T T. Think Together Eliška Matušková THINK TOGETHER

Transkript

1 Česká zemědělská univerzita v Praze Provozně ekonomická fakulta Doktorská vědecká konference 4. února 2013 T T THINK TOGETHER Think Together 2013 Přínosy a rizika využití outsourcingu v organizacích veřejného sektoru Benefits and Risks of Outsourcing in Public Sector Organisations Eliška Matušková 9

2 Abstrakt Příspěvek se zaobírá možnostmi využití outsourcingu v organizacích veřejného sektoru. Veřejný sektoru je součástí hospodářství každého státu, přičemž se v něm poskytují veřejné statky (zboží/služby) na uspokojení různých potřeb obyvatel. Outsourcing veřejných služeb, případně pomocných služeb je jednou z možností zabezpečování těchto aktivit ve vyspělých státech. Otázka, které druhy služeb mají být outsourcované, závisí na teoretickém vymezení tohoto problému a zároveň i na praktických zkušenostech z využívání tohoto nástroje. Přínosy realizace outsourcingu spočívají: v úspoře nákladů, ve variabilitě poskytovaných služeb, ve zlepšení a zjednodušení řízení, v nárůstu řídících schopností a zručností, ve zlepšení technologií, v lepším využívání zdrojů a zařízení, ve zvyšování kvality a flexibility poskytovaných služeb, v ekonomickém rozvoji daného regionu. Zápory spočívají: ve snižování počtu veřejně poskytovaných služeb, v možnosti úniku citlivých informací, v problémech souvisejících s realizací veřejných tendrů, v možném snižování kvality služeb, v nákladech outsourcingu, ve ztrátě kontroly nad vykonávanými službami apod. Klíčová slova Veřejný sektor, veřejné služby, outsourcing. Abstract This paper deals with outsourcing in the public sector. The public sector is the part of economic and administrative life that deals with the delivery of goods and services by and for the government, regional or local/municipal. Public sector outsourcing is now a wellestablished mechanism for government service provision. Outsourcing the provision of traditionally publicly-provided services has become commonplace in most industrialized nation. The question of what kinds of government services should be outsourced depends on one s theoretical perspective on issues such as the extent to which the private sector should be involved in the provision of government services. It also depends on practical considerations as to what services can successfully be outsourced, in the sense that the desired cost savings and service quality will be achieved. The advantages of outsourcing include the potential for: cost savings; increased accountability of service providers through contract specifications and performance measurement; better work and management practices; access to greater skills, knowledge or technology; better use of capital and equipment; better service quality; greater flexibility in services; local industry development. The disadvantages are: reduced accountability of government for contracted services; loss of privacy and confidentiality of personal information; collusive tendering and other tendering problems; loss of control by the government over the contracted services; reductions in quality of services; the costs of outsourcing. Key Words Public sector, services, outsourcing Cíl Při tradičním způsobu zabezpečování veřejných služeb se v praxi čím dál častěji setkáváme se zapojováním podnikatelských subjektů z veřejného i soukromého sektoru do těchto aktivit, proto je hlavním cílem této práce analyzovat Think Together 2013 Dostupné z:

