších kombinací Krizová situace Pramen: Půček, Ochrana, 2009, s. 98, upraveno 8 Viz <http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/odbor/moderniz/spokojenost_final.pdf>.

Ideální stav nastane, když se všechna tři kritéria zlepšují. Nicméně obvyklou snahou při změně veřejné služby nebo modernizaci části veřejné správy je zlepšit alespoň jedno z kritérií. Negativní vývoj je, když se zhoršuje jedno nebo více kritérií. To, co je zde uvedeno, vypadá velmi jednoduše. V praxi to však nese mnoho problémů: 1. V organizacích veřejné správy je častou špatnou praxí, že se ani jedno z těchto kritérií dostatečně neměří (nebo se ani nesleduje). 2. Nebo se měří (např. náklady) na úrovni úřadu, a ne na úrovni jednotlivé služby. K dostatečnému sledování nákladů je potřeba například zavést manažerské účetnictví a jasně definovat, jaké informace, jak často a proč potřebuji. Tuto situaci ve sledování nákladů by mohl výrazně zlepšit promyšleně vybudovaný systém finanční kontroly dle zákona o finanční kontrole. Obvykle se však tento systém omezí jen na provádění auditů. Nestal se tak mostem ke skutečnému controllingu, který by se vhodně doplňoval s dalšími přístupy uplatňovanými v rámci Smart Administration, byl odvozen od strategie a postihoval všechny potřebné vazby 9. 3. Neměří se výkonnost procesů (veřejné služby) a výkony jednotlivých pracovníků. Nejsou stanoveny cílové hodnoty výkonnosti a nejsou propojeny s odměňováním, nebo jsou stanoveny naprosto nekonkrétně. K výkonnostním parametrům řadíme např. počet úkonů na pracovníka, počet vedených spisů na pracovníka, počty rozhodnutí na pracovníka, počty investic atd. Většinou u žádného pracovníka nevystačíme s jedním parametrem. Je třeba mít více výkonnostních parametrů. Obtížné je nastavení hranice výkonu. Velkou pomocí je, pokud provádíme benchmarking či benchlearnig. Provázání výkonnostních parametrů se strategií je například silnou stránkou metody BSC 10. 4. Kvalita je často naprosto přehlížena, nebo je na kvalitu pohlíženo jen jako na dostupnost služby. Je to mimo jiné dáno tím, že nejsou vymezeny kvalitativní znaky jednotlivých služeb 11. 5. Pokud se měří náklady výkony kvalita, nehledá se vliv těchto parametrů na spokojenost zákazníků/občanů, případně jsou tyto veličiny měřeny, avšak nejsou provázány s vizí a strategiemi (cílem veřejné správy). 9 Příklady vazeb v rámci smysluplného systému finanční kontroly: (a) strategie operativa podmínky, (b) předpoklady pro výsledky plánované (cílové) hodnoty skutečně dosažené výsledky, (c) účelnost efektivnost hospodárnost, (d) náklady výkony kvalita spokojenost, (e) příležitosti rizika atd. 10 Metoda BSC (Balanced Scorecard) Metoda vyvážených ukazatelů (viz kap. 3.7). 11 Příklady znaků veřejné služby: dostupnost časová i místní, spolehlivost hodnocená např. pomocí počtu zrušených rozhodnutí, způsobu přijetí a zacházení, komunikace, kompetentností zaměstnanců, vhodností prostředí a vybavení atd.

