VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE FAKULTA FINANCÍ A ÚČETNICTVÍ DIPLOMOVÁ PRÁCE

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE FAKULTA FINANCÍ A ÚČETNICTVÍ DIPLOMOVÁ PRÁCE 2006 VÁCLAV ŽĎÁREK

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE FAKULTA FINANCÍ A ÚČETNICTVÍ KATEDRA MĚNOVÉ TEORIE A POLITIKY STUDIJNÍ OBOR: FINANCE FISKÁLNÍ POLITIKA V EVROPSKÉ UNII QUO VADIS? AUTOR DIPLOMOVÉ PRÁCE: VEDOUCÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE: ROK OBHAJOBY: 2006 VÁCLAV ŽĎÁREK DOC. ING. JITKA KODEROVÁ, CSC.

ČESTNÉ PROHLÁŠENÍ: Prohlašuji, že diplomovou práci na éma: FISKÁLNÍ POLITIKA V EVROPSKÉ UNII QUO VADIS? jsem vypracoval samosaně a veškerou použiou lieraura a další prameny jsem řádně označil a uvedl v přiloženém seznamu. V Praze dne 25. srpna 2006 Podpis auora

Poděkování: Dovole, abych na omo mísě poděkoval vedoucí mé diplomové práce, vážené paní doc. ing. Jice Koderové, CSc., za odborné vedení, cenné rady a podněné připomínky k jejímu zpracování. Výslednou kvaliu výrazně ovlivnily odborné konzulace s Ing. Alešem Kreidlem, PhD. Původní idea pro napsání éo práce byla mi dána po diskusích na kursech věnovaných problemaice Evropské unie vyučované prof. Ing. Zdeňkem Šreinem, DrSc. V neposlední řadě paří poděkováním mým nejbližším za jejich všesrannou podporu a rpělivos.

ABSTRAKT: Hlavní záměr éo práce je hodnocení fiskální poliiky v prosředí Evropské unie. V prvé čási jsme shrnuli vývoj fiskální poliiky a názory ekonomický směrů na ni. Ve snaze reagova na poliiky a jejich sklon k vorbě deficiů, byla vyvářena různá omezení fiskální poliiky. Nejčasějším způsob předsavuje usavení fiskálního pravidla. Mezi další možnosi paří nezávislé insiuce a ržní disciplína. Druhá čás se věnuje vybraným problémem fiskální poliiky. Je řešena oázka opimálního fiskálního pravidla. To by mělo splňova někeré požadavky jako je závaznos, kredibilia, ransparennos, odpovědnosi a především vynuielnos. S vědomím eoreických požadavků na fiskální pravidlo, jsme se ve řeí čási práce zaměřily na vývoj v eurozóně. Sledujeme vývoj pravidla, jeho výsledky a akuální diskuse po jeho změně. V empirické čási ověřujeme dopady Paku sabiliy a růsu a Maasrichských kriérií fiskální poliiku. Poslední čás se zabývá alernaivami (ržní pravidla, nezávislá fiskální insiuce a možná reforma Evropského rozpoču) pro omezení fiskální poliiky v eurozóně. KLÍČOVÁ SLOVA: Ekonomická a měnová unie, fiskální poliika, fiskální pravidla, fiskální konsolidace, fiskální insiuce, veřejné finance, Pak sabiliy a růsu KLASIFIKACE J.E.L.: E 61, E 62, H 30, H 60, H 70 ABSTRACT: The main purpose of his hesis is o assess fiscal policy in conex of he European Union. In he firs par we review he developmen of fiscal policy and view of he schools of economic hough on i. In order o face he challenge of poliicians o run large deficis over he cycle (e.g. defici bias), various limis (resrains) have been pu on fiscal policy. The mos common response is o se up a fiscal rule. We examine he issue of opimal fiscal rule in greaer deail in he second par. The good fiscal rule should be binding and credible, ransparen, accounable and a leas bu no las enforceable. Due o compeiiveness among is crieria, however, here is no such a rule. Having hese recommendaions in mind, in he hird par we focus on he fiscal rule in he Euro area, is process of creaion and implemenaion. I is also discussed he up-o dae siuaion, i.e. he amendmen of SGP and is implicaions for he euro zone. An empirical par we analyse he developmen of governmen finance under fiscal rules (boh Maasrich s convergence crierion and SGP). The las par addresses he issue wheher here is any alernaive o he fiscal rule in moneary union, or no. We sress ha here are a leas hree alernaives (marke discipline, independen fiscal insiuion and European budge) o he SGP in he Euro area. KEY WORDS: economic and moneary union, fiscal policy, fiscal rules, fiscal consolidaion, fiscal insiuions, public finances, Sabiliy and Growh Pac J.E.L. CLASSIFICATION: E 61, E 62, H 30, H 60, H 70

OBSAH OBSAH: ÚVOD... 1 1. FISKÁLNÍ POLITIKA TEORETICKÉ ZÁKLADY... 5 1.1 JE FISKÁLNÍ POLITIKA STÁLE JEŠTĚ POUŽITELNÁ?... 7 1.2 ALTERNATIVNÍ PŘÍSTUPY K MĚŘENÍ VE VEŘEJNÝCH FINANCÍCH... 8 1.2.1 Meodologie vykazování deficiu... 9 1.2.2 Měření deficiů... 10 1.2.3 Typy deficiů... 11 1.3.3 Diskreční poliika a auomaické sabilizáory... 14 1.3.4 Realia fiskální poliiky v EU... 21 1.3 DALŠÍ SOUVISLOSTI ROZPOČTOVÉHO DEFICITU... 23 2. VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY... 25 2.1 CYKLICKÉ CHOVÁNÍ FISKÁLNÍ POLITIKY... 25 2.2 POLITICKO-EKONOMICKÉ VLIVY... 26 2.3 NEKONZISTENCE VE FISKÁLNÍ POLITICE... 30 2.4 PRAVIDLA VERSUS DISKRECE VE FISKÁLNÍ POLITICE... 33 2.4.1 Fiskální pravidlo... 33 2.4.2 Vlasnosi fiskálního pravidla... 37 2.4.3 Nezávislá fiskální insiuce... 40 2.4.4 Fondy jako fiskální pravidlo... 41 2.5 IDENTIFIKACE PŘÍZNIVÝCH (GOOD TIMES) A ŠPATNÝCH ČASŮ (BAD TIMES)... 43 2.6 PŘÍKLAD Z PRAXE REALITA V EVROPSKÉ UNII... 44 2.6.1 Národní a nadnárodní fiskální pravidla... 46 2.7 DLUHOVÁ DYNAMIKA... 48 2.7.1 Dluh a sřednědobá udržielnosi... 52 2.8 UDRŽITELNOST FISKÁLNÍ POLITIKY... 53 2.9 KONSOLIDACE FISKÁLNÍ POLITIKY... 56 2.8.1 Dopady fiskální nerovnováhy... 59 3. EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY... 66 3.1 MAKROEKONOMICKÁ KOORDINACE... 68 3.1.1 Koordinace poliik příklad z eorie her... 71 3.2 VZNIK PAKTU STABILITY A RŮSTU... 72 3.2.1 Procedura nadměrného deficiu (EDP)... 76 3.3 FISKÁLNÍ PRAVIDLA A EMPIRIE V EUROZÓNĚ... 80 3.3.1 Problémy Paku I a snaha o jejich korekci... 81 3.3.2 Jak si vedl Pak I bylo nuné jej reformova?... 83 3.3.3 Podrobnější analýza výsledků fiskální pravidla... 91 3.4 REFORMULACE PAKTU I... 94 3.4.1 Další souvislosi Paku II... 106 4. PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ... 109 4.1 TRŽNÍ PRAVIDLO... 109 4.2 ALTERNATIVNÍ KONCEPCE STABILIZAČNÍHO MECHANISMU V EMU EVROPSKÝ ROZPOČET A JEHO VÝVOJ V ČASE... 114 4.2.1 Sručně z hisorie evropského rozpoču... 116 4.3 PANACEA NEBO KOMPROMISNÍ ŘEŠENÍ?... 120 5. ZÁVĚR... 124 LITERATURA... 128 vi