3 a prezentovat poznatky získané rozborem situace na českém trhu v oblasti využití outsourcingu. Materiál a metodika Metodickým východiskem pro zpracování tohoto příspěvku byla studie publikací a dostupných dokumentů ze zkoumané oblasti. Součástí hospodářství každého státu je i veřejný sektor. Veřejný sektor je produktem veřejné politiky státu, je významnou součástí každé vyspělé ekonomiky a v průběhu druhé poloviny dvacátého století roste relativně rychlý tempem. Veřejný sektor poskytuje společnosti veřejné statky, přičemž pojmem statky se v ekonomické teorii rozumí statky a služby, kterými se uspokojují různé potřeby. Organizace a způsob poskytování veřejných statků souvisí s politickým a administrativním stavem v daném státě a se změnami postavení a úloh organizací veřejného sektoru. Rozhodnutí o způsobu zabezpečování veřejných statků v daném státě nejsou nezvratné, přitom politické řízení veřejných institucí se může rozhodnout, co bude zabezpečovat a jakým způsobem to bude zabezpečovat. Zabezpečování veřejných služeb v České republice probíhá transformací již několik let reagujíc přitom na společenské změny především v Evropě. V souvislosti s měnícími se technologickými možnostmi, rozšiřující se nabídkou trhu a zkušenostmi s inovativními způsoby zabezpečování veřejných statků/služeb v jiných státech, se ukazují nové pohledy na to, jaké aktivity je vhodné či nevhodné zabezpečovat prostřednictvím organizací veřejného sektoru, které aktivity se přenechají na zabezpečení jiným subjektům a jaké budou konečné dopady na dostupnost, kvalitu a nákladovost těchto služeb. Jestliže je současné období v evropském měřítku charakterizováno neustálým tlakem na snižování veřejných výdajů, hledání racionalizačních mechanismů v organizacích veřejného sektoru je mimořádně aktuální a potřebné. V řízení organizací veřejného sektoru jsou zaváděny principy New Public Management, který je možno vymezit jako zavádění metod řízení známých z podnikového prostředí do prostředí veřejného sektoru. Hlavním motivem tohoto postupu je snaha o maximalizaci užitku (zvýšení množství poskytovaných veřejných statků), který se může dosáhnout z veřejných zdrojů a zvyšování flexibility fungování veřejného sektoru. Klasický způsob řízení z předcházejícího období je postupně nahrazován modelem zavádějícím prvky soutěže na trhu, se současným sledováním jednotlivých ekonomických ukazatelů. Možností a oblastí jak a kde dosáhnout zvýšení efektivnosti veřejného sektoru je několik, například: změna organizačních struktur, zavádění integrovaných informačních systémů, způsoby financování, tzv. PPP projekty 1 apod., přičemž nové principy řízení se mohou aplikovat na více úrovních řízení, a to od centrální až po úroveň jednotlivých institucí (Černěnko, 2008). New Public Management je určitou filozofií, určitým stylem myšlení a určitou strategií obsahující nejen principy a zásady, ale i celou řadu ověřených postupů (TQM, Benchmarking, Value for Money, Outsourcing, Public Private Partnership, Management by Objectives a jiné), z kterých je potřeba umět zvolit ty, jejichž použití je v konkrétních podmínkách adekvátní (Balážová, 2006). 1 Určitou nadstavbou veřejných zakázek jsou projekty partnerství soukromého a veřejného sektoru (tzv. Public-Private Partnership, dále jen PPP projekty). Oproti klasickým veřejným zakázkám se jedná o dlouhodobější kontrakty, v rámci kterých soukromý sektor přebírá část funkcí sektoru veřejného, resp. se zavazuje dlouhodobě poskytovat veřejnosti zboží a služby, které by měl zajišťovat sektor veřejný. Odměnou za tuto činnost jsou soukromým subjektům buď příjmy z veřejných rozpočtů nebo předání práv vybírat určité platby od veřejnosti. Smlouvy v rámci projektů partnerství jsou také často spojeny s poskytnutím určitého monopolního postavení. ISBN:

4 Uvedené trendy zaznamenávané ze současné praxe způsobují v teoretické rovině změny v jednoznačnosti definování veřejného sektoru a posun od jeho úzkého a jednoznačného vymezení, přičemž dochází ke komplexnímu přehodnocování úloh veřejného sektoru a soukromého sektoru a také k přehodnocování jejich podílu při zabezpečování veřejných statků/služeb. Vymezení veřejného sektoru a veřejných statků Obyvatelé daného státu mají různé typy potřeb a zájmů. Kromě uspokojování základních osobních potřeb jako je strava, oblečení, bydlení, mají prospěch i z toho, že je zabezpečené např. veřejné osvětlení, národní obrana, bezpečnost země apod. Soukromý sektor poskytuje