Při uplatňování přístupů Smart Administration je nutné brát v úvahu rovnováhu mezi kvalitou výkony náklady (a je-li to vhodné také spokojeností). Pokud jsou tyto zásady zavedeny do praxe, vede to k veřejnému sektoru a veřejné správě nového typu (Osborne, Gaebler, in Vacek, 2006, s. 5): Veřejná instituce nového typu je štíhlá, decentralizovaná a inovativní. Je pružná, adaptibilní, rychle se učí, pokud se mění podmínky. Používá konkurenci, orientuje se na zákazníky a používá další nebyrokratické přístupy k tomu, aby řešila problémy co nejefektivněji a tvůrčím způsobem. Jedním z problémů veřejného sektoru je jeho výkonnost: Veřejný sektor je vystaven nebývalému tlaku na změnu řízení výkonnosti. (Creelman, Harvey, in Vacek, 2004, s. 3). Transformace systému řízení výkonnosti je záležitostí rozvoje nových schopností. Nové procesy řízení a systémy měření jsou zásadní, ale dlouhodobě nepostačující. Beze změny organizační kultury žádná z ostatních inovací nemá šanci na úspěch. (Creelman, Harvey, in Vacek, 2004, s. 51) Při řízení změn ve veřejné správě můžeme v podmínkách České republiky hledat inspiraci ve dvou základních oblastech: 1. v přístupech a zkušenostech s modernizací veřejné správy a veřejného sektoru v zahraničí a 2. z analýzy strategií, postupů a metod uplatňovaných při řízení změn v soukromém sektoru. V této kapitole se věnujeme zahraničním zkušenostem. Přístupy a koncepty používané při řízení změn obecně včetně soukromého sektoru se zabýváme v kapitole 3. 2.1.3 Chytrá (efektivní) veřejná správa Smart Administration Na formování přístupů k řízení veřejné správy s využitím principů Smart Administration se podílí celá řada faktorů 12. Ty patří jak do skupiny objektivních faktorů (na aktérech veřejného sektoru a veřejné správy nezávisle vzniklých), tak i do oblasti subjektivních faktorů, které jsou přímo spjaty s disponibilitou aktérů pro provádění reformních změn. Pro objektivní faktory platí, že jsou vzhledem k potřebě modernizace veřejné správy vně danými veličinami (např. níže zmiňovaná krize sociálního státu). Subjektivní faktory jsou takové proměnné, které jsou přímo závislé na disponibilitě jednotlivých aktérů k provádění modernizačních změn. Rozpoznání toho či onoho druhu faktorů je důležité pro stanovení odpovídající reformní strategie veřejné správy, pro určení postupů a výběr adekvátních metod pro podporu reforem ve veřejné správě. 12 Ty byly podrobně rozebrány v publikaci Chytrá veřejná správa, kapitola 3. Dostupné v češtině a angličtině na <http://www.mmr.cz/kohezni-politika-a-uzemni-agenda-eu/kohezni-politika/ Dokumenty>.

Za klíčové faktory ovlivňující přístupy k modernizaci veřejné správy na bázi Smart Administration jsou v rámci této publikace považovány tyto faktory: 1. krize sociálního státu, 2. nový styl řízení veřejného sektoru NPM (New Public Management), 3. integrační procesy EU a změny přístupu v regionálním rozvoji EU, 4. rozvoj v duchu udržitelného rozvoje, 5. rozvoj znalostí společnosti a řízení znalostí, 6. tlak na zvyšování kvality života, lidský blahobyt, 7. vnímání ze strany občanů spokojenost obyvatel. V následující analýze vycházíme z toho, že rámcem pro řízení změn ve veřejném sektoru (resp. veřejné správě) je Smart Administration. Při analýze pojmu Smart Administration je potřebné rozlišovat mezi obsahem pojmu Smart Administration (tedy tím, co znamená být Smart Administration?) a mezi jevy, které patří do rozsahu pojmu Smart Administration. K odlišení uvedených stránek použijeme tzv. referenční trojúhelník, který je známý ze sémantické analýzy (viz obrázek 2.2). Obr. 2.2 Analýza pojmu Smart Administration Vlastnost (pojem) být Smart Administration Koncepce Exprese Denotát (Množina všech jevů Smart Administration) Termín (Smart Administration ) Pramen: autoři Vrchol trojúhelníku označený jako vlastnost (pojem) Smart Administration se týká tzv. intenze neboli obsahu pojmu. Ptáme se: Co je obsahem pojmu Smart Administration? neboli jinak řečeno: Co znamená být Smart Administration? Odpověď na tuto otázku najdeme v levém sloupci tabulky 2.2. Stručně řečeno, podstatou Smart Administration (viz levý sloupec tabulky 2.2) je takový výkon vládnutí, který se opírá o důsledné uplatňování existujících zákonů, efektivní výkon působností veřejné správy a účinnou (nezkreslenou) komunikaci všech aktérů veřejné správy. Z genetického hlediska (tedy původu vzniku tohoto pojmu) můžeme jasně určit, že pojem Smart Administration začal být používán Evropskou komisí v rámci dokumentů Kohezní politiky EU 13 ve finančním období 2007 až 2013. 13 Kohezní politika EU bývá plným názvem označována jako politika hospodářské a sociální soudržnosti. Tuto politiku řadíme mezi tzv. komunitární (neboli koordinované) politiky EU.

