1. ÚVOD A CÍL PRÁCE METODIKA VZNIK A VÝVOJ PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS...3

Transkript

1 Obsah 1. ÚVOD A CÍL PRÁCE METODIKA VZNIK A VÝVOJ PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS HISTORIE POUŽÍVÁNÍ PPP DRUHY PPP KONTRAKTŮ A JEJICH STRUKTURA VÝHODY A NEVÝHODY POUŽÍVÁNÍ PPP SITUACE V OBLASTI PPP V ČR A V ZAHRANIČÍ INSTITUCE ZABÝVAJÍCÍ SE PPP V ČESKÉ REPUBLICE PILOTNÍ PROJEKTY V ČR ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOSTI S PPP Používání PPP ve vybraných zemích VALUE FOR MONEY VFM V PROCESU ROZHODOVÁNÍ O VYUŽITÍ PPP METODY SROVNÁVÁNÍ VFM FAKTORY OVLIVŇUJÍCÍ VFM PUBLIC SECTOR COMPARATOR DŮVODY VYUŽÍVÁNÍ PSC SESTAVENÍ PSC Struktura PSC a problémy s jeho konstrukcí RIZIKO A ANALÝZA CITLIVOSTI V PSC ANALÝZA NÁKLADŮ V PSC PŘÍKLAD VÝPOČTU A POUŽITÍ UKAZATELE PSC PŘÍKLAD SESTAVENÍ PSC V PRAXI ZHODNOCENÍ ZÍSKANÉHO PSC DISKUSE ZÁVĚR LITERATURA SEZNAM TABULEK A GRAFŮ PŘÍLOHY...64

2 1. Úvod a cíl práce V současnosti existuje již celá řada definic snažících se popsat pojem Public private partnership (PPP), ale všechny se víceméně shodují na tom, že se jedná o spoluprácí veřejného a soukromého sektoru při zajišťování veřejné infrastruktury nebo služeb, přičemž tato spolupráce by měla být oboustranně výhodná. Používání této metody je podstatně více rozšířeno v zahraničí, ale v posledních letech došlo k jejímu rozvoji také v České republice. O postupném rozvoji tohoto specifického způsobu zajišťování vybraných veřejných statků svědčí nejenom množství připravovaných pilotních projektů, ale také rostoucí počet odborných článků a publikací, které o této problematice pojednávají. Podmínkami využívání této relativně nové a dynamicky se rozvíjející oblasti veřejných financí jsem se zabýval již v mé bakalářské práci, proto jsem se rozhodl pokračovat a toto téma podrobněji rozpracovat i v diplomové práci. Cílem mé diplomové práce je na základě podrobné analýzy ukazatele Public sector comparator (PSC) potvrdit hypotézu, že v praxi často využívaný a prosazovaný ukazatel nákladů projektu pro veřejný sektor PSC není dokonalým nástrojem pro rozhodování o využití PPP. Zaměřím se především na zjištění možných nedostatků u v současnosti používaných metod stanovování PSC, a dále se pokusím navrhnout řešení identifikovaných nedostatků či rozšíření zkoumaných a hodnocených oblastí o nové faktory. Součástí mé analýzy bude i rámcové zhodnocení PSC, jakožto významného ukazatele v procesu rozhodování o výběru optimální metody realizace konkrétního projektu. 1

3 2. Metodika Za posledních několik let se sice počet publikací popisujících problematiku Public private partnership zvýšil, ale přesto jsem potřebné podklady a informace pro svou práci čerpal převážně ze zahraničních zdrojů. Z českojazyčných materiálů jsem využíval především metodické příručky a dokumenty připravované institucemi, které se problematikou PPP v České republice zabývají tzn. zejména Centrum PPP, Asociace PPP a Ministerstvo financí. Dále jsem jako zdroj informací využíval také první česky psanou, odbornou knihu kompletně věnovanou tématu spolupráce veřejného a soukromého sektoru nazvanou PPP příležitost a výzva. Ze zahraničních zdrojů jsem využíval celou řadu knih věnovaných popisu situace Public private partnership ve světě, a dále také dokumenty a metodiky vydané oficiálními institucemi zabývajícími se tématem PPP v zahraničí. První část práce představuje stručný popis vzniku a vývoje partnerství veřejného a soukromého sektoru ve světě. Teoretický úvod pokračuje kapitolou věnovanou jednotlivým druhům PPP kontraktů, a dále jsou zde uvedeny základní výhody a nevýhody využívání této metody. V následující kapitole je prostor věnován popisu současné situace na trhu PPP jak v České republice tak v zahraničí. Další dvě kapitoly představují hlavní teoretický základ pro následnou analýzu praktického příkladu. Tyto dvě kapitoly jsou věnovány jak popisu ukazatele Public sector comparator tak také analýze Value for Money, jíž je PSC často nedílnou součástí. V pořadí již sedmá kapitola je věnována výpočtu PSC u konkrétního projektu a následné analýze jeho struktury. V kapitole Diskuse jsou popsány identifikované nedostatky analyzovaného ukazatele PSC a v kapitole Závěr je zhodnoceno dosažení cíle práce. 2

4 3. Vznik a vývoj Public private partnerships 3.1 Historie používání PPP Úplný začátek využívání spolupráce veřejného a soukromého sektoru nelze přesně stanovit, ale je zřejmé, že proces zapojování soukromého sektoru do poskytování veřejných služeb a infrastruktury se významněji rozšířil až na konci osmdesátých let minulého století. Zemí, ve které došlo k prvním oficiálně organizovaným pokusům o zapojení soukromého sektoru do sféry poskytování veřejných služeb, byla Velká Británie. Časově spadají počátky využívání PPP ve Velké Británii do období 80-tých let minulého století, kdy byla v Anglii u moci Konzervativní strana v čele s Margaret Thatcherovou. Toto období lze sice považovat za počátek využívání PPP, ale opravdový zlom v množství projektů fungujících na principu PPP přinesl až rok 1992 a vznik oficiálního programu britské vlády nazvaného Public Finance Initiative (PFI). Private Finance Initiative lze definovat jako užší formu PPP, která využívá především kontraktů typu postav-provozuj. Za hlavní důvod vzniku tohoto vládního programu lze považovat především nedostatečné investice do veřejné infrastruktury (OSTŘÍŽEK a kol., 2007). Koncept spolupráce veřejného a soukromého sektoru se z Velké Británie rozšířil nejprve do Irska, a to logicky zejména díky jazykové a historické blízkosti obou zemí. Mezi první kontinentální země, do kterých využívání PPP z britských ostrovů proniklo patří Nizozemí a Francie. Další země, které mají relativně bohaté zkušenosti s využitím spolupráce veřejného a soukromého sektoru jsou Portugalsko a Itálie. O postupné rozšíření využívání PPP na Apeninském poloostrově se zasloužil především velký potenciál pro investice do veřejné infrastruktury, a také relativně vysoká míra zadluženosti veřejných financí. Mezi evropské země, ve kterých zatím naopak nedošlo k podstatnějšímu rozšíření této metody patří například Švédsko a Norsko. 3