OBSAH PŘÍLOHY... 152 PŘÍLOHA I METODOLOGIE VYKAZOVÁNÍ SALDA VEŘEJNÝCH FINANCÍ... 152 I.1. Přísup na bázi národního účenicví (ESA 1995)... 152 I.2. Přísup dle vládní finanční saisiky (IMF GFS)... 156 PŘÍLOHA II FISKÁLNÍ ARITMETIKA... 164 PŘÍLOHA III BLOKOVÉ SCHÉMA PROCEDURY EDP... 166 PŘÍLOHA III PŘEHLED HLAVNÍCH ZMĚN V PAKTU STABILITY A RŮSTU... 167 SEZNAM TABULEK: TABULKA 1 ROZPOČTOVÉ ELASTICITY A CITLIVOSTI... 19 TABULKA 2 SPECIFIKACE FISKÁLNÍHO PRAVIDLA INMANOVA KRITÉRIA... 39 TABULKA 3 VYUŽITÍ PRAVIDLA RAINY-DAY FUNDS... 42 TABULKA 4 PŘÍKLAD VLIVU SFA PRO STÁTY EU, OBDOBÍ 1995 2005... 52 TABULKA 5 ZADLUŽENÍ V ZEMÍCH EU-12 A STŘEDNĚDOBÁ UDRŽITELNOST... 53 TABULKA 6 VÝNOSY 10LETÝCH VLÁDNÍ DLUHOPISŮ V EU-12 (V %)... 63 TABULKA 7 INTERAKCE MEZI MĚNOVOU A FISKÁLNÍ POLITIKOU... 71 TABULKA 8 REFORMNÍ NÁVRHY PRO FISKÁLNÍ PRAVIDLO... 83 TABULKA 9: ZMĚNA PŘÍJMŮ A VÝDAJŮ V EU-15 (V % HDP)... 89 TABULKA 10 VLIV FISKÁLNÍHO PRAVIDLA NA CYKLICKY OČIŠTĚNOU PRIMÁRNÍ BILANCE (EU-12)... 93 TABULKA 11 STŘEDNĚDOBÉ CÍLE (MTO) ZEMÍ EU A JEJICH MINIMÁLNÍ VÝŠE... 100 TABULKA 12 PAKT II A JEHO HODNOCENÍ... 102 TABULKA 13 HODNOCENÍ REFORMY PAKTU... 106 TABULKA 14 POLITICKO-EKONOMICKÉ ASPEKTY FISKÁLNÍHO PRAVIDLA V EU... 106 TABULKA 15 STRUKTURA ROZPOČTU EVROPSKÉ UNIE (V %)... 116 SEZNAM OBRÁZKŮ: OBRÁZEK 1 ROZPOČTOVÁ LINIE... 15 OBRÁZEK 2 AUTOMATICKÉ STABILIZÁTORY V MODELU AS-AS POPTÁVKOVÝ ŠOK... 17 OBRÁZEK 3 AUTOMATICKÉ STABILIZÁTORY V MODELU AS-AS NABÍDKOVÝ ŠOK... 19 OBRÁZEK 4 FISKÁLNÍ IMPULZ A MEZERA VÝSTUPU V EU-12 (V % HDP)... 22 OBRÁZEK 5 DLOUHODOBÝ VÝVOJ VEŘEJNÝCH FINANCÍ V EU-12, JAPONSKU A USA ( V % HDP)... 25 OBRÁZEK 6 DLOUHODOBÝ VÝVOJ VEŘEJNÉHO ZADLUŽENÍ V EU-12, JAPONSKU A USA ( V % HDP)... 26 OBRÁZEK 7 FISKÁLNÍ POLITIKA A JEJÍ REAKCE... 32 OBRÁZEK 8 ROZPOČTOVÁ LINIE A PRAVIDLO... 41 OBRÁZEK 9 ROZPOČTOVÁ LINIE A RAINY-DAY FUNDS... 42 OBRÁZEK 10 KONCEPT GOOD AND BAD TIMES TEORETICKÉ VYSVĚTLENÍ... 44 OBRÁZEK 11 VZTAH SALDA CYKLICKY OČIŠTĚNÉ PRIMÁRNÍ BILANCE A ÚROKOVÝCH VÝDAJŮ PRO ZEMĚ EU-12, 1992 1998 (V % HDP)... 45 OBRÁZEK 12 VZTAH SALDA CYKLICKY OČIŠTĚNÉ PRIMÁRNÍ BILANCE A ÚROKOVÝCH VÝDAJŮ PRO ZEMĚ EU-12, 1999 2005 (V % HDP)... 46 OBRÁZEK 13 VÝVOJ VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ ZEMÍ S FISKÁLNÍM PRAVIDLEM A BEZ NĚHO... 48 OBRÁZEK 14 STOCK-FLOW ADJUSTMENT, 1999 2005 ZEMĚ EU-12 (V % HDP)... 49 OBRÁZEK 15A KONVERGENCE VÝNOSŮ 10LETÝCH VLÁDNÍCH DLUHOPISŮ I (1989 2005, V %)... 64 OBRÁZEK 15B KONVERGENCE VÝNOSŮ 10LETÝCH VLÁDNÍCH DLUHOPISŮ II (1989 2005, V %)... 65 OBRÁZEK 16 BILANCE VEŘEJNÝCH ROZPOČTŮ A) A DLOUHODOBÉ ÚROKOVÉ SAZBY B) V EU-12 A JEJICH TREND HP FILTR (V % )... 65 OBRÁZEK 17 GOVERNANCE STAV A POTŘEBA... 70 OBRÁZEK 18 TERMÍNY V PROCEDUŘE EDP... 79 OBRÁZEK 19 DEFICITY STABILIZAČNÍ PROGRAMY A SKUTEČNOST, CELEK EU-12 (V % HDP)... 84 OBRÁZEK 20 FISKÁLNÍ IMPULZ V EUROZÓNĚ... 85 OBRÁZEK 21A CYKLICKY OČIŠTĚNÉ SALDO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V EU-15 A HP TREND SALDA (V % HDP)... 85 OBRÁZEK 21B CYKLICKY OČIŠTĚNÉ SALDO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V EU-12 A HP TREND SALDA (V % HDP)... 86 OBRÁZEK 22A VEŘEJNÉ FINACE KONVERGENCE V MAASTRICHTSKÉM OBDOBÍ 1992 1998, STÁTY EU-15 (V % HDP)... 86 vii

OBSAH OBRÁZEK 22B VEŘEJNÉ FINACE OBDOBÍ PAKTU I A PAKTU II, 1999 2005, STÁTY EU-15 (V % HDP)... 87 OBRÁZEK 23 FISKÁLNÍ REFORMA V ZEMÍCH EU-15: 1993 1998 VERSUS 1999 2005... 88 OBRÁZEK 24 ZMĚNA VEŘEJNÉHO ZADLUŽENÍ ZEMĚ EU-15 A EU-10 (V % HDP)... 89 OBRÁZEK 25A KONVERGENCE DEFICITŮ STÁTŮ EUROZÓNY, 1992 1998 (V % HDP)... 90 OBRÁZEK 25B ZMĚNA DEFICITŮ STÁTŮ EUROZÓNY, 1999 2005 (V % HDP)... 91 OBRÁZEK 26 SCHÉMA KONCEPTU MINIMÁLNÍ BENCHMARK... 100 OBRÁZEK 27 DESETILETÉ VLÁDNÍ DLUHOPISY SPREAD VÝNOSŮ VŮČI NĚMECKU (2001:1 2006:7, V P.B.)... 111 OBRÁZEK 28 VÝVOJ SKUTEČNÉHO A TEORETICKÉHO SPREADU (V P.B.)... 112 OBRÁZEK 29 VÝVOJ POZICE PLÁTCŮ DO ROZPOČTU EU (V %)... 119 OBRÁZEK 30 VAZBA GFS 1986 A GFS 2001... 163 OBRÁZEK 31 VLÁDNÍ A VEŘEJNÝ SEKTOR... 164 viii