soukromé statky. Za soukromé statky se považují ty, pro které existuje trh a za které přijímatel musí zaplatit určitou cenu. Když někdo nechce, anebo nemůže zaplatit cenu za určitý soukromý statek, je z jeho spotřeby vyloučený (Sivák, 2007). Jestliže trh neposkytuje všechny statky na komplexní uspokojení potřeb, část potřeb obyvatel je uspokojována prostřednictvím veřejného sektoru. Samuelson, který je považován za zakladatele teorie veřejných, kolektivních statků, vymezuje veřejné statky následovně: veřejné statky jsou ty, jejichž užitek se nedělitelně rozptýlí po celé společnosti bez ohledu na to, zda si jednotlivci přejí veřejný statek koupit nebo ne (Samuelson, Nordhaus, 2000). Kromě termínu veřejné statky se používá i termín veřejné služby. Veřejné služby jsou netrhové nemateriální aktivity veřejného sektoru, přičemž užitečné efekty, které vznikají při poskytování veřejných služeb, se podílejí na uspokojování veřejných potřeb. Pod veřejnými službami se v tomto textu rozumí služby zabezpečované veřejným sektorem buď přímo (přes veřejný sektor) nebo nepřímo (zabezpečovány soukromým ziskovým či neziskovým sektorem) (Beblavý, Sičáková, Beblavá, 2006). Podstatou existence veřejných statků je skutečnost, že samotný trh, jak už bylo uvedeno, neposkytuje dostatečnou nabídku veřejných statků a tyto jsou potom spojené právě se selháním trhu. Jestliže trh veřejné statky neposkytuje, tyto musí poskytovat jiný subjekt, a to stát. Z tohoto důvodu je jednou ze základních úloh státu zajišťovat například národní obranu, činnost justice, policie, požární ochrany, služby vzdělávání, ochrany zdraví apod. Důležité je uvědomit si, že produkce veřejných statků je ekonomická činnost přinášející větší nebo menší užitek pro celou společnost, který není možno ponechat na soukromé podnikání. Užitek z těchto statků je totiž rozptýlený mezi obyvatelstvo tak, že žádná jednotlivá firma nemá motivaci je poskytovat. Jestliže soukromá iniciativa je nepostačující, o zabezpečení veřejných statků se musí postarat vláda (Sivák, 2007). Veřejný sektor dle Rektoříka je ta část národního hospodářství, v které se ve veřejném zájmu realizují veřejné služby, je financována převážně z veřejných rozpočtů, je řízená a spravována veřejnou správou, rozhoduje se v ní veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole (Rektořík, 2002). Účelem fungování veřejného sektoru je naplnění veřejného zájmu a správa věcí veřejných, přičemž subjekty veřejného sektoru harmonicky doplňují, modifikují a podněcují soukromý sektor, s kterým tvoří společnou tržní ekonomiku. O tom, jaké množství veřejných statků, případně veřejných služeb se v daném státě bude produkovat, se rozhoduje na politické úrovni, a to v procesu sestavování veřejných rozpočtů. Samotný fakt, že daný statek je čistým veřejným statkem ale ještě nemusí znamenat, že stát má povinnost ho zajišťovat (Frank, Bernanke, 2003). Veřejný sektor může uzavírat smlouvy o produkci daného statku se soukromým producentem, jak se to ISBN:

5 od 80. let dvacátého století například realizuje ve Velké Británii v oblasti zabezpečování zdravotní péče (Jackson, Brown, 2003). Smluvní zabezpečování (kontrakty) veřejných služeb se poměrně rychle začaly používat i v tranzitivních oblastech střední a východní Evropy včetně ČR. Značným nedostatkem je skutečnost, že aplikace rozlišných podob smluvního zabezpečení není založena na systémovém přístupu a má náhodný a stochastický charakter (Němec, 2002). To, zda se veřejný sektor rozhodne produkovat statky sám, nebo jejich produkci zadá jiným subjektům, závisí na mnoho faktorech. Jedním z faktorů může být například snaha o přísnou kontrolu nad dodržováním kvality služeb, v jiných případech je nežádoucí přenechat produkci statků soukromému sektoru, jako je to v případě fungování právního systému a zabezpečování obrany. V jiných oblastech je však možné na zabezpečení veřejných služeb využívat i subjekty jak z veřejného, tak i ze soukromého, případně