5 V následující tabulce je znázorněna charakteristika a povaha projektů realizovaných v Evropě podle jejich příslušnosti k jednotlivým oblastem. Z tabulky lze vyčíst, že v současné době představuje většina evropských projektů PPP investice do městské a dopravní infrastruktury. V budoucnosti lze očekávat pokračování tohoto trendu, přičemž velmi pravděpodobně dojde také k nárůstu objemu investic do projektů spojených s moderními technologiemi a životním prostředím. Tabulka 1. Povaha projektů PPP v Evropě (OSBORNE S. P., 2000) Oblast Městská výstavba Podíl na celkovém počtu projektů Velmi vysoký Charakteristika Většinou místní projekty v centrech měst. V osmdesátých letech minulého století spíše ve velkých městech, později i v ostatních Doprava Vysoký Většinou velké projekty Životní prostředí Technologie / Věda Rostoucí Rostoucí Opatření k ochraně životního prostředí a revitalizaci Projekty technologické inovace a sdílení znalostí Angažované subjekty (centrální a okrajové) Centrální: místní samosprávy, soukromí developeři nebo finančníci, bytová družstva Okrajové: občanské sdružení (některé z těchto projektů jsou podporovány i centrální vládou Centrální: vlády (centrální, regionální i místní), dopravní společnosti Okrajové: ochranáři životního prostředí Vlády a neziskové organizace Soukromé společnosti, vědecké instituce, konzultanti a vlády Mezi průkopníky metody spolupráce veřejného a soukromého sektoru mimo Evropu patří například Chile, Brazílie a JAR, přičemž PPP je hojně využíváno také v Kanadě, USA či Austrálii. Projekty typu PPP realizované nejen v jednotlivých výše uváděných zemích budou podrobněji popsány v kapitole věnující se situaci v oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru v zahraničí. 4

6 3.2 Druhy PPP kontraktů a jejich struktura V současnosti existuje několik specifických typů a forem spolupráce veřejného a soukromého sektoru, což umožňuje využití PPP v mnoha oblastech. Různé formy PPP jsou vhodné pro různé typy projektů, a proto nelze spolehlivě stanovit jeden univerzální návod na jejich využívání. V následující tabulce jsou popsány parametry, jimiž se jednotlivé projekty liší v závislosti na zvoleném typu PPP a na podmínkách uváděných ve smlouvě. Tabulka 2. Různé parametry projektů (OSBORNE S. P., 2000) Parametr Forma poskytovatele služeb Vlastnictví aktiva v průběhu trvání kontraktu Vlastnictví aktiva po skončení kontraktu Podmíněnost plateb veřejným sektorem Trvání smlouvy Nositel rizik Škála možností - Zvláštní účelová společnost - Dodavatel vlastním jménem - Zůstává veřejnému sektoru, dodavatel jej využívá ke splnění smlouvy - Již od počátku výstavby dodavatelem je aktivum ve vlastnictví veřejného sektoru - Nabývá dodavatel a drží po dobu kontraktu - Je převedeno na veřejný sektor - Zůstane dodavateli - Dostupností - Mírou využití - Kvalitou - Dlouhodobě, záleží na projektu - Rizika rozdělena mezi dodavatele a veřejný sektor. Konkrétní rozdělení dle typu projektu. V praxi nejčastěji vyskytující se druhy spolupráce veřejného a soukromého sektoru lze po určitém zobecnění rozdělit na 5 základních typů a další formy. Mezi těchto pět základních typů lze zařadit (OSTŘÍŽEK a kol., 2007): 1. DBB (Design Bid Build) Navrhni, Nabídni, Postav 2. OM (Operation and Maintenance) Správa a Údržba 3. BOT (Build Operate Transfer) Postav, Spravuj, Převeď 4. DBFO Navrhni, Postav, Financuj, Spravuj 5. BOO (Build Own Operate) Postav, Vlastni, Spravuj 5

7 DBB (Design Bid Build) Tento typ spolupráce veřejného a soukromého sektoru lze přirovnat ke klasické veřejné zakázce a je pro něj typické, že privátní partner na výzvu zástupce veřejného sektoru navrhne řešení projektu, nabídne jej zadavateli a v případě schválení tento projekt zrealizuje. Jednotlivé fáze projektu nemusí být realizovány jediným zástupcem soukromého sektoru, a proto logicky odpovědnost za určitou fázi nese ten subjekt, který ji realizuje. Majetek, který v rámci projektu vzniká nebo je renovován, je od počátku ve vlastnictví veřejného sektoru a tento platí zástupci soukromého sektoru předem stanovenou platbu. Veřejný sektor také od počátku monitoruje probíhající práce a v dalším průběhu životnosti projektu je odpovědný za správu a údržbu tohoto majetku. OM (Operation and Maintenance) Projekty OM představují opak výše popisovaného DBB. V případě OM totiž soukromý subjekt v rámci projektu nestaví žádný fyzický majetek, ale pouze spravuje a udržuje majetek veřejného sektoru. Tento proces se velmi podobá outsourcingu a veřejný sektor při něm využívá především potenciál, specializaci a zkušenosti soukromého partnera. Soukromý partner je v průběhu projektu zodpovědný za údržbu a správu majetku veřejného sektoru a přijímá od něj za tyto činnosti odpovídající platby. BOT (Build Operate Transfer) Tento typ PPP je typický tím, že ponechává zodpovědnost za přípravu, realizaci a údržbu projektu na soukromé jednotce, což by mělo zajistit konzistentnost použitých metod a postupů při realizaci projektu. Detailní znalost projektu jedním subjektem zvyšuje efektivnost a snižuje riziko související s neočekávanými událostmi. Dále také snižuje náklady v průběhu celého životního cyklu projektu, protože soukromý partner může s předstihem vytvořit dlouhodobý program údržby a stanovit pro něj předpokládané související náklady (EK 2, 2003). BOT smlouvy jsou většinou velmi dlouhodobé (až 20 a více let) a po skončení kontraktu přechází majetek spolu se zodpovědností za údržbu a řízení na veřejný sektor. 6

8 DBFO (Design Build Finance Operate) U tohoto typu PPP je soukromý subjekt odpovědný za návrh, realizaci, financování, správu a údržbu projektu. Lze tedy říci, že se jedná o určitý typ koncese, protože i koncese jsou smlouvy, které umožňují soukromému sektoru financovat, vybudovat a řídit infrastrukturu pro veřejný sektor. Koncese se mohou týkat jak vybudování úplně nového majetku tak i renovace a modernizace stávajících aktiv, přičemž se obvykle jedná o dlouhodobé smlouvy (30 i více let). Zájmem veřejného sektoru je mj. sledovat způsob používání a údržby tohoto majetku v průběhu koncese, a tím zajistit jeho dobrý stav při zpětném převodu po uplynutí koncese. Motivace soukromého sektoru zúčastnit se těchto projektů spočívá především v možnosti vybírat po určitou předem stanovenou dobu poplatky za používání jím vybudované infrastruktury. Tyto příjmy soukromého sektoru mohou mít například formu (OSTŘÍŽEK a kol., 2007): - poplatků koncových uživatelů (silniční mýto), - stínových plateb, které mohou být podmíněny například mírou poptávky, dostupností služby nebo výkonem, - dorovnávacích plateb, pokud veřejný sektor zaručí ve smlouvě určitou výši výnosů pro soukromého partnera. BOO (Build Own Operate) Forma BOO představuje nejvyšší stupeň zapojení soukromého sektoru do poskytování veřejných služeb a infrastruktury. Jedná se v podstatě o prodej státního majetku soukromé firmě a tento proces lze přirovnat k určité formě privatizace. V případě prodeje kompletního majetku ztrácí veřejný sektor možnost podílet se na řízení a zůstává mu pouze funkce kontrolora a regulátora, který dbá o ochranu spotřebitelů. Pokud si ale veřejný partner hodlá ponechat určitou míru kontroly na řízení majetku, je pro něj vhodnější odprodat jenom část aktiv (EK 2, 2003). 7

9 Následující schéma znázorňuje jak se liší míra odpovědnosti veřejného a soukromého subjektu v rámci jednotlivých typů projektů PPP (OSTŘÍŽEK a kol., 2007). Tabulka 3. Odpovědnost v rámci projektů PPP Veřejná odpovědnost Privátní odpovědnost DBB OM BOT DBFO BOO Jak jsem naznačil již na začátku této kapitoly, tak možnosti jak zapojit do poskytovaní veřejných služeb soukromý sektor, a tím zvýšit efektivnost poskytování těchto služeb, nekončí pouze výčtem výše uváděných pěti základních typů. Další zapojení soukromého sektoru do poskytování veřejných služeb může mít dle Evropské komise a některých autorů následující formy (EK 2, 2003 / AKYINTOYE, A., BECK, M., HARDCASTLE, C., 2004): - joint ventures představuje formu spolupráce veřejného a soukromého sektoru, při které smluvní partneři společně financují, vlastní a spravují veřejné aktivum. Konkrétní práva a povinnosti obou partnerů jsou blíže specifikována ve smlouvě. - finanční pronájem majetek veřejného sektoru je pronajímán soukromému partnerovi, který se jeho účelným provozováním snaží dosáhnout přijatelného zisku. Finanční riziko přechází na privátního partnera a naopak zodpovědnost za opravy a další finanční investice zůstávají veřejnému sektoru. 8

10 - smlouva o rozšíření a provozování infrastruktury privátní partner financuje a zajišťuje rozšíření stávající infrastruktury ve vlastnictví veřejného sektoru. Po vybudování rozšířené části infrastruktury ji soukromý partner po určitou dobu provozuje. - smlouva o řízení a vedení jedná o krátkodobé smlouvy, které soukromému partnerovi svěřují soubor činností souvisejících s řízením a vedením určité služby nebo infrastruktury. Platby soukromému partnerovi jsou realizovány buď ve formě pravidelného příspěvku na základě dosažené kvality nebo ve formě fixní platby. Tento způsob zapojení soukromých subjektů do poskytování veřejných služeb je velmi podobný již zmiňované formě OM. - LDO/BDO (buy/lease develop operate) soukromý sektor si buď pronajme nebo koupí již existující majetek od veřejného sektoru, který následně zmodernizuje či rozšíří, a dále provozuje dle smlouvy. Velmi podobnou formou spolupráce veřejného a soukromého sektoru je i tzv. LROT (lease renovace operate transfer), ale pouze s tím rozdílem, že na konci projektu dochází ke zpětnému převodu aktiva na stranu veřejného sektoru. Každá výše zmiňovaná struktura PPP má své vlastní výhody a nevýhody, a proto je třeba již při rozhodování o jejím použití zvažovat mnoho faktorů. Výhody a nevýhody využití spolupráce veřejného a soukromého sektoru jsou blíže popsány v následující podkapitole. 9

11 3.3 Výhody a nevýhody používání PPP Jelikož metoda PPP nepředstavuje jediný způsob jak efektivně zajišťovat veřejné statky, tak by jí mělo být používáno jen v případě, že to přináší výhody všem zúčastněným stranám. Podle Evropské komise a autorů zabývajících se problematikou PPP může dobře připravený a strukturovaný projekt přinášet následující výhody (EK 2, 2003 / OSTŘÍŽEK a kol.,2007): - Mobilizaci soukromého kapitálu snižuje potřebu okamžitých vládních investic, a to má pozitivní vliv na často přetížené veřejné rozpočty. - Urychlení realizace projektů přenáší zodpovědnost za zpracování projektu a výstavbu infrastruktury na soukromý sektor, což spolu se zavedením plateb až za poskytované služby, nutí soukromého partnera k co nejrychlejší realizaci projektu. - Snížení nákladů investiční výstavba spolu s průběžným provozem a údržbou projektu vede soukromý sektor ke snaze snižovat náklady na projekt v průběhu celé jeho životnosti. - Lepší rozložení rizik přenos rizik na tu stranu, která je schopna ho lépe zvládat je jedním z klíčových principů PPP. - Zvyšování výkonů a kvality platby od veřejného sektoru jsou často vázány na plnění požadovaných standardů služeb, což vede soukromého partnera ke zvyšování výkonů a kvality poskytovaných služeb. - využití kreativních řešení a inovací tato výhoda souvisí s možností využití know-how soukromých firem, které často vlastní nejmodernější technologie a zaměstnávají kvalifikované odborníky. 10

12 - přilákání většího počtu zájemců o realizaci projektu pokud se veřejnému sektoru podaří upravit podmínky projektů tak, aby přilákal do soutěže o realizaci těchto projektů více subjektů ze strany soukromého sektoru, tak tím přispěje nejen k vytvoření soutěžního prostředí, ale především vytvoří tlak na snižování nákladů a zvyšování kvality. Za další přínos metody PPP lze označit skutečnost, že se veřejný sektor může soustředit výhradně na kvalitu konečných výstupů projektu a způsob jakým bude těchto výstupů dosaženo ponechá plně v kompetenci soukromého sektoru. V takovém případě plní veřejný sektor především úlohu tvůrce strategie a zaměřuje se na plánování a kontrolu projektů. Pro veřejný sektor je metoda PPP atraktivní také díky úsporám veřejných financí, které může její využití přinášet. Naopak přínosem pro zástupce soukromých firem mohou být například garantované platby zajištěné smlouvou mezi oběma partnery. Následující graf dokumentuje dosavadní zkušenosti s využíváním PPP ve Velké Británii s ohledem na délku realizace projektů a na problémy s překročením plánovaných rozpočtů. Graf 1. Srovnání včasnosti dodávky a překročení nákladů u klasických projektů a projektů typu PPP ve Velké Británii (MFČR 3, 2003) 11

13 Jelikož každá mince má dvě strany, tak je na tomto místě třeba uvést i nejčastěji zmiňované nevýhody spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Mezi hojně uváděné nevýhody a problémy spojené s realizací PPP projektů patří zejména (EK 2, 2003 / OSTŘÍŽEK a kol.,2007): - Vyšší cena PPP projektů pro soukromé firmy je financování projektů zpravidla dražší než pro veřejný sektor. Je tomu tak zejména díky nižšímu ratingu soukromých subjektů, a s tím spojenými vyššími úroky za úvěr. Soukromý subjekt také potřebuje vykazovat zisk, který by mu kompenzoval podstoupená rizika, což může vést k dalšímu prodražení projektu. - Konflikt kvality a zisku kritici využívání PPP poukazují na skutečnost, že soukromé subjekty mohou v rámci snahy o maximalizaci zisku úmyslně snižovat kvalitu poskytovaných služeb. - Nižší odpovědnost vůči veřejnosti podle některých odpůrců PPP dochází při předání provozní kontroly soukromému subjektu ke snížení odpovědnosti veřejného sektoru vůči veřejnosti. - Ztráta státních pracovních míst podle některých zastánců klasického způsobu zajišťování veřejných služeb může vést použití PPP k propouštění zaměstnanců ve veřejné správě. - Omezená dispozice s majetkem jako další nevýhoda PPP je uváděna dlouhodobě snížená možnost veřejného sektoru disponovat s majetkem vybudovaným v rámci projektu. - Rigidita smluv - spolupráci v rámci PPP je vytýkána také přílišná rigidita smluv a malá možnost operativních změn v průběhu realizace projektu 12

14 - Skrytá zadluženost názorem některých kritiků je, že PPP představuje drahý úvěr podnikatelů veřejnému sektoru a připomínají problematiku netransparentního vykazování dluhu z projektů PPP (podhodnocení dluhu veřejných financí). Posouzení uváděných výhod a nevýhod závisí na zájmech a postojích jednotlivých subjektů a prakticky lze říci, že na každou výhodu i nevýhodu lze najít relativně přesvědčivé protiargumenty. Některé z mnoha možných argumentů pro a proti využívání spolupráce veřejného a soukromého sektoru jsou uvedeny v následující tabulce. Tabulka 4. Argumenty pro a proti soukromému financování projektů (OSBORNE S. P. 2000) Argumenty pro soukromé financování Argumenty proti soukromému financování Soukromé financování snižuje tlak na veřejné rozpočty a na dodržování hranice veřejného dluhu. Je to způsobeno snížením veřejných investic a sdílením rizik se soukromým partnerem Přispívá ke zvýšení a zrychlení nabídky nové infrastruktury nebo ke zlepšení stávajícího vybavení Snižuje tlak na veřejné rozpočty pouze krátkodobě. Zkušenosti ukazují, že soukromé financování je dražší než financování veřejné. Aplikace soukromého financování nesníží potřebu reorganizace sociálních států Existují důkazy, že nedostatek peněz není hlavním důvodem zdržení ve výstavbě infrastruktury. Konkrétně nejasné nebo negativní očekávání ekonomického, sociálního a politického rizika projektů má za následek prodlevy ve výstavbě infrastruktury, což nebude překonáno zahrnutím soukromého financování do projektů Zvyšuje efektivitu jak při výstavbě tak při řízení Stimuluje konkurenci mezi veřejnými a soukromými sektory a mezi skupinami Zvyšuje vnímání a citlivost na potřeby uživatelů Zahrnutí soukromých firem do výstavby a řízení projektů vede ke zvýšení efektivity pouze v případě, že na konkrétním trhu existuje dostatečná konkurence. Praxe ukazuje, že to není vždy pravda (veřejná a soukromá oligarchie) Konkurence výrazně přispívá ke zvyšování kvality, měla by proto být zahrnuta v rozhodovacích procedurách. Koncepce uživatele je nevyvážená. Obyvatelé hrají roli jak uživatele tak prostého občana a existují pochybnosti o schopnosti soukromého sektoru zvládnout a kombinovat obě tyto role. 13

15 4. Situace v oblasti PPP v ČR a v zahraničí 4.1 Instituce zabývající se PPP v České republice Téměř v každé zemi, kde se PPP používá, funguje v nějaké formě instituce, která má za úkol vytvářet metodické postupy, poskytovat poradenské služby a celkově regulovat dění v oblasti PPP. Proto i u nás před pár lety vznikla takto specializovaná instituce nazvaná PPP Centrum. Dalším subjektem, který vznikl v souvislosti s rozšířením používání PPP v České republice, je Asociace PPP. Mezi další instituce, které do přípravy a zajištění fungování spolupráce veřejného a soukromého sektoru v České republice zasahují patří především Ministerstvo financí ČR a Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. V této podkapitole budou uvedeny pouze základní informace týkající se těchto institucí, protože jejich podrobný popis není předmětem mé diplomové práce. PPP Centrum PPP Centrum u nás vzniklo podle britského vzoru a lze jej definovat jako tzv. společnost s veřejnou misí, která by měla vykonávat svou činnosti pouze ve prospěch veřejného sektoru. V současné době tato instituce poskytuje poradenské služby především veřejným institucím a vypracovává metodiku pro aplikaci metody PPP do praxe. Pracovní tým PPP Centra se skládá z poradců, právníků a finančních odborníků jak ze strany soukromého sektoru tak z pracovníků, kteří mají zkušenosti se specifickým fungováním veřejného sektoru. PPP Centrum sice oficiálně spadá pod kontrolu Ministerstva financí ČR, ale je od něj právně odděleno. Velmi důležitým úkolem PPP Centra je také využívat získané zkušenosti z již realizovaných projektů při přípravě dalších metodik a doporučených postupů, a tím vytvářet efektivně fungující prostředí pro další projekty. Mezi jeho další činnosti můžeme zařadit i asistenci u jednotlivých projektů a aktivní působení v oblasti propagace celého principu spolupráce veřejného a soukromého sektoru. 14

16 Asociace PPP Narozdíl od výše zmiňovaného PPP Centra, které působí v oblasti poradenství veřejnému sektoru, se Asociace PPP specializuje na podporu zástupců soukromého sektoru v projektech PPP. I přes relativně odlišné zaměření lze říct, že tyto instituce spolu velmi dobře spolupracují. Asociace PPP má formu sdružení fyzických a právnických osob a v současné době sdružuje přes 80 společností působících v různých odvětvích, přičemž se jedná převážně o poradenské firmy, finanční instituce, stavební firmy a právní kanceláře. Mezi nejdůležitějších činností Asociace PPP patří aktivní spolupráce na tvorbě právního rámce pro PPP, uveřejňování metodických materiálů a poskytování informací týkajících se problematiky PPP (OSTŘÍŽEK a kol.,2007). Ministerstvo financí ČR V oblasti PPP funguje Ministerstvo financí jako regulátor, který schvaluje návrhy projektů, přičemž se soustřeďuje zejména na zajištění Value for Money a na optimální přenos rizik v rámci projektu. Dále také spolupracuje s jednotlivými odvětvovými ministerstvy a dalšími orgány státní správy při přípravě projektů a při standardizaci smluv o spolupráci veřejného a soukromého sektoru. 4.3 Pilotní projekty v ČR Přestože některé menší projekty realizované metodou PPP již u nás můžeme najít, tak využívání spolupráce veřejného a soukromého sektoru ve větším měřítku a u velkých projektů je v České republice stále ještě v začátcích. Právě k výraznějšímu rozšíření používání této metody a k vytvoření lépe fungujícího prostředí pro tyto projekty by měli sloužit tzv. pilotní projekty. Jednotlivé projekty byly navrženy v rámci výzvy na předkládání pilotních projektů a následně byly některé z nich vybrány na základě předem stanovených kritérií. Předkládání jednotlivých projektů proběhlo ve dvou vlnách a některé z vybraných jsou v současnosti již v procesu realizačních příprav. 15

17 Kritéria pro výběr pilotních projektů Uvažovaných kritérií při výběru pilotních projektů byla celá řada, ale mezi stěžejní lze zařadit zejména následující (MFČR 2, 2005): - Rozpočtový dopad pro vybrané projekty musí být v budoucnosti reálně zajištěno financování, a to buď úhradami ze strany příjemců služeb nebo ze strany veřejného sektoru, případně kombinací těchto zdrojů. - Přenos rizik za vhodné projekty byly považovány takové, u nichž existuje reálná možnost přenosu vybraných rizik na soukromého partnera. - Snadno definovatelné výstupy upřednostněny byly projekty, u kterých lze jednoznačně definovat parametry požadovaných služeb a mají dobré předpoklady pro dosažení Value for Money. - Typová vhodnost - hodnotilo se také, zda se dle zahraničních zkušeností osvědčilo použití metody PPP u podobného typu projektu. Dále se zvažovala vhodnost projektu pro přenos a využití zkušeností získaných při jeho realizaci na potenciální budoucí projekty podobného charakteru. - Investiční náročnost dalším kritériem byla také výše investiční náročnosti projektu, optimální velikost pro první vlnu pilotních projektů byla stanovena v rozmezí od 1 miliardy do 5 miliard Kč. - Strategická vhodnost - hodnotila se vhodnost projektu v rámci dlouhodobé strategie v oblasti projektů PPP. - Proveditelnost - posuzovala se míra připravenosti a rozpracovanosti projektu, tzn. kvalita podkladových materiálů, existence studií proveditelnosti, finančních, právních a technických analýz atd. 16

18 Vybrané pilotní projekty Mezi projekty schválené v první vlně patří projekt Aircon, který představuje modernizaci železniční trati z pražského Masarykova nádraží do Kladna a výstavbu přípojky na letiště v Ruzyni. Soukromá firma, by měla rychlodráhu vybudovat a provozovat ji až 35 let. Investiční náklady na projekt se předpokládají ve výši 15 mld. Kč a se stavebními pracemi by se mělo začít na přelomu roku 2007 a Tento projekt je jednoznačně nejnáročnějším a nejsložitějším ze všech připravovaných pilotních projektů. Dalším schváleným pilotním projektem PPP se v České republice stala výstavba ubytovny a parkoviště v Ústřední vojenské nemocnici v Praze-Střešovicích. Výsledkem projektu by měla být přestavba Ústřední vojenské nemocnice na špičkové vojenské zdravotní zařízení za přibližně 400 mil. Kč (MFČR 5, 2006). Do druhé vlny pilotních projektů doporučila hodnotící komise složená ze zástupců Ministerstva financí a PPP Centra například projekt vybudování nové soudní budovy v Ústí nad Labem. Projekt by měl trvat 25 let, měl by probíhat na základě koncesní smlouvy typu DBFO nebo BOT a očekávaná výše nákladů na výstavbu je 520 mil. Kč. Dalším projektem vybraným do druhé vlny je výstavba, financování, údržba a provozování dálnice D3 Tábor Bošilec. Jedná se o výstavbu dvou úseků dálnice v celkové délce asi 30 km, přičemž investiční náklady na projekt jsou odhadovány ve výši 11 mld. Kč. V pořadí třetím pilotním projektem vybraným do druhé vlny realizace je výstavba nové věznice s ostrahou a její následný provoz a údržba. Předpokládané investiční náklady jsou 1,1 mld. Kč a roční náklady provozu se očekávají ve výši 135 mil. Kč (MFČR 5, 2006). 17

19 Do skupiny pilotních projektů můžeme ještě zařadit například výstavbu komplexu budov v areálu University Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem s předpokládanými náklady na výstavbu ve výši 2,5 mld. Kč a délkou kontraktu až 30 let. Dalším připravovaným pilotním projektem je revitalizace brownfieldu Ponava v Brně. Tento projekt by měl být realizován formou DBFO v délce 25 let a s předpokládanými náklady ve výši 2 mld. Kč (MFČR 5, 2006). Jiným projektem, jehož realizace se plánovala také formou DBFO byla výstavba, financování a údržba nové budovy v areálu nemocnice Na Homolce v Praze Motole, ale tento projekt se nakonec metodou PPP realizovat nebude. Ačkoliv tyto vybrané projekty budou aktivně podporovány ze strany Ministerstvem financí a PPP Centra, tak samotné vybrání mezi pilotní ještě projektu nezaručuje jistotu realizace. Celkový průběh realizace projektu se bude řídit tzv. Kodexem správného řízení projektů PPP, který vydalo Ministerstvo financí ve spolupráci s PPP Centrem. Jak jsem již v úvodu naznačil, tak zkušenosti a poznatky získané v průběhu přípravy těchto pilotních projektů by měly pomoci odstranit nedostatky a připravit lepší podmínky pro budoucí projekty. Je třeba si ale uvědomit, že vybrané pilotní projekty zdaleka nepostihují veškeré možnosti, které se k využití PPP v České republice nabízí. Mimoto některé menší projekty probíhají nebo již proběhli zcela bez ohledu na průběh připrav realizace pilotních projektů. Jedná se například o projekt modernizace a údržby osvětlení v Praze. Popis jednotlivých pilotních projektů uváděných v této kapitole, je jen velmi stručným nastíněním jejich charakteristik. Tabulka podrobně popisující jednotlivé vybrané pilotní projekty je součástí příloh mé diplomové práce. 18

20 4.4 Zahraniční zkušenosti s PPP V této kapitole se pokusím o velmi stručné nastínění situace v oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru v zahraničí. Úplné obsáhnutí této problematiky není z důvodu její komplexnosti a dynamického vývoje téměř možné, proto zde budou jako příklady uvedeny pouze některé země a vybrané projekty. Účelem této kapitoly je poukázat na možné formy aplikace PPP, které se v jednotlivých státech objevují a uvést také několik významných projektů realizovaných pomocí této metody. Pozornost je věnována také zvolené struktuře institucionálního zabezpečení PPP a důvodům využívání této metody v jednotlivých zemích. V rámci analýzy zahraničního prostředí PPP je třeba si uvědomit, že různé ekonomické, politické a sociální podmínky v jednotlivých státech vedly i k různým přístupům v zavádění metody PPP, a tím i ke vzniku rozdílných přístupů k řízení, správě a aplikaci této metody. Je zřejmé, že využívání poznatků získaných pozorováním a analýzou zahraničních zkušeností může výrazně přispět ke zlepšení domácího prostředí PPP, ale zároveň je třeba si uvědomit, že žádný z existujících přístupů není univerzální, a že struktura a způsob vedení PPP zvolený v jednom státě nemusí být vhodný pro stát jiný Používání PPP ve vybraných zemích Proces zapojování soukromého sektoru do poskytování veřejných služeb začal ve Velké Británii a odtud se po prvních úspěších rozšířila metoda PPP i do dalších zemí. Ministerstvo financí Velké Británie pracovalo již přibližně od poloviny osmdesátých let minulého století na přípravě pravidel pro zapojení soukromého sektoru do poskytování veřejných služeb. Oficiálně byl ale program spolupráce mezi soukromým a veřejným sektorem vyhlášen až v roce 1992 pod názvem Private Finance Iniciative (PFI). Přesto výraznější průlom v používání PPP přinesla až tzv. Bayesova zpráva z roku 1997, která obsahovala konkrétní a podstatné změny v řízení projektů, včetně centralizované podpory pro jednotlivá ministerstva (EK 1, 2004). 19

21 Na začátku se o rozvoj používání spolupráce veřejného a soukromého sektoru v Anglii zasloužila především tzv. pracovní skupina PFI, složená z odborníků z oblasti práva, financí a stavebnictví. Tato skupina byla v roce 2000 nahrazena dvěma novými institucemi, a to Office of Government Commerce (OGC) a Partnership UK (PUK), přičemž OGC je zodpovědná za politiku státních zakázek a je součástí Ministerstva financí a PUK je akciovou společností, která pracuje pro Ministerstvo financí, odvětvová ministerstva i OGC v oblasti rozvoje politiky PPP. Jako první příklad možného využití PPP uvedu projekt zpoplatnění vjezdu do centra Londýna. Vjezd do středu hlavního města Anglie je zpoplatněn již od roku 2003, přičemž na začátku byl denní poplatek za vjezd 5 GBP, ale v červenci roku 2005 vzrostl na současných 8 GBP. Smlouva o projektu byla s koncesionářem, společností Capital Group PLC, uzavřena na 5 let s opcí na další 3 roky. Mezi hlavní přínosy projektu patří především 30% snížení počtu vozů pohybujících se v centru Londýna, což mj. přispívá ke zlepšení ovzduší a životního prostředí. Roční příjmy z výběru poplatků se pohybují kolem 230 milionu GBP a vzhledem k celkovému ekonomickému úspěchu projektu se podobné projekty připravují i v dalších anglických městech (EKONOM, 2005). Mezi velké dopravní projekty zrealizované metodou PPP v Anglii patří například projekt výstavby 50 kilometrového, dopravního, podmořského tunelu, který spojuje francouzské Calais s anglickým Doverem. Vlády Velké Británie a Francie udělily v roce 1986 koncesi na jeho vybudování a provozování společnosti Eurotunnel Group, celková investice se vyšplhala na 10 miliard GBP a výstavba byla dokončena v roce 1994 (PPP CENTRUM, 2004). Již od zahájení provozu se ale projekt potýká s nedostatkem financí a s velkou konkurencí ze strany nízkorozpočtových aerolinií. V roce 2006 musela společnost Eurotunnel dokonce vyhlásit bankrot a požádat soud o ochranu před věřiteli, protože nebyla schopná splácet své dluh. 20

22 Z následujícího grafu lze vyčíst rozdělení anglických měst podle počtu obyvatel, v souvislosti s množstvím realizovaných projektů PPP. Z grafu je zřejmé, že města s větším počtem obyvatel se častěji účastní projektů PFI/PPP než města menší. Důvodem mohou být větší kapacity rozpočtů velkých měst nebo jejich větší potřeba infrastrukturní vybavenosti a veřejných služeb. Graf 2.: Podíl místních samospráv zapojených do PPP v závislosti na počtu obyvatel (v %) (AKYINTOYE, A., BECK, M., HARDCASTLE, C., 2004) Podíl v % 100% 80% 60% 40% 20% 0% 64% 33% 10% < Počet obyvatel Další popisovanou zemí je Irsko, v Irsku je za aplikaci metody PPP zodpovědná instituce nazvaná Central PPP Unit, která je součástí Ministerstva financí, přičemž činnost tohoto útvaru v oblasti PPP je doplňována ještě dalšími veřejnými úřady. Mezi již zrealizované projekty PPP patří v Irsku například výstavba dálničního mostu West-link západně od Dublinu nebo projekt výroby energie z odpadků také v Dublinu. Irské zkušenosti s realizaci projektů typu Design, Build, Operate (DBO) ukazují, že při realizaci PPP nemusí být vždy využívány soukromé finanční zdroje. Jako úspěšný projekt tohoto typu lze uvést výstavbu čistírny odpadních vod v Dublinu, kdy investiční náklady hradil veřejný sektor a soukromý partner se zaměřil jen na projektování, výstavbu a provoz infrastruktury (MFČR 3, 2003). Zemí, která je v oblati PPP poměrně aktivní je Portugalsko, to na počátku zavádělo PPP decentralizovaně a nemělo žádný zvláštní institucionální mechanismus, který by tyto projekty řídil a koordinoval. Většina iniciativy předkládání PPP projektů pochází v Portugalsku od odvětvových ministerstev. Například Ministerstvo veřejných prací připravilo projekt SCUT, který je zaměřený na budování dopravní infrastruktury za účasti soukromého sektoru. 21

23 Na základě tohoto programu bylo doposud v Portugalsku uzavřeno přibližně 20 koncesí týkajících se dopravních projektů v celkové hodnotě 8,5 miliardy Euro. Významným projektem v oblasti dopravní infrastruktury byla například výstavba silničního mostu Vasco da Gama přes řeku Tagus u Lisabonu. Jednalo se o projekt typu DBFO a smlouva se soukromým partnerem, který získává příjmy z výběru mýtného, byla uzavřena na 30 let. Celkové náklady na projekt dosáhly 1,06 mld. Euro a z toho 850 mil. Euro byly náklady na samotnou výstavbu. Most byl otevřen v roce 1998 a je s 17,2 km nejdelším v jižní Evropě (EK 1, 2004). Itálie je považována za potenciálně velmi slibný trh pro PPP hlavně díky relativně velké potřebě investic do infrastruktury. Od roku 2000 existuje v Itálii specializovaný útvar pro PPP v rámci Ministerstva financí Unita Tecnica Finanza di Progretto (UTFP). UTFP se dělí na tři části technickou, finanční a právní a plní výhradně konzultativní roli. Jako další krok v podpoře PPP byla v Itálii v roce 2002 vytvořena společnost Intrastrutture spa (Ispa), s cílem spolufinancovat projekty PPP a podpořit tak investice do veřejné infrastruktury. Jako relativně menší projekty realizované metodou PPP v Itálii lze uvést například projekt výroby energie z odpadů Tecnoborgo, který byl realizován v roce 2001 s celkovou investicí v objemu 61,5 mil. Euro nebo také projekt výstavby nemocnice Mestre, s celkovými investiční náklady na výstavbu ve výši 195 mil. Euro (OSTŘÍŽEK a kol., 2007). Ve Francii se metody PPP využívá především v oblasti dopravní infrastruktury, například při výstavě dálniční sítě a železničních koridorů. Jedním z takových projektů je například výstavba části dálnice A28, která vede ze severu země k pobřeží Středozemního moře. Výstavba 125 km této dálnice včetně moderního silničního mostu si vyžádala investiční náklady 900 mil. Eur a byla dokončena v roce Zajímavostí je, že se jednalo o první francouzský projekt k jehož financování byly využity služby zahraničních bank, konkrétně se jednalo o skotské banky HBOS a Royal Bank of Scotland. Speciálně pro realizaci tohoto projektu byla vytvořena společnost Alis (Autoroute de Liaison Seine-Sarthe), jejímiž členy jsou obě zmiňované skotské banky, francouzská stavební společnost Bouygues a několik dalších soukromých společností (MFČR 3, 2003). 22

24 I v sousedním Německu můžeme najít několik příkladů úspěšné aplikace spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Jako příklad využití PPP při zajišťování zásobování veřejnosti pitnou vodou jsem vybral projekt provozu a údržby vodovodní infrastruktury v Berlíně. Výsledkem projektu byla nejenom modernizace vodovodní infrastruktury, ale také zavedení nových manažerských metod a poznatků do oblasti hospodaření s pitnou vodou ze strany soukromého sektoru. Celkové investice dosáhly u tohoto projektu 250 mil. Euro a příjmy soukromého partnera jsou zajišťovány poplatky ze strany veřejného sektoru. Následující schéma znázorňuje strukturu vlastnictví a plateb v rámci tohoto projektu (EK 1, 2004). Schéma 1. PPP struktura projektu Berlin Wasser Město Berlín EIB Joint venture kontrakt Vivendi/RWE/Allianz Capital 49,9 % 50,1 % Splátky Půjčka Vyúčtování Berlin Wasser Holding AG Platby Zákazníci Zkušenosti s PPP mají ale také některé neevropské země. Především v Kanadě je PPP trh velmi dobře rozvinutý a projekty PPP se zde zabývá více institucí. Na federální úrovni je to Ministerstvo financí a Svaz průmyslu, na úrovni jednotlivých provincií není institucionální zajištění PPP jednotné a existuje více různých modelů řízení. Některé provincie využívají k řízení a kontrole metody PPP finanční úseky svých správních úřadů (Nové Skotsko, Nový Brunwick, Quebeck), jiné využívají investiční úseky (Britská Kolumbie) a některé zřídily pro tyto činnosti specializované agentury (Saskatchewan, Ontario) (PPP CENTRUM, 2004). 23

25 Jako příklad projektu PPP v kanadském zdravotnictví lze uvést například výstavbu nemocnice Royal Hospital v Ottawě. U tohoto projektu se jednalo o investici v celkové výši 356 milionů kanadských dolarů a smlouva mezi vládou a skupinou soukromých společností byla uzavřena na 20 let. Z afrických zemí se při zavádění PPP dostala nejdále Jihoafrická republika, která pro účely řízení a kontroly rozvoje metody PPP vytvořila při Ministerstvu financí speciální útvar pro řízení PPP. Mezi jeho hlavní úkoly patří poskytování konzultací odvětvovým ministerstvům při přípravě PPP projektů a také návrhy směrnic a legislativních změn. Ministerstvo financí má v JAR v oblasti spolupráce soukromého a veřejného sektoru velmi silnou pozici, protože kontroluje nejenom fiskální dopady projektů, ale také může ovlivňovat schvalování jednotlivých projektů. Mezi uskutečněné projekty v JAR patří například projekt vybavení a provozu nemocnice Albert Luthuli, dále provoz ekologické turistiky na Northern Cape nebo výstavba a provoz silnice Chapman s Peak Drive (EKONOM, 2005). Poslední zemí, která je v této kapitole uvedena je Austrálie. V Austrálii byla v roce 2000 představena vládní politika týkající se metody PPP, nazvaná Partnership Victoria. Tento dokument představuje základní rámec pro přístup státní správy k zajišťování veřejné infrastruktury a služeb ve spolupráci se soukromým sektorem. Do současnosti bylo v Austrálii na základě tohoto dokumentu realizováno 14 projektů v celkové hodnotě čtyř miliard australských dolarů. Jedním z nich je i výstavba 22 km dálnice v Melbourne s celkovými náklady ve výši 2 mld. AUD. Na základě uzavřené smlouvy bude soukromá společnost tento nový úsek dálnice mezi letištěm a centrem města provozovat 34 let (MFČR 3, 2003). 24

26 Projekty PPP jsou realizovány samozřejmě i ve spoustě dalších zemí, proto příklady projektů uváděné v této kapitole představují jen velmi stručný pohled na problematiku PPP v zahraničí a měli by sloužit především k ilustraci možností, které pro využití metody spolupráce veřejného a soukromého sektoru existují. Okolnosti začátku a rozvoje používání PPP mohou být v jednotlivých zemích odlišné, přesto lze ale na základě analýzy prostředí PPP v zahraničí definovat několik základních a všeobecných podmínek, jejichž splnění snižuje riziko neúspěšné realizace projektů. Mezi tyto podmínky lze zařadit zejména následující (OSTŘÍŹEK a kol., 2007): - Alokace rizika je velmi důležitou součástí přípravné fáze PPP projektů. Pokud není riziko mezi partnery rozloženo dobře, může to způsobit zvýšení nákladů na projekt nebo omezení plného využití silných stránek obou stran. Studované projekty ukazují, že riziko by měla nést ta strana, která je schopna ho lépe a levněji zvládat. - Velmi důležité je také to, aby veřejný sektor znal přesně cíle, které chce uskutečněním projektu dosáhnout a dokonale chápal podmínky a okolnosti projektu. - Výrazná vládní podpora je potřebná zejména u velkých, finančně náročných projektů a obzvláště u tzv. pilotních projektů, které patří mezi první uskutečněné PPP projekty v zemi, a jejichž úspěšnost může mít významný vliv na další vývoj PPP v této zemi. - Přesné stanovení Value for Money je důležité při rozhodování zda je u konkrétního projektu vhodnější použít PPP nebo klasický způsob obstarávání veřejných služeb a infrastruktury. VfM pomáhá mimo jiné zjistit jestli je PPP nejefektivnějším způsobem realizace konkrétního projektu a také, kde jsou jeho silné a slabé stránky. 25

27 - Důležité je rovněž stanovení a vhodné definování legislativy a právního rámce pro projekty, což přispívá k přehlednějšímu prostředí PPP a umožňuje přesněji definovat kontrakty a hranice jejich působení. Nepřesné nastavení smluv může vést ke zvýšení rizika, a tím i nákladů na projekt. - Velmi potřebná je také důkladná projektová analýza za účasti obou stran, která pomáhá lépe odhadnout parametry připravovaného projektu. Zejména u dopravních projektů existuje několik příkladů neúspěšných projektů, které ztroskotaly na špatném odhadu budoucí poptávky nebo nákladů. - Transparentnost výběru soukromého partnera je klíčová zejména u dlouhodobých projektů. Výběrové řízení by nemělo být ovlivněno žádnými politickými nebo strategickými zájmy. - Vytvoření vhodného mechanismu podpory ze strany vlády také výrazně přispívá k rychlejší a úspěšnější realizaci projektů PPP. 26

28 5. Value for Money 5.1 VFM v procesu rozhodování o využití PPP Při rozhodování o způsobu realizace určitého projektu se využívá speciálního ukazatele nazvaného Value for Money (VfM). Tento ukazatel slouží především ke zjištění jestli bude zapojením soukromého sektoru do poskytování veřejné služby dosaženo lepší hodnoty za peníze než v případě realizace projektu klasickou metodou. Value for Money se objevuje v rámci rozhodovacího procesu u drtivé většiny PPP projektů. Výjimku mohou tvořit jen velmi malé projekty a projekty u nichž politický nebo celospolečenský zájem na jejich realizaci převyšuje význam zjišťování VfM. Stanovení Value for Money lze chronologicky rozdělit na předběžné a finální. Rozdíl mezi oběma způsoby je mj. v jejich závaznosti, protože předběžně stanovené VfM je pouze orientační a mělo by probíhat ještě před konečným rozhodnutím o způsobu realizace, zatímco tzv. finální VfM je vysoce závazné a je stanovováno až v průběhu závěrečné fáze vyjednávání se soukromým partnerem (HM TREASURY 2, 2004). Při stanovení Value for Money se vychází ze specifických charakteristik jednotlivých projektů. Jedná se například o rozsah projektu, způsob obstarání majetku, způsob zajištění služeb, výši očekávaných nákladů souvisejících s převodem rizika na soukromého partnera, výši případných uživatelských poplatků či příjmů třetích stran (OSTŘÍŽEK a kol., 2007). Další informace potřebné pro zjištění očekávaného VfM lze získat z analýzy trhu, finanční analýzy a ze zkušeností s minulými projekty. 27

29 5.2 Metody srovnávání VFM Proces porovnání Value for Money získaného ze stejného projektu, jednou realizovaného způsobem PPP a podruhé klasicky, lze rozdělit na dvě oblasti. První oblastí je kvantitativní srovnání, což je proces zjištění a srovnání všech dostupných kvantifikovatelných ukazatelů mezi oběma variantami. Jedná se především o různé druhy nákladů a socio-ekonomických dopadů souvisejících s projektem. Druhou oblast představuje kvalitativní srovnávání, přičemž jde o komparaci takových faktorů, které nelze převést do peněžního vyjádření. Do této skupiny lze například zařadit rozdíly mezi kvalitou poskytovaných služeb nebo rozdíly ve včasnosti dodávek. Uváděné srovnávání VfM probíhá v praxi jednou z následujících metod, popřípadě jejich kombinací (EK 2, 2003). Výběr jednotlivých metod srovnávání závisí především na dostupnosti potřebných údajů, a také na rozsahu a náročností uvažovaného projektu. Public Sector Comparator (PSC) Public Sector Comparator představuje odhad nákladů u projektu, který by byl realizován a financován výhradně veřejným sektorem. Takto zjištěné teoretické náklady jsou dále srovnávány s předkládanými návrhy projektů od soukromých firem. Problematika ukazatele PSC je podrobně rozpracována v další kapitole mé diplomové práce. Nejlepší vhodná alternativa Tento způsob srovnávání se využívá zejména v případech, kdy například kvůli velké náročnosti projektu lze jen velmi obtížně stanovit náklady veřejného sektoru spojené s realizací projektu. Tedy v případech, kdy nelze stanovit Public sector comparator. 28

30 Benchmarking Další metoda srovnávání se používá zejména u projektů zahrnujících poskytování takových služeb, pro které existuje dobře fungující trh a není proto nutné využívat časově a finančně náročnou metodu PSC. V podstatě se jedná pouze o srovnání nabídek soukromého sektoru bez ohledu na náklady veřejného sektoru. Právě princip konkurenčního prostředí při srovnávání by měl přispět k zajištění nízkých nákladů a kvalitních výstupů z projektu. V praxi se tato metoda využívá spíše u méně finančně náročných projektů. Srovnání s již realizovanými projekty Poslední uváděnou metodou je porovnání předpokládaných nákladů na realizaci projektu metodou PPP a skutečných nákladů, které vznikli u podobných již dříve zrealizovaných projektů. Tento způsob je vhodné využívat pouze pokud v dané oblasti existuje propracované a stabilní PPP prostředí, ve kterém již dříve vznikly úspěšné projekty podobného rozsahu. Hlavním úkolem Value for Money je poskytnou veřejnému sektoru informace o výhodnosti použití metody PPP u konkrétního projektu. Na základě zahraničních zkušeností lze definovat několik podmínek, jejichž splnění zvyšuje pravděpodobnost získání vyššího VfM z určitého PPP projektu. Veřejný sektor by se měl proto snažit zejména o to, aby (OGC, 2003): - projekt byl přidělen v konkurenčním prostředí a na základě transparentního výběrového řízení, - techniky oceňování nákladů a rizik byly použity vhodně a správně, - došlo k alokaci rizika mezi veřejným a soukromým sektorem takovým způsobem, aby byla zajištěna maximalizace VfM pro veřejný sektor, 29

31 - srovnání PPP a tradičního způsobu realizace bylo spravedlivé, realistické a komplexní. V rámci zajištění možnosti případné změny způsobu realizace projektu je důležité, aby zjišťování VfM proběhlo již na začátku rozhodovacího procesu. Pomocí VfM ale nezjistíme zda je konkrétní projekt cenově dostupný či nikoliv, protože projekt, který poskytuje dostatečné VfM, nemusí být levný a naopak cenově dostupný projekt nemusí vždy přinášet lepší výsledky VfM. Tato situace je způsobena především komplexností ukazatele VfM, který je ovlivňován jak kvalitativními tak kvantitativními faktory. 5.3 Faktory ovlivňující VFM Faktory, které ovlivňují ukazatel Value for Money, se většinou projekt od projektu liší, ale přesto lze, jak uvádějí jednotliví zahraniční autoři, určit takové faktory, které jsou pro většinu projektů společné. Mezi ty hlavní lze zařadit zejména (EK 2, 2003): - Transfer rizika - jedná se o vhodnou alokaci rizik na tu smluvní stranu, která je schopna je lépe zvládat. - Snížené náklady v průběhu životního cyklu důležitou roli hraje také možnost snížení nákladů na provoz a údržbu infrastruktury vybudované v rámci PPP projektu. - Rychlejší realizace projektu kratší doba realizace projektu a dodržení dohodnutých termínů dodání má pozitivní vliv na hodnotu VfM. - Kvalita služeb je logické, že projekty poskytující v konečném důsledku vyšší kvalitu poskytovaných služeb mají i vyšší hodnoty VfM. 30