Tab. 2.2 Vymezení obsahu a rozsahu pojmu Smart Administration Obsah pojmu Zásady pro zavedení do praxe dělat správné věci správně (rozsah pojmu) 14 Smart Administration je základní předpoklad a prostředek dobrého vládnutí (good governance), přičemž Smart Administration je takový výkon vládnutí, který se opírá o důsledné uplatňování existujících zákonů, efektivní výkon působností veřejné správy a účinnou (nezkreslenou) komunikaci všech aktérů veřejné správy. Klíčem k implementačnímu úspěchu Smart Administration při rozvoji a správě území na státní, regionální či místní úrovni je: (a) vybrat a prosadit správné (neboli nejpotřebnější či nejdůležitější) investice, aktivity, opatření a legislativu, (b) správně je provádět (zahrnuje nutnost měřit dosahování cílů, z hlediska samotné činnosti provádět výkonně, kvalitně, v přiměřených lhůtách, z finančního hlediska hospodárně, efektivně a účinně) a (c) správně o nich komunikovat s veřejností. Podmínkou přitom je, aby ve všech těchto třech oblastech byly respektovány zásady dobré veřejné správy (good governance), tedy zásady zákonnosti, rovnoprávnosti, nestrannosti, proporcionality, právní jistoty, zásady konání v přiměřené časové lhůtě, participace, úcty k soukromí a zásada transparentnosti. Pramen: autoři Druhou otázkou je: Co všechno patří do množiny jevů (viz levý vrchol referenčního trojúhelníku), které označujeme Smart Administration? Rámcovou odpověď nalezneme v pravém sloupci tabulky 2.2 15. K tomu, abychom mohli vzájemně při problémech Smart Administration komunikovat, musíme dané předměty (jevy a problémy) patřící do množiny Smart Její těžiště a naplňování spočívá v jednotlivých členských státech, zatímco orgány EU dbají na její koordinaci a správné provádění. Tedy provádění podle pravidel (nařízení Evropské komise např. nařízení č. 1083). Kohezní politika EU je zaměřena zejména na snižování rozdílů v úrovni rozvoje jednotlivých regionů a na snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných (zejména hospodářsky slabých) regionů. Bohatší státy přispívají prostřednictvím této politiky na rozvoj chudších států a jejich regionů. Problematika Smart Administration je zahrnuta do cíle konvergence (sbližování), který je zaměřen na snižování rozdílů mezi regiony. Výkonnost veřejné správy je považována za faktor, který přispívá ke zlepšování podmínek pro růst a zaměstnanost. 14 Dělat správné věci správně vychází z textů Coveye, Druckera, Benninse a dalších autorů, například (Covey 1989, s. 92): Řízení je zaměřeno na otázky druhého řádu: Jak něco udělat nejlépe? Vedení se zabývá prvořadou otázkou: Co chci dokázat? Jak říkal Peter Drucker a Warren Bennis: Řízení je dělání věcí správně; vedení je dělání správných věcí. Řízení znamená efektivnost našeho postupu po žebříku úspěšnosti; vedení určuje, zda se žebřík opírá o správnou zeď. 15 Podrobněji se problému, co vše patří do rozsahu pojmu Smart Administration a co vše označuje pojem Smart Administrativ, věnujeme v publikaci Půček, Ochrana (2009). Chytrá veřejná správa (Kohezní politika). Praha : MMR. Dostupné na <http://www.mmr.cz/kohezni-politika- -a-uzemni-agenda-eu/kohezni-politika/dokumenty>. Zásady pro zavedení do praxe model Dělat správné věci správně je popsán v kapitole 5.