z neziskového třetího sektoru. Co se týká platby za veřejné statky, tak v praxi dochází k následujícím základním možnostem (Beblavý, Sičáková-Beblavá, 2006): 1. Soukromá produkce v podmínkách individuálních plateb, 2. soukromá produkce a veřejné financování, 3. veřejná produkce a veřejné financování, 4. veřejná produkce a individuální platby. Možnosti využití outsourcingu ve veřejném sektoru V souvislosti s poskytováním veřejných statků vzniká problém, kdo a z jakých zdrojů veřejné statky bude poskytovat. Stát není výlučným poskytovatelem veřejných statků v žádné společnosti. Mnoho veřejných statků běžně poskytuje soukromý sektor. Jejich alternativní financování může být např. i z darů poskytovaných charitativním organizacím, financování prostřednictvím uzavřených soukromých smluv, jiná forma financování může být případně prodejem vedlejších produktů vytvářených v souvislosti s veřejným statkem (Frank, Bernanke, 2003). Pokud jde o čisté veřejné statky, jako je obrana, bezpečnost (činnost policie), spravedlnost (činnost justice), tyto jsou zabezpečované především z veřejných zdrojů ze státního rozpočtu. I v těchto oblastech však existují pomocné obslužné aktivity (např. zabezpečování stravování, úklid a ostraha objektů, opravy majetku, skladování materiálu apod.), které je možno zabezpečovat i subjekty soukromého sektoru. Veřejný sektor může veřejné statky poskytovat následujícími způsoby: Vlastním poskytováním, plně smluvním způsobem, formou PPP projektů, částečně/sdíleně smluvním způsobem (joint contracting), zpětně smluvním způsobem (contracting back in). 2 Veřejný subjekt v ČR má při výběru organizace, která bude poskytovat vybranou službu několik možností (Beblavý, Sičáková-Beblavá, 2006): 1. Pověřit výkonem služby svou vlastní organizační složku 2 SIČÁKOVÁ BEBLAVÁ, E.: Zabezpečovanie a poskytovanie služieb územnou samosprávou v SR. Dostupné na: ppp.ppt ISBN:

6 v tomto případě jde o interní způsob poskytování služby. Organizační formou je potom buď rozpočtová anebo příspěvková organizace. 2. Pověřit výkonem služby právnickou osobu, kterou zřídil anebo v které má majetkový podíl. Může se jednat o obchodní společnost ve vlastnictví místní a regionální správy. 3. Pověřit výkonem služby právnickou osobu, v které nemá žádný majetkový podíl ani ji nijak úplně nebo částečně neovládá v tomto případě jde o klasický outsourcing, tedy o externí způsob poskytování služby. Při rozhodování se o vhodnosti jednotlivých organizačních forem pro uskutečňování příslušné aktivity je potřeba dobře poznat vlastnosti aktivity, přitom funkce, kterou chce veřejný sektor zabezpečovat, předchází organizační formě. Smluvní zabezpečování veřejných statků, případně určitých služeb ve veřejném sektoru znamená, že veřejné instituce nesou za výkon těchto služeb svou politickou odpovědnost, a to v oblasti optimálního rozsahu a kvality. Činnosti služby, které je nutné zabezpečovat nebo podporovat veřejně (z důvodu selhávání trhu) se v současnosti dále veřejně plně nebo částečně financují, avšak jejich vlastní produkce se realizuje v pluralitním prostředí všech vlastnických forem (public-private-civic sector mix). Důvodem alternativních podob poskytování služeb ve veřejném sektoru je plné zrovnoprávnění všech vlastnických forem v soutěži o veřejné objednávky. Tento postup představuje jeden z hlavních trendů moderní reformy veřejného sektoru (Meričková, 2004). Produkce služeb může být svěřená na základě smluvního vztahu i soukromým producentům, případně neziskovým organizacím, i když v ČR se zatím poskytování veřejných služeb neziskovými organizacemi (občanská sdružení, nadace) nevyskytuje. Veřejný subjekt si při zabezpečování přitom může vybrat z více typů partnerů a nemusí zůstat jen u jednoho dodavatele. Jedním z uváděných možných způsobů zvýšení efektivnosti využívání zdrojů určených na zabezpečení veřejných statků je i realizace outsourcingu v organizacích patřících do veřejného sektoru. Tyto organizace by se měly