ÚVOD ÚVOD One mus learn by doing he hing, for hough you hink you know i, you have no cerainy unil you ry. ARISTOTELES ÚVOD Fiskální poliika je jednou z nejzajímavějších čásí moderní (makro)ekonomické eorie. Spojena s řadou pohledů a názorů na její účinnos a posavení jak v ekonomické eorii, ak i v praxi. Exisuje nespoče eoreické lieraury věnující se opimálnímu zdanění, výši a skladbě vládních výdajů a příjmů, oázkám fiskálních deficiů, udržielnosi veřejných rozpočů a jejich vzájemným vzahům, prakická aplikace je však velmi časo velmi vzdálena ěmo eoreickým koncepcím a doporučením. Výsledkem je nejen procyklické chování fiskální poliiky, ale éž růs deficiů a následně veřejného zadlužení ve srovnání s minulosí. Reakce na nezdravý vývoj na sebe nenechala dlouho čeka. Vznikají doporučení, jak obnovi fiskální udržielnos, jak omezi diskreční zásahy pomocí fiskálních pravidel nebo insiucí. Trend v Evropě i v dalších vyspělých sáech byl po celá 90. léa zaměřen na konsolidaci veřejných rozpočů, jež se v řadě zemí po vývoji v 70. a 80. leech 20. soleí nacházely v siuaci poměrně značných ročních deficiů a hrozbě fiskální neudržielnosi. Fiskální poliika je navíc neoddělielně spojena se sáem, avšak ao provázanos by neměla vés k omezení funkčnosi fiskální poliiky a k jejímu využívání pro dílčí (parikulární) zájmy. Odpovídající insiucionální zakovení fiskální poliiky v Evropské unii bylo více než pořebné, a o nejen s ohledem na pořeby plynoucí z realiy, ale éž z důvodu legiimiy a odpovědnosi (konrolovaelnosi). Tomu měla v Evropské unii napomoci Maasrichská konvergenční kriéria a následně přijaý Pak sabiliy a růsu, keré byly inspirovány (eoreickou) diskusí ohledně opimálního fiskálního pravidla. Základním moivem ěcho kroků byl důraz na obnovení makroeknomické sabiliy a omezení laxní fiskální poliiky. 1

ÚVOD Udržielná národní fiskální poliika je základní podmínkou ekonomické sabiliy. Fiskální poliika je jednou ze sabilizačních poliik, jejíž význam narůsá v siuaci, kdy je měnová poliika více či méně omezena ( svázána ) regulaorními pravidly. Takové prosředí předsavuje např. jisá forma pevného měnového kurzu (měnová rada) a zejména měnové unie. Měnová unie je prosorem, kerý je více cilivý na chování poliik jednolivých členských zemí (sáů, regionů), keré ji voří, a proo v případě problémů unie jsou možné důsledky pro zúčasněné mnohem závažnější. V případě Evropské unie bylo vyvořeno fiskální pravidlo, keré mělo napomoci udrže pořebnou flexibiliu fiskální poliiky v prosředí měnové unie. Nejprve se s jeho pomocí podařilo čásečně zlepši veřejné finance, ale další vývoj již ak příznivý nebyl a žádoucí fiskální disciplína usoupila dopozadí. Přiom akceschopná (zdravá) fiskální poliika je základním násrojem, společně s flexibiliou cenového mechanismu (v nejširším slova smyslu) a rhu práce, kerý je v měnové unii požadován eoreickými posuláy eorie OCA (Opimal Currency Area, např. viz Mundell, 1961; De Grauwe, 2003(b); Jovanovich, 2004; Baldwin, Wyplosz, 2004). Je možné spekulova jakou úlohu sehrála obava z neučási v měnové unii na prosazení konsolidačních endencí v Evropě a udíž jednoznačný zájem splni vsupní kriéria a sá se členem měnové unie a nakolik o byl ozdravný proces vyvolaný skuečnými problémy plynoucími z neudržielné fiskální poliiky, podpořený pomalým, ale o o vyrvalejším a zřeelnějším lakem finančních rhů či úspěšným prosazením řady reformních návrhů pravicově orienovaných poliických sran (čerpajících ze znovuzrozené ekonomické eorie neoklasické ekonomické školy) z 80. le, keré začaly přináše své prvé plody. Na počáku nového isícileí jsme však konfronováni s poněkud odlišným vývojem, kerý jako by povrzoval první z námi vyslovených ezí. V Evropské unii se ukazuje jako velmi významným rovněž en fak, že fiskální poliika je ve vleku poliického prosředí. Pomineme-li nevhodnos éo kombinace, musíme jednoznačně konsaova, že akový yp symbiózy není do budoucnosi dlouhodobě udržielný. Je nuné sanovi jednoznačná pravidla, kerá budou jak jednoduchá a jasně konrolovaelná, 2

ÚVOD ak i provedielná. Jak si ukážeme dále, ak ao úloha je nesnadno řešielná a můžeme se edy pokusi pouze o formulování doporučení a posupů, jak ji dosáhnou. 1 Tao práce by měla sručně charakerizování podsau fiskální poliiky (v kapiole prvé), objasnění jejich možnosí a mezí v rámci moderní ekonomiky a měnové unie, kerá je sále více konfronována s probíhajícími procesy oevírání se mezinárodním okům kapiálu a dalších výrobních fakorů a výsledků jejich činosi (globalizace). Zmíníme i souvislosi s vykazováním deficiů, problémy auomaických sabilizáorů a diskreční poliiky a diskuujeme i důsledky spojené s fiskálními deficiy a dopady fiskální konsolidace. V omo konexu se pokusíme ověři hypoézu, zda je role fiskální poliiky ve smyslu sabilizační poliiky sále ješě relevanní (možná), resp. důležiá. V kapiole druhé se již zabýváme konrovezními a problemaickými aspeky fiskální poliiky (poliicko ekonomické aspeky). Sručně se edy zmíníme o problemaice známého sporu pravidla versus diskrece ve fiskální poliice, a o jak v rámci národní, ak aké na nadnárodní úrovni. Popíšeme vlasnosi (z hlediska eorie) opimálního fiskálního pravidla a vysvělíme důvody, proč jej používa. Neopomenuli jsme ani možnosi alernaivního řešení oázky výše uvedeného eoreického sporu pomocí dalších koncepcí. Třeí kapiola je již plně věnována specifickému vývoji v Evropském společensví. Hlavní důraz v celé práci je kladen na sáy eurozóny (aplikace, empirické příklady), resp. osaním zemí EU-15. Nové členské země z důvodu odlišné siuace a jejich specifičnosi ponecháváme zpravidla sranou našich úvah (až na vybrané skuečnosi). Věnujeme se oázkám fiskálních pravidel v Evropské unii, a o jak Maasrichským kriérii, ak Paku sabiliy a růsu v jeho původní a modifikované podobě. Hypoézy spojené s ímo jsou dvě: zda a jaké jsou výsledky fiskálního pravidla v eurozóně a jak se podařilo (zda a vůbec) odsrani problémy spojené s původním fiskálním pravidlem. V poslední kapiole diskuujeme alernaivní koncepy omezení fiskální poliiky v eurozóně. Zamýšlíme se edy nad současnou podobou rozpoču Evropské unie a návrhy na jeho reformu a možnosí působení finančních rhů na fiskální disciplínu pro země měnové unie. Rovněž se pokusíme ověři hypoézy, zda exisují jiné alernaivy omezení fiskální poliiky než je fiskální pravidlo a v éo souvislos, zda funkce ržního mechanismu není 1 I ona však bude muse projí poliickým procesem, a proo je skuečný výsledek obížně předvídaelný, neboť kdo by dobrovolně omezoval své pravomoci, resp. pomyslně srkal hlavu do opráky? Sačí si v éo souvislosi vzpomenou na problémy na vyjednávání o rozšíření EU, diskuse o reformě ECB ad. 3

ÚVOD dosaečným prosředkem, kerý by mohl pomoci udržova fiskální disciplínu zemí i v prosředí měnové unie. Je vhodné si oiž znovu připomenou, zda o není právě fiskální poliika, kerá má u úlohu, že její omezení prosřednicvím jisého pravidla znamená, možnos přervání měnové unie, kerá není zcela sladěná? Nehrozí oiž laenní nebezpečí, že pokud by nedošlo ke konsolidaci veřejných financí, je reálná hrozba rozpadu unie? Prozaímní zkušenosi zaím nedokáží vyvrái hypoézu, že finanční rhy reagují spíše se zpožděním (nikoliv prevenivně) v případě hrozby finanční krize země. Empirické ověření éo hypoézy je velmi nesnadné, ale pokusíme se naznači problémy a úskalí v omo případě. Přiom siuace v měnové unii je složiější již z oho prosého faku, že zde více než jinde plaí známé heslo jeden za všechny a všichni za jednoho, resp. (viz Jovanovich (2005), s. 158) Quod omnes angi, ab omnes approbari debe. 2 2 Co se ýká všech, mělo by bý schvalováno všemi. Princip planý již za císaře Jusiniána (483 565 n. l.). 4

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY 1. FISKÁLNÍ POLITIKA TEORETICKÉ ZÁKLADY Fiskální poliika je společně s poliikou měnovou součásí zv. sabilizačních poliik. Je vhodné v éo souvislosi rovněž uvés odlišení, keré je používáno v eorii veřejných financí (resp. makroekonomické eorie) oiž, že fiskální poliika je chápána primárně ve smyslu poliiky zaměřené na ovlivňování vývoje ekonomiky a je edy odlišná od zv. rozpočové poliiky. 3 Samoný pojem fiskální poliika je definován jednolivými auory odlišně. Jedním příkladem může bý vymezení uvedené v de Cos, Orega (2006), s. 223: Fiskální poliika je definována jako zásahy veřejných auori, prosřednicvím řízení veřejných příjmů a výdajů, ovlivňujících mnoho aspeků ekonomiky, jako jsou např. cyklický vývoj, rozdělení příjmů a ekonomická efekivnos. Původní význam fiskální poliiky, jak byl chápán prvními ekonomy 4 (klasickými ekonomy např. A. Smihem nebo D. Ricardem), byl důraz na minimální výši rozpoču (používání fondů na veřejné saky, keré si individuální akiviy obyvael nemohou dovoli zabezpeči, resp. není vůle rhu je produkova), při minimálním daňovém zaížení jednolivých činnosí, a jeho vyrovnanos (conf. Balassone, Franco, 2004). Neoklasická eorie se z počáku rozpoču a fiskální poliice příliš nevěnovala (např. viz Marshallovo dílo Základy ekonomie, viz Marshall (1920), keré uo oázku pomíjí). Významný přínos je spojen s A. C. Pigouem (a jeho dílem z konce dvacáých le minulého soleí, viz Pigou, 1929) a jeho pojeím rozpoču jako násroje pro řešení specifických siuací, keré dovolují učini výjimku z pravidla vyrovnanosi (cyklické vlivy, invesiční projeky a mimořádné událosi). I en však kladl důraz na minimální rozsah sáu a vyrovnanos rozpoču. Shrnuí základních posuláů je obsaženo např. v Basable (1927). Zásadní zlom přináší Velká deprese v 30. leech minulého soleí. Dosavadní auosabilizační mechanismy se zdají bý nefunkční a řešení spočívající ve využií fiskální a moneární poliiky se ukáže jako úspěšné. Fiskální poliika nabývá na významu a sává se důležiým násrojem. Veřejné finance přesávají bý klasickými, začínají bý označovány jako 3 Rozpočová poliika paří pro pravomoci minisersva financí daného sáu a primárně je orienována na zabezpečení chodu a funkcí moderního sáu (alokační, redisribuční), viz Hamerníková, Kubáová (2004). 4 Pomineme-li např. merkanilisy, keří ješě nebyli eonomy (a jejich odnož v německých a rakouských zemích kameralisy), keří kladli důraz na růs bohasví sáu (v jejich pojeí panovníka), jako prosředek pro zvyšování moci dané země vzhledem k jejich konkurenům. 5

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY funkční finance (a k dosavadním funkcím alokační a redisribuční je připojena funkce sabilizační 5 ). Fiskální poliika je edy velmi úzce spojena s eoreickou koncepcí posulovanou v druhé polovině 30. le minulého soleí J. M. Keynesem v jeho Obecné eorii (viz Keynes, 1936). Myšlenkový proud se označuje jako keynesovsví a v současné době exisuje mnoho nejrozmaniější soudobých varian (neokeynesovsví, nová keynesovská ekonomie, nová keynesovská makroekonomie). Přesože původní velmi časo idealizované předsavy o fiskální poliice a jejích možnosech byly během času relaivizovány a měněny (především vlivem vývoje na konci 60. le a počákem 70. le minulého soleí v souvislosi se závažnou krizí svěové ekonomiky), a o až do pohledu o její neúčinnosi v období monearisické revoluce. 6 Důvodem bylo jak nahromadění ekonomických problémů plynoucích z nadměrného důrazu vlád v poválečné období na fiskalismus, ak ekonomický výzkum v podobě eoreického koncepu Ricardiánské ekvivalence (viz Barro, 1974), 7 společně s koncepcí časové nekonzisence (viz Kydland, Presco, 1977). Druhý příspěvek změnil pohled na sabilizační poliiky obecně. Na konci 80. le v souvislosi s oživením diskuse o používání fixního měnového kurzu (jako násroje používaného v reformách socialisických ekonomik a i ve specifické podobě Currency Board), se na počáku 90. le úloha fiskální poliiky 8 dále objevuje ve spojení s koncepem měnové unie (ouo problemaikou se zabývá např. EC, 2002a). V případě měnové unie se jedná o siuaci, kerou můžeme jednoduše popsa aparáem Mundell- Flemingova modelu (fixní kurz), kdy v omo základním případě je fiskální poliika účinná v ovlivňování produkce (s klesající účinnosí při snižování mobiliy kapiálu, v siuaci 5 I když ao funkce de faco byla již v minulosi, přesože ak nebyla explicině označována a nebyl na ni kladen akový důraz. 6 Spojené s řadou škol ekonomického myšlení časo souhrnně označovaného jako monearismus (pojem související s lainským monea, zavedl v roce 1968 K. Brunner). Jako monearismus byly označovány různé směry ekonomického myšlení, časo éž pod názvem neokonzervaivní směr, jenž zahrnoval: D. Painkina; Chicagskou školu friedmanovský monearismus (M. Friedman, J. Sigler, A. Mezler aj.); školu racionálních očekávání éž monearismus II (R. E. Lucas, T. Sargen), někdy i keynesovské auory (R. Clower, A. Leijonhufvud, keří jsou však již jak po sránce meodologické, ak ideové skuečně velmi odlišní), viz Blaugh (1997). 7 I když je koncep ekvivalence založen na řadě velmi srikních předpokladů (viz níže) a jeho esování je udíž obížné, někeré implikace nebyly doposud vyvráceny (např. ohledně názorů na veřejný dluh, spořební chování, viz Cape, 2004; Wyplosz, 2005). 8 Viz články D. Romera, B. Greenwalda a J. Siglize, J. Tobina a R. G. Kinga v časopise Journal of Economic Perspecives, Winer 1993. 6

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY dokonalé kapiálové imobiliy je zcela neúčinna) a měnová poliika nikoliv. Na přelomu isícileí byla navíc zdůrazněna úloha fiskální poliiky v souvislosi s omezeními měnové poliiky v období velmi nízké míry inflace, resp. deflace (např. v souvislosi s pasí likvidiy, kerá byla diskuována v případě krize v Japonsku, viz Krugman, 2005; viz Calmfors, 2003; Allsopp, Vines, 2005). I když je významový rozdíl mezi pojmem veřejné finance a fiskální poliika, budeme je používa obou jako synonymních pojmů, pokud nebude z konexu nebo dalšího vysvělení parné, že se jedná o rozdílné ermíny. 1.1 JE FISKÁLNÍ POLITIKA STÁLE JEŠTĚ POUŽITELNÁ? Odpověď na uo oázku není ani jednoduchá, ani jednoznačná. Přeso se pokusíme poskynou plasický obraz o současném savu poznání v éo oblasi a učini pokus o závěr. Přesože po proikeynesovské revoluci (a přijeí předpokladu o racionálních očekáváních ekonomických subjeků), se zdála bý námi uvedená oázka vyřešená, opak je pravdou. V realiě se oiž ukazuje předpoklad racionálních očekávání jako příliš silný a model adapivních očekávání lépe vysihuje skuečné ekonomické procesy. Velkým problém fiskální poliiky je její nekonzisence. Zaímco efeky se zdají bý v krákém období snadno dosažielné a je edy možné fiskální poliiku využí, náklady jsou rozprosřeny do dlouhého období. Vlasní efek fiskální poliiky na ekonomický výsup je závislý jak na velikosi fiskálního impulsu, ak především na síle fiskálních muliplikáorů. Např. sudie Giavazzi, Jappelli, Pagano (2000) však ukazuje na problemaické dopady diskreční fiskální poliiky. Rovněž viz Šaroch, Andrle, Pavelek (2003), keří poukazují na fak, že diskreční poliika je odmíána především vlivem sávajícího insiucionálního uspořádání (a edy díky možným poliickým vlivům), keré časo způsobuje její neefekivnos. To vede k doporučením ohledně vzniku nezávislé fiskální agenury (nebo dluhové agenury) po vzoru nezávislé cenrální banky. Obdobně je možné posuzova vliv diskreční poliiky ve relaci k měnové poliice (viz Calmfors, 2003): 9 9 Neméně zajímavá jsou doporučení pro fiskální poliiku odvozená ze zkušenosí s moneární poliikou, uvedená v Wyplosz (2002, 2005). Doporučení jsou následující 1) méně akivismu (fiskální poliika je méně efekivní, použielnos v průběhu cyklu pro zajišění sabiliy je omezená, proo je výhodnější ať auomaické sabilizáory pracují); 2) cíl fiskální poliiky v podobě dlouhodobé dluhové udržielnos by měl bý omezením (resp. dluhová udržielnos), je však ineremporální povahy (opaření zavedená dnes nese příjmy i náklady v dalších období, (pokrač.) 7

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY 1) vliv rozhodovacích zpoždění (oproi velmi rychlé reakce cenrální banky); 2) komplexnos rozhodnuí v případě fiskální poliiky (keré opaření aplikova, měnová poliika je v omo ohledu více omezena); 3) uvažování vedlejších efeků přijímaných rozhodnuí (dlouhodobé alokační a nedisribuční dopady, keré mohou bý v rozporu s krákodobými sabilizačními cíli); 4) vliv oporunisických a dalších moivů v případě poliiků u moci popisovaných eoreicky veřejnou volbou (např. fiskální iluze, sraegické poliiky v souvislosi s veřejným dluhem, disribuční konfliky, lobbying, časová nekonzisence ec., viz dále); 5) přijímaná opaření jsou velmi časo ireversibilního rázu (je snadné opaření v příznivém čase zavés versus omezi nebo zruši jeho fungování v nepříznivém období). Základní premisou klasické a neoklasické ekonomie byla exisence minimálního (co do objemu) a především vyrovnaného hospodaření sáu (resp. veřejného sekoru), viz výše. Alernaivní ekonomické směry, keré se v průběhu času prosadily v hospodářské poliice, používaly fiskální poliiku pro ovlivňování reálných veličin. 10 Původní zásady se posupem času vyraily. Proo se nyní zaměříme na souvislosi s konsrukcí a vykazováním salda veřejných financí. 1.2 ALTERNATIVNÍ PŘÍSTUPY K MĚŘENÍ VE VEŘEJNÝCH FINANCÍCH Exisence pevného a nezpochybnielného ealonu, jenž bychom mohli vždy bez problémů použí při hodnocení dané siuace, je vzdáleným a nedosažielným ideálem pro věšinu méně exakních vědních oborů. I když problemaika měření není časo spolehlivě vyřešena i v oblasi věd přírodních, společenské vědy (mezi něž paří i ekonomie, ale éž např. účenicví) řeší problemaiku objekivního sanovení hodnoy (kvanifikace veličin, výsledků dějů a procesů) prakicky od svého vzniku. 11 Peněžní jednoku není možno příkladem jsou penzijní reformy); 3) nízká schopnos reagova v akuálním čase na vzniklé problémy (pokud nedisponuje rozpoče rezervou, kerou je možné využí); 4) spojení rozpočových opaření s významnými redisribučními účinky; 5) oázky kryí dlouhodobých závazků zvlášními právními a operaivními opařeními (mimorozpočové položky). 10 V praxi se jednalo o poliiku cíleného ovlivňování chodu ekonomiky fine uning, např. v podobě zv. poliiky STOP-GO v 50. leech 20. soleí ve Velké Briánii. 11 A o přes snahu řady ekonomů z předních ekonomických škol (škol ekonomického myšlení), jež se významně zasloužili o využií aparáu přírodních věd v ekonomii. Exisují éž školy, keré formalizaci a precizování pojmů a kaegorií odmíají např. rakouská škola. 8

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY považova za objekivní měříko (o mimo jiné plyne z její dvojí povahy reálné a nominální). Nemůžeme udíž uo skuečnos opominou ani v naší analýze. Vláda (obdobně jako jiné insiuce, resp. firmy) pořebuje pro sledování vývoje svých poliik určiý jednoznačně určený způsob. Ten poé slouží pro hodnocení činnosi a navazující analýzy. Exisují různé přísupy a možnosi, jež s posupem doby a zlepšováním saisických meod a posupů umožňuje sále lépe a kvaliněji eno požadavek splni. Siuace oproi obyčejné firmě je však daleko komplikovanější, neboť vládní (veřejný) sekor zahrnuje řadu zcela odlišných subjeků. Hovoříme-li o veřejných financích (veřejných rozpočech) máme ím na mysli celek skládající se z řady dílčích čásí. Základní složkou je vláda (úsřední auoria), dále jsou o mísní insiuce (auoriy) a osaní subjeky. Pravidla pro zařazení do é či oné složky jsou vymezena odlišně, a o jak v národním účenicví ESA 1995 12, ak pro sysém IMF GFS. Oproi omu veřejný sekor zahrnuje vládní sekor a veřejné podniky (finanční i nefinanční). Exisují rovněž hraniční případy, jejichž zařazení do určié skupiny je sále diskuováno (např. různé sání fondy). 1.2.1 METODOLOGIE VYKAZOVÁNÍ DEFICITU Při jisé míře zjednodušení 13 můžeme způsoby evidence a vykazování saisických údajů za vládní (resp. veřejný) sekor rozděli dvou velkých skupin: a) přísup založený na bázi národního účenicví (SNA 93, resp. ESA 1995), 14 b) přísup založený na vládní finanční saisice (IMF GFS). Každý přísup, proože vychází z odlišného meodologického koncepu, poskyuje rochu diferencované výsupy, keré využívají ke své činnosi příslušné insiuce. 15 Přísup na bázi národního účenicví je komplexním sysémem a zachycuje ransakce uskuečněné mezi 12 V omo případě hovoříme o insiucionálních sekorech, v našem případě vládním sekoru, kerý se skládá ze ří subsekorů: úsřední vládní insiuce, mísní vládní insiuce a fondy sociálního zabezpečení. 13 Přísup někerých ekonomů ukazael čisého jmění (viz dále) byl spíše marginálním pokusem. Odpovídající údaje a v podsaně vyšší kvaliě poskyuje sysém ESA 1995; viz např. Jílek, Jílková (2000). 14 Sandard národního účenicví vznikl na půdě OSN v roce 1968, v ES v roce 1970. Revize ohoo sysému přišla v roce 1993 SNA 1993. Obdobně EUROSTAT vypracoval novou, ale velmi podobnou meodologii označovanou jako ESA 1995. Pro veřejné finance a konvergenční kriéria, resp. Pak sabiliy a růsu exisují další meodologické odlišnosi pro zachycování jednolivých ransakcí, viz příloha I. 15 Viz např. IMF (2002), kde jsou ilusrovány příklady vládních financí za země pracující na akruální bázi (dvě země), pro sáy EU jsou údaje odvozeny z podkladů využívající informační bázi ESA 1995 a konečně země (šes) pracující na pokladní bázi, jejichž daa byla upravena v souladu s novými principy GFS 2001. Poslední způsob zavedení akruálních zásad do pokladního sysému nebyl v publikaci podrobněji specifikován; eno přísup viz např. Wickens (2002). 9

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY insiucionálními sekory v ekonomice na akruální bázi. Naproi omu sysém vládní finanční saisiky pracuje na cash bázi. Z odlišnosi obou sysémů vyplývá i rozdílná hodnoa informací, keré je z ěcho sysémů možno získa. Informace ze sysému GFS je možno získa v průběhu roku, zpravidla každý měsíc (záleží na om, jak jsou rozdělovány mezi období plaby příjmů a výdajů). Naproi omu údaje z národních účů jsou k dispozici v úplné podobě jednou ročně (se zpožděním asi 4 měsíců a následnými revizemi), v současnosi se připravují úplné čvrlení publikace ěcho údajů. Podsaným rysem národních účů je již zmíněná komplexnos a především akruální pricip. Pro hodnocení dlouhodobé udržielnosi fiskální poliiky (veřejných financí) je eno sysém jednoznačně lepším. Proo byly údaje na bázi národních účů zvoleny jako základní informace o vývoji veřejných financí v případě fiskálního pravidla v EU. V řadě případů však exisují problémy (meodologické apod.), keré vedou k nedosupnosi ěcho údajů v dosaečně dlouhé časové řadě (zejména případy nových členských zemí EU). Shrnující informace o obou sysémech jsou obsahem přílohy I. 1.2.2 MĚŘENÍ DEFICITŮ Jedním ze zásadních problémů, s kerým se dnes vypořádávají pracovníci na analyických pozicích je, jak měři vliv sáu (vlády) na ekonomiku v rámci rozpoču. Rozpočové saldo je výsledkem řady fakorů (a ješě více proměnných), jež ho ovlivňují a deerminují. Saldo rozpoču za určié období je rozdíl mezi příjmy a výdaji. Problemaikou na jaké bázi jsou evidovány příjmy a výdaje (pokladní či akruální princip jsme diskuovali výše). Důležiá je rovněž skuečnos, jaký druh příjmů a výdajů je ve výsledném saldu promínu (vzah mezi saldem a jeho financováním). Jak uvádí Erbenová (1998), ransakce vyvářející a umořující závazek by neměly bý v saldu rozpoču (spláky úroků nikoliv jisiny, což je souladu s přísupem Svěové banky). Proč by omu ak mělo bý, je skryo v povaze vlivu ěcho výdajů na agregání popávku (úmor dluhu není nový příjem pro vlasníka akiva, a proo nemá vliv na agregání popávku). 16 Přijmeme-li zjednodušující předpoklad, že vládní rozpočové saldo v roce (BS ) je vořeno rozdílem příjmů a výdajů, můžeme jej zapsa rovnicí: 16 V souladu s ímo pojeím např. v ČR spláky ruského dluhu či příjmy z privaizace do příjmové sránky rozpoču nepaří. Obdobně příjmy z licencí na mobilní elefony UMTS v zemích EU-15 jsou vylučovány. Proo je doporučované v ranziivních ekonomikách sledova defici veřejných financí očišěný o (sání) finanční operace a doace TI; viz níže. 10

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY BS = TAT, TR G, (1.1) BS = NT G, (1.2) kde (pro rok ): TA T, celkové daňové příjmy, TR ransfery (včeně doací), NT čisé daně (TA T, TR ), G vládní výdaje na zboží a služby; Celkové daňové příjmy jsou součem daní auonomních (TA např. spořební daně, DPH, j. daně nepřímé) a daní indukovaných (.Y např. daně z příjmů, j. daně přímé). Poé edy plaí: TAT, = TA + Y, (1.3) (1.4) NT = TA TR. T, 1.2.3 TYPY DEFICITŮ Rozpoče může bý vyrovnaný, přebykový nebo deficiní. Členění deficiů rozpočů je rozmanié, jeden přísup uvádí Erbenová (1998): A) Běžný defici jedná-li se o výsledek běžného rozpoču, saldo je rozdílem mezi běžnými (neinvesičními) příjmy a výdaji, jež jsou upraveny o kapiálové výnosy (prodej majeku). V omo pojeí (preferovaném spíše keynesovsky zaměřenými ekonomy) jsou běžné výdaje sáu kryy příjmy z daní, invesiční výdaje je možno financova z půjček. Uváděné klady (pro ransformující se země v podobě očišění rozpoču o salda neopakovaelných invesic financovaných ze zahraničí a příjmy z privaizace, keré deformují výsledné saldo) a zápory přísupu (vymezení invesiční a neinvesiční náklady projeku, invesice do lidského kapiálu jsou běžným výdajem, cash báze vykazování). B) Domácí defici saldo je výsledkem ransakcí, keré s přímým vlivem na ekonomiku. Především pro oevřené ekonomiky, kde shodná salda s rozdílnou srukurou mohou mí odlišné dopady na agregání popávku, růs ekonomiky (depreciace měny zvýší defici při vládním dovozu či umořování zahraničního dluhu, z daní financované výdaje na dovozně náročné invesiční projeky jsou v omo přísupu fiskální resrikcí, i když saldo rozpoču je vyrovnané). C) Srukurální defici koncep, jenž je diskuován od 70. le, proože umožňuje sanovení pravidel sřednědobého rámce pro fiskální poliiku, zamezující růsu dluhu. Pokud se v případě (celkového) deficiu zajímáme o jednolivé dílčí složky, keré jej voří, musíme celkové saldo desagregova na: a) srukurální složka celkového salda (BS STR, ), ovlivněná diskrečními opařeními vlády, b) cyklická složka (BS C, ), vyjadřující vliv vývoje ekonomiky prosřednicvím působení auomaických (vesavěných) sabilizáorů. Neboli: 11

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY BS = BS + BS. (1.5) STR, C, Především srukurální složka (defici) očišěný o vliv ekonomického cyklu nám poskyuje informace o skuečné fiskální poliice vlády, j. o síle a směru případného fiskálního impulsu (simulu), jenž směřuje do ekonomiky (ve smyslu sabilizační funkce), oiž zda vláda (resp. její fiskální poliika) působí pro či proicyklicky v dané ekonomice; 17 viz níže. Odhad srukurální složky rozpočového salda je poměrně náročný (viz dále). Sesává se z několika fází 1. Odhad vývoje poenciálního produku (dlouhodobého rendu, resp. oupu, HDP gap); 2. Vypoče elasici příjmů a výdajů vzhledem k HDP; 3. Výpoče diferencí mezi savem současným a dlouhodobým vývojem pro jednolivé položky příjmů a výdajů s využiím elasici z kroku ad 2.; 4. Úprava skuečného salda o celkové diference. Ad 1) odhad poenciálního produku (dlouhodobého rendu) probíhá pomocí dvou základních meod (viz např. Hájek, Bezděk, 2000), resp. čyř posupů (viz Schneider, Kreidl, 2000; Brandner, Diabolek, Schuberh, 1998; EC, 2004a, 2005d, 2006a): (i) pomocí Hodrick-Prescoova (HP) filru (resp. Kaldorova nebo Band-pass filru); (ii) pomocí produkční funkce; (iii) odhad zv. β-konvergence a (iv) časový rend. Každý přísup má své výhody i nevýhody, ale proože prvé dvě meody jsou časěji aplikované (používané v prakických aplikacích), začněme s nimi. HP filr je poměrně jednoduchý na výpoče a náročný na vsupní údaje (nejlépe čvrlení, kde se udíž sekáváme s problemaikou sezónnosi), problémem jsou volba vyhlazovací konsany ( λ ) 18 a vsupní daa, pokud jsou (počáeční a koncové hodnoy) z různých čásí ekonomického cyklu. To může vés k nadhodnocení či podhodnocení výsledku výpoču, problemaický je i průběh echnologického pokroku (radikální či posupný) a jeho odraz v ekonomických hodnoách. Druhý přísup pracuje s produkční funkcí (PF), věšinou 17 Někeří ekonomové zpochybňují eno přísup (viz Erbenová, 1998) poukazem na opěovné navracení nezaměsnanosi k její přirozené výši, či zpochybněním cyklického kolísání produku (předsavielé nové klasické makroekonomie či zasánci hypoézy reálného ekonomického cyklu). 18 Exisují různá doporučení např. pro roční daa hodnoa λ = 400, pro čvrlení 1600. Podle někerých sudíi jsou zase v řadě případů vhodnější nižší hodnoy λ např. 100, 70 nebo dokonce 30, viz 200x. 12

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY neoklasického ypu (Cobb-Douglasova PF). 19 Problémem je zde nejen vymezení hodno zásoba kapiálu, množsví práce (časo chybějí saisické údaje za nové země EU-10, ale i zbývající sáy EU-15, např. Řecko nebo Španělsko), ale éž odhad podílu (mezd, zisku) připadající na fakor z mezního produku; proo např. Komise (viz EC, 2006c) používá obě meody. Třeí a čvrá meoda jsou považovány spíše za aproximaivní přísup v siuaci nedosaku údajů problémů s nimi ad. Meoda zv. β-konvergence je založeno na empirické zkušenosi země Evropské unie, USA, Kanada a Mexiko apod., že země méně bohaé konvergují ( dohánějí ) sousedící bohaší zemi (či skupinu bohaších zemí). Za období jedné generace (cca 30 le) se zmenší rozdíl ekonomických úrovní zemí přibližně o polovinu. Meoda časového rendu vychází z myšlenky, že změna empa poenciálního produku nasává v bodech obrau (exrémech) vývoje ekonomiky, např. ve vrcholu expanze. Teno samoný předpoklad je poměrně spekulaivní, a proo je meoda spíše okrajovou záležiosí. 20 Časo je v éo souvislosi určován zv. HDP gap (oupu gap, velikos produkční mezery v % poenciálního produku): HDP gap = * ( Y Y ), Y * (1.6) kde Y skuečný produk, Y * poenciální produk. Ad 2) elasiciy příjmů a výdajů (v podobě dávek v nezaměsnanosi či sociální dávky) v závislosi na ekonomickém vývoji, předsavující procenní změnu daného příjmu (výdaje) při 1% změně HDP. 21 Ad 3) dosadíme vypočené hodnoy elasici a úrovně produku, zjisíme ím výše jednolivých příjmových a výdajových položek v siuaci ekonomiky na úrovni poenciálního produku a pro jiné siuace (j. Y Y * ). 19 α ( 1 α Tao PF bývá definována předpisem: Y = ) A L K, kde A je výrazem souhrnné produkiviy fakorů (echnického pokroku, TFP), K je zásoba kapiálu, L množsví práce, α je podíl mezd, resp. (1- α) podíl zisků na vyvořeném produku. 20 Odhady výše růsu poenciálního produku velmi kolísají: OECD (2001), s. 43 uvádí vypočené hodnoy s pomocí HP filru 1,3 %, β-konvergence 2,8 %. OECD ale běžně hodnoy empa růsu poenciálního produku pro nové členy nepočíá (Polsko, ČR, SR, Maďarsko). Schneider, Kreidl (2000), s. 163 an. vypočeli hodnoy 3,35 % (β-konvergence), 2 % (časový rend). Srovnání lze naléz i v Hájek, Bezděk (2001), abulka 2, s. 486. 21 Poslední odhady pro sáy EU viz EC (2006a). 13

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Ad 4) skuečné saldo (BS ) upravíme o vypočená salda rozdílů jednolivých příjmových a výdajových položek v rozpoču. Fiskální impuls (v roce : FI ) můžeme definova (viz Schneider, Kreidl, 2000) jako meziroční změnu srukurálního deficiu, j. FI = BS STR, BS STR,-1. Pokud se srukurální bilance nemění, je fiskální poliika neurální. 22 D) Primární defici defici vymezený saldem příjmů a výdajů po vyloučení úrokových plaeb. Jeho význam rose zejména při vymezování dlouhodobé udržielnosi veřejných financí, neboť salda primárního deficiu vedou k růsu dluhu 23, kerý následně lačí na vývoj primárního deficiu. E) Operační (inflačně očišěný) defici vyšší míry inflace mají dopad jak na růs příjmů (axflace, fiskální brzda), ak na výši výdajů. Dluhy se v reálném vyjádření snižují, spláky úroků sice rosou (s jisým zpožděním), ale de faco předsavují i čásečné umořování dluhu. Je nuno pro analýzy vylouči vliv inflace ze spláek úroků, abychom zabránili nadhodnocení deficiu. K omu slouží operační defici souče primárního deficiu a reálných úrokových plaeb (problémy spočívají ve vymezení cenového indexu apod.; viz Erbenová, 1998). (Dalšími ypy ve vymezení deficiů zejména meodiky spočívající na mezigeneračním účenicví (zv. ineremporální přísupy), jež zde nebudeme pro nedosaek prosoru uvažova.) 1.3.3 DISKREČNÍ POLITIKA A AUTOMATICKÉ STABILIZÁTORY Jak jsme v předchozím členění uvedli, je možné sledova různé ypy rozpočových deficiů (a o i za různě vymezené územní celky). Pro naši analýzu je důležié odliši základní ypy deficiů, keré plaí obecně: 1) skuečný (BS ), 2) srukurální (BS STR, ) a 3) cyklický defici (BS C, ). 22 např. srukurální defici rozpoču v ČR a jeho vývoj, konfronovaný s vývoje odhadnuého poenciálního produku, resp. mezery produku, vykazuje silně procyklický vývoj v éměř celé hisorii samosané ČR. Při bližší specifikaci: podporu zrychlení růsu (1995 a 1996), poé nasává období poklesu, dále posíleného fiskální resrikcí (dva zv. balíčky vlády jara a léa 1997). Nasalé fázi oživení dochází k opěovnému posílení růsových endencí ekonomiky prosřednicví expansivní fiskální poliiky (1999 a 2000). Rok 2001 byl v souladu s vývojem ekonomiky, obnovením jejího růsu, charakerizován poklesem fiskálního impulsu éměř k nulové úrovni. Rok následující (2002) však znamená opěovné zesílení fiskální poliiky, a o dokonce více než v období recese. Následující léa 2003 a 2004 předsavuje pouze prodloužení ohoo neblahého a nezdravého vývoje. Viz Žďárek (2005). 23 Pokud reálná úroková míra je vyšší než empo růsu ekonomiky. 14

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Skuečný defici je defici dosažený v daném rozpočovém období. Přesože je jeho definice zdánlivě nejjednodušší, sanovení období, resp. plaeb, keré do daného období ješě náleží a keré nikoliv, je víceméně arbirární záležiosí. Srukurální defici nám umožňuje posuzova význam fiskální poliiky v ekonomice (její pro- nebo proicyklické působení). Zjišění srukurálního salda vyžaduje znalos poenciálního produku ekonomiky a na základě éo informace je možné urči saldo rozpoču v siuaci produku odpovídajícího poenciálnímu produku. Cyklický defici reflekuje fak, že skuečný defici je ovlivněn konjunkurálním vývojem ekonomiky. V období ekonomického vzesupu je příjmová srana navyšována dodaečnými příjmy a výdajová srana v řadě položek nedosahuje sanovených limiů a vice versa v siuaci ekonomického poklesu. Cyklický defici určíme jako rozdíl skuečného deficiu a srukurálního deficiu. I přes relevanní eoreické námiky (výše uvedené) můžeme znázorni předpokládané fungování auomaických sabilizáorů na následujícím obrázku 1. Průběh ekonomického cyklu (siuace pod nebo nad úrovní poenciálního produku) zjisíme z rozpočové linie vzhledem k horizonální ose (úroveň produku Y). Srukurální změna rozpoču by se projevila buď posunem celé rozpočové linie BS (např. při růsu vládních nákupů zboží a služeb G), nebo změnou jejího sklonu (vlivem změny sazby důchodové daně ). 24 Obrázek 1 Rozpočová linie BS BS = NT Y 0 + - 0 Y* Y Pozn.: předpokládáme planos všech základních předpokladů keynesovského modelu (disponibilní množsví zdrojů v ekonomice, ceny fakorů ad.). Pramen: Blanchard (2003), vlasní úprava. Formálně si uvedené vzahy mezi jednolivými deficiy (a jejich složení) můžeme posupně rozepsa: 24 Pro určení srukurálního a cyklického deficiu by bylo zapořebí sanovi akovou linii rozpoču, kerá by vykazovala nulové saldo v případě produku odpovídajícího produku poenciálnímu. Vůči ní by se poé obě salda snadno sanovila. 15

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY BS = BS + BS, (1.7) BS STR, C, = BS ( Y ) BS( Y ), STR, (1.8) BS ( TA TR G) Y, = NT Y = (1.9) kde sazba důchodové daně, Y výše produku (horní index značí poenciální produk v čase), G vládní nákupy zboží a služeb, NT čisé daně, TR výše ransferů, TA výše auonomních (na důchodu nezávislých) daní. (Horní pruh u příslušné veličiny značí výdaje nezávislé auonomní na úrovni důchodu.) Defici veřejného rozpoču v daném roce může bý rozdělen na dvě čási: 1) saldo vyvolané vlivem působení auomaických sabilizáorů (cyklická, nediskreční složka) a 2) saldo vzniklé díky působení diskreční poliiky (srukurální, cyklicky očišěná složka), blíže viz níže. Ad 1) auomaické sabilizáory jsou spojené se zpravidla krákodobými (sřednědobými) flukuacemi, keré jsou mimo konrolu vlády (vliv ekonomického cyklu). Rovněž jsou započeny úrokové plaby, keré jsou z převažující čási určeny exerními fakory. Myšlenka auomaických sabilizačních násrojů je spojena s dílem J. M. Keynese. V pojeí keynesovců by měl sání rozpoče vykonáva funkci jakéhosi lumiče konjunkurních výkyvů v hospodářsví. V případě expanze by cilivé čási příjmové a výdajové sránky rozpoču měly reagova a lumi konjunkurní vzesup, naopak ve fázi poklesu působi proi omuo vývoji (např. viz Seidman, 2003). Velkým problémem je jaké ypy příjmů a výdajů jsou cilivé na průběh konjunkury akovým způsobem, aby jejich vliv na ekonomickou akiviu byl významný. V zásadě se uvažuje o daních odvozených z pohyblivého základu (daně z příjmů) a na sraně výdajů plaby spojené se sociálními dávkami. Komplikace rovněž nasává v případu výskyu permanenních nabídkových šoků, kdy sabilizáory mohou vés k desabilizaci ekonomiky díky rvalým rozpočovým nerovnováhám. Jak fungují auomaické sabilizáory, si můžeme přiblíži prosřednicvím následujícího modelového přísupu založeného na modelu AS-AD. Bude ilusrován popávkový (obrázek 2) i nabídkový šok (obrázek ). 16

Obrázek 2 Auomaické sabilizáory v modelu AS-AS popávkový šok VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY míra inflace π [% ] π π * π () b ( a) S Y Y D ( a) Y D () b 0 produk Y Y * Y a Y b ( ) ( ) Pozn.: siuace (a) je v případě velké reakce, siuace (b) je v případě malé reakce sabilizáorů. Pramen: EC (2001), s. 67, vlasní úprava. Model použiý pro zachycení práce auomaických sabilizáorů vycházi z modelu keynesovského modelu IS-LM. Na sraně nabídky je základem Phillipsova křivka doplněná o vliv racionálních očekávaní (j. Lucasova modifikace), a o v prosředí uzavřené ekonomiky. Formálně si můžeme uvedené vzahy zapsa následovně. (Bližší odvození viz např. Brunila, Bui, in Veld, 2002; Bui, Giudice, 2002). Rovnice AD: Y D e ( b π d ) β ( i π ) ξ D = α + (1.10) kde ( b d ) e ( i π ) π je saldo deficiu očišěné o míru inflace, d je výše veřejného dluhu, je reálná úroková míra, člen ξ D předsavuje dočasný popávkový šok. Rovnice AS je dána: kde S e Y Y + ε ( π π ) + ξ S * e Y je poenciální produk, člen ( π ) = * (1.11) π předsavuje možnos subsiuce (vlivem chyby v očekávání míry inflace), ξ S nabídkový šok (dočasný i rvalý). Saldo veřejného deficiu v daném roce si můžeme rozpsa jako: kde S * b je srukuální defici a ( Y ) zachyceny prosřednicvím parameru ϕ. * ( Y Y ) b = bs + ϕ (1.12) Y je mezera výsupu. Auomaické sabilizáory jsou 17

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Po dosazení (1.12) do (1.10) získáme Y po dalších úpravách D e ( bs + ϕ ( Y Y ) π d ) β ( i π ) ξ D * = α + (1.13) Y D * e [ α ( b + ϕ Y π d ) β ( i π ) + ξ ] 1 (1.14) = S D 1+ α ϕ Předpokládáme, že veřejný rozpoče je blízko vyrovnanosi, úroková míra je na úrovni * umožňující dosažení inflačního cíle ( π ) ve sřednědobém horizonu. Vzhledem k realizaci šoků může krákodobě docháze k odchylkám skuečné míry inflace od cíle. Budou-li uvedené předpoklady splněny a v siuaci racionálních očekávání, můžeme urči rovnovážné hodnoy produkce a míry inflace Y D = Y Y = Y S = Y ε ξ S + d ξ + ε * D ( 1+ α ϕ) (1.15) * π = π ξ D = ε ( 1+ α ϕ) + ( 1+ α ϕ) + d ξ S (1.16) Vliv auomaických sabilizáorů bude ím vyšší, čim vyšší je hodnoa (ϕ ). Jejich vyšší účinnos povede k nižšímu kolísání produkce (menší mezera produkce) a míry inflace. V siuace nabídkového šoku musíme odliši dočasný a rvalý nabídkový šok. (Trvalý nabídkový šok mění samu úroveň poenciálního produku.) Relaivně účinnější sabilizáory vedou k vyšší míře inflace, ale nižšímu poklesu produku, viz obrázek 3. V případě permanenního šoku se rovnice (1.15) mění do podoby (1.17), přičemž silnější auomaické sabilizáory mohou bý v případě negaivních nabídkových šoků nesabilizující jak na produkci, ak na míru inflace. Y ( Y + ξ ) ( 1+ α ϕ) + ξ S ( 1+ α ϕ) + d ε (1.17) * S = ε Jak však již bylo uvedeno, síla auomaických sabilizáorů závisí na předpokladech a řadě v modelu použiých veličin. (Velikos efeků je ovliněna např. veličinami vsupujících do křivek popávky a nabídky, elasiciou ad.) V siuaci oevřené ekonomiky se vliv auomaických sabilizáorů mění vlivem sysému měnového kurzu a chování měnové poliiky 18

VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY (např. při důrazu na míru inflace nemusí v siuaci negaivního nabídkového šoku docháze k flukuaci produkce, ale poenciální produk se přímo mění do siuace zachycené jako ** Y ). Obrázek 3 Auomaické sabilizáory v modelu AS-AS nabídkový šok míra inflace π [% ] π ( a) π () b * π S Y Y D () b 0 produk Y ** Y Y b Y a Y () () * Y D ( a) Pozn.: siuace (a) je v případě velké reakce, siuace (b) je v případě malé reakce sabilizáorů. Pramen: EC (2001), s. 68, vlasní úprava. V praxi jsou vypočíány souhrnné elasiciy a následně cilivosi příjmů a výdajů pro rozpoče. Poslední odhady Komise pro sáy eurozóny shrnuje abulka 1. Samoný výpoče elasici probíhá pro jednolivé položky, pro souhrnnou elasiciu jsou použiy váhy příjmové (výdajové) položky na celkových příjmech (celkových primárních výdajích). Dílčí elasiciy jsou na příjmové sraně odhadovány pro osobní a podnikové daně, sociální příspěvky, nepřímé daně, na výdajové sraně jsou o výdaje spojené s nezaměsnanosí (podrobněji viz EC, 2006a, Box II.3)... Tabulka 1 Rozpočové elasiciy a cilivosi Elasicia příjmů Elasicia výdajů Cilivos příjmů Cilivos výdajů AT 0,96-0,08 0,43-0,04 BE 1,00-0,16 0,47-0,07 DE 0,97-0,27 0,40-0,11 EL 1,07-0,04 0,42-0,01 ES 1,09-0,16 0,38-0,05 FI 0,92-0,21 0,41-0,09 FR 0,98-0,12 0,44-0,06 IR 1,14-0,16 0,36-0,05 IT 1,17-0,04 0,49-0,02 LU 1,14-0,04 0,48-0,01 NL 1,01-0,42 0,39-0,17 PT 1,08-0,91 0,41-0,04 EU-12 1,04-0,16 0,42-0,06 Pramen: EC (2006a), s. 106, s. 107, vlasní úprava. 19