KONFERENCE O ZAVÁDĚNÍ POLITIK UDRŽITELNÉ DOPRAVY VE MĚSTECH V RUSKU A DALŠÍCH ZEMÍCH SPOLEČENSTVÍ NEZÁVISLÝCH STÁTŮ (CIS) 30. září 1. října 2004 Ministerstvo dopravy Ruské federace Sadovaja-Samotechnaja str. 10 Moskva ZLEPŠOVÁNÍ VEŘEJNÉ DOPRAVY V RUSKU: STRATEGIE A AKCE SVĚTOVÉ BANKY Ben EIJBERGEN Světová banka Washington D.C. (USA) A. Ivanov - Ministerstvo dopravy Ruské federace
1. Současná situace v ruských městech Přibližně 75 % všech Rusů žije v městských oblastech. Zhruba 85 % svých jízd motorovými vozidly Rusové podnikají dopravními prostředky systému veřejné dopravy ve srovnání s asi 20 % v západní Evropě a 3 % v USA. Každý rok uskutečňuje přibližně 106 milionů obyvatel Ruska zhruba 36 miliard cest pozemní dopravou. Systém ruské městské hromadné dopravy (UPT), který přepravuje cestující ve městech, je jedním z největších systémů MHD na světě. Má k dispozici více než 78 000 vozidel pozemní dopravy (autobusy, tramvaje a trolejbusy), které jezdí na více než 11 000 trasách. 1 Bohužel ve většině ruských měst jsou tyto systémy výrazně na ústupu nebo jsou v těžkých nesnázích, a to jak v případě úrovně poskytované dopravy, tak i pokud jde o stárnutí vozidlového parku. Investice do vozidel neodpovídají poptávce. Stále se snižuje podíl nově zakoupených vozidel v poměru k vozidlům, která již mají za sebou svou ekonomickou životnost. Ročně je vyhověno pouze 25 % požadavků na nový vozidlový park. Zhoršování technického stavu vozidlového parku městské hromadné dopravy a přepravy občanů měst bylo způsobeno kombinací různých faktorů, včetně velmi vysokého procenta zvýhodněných cestujících, nízkého jízdného, nedostatečného výběru jízdného a celkově neefektivního zajišťování dopravy. V dobách Sovětského svazu byly tyto nedostatky kompenzovány štědrými veřejnými dotacemi dopravním společnostem. Za současných podmínek tržního hospodářství však dotace na takové úrovni nejsou možné. Přesto je celková výše subvencí, poskytovaná provozovatelům městské a předměstské osobní dopravy ze všech vládních rozpočtů, významná. V r. 2000 činila přibližně 13,6 miliard rublů (asi 450 milionů USD) a podle posledních zpráv se subvence zvyšují. Kromě toho podle odhadů úředníků pro místní dopravu činí poskytované subvence pouze zhruba dvě třetiny výše, která je zapotřebí k pokrytí provozních ztrát a mnohem nižší reprodukce kapitálu na vozidlový park. Pokles služeb městské hromadné dopravy měl přímo za následek vznik soukromých dopravců v mnoha ruských městech, z nichž někteří poskytují většinu služeb. 2 Tento fenomén sice pomohl vyrovnat celkový pokles služeb městské hromadné dopravy, ale zavedení soukromých dopravců s sebou přineslo řadu problémů, jako například divoká konkurence s tradičními státními dopravci, velký počet malých vozidel s problematickou bezpečností, nevypočitatelné a nebezpečné způsoby řízení, výskyt kriminálních jevů, přehlížení potřeb zvýhodněných cestujících a celkově nedostatečnou regulaci sektoru státními orgány. 2. Strategie doporučená Světovou bankou Je naléhavě nutné mnohem efektivněji mobilizovat a regulovat potenciál soukromého sektoru. Toho lze dosáhnout celoplošným zavedením nabídkového řízení nebo franšíz na provozování dopravy v městských oblastech. K usnadnění této reformy bude důležité vyvinout nové dovednosti a postupy na úrovni městské správy. Jen tak bude možné zavedení takových konkurenčních služeb kompetentně řídit. Bude zapotřebí je zavádět postupně, aby v průběhu období přechodu na tržně orientované poskytování městské hromadné dopravy byla doprava veřejného sektoru zajišťována adekvátním způsobem. 1 Tato statistika zahrnuje všechny veřejné dopravce a všechny soukromé dopravce provozující sedm či více vozidel. Celkový počet vozidel by byl výrazně vyšší, kdyby byla zahrnuta vozidla malých soukromých dopravců. 2 Podle odhadu je v 10 až 15 % ruských měst s počtem obyvatel nad 100 000 zhruba 30 až 40 % celkových cest městskou dopravou zajišťováno soukromým sektorem. (viz Studie reformy sektoru městské dopravy, úkol # 1 Technická zpráva.)
Kromě problémů v městské hromadné dopravě se v mnoha ruských městech zhoršují sítě městských komunikací a řízení městské dopravy je buď těžko srozumitelné, nebo vůbec neexistuje. Špatný stav městských komunikací je způsoben hlavně nedostatkem adekvátních komunálních finančních prostředků na údržbu silnic a jejich obnovu. Rychlý růst soukromého vlastnictví motorových vozidel problém ještě zhoršil, protože na sítích městských komunikací došlo k většímu opotřebení a zničení vozovek a v některých městech také ke vzniku dopravních kongescí. V letech 1990-99 park motorových vozidel v Rusku narůstal ročně průměrně o 7,6 % (z 11,9 milionů vozidel na 22,9 milionů vozidel). K nárůstu docházelo většinou v městských oblastech. 3 Zhoršování silničních sítí mělo zase nepříznivý dopad na vozidlový park veřejné dopravy a celkové provozní podmínky pro všechna motorová vozidla. Ruská federální vláda se svými programy zlepšování celostátní infrastruktury a služeb na celostátní úrovni zaměřuje na potřeby široké populace, malá pozornost je však věnována pomoci místním správám, pod které spadá většina obyvatel, aby mohly tyto úkoly zvládnout. I když jsou poslední snahy federální vlády zaměřeny na pomoc regionům a subjektům federace, jak dokládá Projekt fiskální decentralizace financovaný Světovou bankou, tato pomoc není cíleně poskytována městským správám, které jsou nejvíce bezprostředně spojeny s potřebami převládající části celkové populace státu a hlavní části chudších obyvatel. 4 Federální vláda by měla být iniciativnější v poskytování pomoci městským správám při šíření a podporování technicky nejlepších postupů v různých sektorech včetně městské dopravy. Měla by pomáhat městům zvyšovat jejich kompetentnost ve finančních záležitostech prostřednictvím pobídek motivujících k zavádění reforem šetřících náklady. 5 Intervence federální vlády jsou stále nedostatečné nebo žádné. Důvodem nedostatku zainteresovanosti je, že hlavní odpovědnost za městskou dopravu (UT) nese místní správa, ale vzhledem k významu a bídné situaci městské dopravy v Rusku by ruská vláda měla přemýšlet o aktivnější nápomocné roli. Ve strategii dopravy lze rozpoznat první signál aktivnějšího přístupu. Podle našeho názoru by reformy městské dopravy měly být zaměřeny na tři prioritní oblasti. Priorita číslo 1 Zlepšená kvalita a finanční udržitelnost městské veřejné dopravy Toho lze dosáhnout hlavně prováděním reforem v těch městech, která jsou ochotna poskytovat hlavní služby městské veřejné dopravy na bázi dobrého řízení a konkurenceschopnosti. Přesněji řečeno na trhu by byla konkurence, tj. výhradní poskytování služeb městské veřejné dopravy na vybraných tratích nebo úsecích zúčastněného města, na základě smluv uzavřených na dostatečně dlouhou dobu, aby byly přitažlivé pro vážné zájemce o nabídkové řízení. Podle podobných reforem uskutečněných v některých zemích se předpokládá, že vládní subvence lze výrazně omezit bez snížení kvality dopravy. Například v Londýně byly v 90. letech náklady na vozový kilometr služeb městské hromadné dopravy 3 Růst soukromého vlastnictví automobilů byl dokonce rychlejší než růst celkového parku motorových vozidel. Z 9 milionů v r. 1990 vzrostl na 19,6 milionů v r. 1999, tj. v průměru zhruba o 9 % ročně. 4 Regionální vlády mají na starosti převážně záležitosti venkovských oblastí a regionů a mohou mít priority, které se neshodují s prioritami místních správ. Přibližně 70 % (23 milionů lidí) obyvatel, kteří žijí v Rusku pod hranicí chudoby, žije v městských oblastech. 5 Tento typ intervence na federální úrovni hrál důležitou roli v jiných velkých federalizovaných republikách, kde odpovědnost za městskou hromadnou dopravu je především na úrovni města či městské aglomerace. Dobrými příklady jsou Brazilský úřad pro městskou dopravu Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos v Brazílii a Federální dopravní správa v USA.
sníženy o 35 až 40 %, aniž by utrpěla kvalita dopravy, zavedením konkurence v poskytování služeb a během desetiletého období implementace byly veřejné subvence na služby městské veřejné dopravy sníženy téměř na nulu. Ve Stockholmu zavedením konkurence náklady na vozokilometr klesly asi o 20 % bez nepříznivého dopadu na kvalitu dopravy. V některých australských a novozélandských městech byly vládní subvence sníženy o 10 až 40 % buď se stejnou, nebo zvýšenou kvalitou dopravy v systému dopravní konkurence. Vezmou-li se v úvahu tyto příklady, pokračující reformy ve městech a inspirující dobré příklady pro ostatní města by mohly vést k významnému snižování subvencí centrální vlády a místních správ. Doporučení Zahájení ve městech orientovaných na reformu, poskytovat hlavní služby městské veřejné dopravy na základě dlouhodobých smluv pro vybrané tratě nebo úseky města. Priorita číslo 2 Zlepšený provoz osobní dopravy a zlepšení celkových dopravních podmínek pomocí investic do vybraných městských komunikací a řízení dopravy Druhou otázkou reformy, která by mohla materiálně zlepšit (a odměnit) ochotu měst zavést reformy městské veřejné dopravy, by bylo výběrové zlepšení městské silniční infrastruktury a přidružená opatření k řízení dopravy. Tyto cílené investice by byly uskutečněny s primárním cílem zlepšit provoz veřejné dopravy a se sekundárním cílem zlepšit celkové dopravní podmínky. 6 Doporučení Investovat do městské silniční infrastruktury a provádět opatření k řízení dopravy, která by zvýšila efektivitu veřejné dopravy a zlepšila dopravní proud. Priorita číslo 3 Kompetentnější instituce pro městskou dopravu na úrovni národní vlády a místní správy Kromě zavádění reforem zaměřených na zlepšování služeb městské veřejné dopravy je jasné, že současná institucionální způsobilost Ministerstva dopravy dál postupovat v reformách městské dopravy a v nejlepších postupech v ruských městech je nedostatečná a naléhavě vyžaduje zlepšení. Konkrétněji je nutno posílit způsobilost ministerstva, a to za prvé pokračovat v reformách městské hromadné dopravy a za druhé pokračovat v nejlepších postupech plánování městské dopravy a dopravního inženýrství. Očekává se, že část této způsobilosti bude mít ministerstvo a část připadne vzdělávacím institucím, které by mohly uzavřít s ministerstvem smlouvu na vedení vzdělávacích programů pro úředníky městské správy v oblasti městské dopravy. 7 Předpokládá se rovněž, že díky tomuto přístupu by města dosáhla zlepšení institucionální způsobilosti a praktických znalostí pro plánování, navrhování, rozpočtování a implementování služeb městské veřejné dopravy, infrastruktury městské dopravy a řízení dopravy na udržitelné bázi. 6 Zajištění výhradní priority autobusové dopravy by bylo vysoce prioritní investicí. 7 Čtyři vzdělávací instituty spolupracující s Ministerstvem dopravy se již vzdělávají v oblasti reforem městské veřejné dopravy na základě grantu poskytnutého Světovou bankou prostřednictvím nizozemské vlády.
Doporučení Udělit prioritu zlepšování vzdělávání na Ministerstvu dopravy a vzdělávacích institucích. Smlouva na vzdělávání úředníků městské správy v oblasti provozu, plánování a řízení městské dopravy. 3. Akce Světové banky 1. Práce Světové banky v období 10 let (první výzkum sektoru provedený organizací Holt group byl dokončen v r. 1994!) V r. 1994 jsme v Rusku zahájili práce v oblasti dopravy, Rusko se stalo novým členem Světové banky a znalosti o sektoru nebyly k dispozici. Přesně před deseti lety tým vypracoval velmi dobrý podrobný rozbor situace a rozvoj strategie. Tento průzkum byl prováděn v rámci přípravy projektu a nakonec vedl k vypracování projektu pro 14 měst. Cílem bylo zachovat nezbytnou kapacitu městské dopravy ve 14 městech (nové investice do vozidel, obnova vozidel), přesunout břemeno financování provozu veřejné dopravy z veřejného rozpočtu na cestující, reformovat postavení veřejných dopravců a jejich vztahy s orgány městské správy, zlepšit provoz, údržbu a plánování společností a zapojit soukromý sektor do zajišťování provozu městské hromadné dopravy. I když byl projekt úspěšný, možná nevyřešil vše podle našich plánů (tj. Světové banky, měst, ministerstva dopravy, dopravců), ale určitě poskytl velmi cenná poučení. 2. Poučení z prvního projektu Městská doprava v Rusku. Poučení na které bych se rád zaměřil se týká spojení mezi politickým programem a institucionální mocí učinit změny. Příliš pozdě jsme si uvědomili, že tady byla role pro federální vládu. Historie projektu ukazuje spoustu úsilí vyvinutého městy na experimentování s regulováním veřejné dopravy, ale k rozhodující změně došlo, až když bylo regulační úsilí přeneseno na ministerstvo dopravy (MoT). Ministerstvo dopravy samo mělo a má kompetence vyvíjet národní regulační rámec, který by dal městům široký prostor pro implementaci v konkrétní oblasti. Například otázka osvobození od jízdného by mohla být vyřešena, kdyby ministerstvo financí přijalo během jednání právní závazek tak učinit. Z toho plyne poučení, že břemeno je nutno umístit tam, kde jsou pravomoci k provádění změn jednoduché, ale velmi obtížné. 3. Program dálkového vzdělávání pracovníků dopravní správy. Granty vlád některých evropských zemí na zvýšení atraktivity. První výsledky. Když v r. 2002 skončil projekt městské dopravy, ruské ministerstvo dopravy a Světová banka začaly projednávat způsoby (na základě projektových postupů/směrů reformy) upevňování, podporování, šíření vzájemně dohodnutého programu reformy městské hromadné dopravy. V rámci tohoto programu se ministerstvo dopravy a Světová banka dohodly na spolupráci v přípravě a implementování programu dálkového vzdělávání, kde by se různá města v ruské federaci mohla poučit o posledních přístupech, metodách a procesech v oblasti plánování a provádění reforem městské hromadné dopravy na úrovni městské správy. Na podporu tohoto navrženého programu Světová banka zajistila pět grantů různého rozsahu a pro různé účely.
V reakci na znepokojení nad stavem městské veřejné dopravy Federální ministerstvo dopravy provedlo šetření stávajících podmínek v ruských městech a vypracovalo tzv. Otevřený program reformy, který jim má pomoci stanovit a provádět tržně orientované reformy. Program byl vypracován na základě projektu městské dopravy a program také revidoval mezinárodní zkušenosti s tržně orientovanými reformami a určil řadu postupů, které jsou pokládány za vhodné pro ruská města. Na základě uznání, že městská veřejná doprava je záležitostí subjektů federace a ne federální vlády, bylo na Federálním ministerstvu dopravy v Moskvě zřízeno Centrum pro reformu městské veřejné dopravy, které má městům pomáhat řešit problémy jejich městské dopravy. Tento vzdělávací program byl vypracován centrem za pomoci institutu Světové banky a odborníků financovaných britskou, irskou a nizozemskou vládou a jeho účelem je podávat praktické instrukce městům při řešení problémů reformy. Máme pozoruhodný soubor hotových učebních materiálů, které byly použity pro instruktora lektorů v Sankt Petersburgu, Moskvě, Omsku a Saratově. Materiály jsou na ruské webové stránce, budou však také brzy k dispozici na webové stránce Světové banky. Tyto materiály poskytnou poradenství a pomoc praktikům ve veřejném a soukromém sektoru. Skutečně si myslím, že by také posloužily velkému cíli v západní Evropě. Jsme velmi vděčni za příležitost prezentovat dnes naši spolupráci s ruskou vládou a velmi nás těší, že naše doporučení a posouzení lze sdílet se všemi, kteří mají zájem na zlepšování městské veřejné dopravy v Rusku. Musíme hledat způsoby koordinování našeho myšlení a úsilí. Za tímto účelem Světová banka zpřístupní rozsáhlou práci v sektoru obsahující veškeré průzkumy, analýzy a vzdělávací programy uskutečněné v Rusku v této oblasti. V budoucích programech a projektech, budou-li implementovány různými organizacemi, může být nebo dokonce by mělo být využito tohoto velmi cenného analytického a implementačního úsilí. Využijme našich společných zdrojů a poznatků. Název originálu: Improving Public Transport in Russia: Strategy and Actions of the World Bank Zdroj: Conference on implementing sustainable urban policies in Russia and other CIS countries, 30 September 1 October 2004 Překlad: Lidmila Zrzavecká Korektura: ODIS