samozřejmě orientovat především na kvalitní zabezpečení veřejných statků a obslužné činnosti, které jsou součástí aktivit těchto organizací a je možné je outsourcovat. Škála outsourcovaných činností v organizacích veřejného sektoru je široká, přičemž rozdíly ve využívání outsourcingu odrážejí i charakter pracovního trhu. Jednotlivé činnosti/služby je možno rozdělit do třech skupin, viz Tab. 1. Důvodem externího způsobu zabezpečování pomocných činností v organizacích veřejného sektoru v ČR je (Němec, 2002): 1. tlak na snižování počtu vlastních zaměstnanců, 2. ekonomické výhody (pokles nákladů při zachování nebo růstu kvality), 3. zjednodušení managementu organizace, 4. snaha o růst kvality poskytovaných služeb, 5. nedostatek vlastních kvalifikovaných pracovních sil na výkon příslušné služby interním způsobem, 6. příkaz nadřízené organizace. ISBN:

7 Tabulka č. 1: Rozdělení činností zabezpečovaných organizacemi veřejného sektoru Skupina Charakter činností Typy outsourcovaných činností mají nízkou hodnotu a pro poslání Pomocné činnosti (úklid budov, správa zařízení, stra- vládní organizace nejsou rozhodující vovacích zařízení, ostraha objektů) Doplňkové odborné služby, s vysokou hodnotou, pro činnost vládní organizace činnosti značně důležité (IT služby, právní Hlavní činnosti služby, řízení lidských zdrojů, bankovní a finanční služby) činnosti, které mohou být vnímány jako výlučné úlohy vlády (správa věznic, záchranná služba, požární ochrana, potravinářská inspekce, auditorské služby) Zdroj: Zpracováno dle: Beblavý, Sičáková-Beblavá (2006). Produkce veřejných služeb (případně pomocných služeb vykonávaných v organizacích veřejného sektoru) soukromými a neziskovými subjekty je spojená s mnohými potenciálními přínosy. Pokud je efektivně realizována, napomáhá růstu míry variability nabídky veřejných služeb, zvyšování technické efektivnosti a růstu kvality poskytování služeb, a to aktivním využíváním různých inovací. Efektivní a kvalitní poskytování veřejných služeb však vyžaduje důsledně zvážit nejen všechny výhody, ale i potenciální rizika, která sebou přináší jak jednotlivé tradiční formy, tak i moderní formy partnerství veřejného a soukromého sektoru. Významnou bariérou smluvního zabezpečování pomocných služeb se v ČR jeví nedostatečně rozvinutý soukromý sektor, tj. nedostatečný počet dodavatelů produkujících tyto služby. Mezi další faktory, které vedou organizace k rozhodnutí nezabezpečovat činnosti externím způsobem, patří: nižší náklady interního způsobu zabezpečování služby, nedostatek kvalitních nabídek ze strany soukromého sektoru, nemožnost přesunu prostředků mezi rozpočtovými položkami, špatné zkušenosti se smluvním zabezpečováním pomocných služeb. Za další bariéru zvýšení počtu smluvních služeb v organizacích veřejného sektoru ČR je možné považovat i nedostatek metodických pomůcek, případně interních norem, které by těmto subjektům ulehčovali činnosti související s realizací outsourcingu. Změna způsobu zabezpečování veřejných služeb přináší více změn i ve struktuře a ve způsobu řízení organizací veřejného sektoru. Nárůst využívání outsourcingu vyžaduje nárůst zručnosti v oblasti smluvního managementu a zároveň narůstá i význam nezávislého monitorování poskytovaného výkonu. Outsourcing realizovaný v organizacích veřejného sektoru má své klady, ale i značná rizika, podobně jako je to i v podnikatelských subjektech. Rizika souvisí i s typem služby zabezpečované outsourcingem, tedy s jejími vlastnostmi, s charakterem trhu dané služby a s potenciálním nesouladem cílů mezi organizací veřejného sektoru a poskytovatelem služby (organizace veřejného sektoru má za cíl snížit své náklady, případně zvýšit kvalitu služby, dodavatel má za cíl dosáhnout co nejvyšší zisk). Míra rizika se v našich podmínkách zvyšuje hlavně se zřetelem na menší konkurenceschopnost na trhu služeb (když chybí na trhu příslušné služby konkurence, úspory z výrobních nákladů nemusí nastat) a na nižší kvalitu občanské společnosti a výkon veřejné správy. Smluvní ISBN:

8 zabezpečování pomocných obslužných činností v podmínkách veřejného sektoru není jediným nástrojem zabezpečujícím růst alokativní efektivnosti. Rozhodnutí o objemu produkce je totiž v kompetenci příslušné organizace veřejného sektoru a dokonce může dojít k určité nadprodukci nevhodně zvoleným systémem financování služby (nedodržení úrovně rozumné dostatečnosti služby), případně ke korupčnímu jednání. Takto dochází nejen k selhání trhu, ale i k selhávání veřejného sektoru. Jednou z cest, jak je do určité míry možno se vyvarovat negativním tendencím, je možnost vytvořit v každé organizaci, která využívá outsourcing oddělení specializované na smluvní management. Při tvorbě těchto oddělení přitom nemusí jít o zvyšování personálních počtů, ale potřebné zaměstnance je možno získat zabezpečením určité specializace existujícího personálu. Závěr Závěrem lze konstatovat, že realizace outsourcingu je jednou z možností jak efektivním způsobem zabezpečit poskytování veřejných statků/služeb. I když současné empirické poznatky naznačují, že přínosy smluvního zabezpečování veřejných služeb v podmínkách vyspělých zemí nejsou nesporné, v členských státech EU se využívání outsourcingu jednoznačně zvyšuje, přičemž se nejvíce využívá ve Velké Británii. V podmínkách ČR je tento nástroj ještě málo využívaný, ale existuje reálný potenciál na smluvní zajištění pomocných služeb. Smluvní zabezpečování veřejných služeb, případně pomocných činností v organizacích veřejného sektoru, představuje jeden z nástrojů manažerského přístupu k reformě veřejného sektoru. Mnoho veřejných služeb v ČR se postupně přesouvá do soukromé sféry, a to úplným odstátněním nebo částečnou změnou, a to formou soukromého zabezpečování (využíváním outsourcingu) při zachování veřejného financování. Organizace veřejného sektoru převážně outsourcují služby s lehkou měřitelností, tj. čím jsou nižší transakční náklady na zabezpečení služby, tím je služba více tržní a měřitelnější a v konečném důsledku je vhodnější pro její poskytování externí formou. Kladné efekty související s využíváním outsourcingu v organizacích veřejného sektoru spočívají v používání nových manažerských technik, nových nástrojů a metod práce. Soutěž s nimi spojená přináší inovace (především organizační) a umožňuje využívat služby různých poskytovatelů pro různé úrovně služeb. Kritici outsourcingu zase poukazují na zápory, které vidí v nekvalitně a nespolehlivě poskytovaných službách, v možnosti výpadků zabezpečování služeb, případně bankrotech dodavatelských firem, ve vzniku krizových situací a z toho důvodu preferují využívání interních organizačních jednotek. Argumenty jak příznivců, tak i kritiků outsourcingu odrážejí zkušenosti z hospodářské praxe, přičemž je důležité další teoretické rozpracování problematiky outsourcingu ve specifických podmínkách veřejného sektoru. ISBN:

9 Literatura [1] BALÁŽOVÁ, E.: Benchmarking služieb miestnej samosprávy na Slovensku. Bratislava:Adin, ISBN [2] BEBLAVÝ, M. SIČÁKOVÁ BEBLAVÁ, E.: Inštitucionálne dilemy pri zabezpečení verejných služieb. Bratislava: Adin, ISBN [3] ČERNĚNKO, T.: New Public Management praktické zkušenosti územní samosprávy. Právo pro ROPO a obce v praxi. 2008, č. 2, s. 1, ISSN [4] FRANK, R. H. BERNANKE, B. S. : Ekonomie. Praha: Grada Publishing, 2003, ISBN [5] JACKSON, P. M. BROWN, C. V.: Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Eurolex Bohemia, ISBN [6] MERIČKOVÁ, B.: Potenciál benchmarkingu při zvyšovaní efektivnosti veřejného sektoru. Ekonomika a společnost, roč. 5, 2004, č.1, ISSN [7] NĚMEC, J.: Smluvní zabezpečování veřejných služeb: teoretická východiska a praxe. Ekonomický časopis, roč. 50, 2002, č.6, ISSN [8] REKTOŘÍK, J. a kol. : Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. Brno: Ekopress, 2002, ISBN [9] SAMUELSON, P. A. NORDHAUS, W. D.: Ekonomie. Praha: Elita, ISBN [10] SIVÁK, R. a kol.: Veřejné finance. Praha: Iura Edition, ISBN ISBN: