Některé aspekty státní politiky brannosti v pohledu teorie lidského kapitálu: případ České republiky

Transkript

1 Ing. Bohuslav Pernica, Ph.D. katedra ekonomie Fakulta ekonomiky a managementu Univerzita obrany BRNO Některé aspekty státní politiky brannosti v pohledu teorie lidského kapitálu: případ České republiky Ekonomickým účelem uvalení branné povinnosti na občana je výběr daně v úkonech v podobě výkonu služební povinnosti ve formě povinné vojenské služby nebo civilní služby. Její výkon představuje státní zásah do přirozených ekonomických vztahů, který může občana ekonomicky poškodit. V této souvislosti platí, že konstrukce politiky brannosti by měla takové škody minimalizovat. Tento příspěvek retrospektivně analyzuje konstrukci této politiky v České republice s využitím teorie lidského kapitálu. ÚVOD Jednou ze státních politik je politika brannosti. Ta je používána v případě, že se stát rozhodne doplňovat v době míru ozbrojené síly pomocí branné povinnosti povoláváním občanů do vojenské služby. Výkon takové služební povinnosti zasahuje nejen do svobodného ekonomického života jednotlivce, ale zpravidla rovněž dochází ke znehodnocení jednotlivcových investic do sebe sama jako do lidského kapitálu a výkon služební povinnosti tak ovlivňuje celoživotní příjem jednotlivce plynoucí mu ze zaměstnaneckého poměru. Stát má možnost tento efekt zmírnit prostřednictvím vhodné konstrukce své politiky brannosti. Tento příspěvek rozebírá takovou politiku v případě České republiky. Branná povinnost v pohledu teorie lidského kapitálu Podle teorie lidského kapitálu činí jednotlivci taková rozhodnutí, která je nepoškozují. Chovají se v souladu s předpokladem ekonomické racionality, a proto rozhodnutí týkající se volby povolání, dalšího zvyšování jejich kvalifikace nebo vstupu do zaměstnání by jim v konečném důsledku měla maximalizovat příjmy plynoucí ze zaměstnání. Valenčík (2005) Do takového investičního plánu 1

2 však může zasahovat stát, a to prostřednictvím podrobení dané osoby branné povinnosti a povolání k výkonu vojenské nebo civilní služby. Takový zásah státní moci do života jednotlivce pak může ovlivnit jeho příjmovou křivku, jak to zachycuje obr. č. 1. Obr. č. 1: Celoživotní příjem jednotlivce a vojenská služby Na obr. č. 1 je zachycen průběh očekávané příjmové funkce jednotlivce v případě, že v době t 0 vstoupí do zaměstnaneckého poměru, je důchodově pojištěn a v době t 2 opouští odchodem do starobního důchodu aktivní ekonomický život. Jeho příjmy jsou určeny křivkami y civ a y ret. Na obr. č. 1 je také zachycen zásah do očekávané příjmové funkce jednotlivce v případě, že je nucen nastoupit povinnou vojenskou nebo civilní službu v době t 1 a ukončit ji v době t 1+x. V tomto případě může dojít k dvěma efektům. Ty jsou označeny jako I a II. Efekt I představuje výpadek růstu příjmů pod dobu výkonu služební povinnosti. Efekt II je efektem souvisejícím s praxí a prohlubováním kvalifikace požadovanou pro výkon civilního povolání. Výkon služební povinnosti může vést 2

3 ke zhoršení investice do lidského kapitálu a zhoršení pozdějších příjmů. V důsledku působení efektu II dojde k posunu původní příjmové funkce do podoby křivky y civdraft- a y retdraft. To může být např. případ lékaře, který pracoval po dobu základní vojenské služby v jiném než lékařském povolání. V některých případech může dojít k tomu, že efekt II je v důsledku služebního zařazení branně povinného vojáka nulový nebo dokonce pozitivní, tzn. že výkonem služební povinnosti nedojde ke znehodnocení lidského kapitálu. V tomto případě se původní očekávaná příjmové funkce mění na křivku y civdraft+. K tomu může dojít u povolání, jejichž výkon v ozbrojených silách lze z pohledu civilních zaměstnavatelů považovat za výkon praxe nebo prohloubení kvalifikace. Jde např. o řidiče vojenských vozidel. Rozdíl mezi plochami pod křivkami y civ a y ret a ostatní křivkami určují náklady ušlé příležitosti jednotlivce zatížené výkonném služební povinnosti. Při požadavku minimalizace nákladů ušlé příležitosti je logické, že stát by měl uplatňovat svou politiku brannosti tak, aby co nejméně poškozoval ekonomický život jednotlivců, případně aby tyto ztráty nějakým způsobem kompenzoval. Možnosti pro konstrukci politiky brannosti Vztahy vymezené obr. č. 1 dávají základní vodítko pro konstrukci politiky brannosti tak, aby generovala buď co nejméně nákladů ušlé příležitosti, nebo aby tyto náklady kompenzovala. V této souvislosti připadá do úvahy uplatnění těchto prvků: 1. Podrobovat branné povinnosti osoby s nízkou kvalifikací a tudíž s nízkými příjmy a plochým průběhem očekávané příjmové křivky. 2. Minimalizovat dobu výkonu služební povinnosti, zde základní vojenské služby. 3. Transformovat výkon základní služby do podoby kvalifikačního kursu, případně výkonu branné povinnosti využívat pouze pro povolání, u nichž je efekt II negativní, případně pozitivní. 3

4 4. Zdanit osoby, které nevykonaly služební povinnost, a to v podobě branné daně. 5. Kompenzovat osoby, které vykonaly služební povinnost, různými výhodami, např. v podobě slev z daní, transferů apod. 6. Omezit vliv doby výkonu branné povinnosti na příjmy, které zaměstnanci plynou od státu v případě jeho zaměstnaneckého poměru nebo příjmů z pojištění. Na povolávání osob s nízkou kvalifikací a s nízkými příjmy byla založena politiky brannosti státu před zavedením všeobecné branné povinnosti, viz Hochedlinger (1998). V případě deklarace rovnosti občanů před ukládanou povinností nezávisle na jejich majetku, vzdělání a původu je uplatnění tohoto prvku nepřijatelné, blíže Hochedlinger (1999). To platí zejména pro demokratické státní zřízení. Z historického pohledu došlo postupně ke zkracování povinné aktivní vojenské služby, a to jednak v závislosti na branné soustavě, která byla státem uplatňována, jednak na bezpečnostní situaci a závazkům a ambicím toho kterého státu v bezpečnostní politice. Takovéto zkracování má však s ohledem na cíl výkonu služební povinnosti, kterým je příprava občana na bojovou činnost, tj. jeho specifická kvalifikace, své limity ekonomické efektivnosti, blíže např. Pavel (2004, tab. 2.5). V některých zemích, např. v Německu, byla vojenská služba a instituce ozbrojených sil považována za školu národa. Frevert (2001) Nicméně chápání ozbrojených sil jako vzdělávací instituce se rozšířilo až s potřebou zajistit konkurenceschopnost profesionálních ozbrojených sil a využít branné povinnosti pro potřeby personálního marketingu profesionálního jádra ozbrojených sil. Např. německý bundeswehr nabízí branně povinným vojákům, kteří po odsloužení povinné části základní vojenské služby dále pokračují ve výkonu tzv. dobrovolné základní vojenské službě, možnost získat výuční list. Výkon služební povinnosti je zde součástí politiky zaměstnanosti. 4

5 Zdanění osob, které nevykonaly povinnou vojenskou službu, a stejně tak kompenzace osob, které ji vykonaly, představuje velmi lákavé politické řešení, blíže např. Beiwinkel (1986), Neubauer (1984). Přestože branná daň jako nástroj zajištění spravedlnosti tady existuje již od doby zavedení branné povinnosti, např. Fersch (1911), její uplatňování je spojeno s neadekvátními administrativními náklady. Její samotné uplatnění v předválečném Československu bylo motivováno spíše snahou získat dodatečné zdroje pro obranu, než jako nástroj politiky brannosti. Pavel (2004) Omezení vlivu branné povinnosti na příjmy, které zaměstnanci plynou od státu v případě jeho zaměstnaneckého poměru nebo příjmů z důchodového pojištění, je možné států s centrálně řízenou ekonomikou nebo u států rozvinutým systémem sociálního zabezpečení. Děje se tak prostřednictvím využití institutu tzv. náhradních dob zaměstnání, kdy výkon služební povinnosti je pro potřeby stanovení odměny za vykonanou práci započítán jako praxe. Pro potřeby sociálního zabezpečení je pak tato doba započítána jako doba zaměstnání. Politika brannosti v České republice V praktické politice brannosti se mezi sebou různě kombinují výše uvedené prvky. Pokud jde o Českou republiku, zkracovala se základní vojenská služba ze dvou let na 18 měsíců a později na jeden rok. Toto zkracování však narazilo na limit efektivnosti povinné vojenské služby, kterým bylo její trvání v délce jednoho roku. V české politice brannosti nehrály žádnou roli kompenzace nebo zdanění občanů, kteří vykonali nebo nevykonali služební povinnost. Otázka spravedlnosti branné povinnosti nehrála v české politice takovou roli, jako tomu bylo např. v SRN nebo v Rakousku. Pernica (2006) Možným důsledkem absence veřejné diskuse ve věci spravedlnosti branné povinnosti je fakt, že většina vysokoškoláků se vojenské službě vyhnula, viz Pernica (2002). Mnoho vysokoškoláků se vyhnulo nakonec i služební povinnosti samotné, když výkon civilní služby, pro kterou se zpravidla rozhodovali, zanikl společně s výkonem povinné vojenské služby v roce 5

6 2004. Pernica (2005) Fakticky to znamenalo, že výkon povinné vojenské služby byl selektivní, když zasahoval osoby s nízkou kvalifikací a tudíž s nízkými příjmy a plochým průběhem očekávané příjmové křivky. Pohlížíme-li na politiku brannosti v České republice prizmatem výše uvedených šesti bodů, je třeba přiznat, že konstrukce této politiky byla založena na konceptu převzatém z dob centrálně řízené ekonomiky, a to využití náhradních dob zaměstnání. Tyto doby jsou obdobími, po která byla vykonávána základní vojenská služba nebo civilní služba. Pro potřeby určení platu zaměstnance veřejného sektoru je náhradní doba považována za dobu, kdy zaměstnaneckých poměr trval a zaměstnanec v této době získával praxi. Koncept náhradních dob se používá také pro potřeby důchodového pojištění. Zde byl jak v zákoně č. 100/1998 Sb., o sociálním zabezpečení, tak i později v zákoně č. 155/1995 Sb., o důchodovém zabezpečení uplatněn institut náhradních dob, tzn. doba výkonu služební povinnosti se považovala za dobu, kdy byla osoba ve výkonu služební povinnosti účastna na důchodovém pojištění. Rozdíl však byl v základně pro výpočet důchodu. Oba dva zákony sice používaly pro výpočet dávky důchodového pojištění příjmy vztažené k tzv. rozhodnému období, ovšem podle zákona č. 100/1998 Sb., o sociálním zabezpečení se z tohoto rozhodného období určoval průměrný měsíční výdělek z pěti výdělkově nejlepších kalendářních let a rozhodným obdobím bylo období 10 let před rokem, ve kterém vznikl nárok na důchod. Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, který 1. ledna 1996 nahradil většinu stanovení zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, rozšířil rozhodné období na dobu 30 kalendářních roků předcházející roku přiznání důchodu, z nichž se pak váženým průměrem určoval výpočtový základ pro přiznání důchodu. Uvážíme-li minimální věkovou hranici pro povolání k výkonu služební povinnosti (18 let) a pro odchod do důchodu (60 let), pak v případě uplatnění zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení nehrál, s výjimkou invalidního důchodu, nehrál příjmový propad jednotlivce během výkonu služební povinnosti 6

7 žádnou roli. Ve druhém případě by tento příjmový propad mohl hypoteticky ovlivnit výpočtový základ u kategorie vysokoškoláků. ZÁVĚR Fakt, že si Česká republika uchovala systém sociálního zabezpečení, který v běžných případech nezahrnoval do výpočtu dávek důchodového pojištění propad příjmů občana během výkonu služební povinnosti, měla česká politika brannosti spíše neutrální vliv na příjmy z důchodového pojištění generované na základě příjmů zaměstnance. Tato politika by se však dostala do problémů v souvislosti reformou systému důchodového pojištění. V případě, že každý z občanů bude muset spoléhat více sám na sebe než na stát, by se totiž jasněji ukázal selektivní charakter výkonu služební povinnosti. Stát by v těchto podmínkách buď musel dále krátit trvání povinné vojenské služby, nebo přistoupit k profesionalizaci ozbrojených sil, nebo zavést systém finančních poplatků a kompenzací, který by zajistit větší spravedlnost a atraktivitu povinné vojenské služby, nebo by musel používat služební povinnost jako součást politiky zaměstnanosti. POUŽITÁ LITERATURA BEIWINKEL, K. Wehrgerechtigkeit als finanzpolitisches Verteilungsproblem. 1. Aufl. Frankfurt am Main : Verlag Peter Lang, ISBN DUINDAM, S. Military Conscription. An Economic Analysis of the Labour Component in the Armed Forces. 1 st Ed. Heidelberg : Physica-Verlag, ISBN X. FERSCH Hans. Die Wehrsteuer. (eine vergleichende Studie). Finanzarchiv. 1911, Jg. 28, Bd. 1, S [ FREVERT, U. Die kasernierte Nation. - Militärdienst und Zivilgesellschaft in Deutschland. 1. Aufl. München : C.H.Beck, ISBN HOCHEDLINGER Michael. Vom Ritterheer zur allgemeinen Wehrpflicht (I). Truppendienst. 1998, Jg. 37, Nr. 6, S HOCHEDLINGER Michael. Vom Ritterheer zur allgemeinen Wehrpflicht (II). Truppendienst. 1999, Jg. 38, Nr. 1, S KÖNIG, M. Die gesamtwirtschaftliche Effizienz der Wehrpflicht. Eine Untersuchung am Beispiel der Bundeswehr. 1. Aufl. Göttingen : Cuvillier, ISBN NEUBAUER Günter. Wehrgerechtigkeit als Teilproblem einer gerechten Steurpolitik. Finanzarchiv, 7

8 1984, Jg. 42, Hf. 1, S [ PAVEL, J. Velikost a struktura výdajů na národní obranu v Československu v letech [studie národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 7/2004]. 1. vyd. Praha : Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, ISBN PERNICA Bohuslav. Vojáci základní služby a demokratická kontrola ozbrojených sil v České republice (kritické poznámky). Vojenské rozhledy, 2002, roč. 11, č. 4, s PERNICA, B. Branná povinnost jako daň v úkonech a otázka její spravedlnosti. In The XIth International Conference Theoretical and Practical Aspects of Public Finance [sborník abstraktů s CD]. 1. vyd. Praha: VŠE, ISBN PERNICA, B. Efektivnost a kvalita ve veřejném sektoru - problém branné povinnosti [civilní služby]. in Veřejná ekonomika a správa [sborník abstraktů s. 34; CD] 1. vyd. Ostrava : VŠB-TU, ISBN [Veřejná ekonomika a správa 2005 (6. ročník mezinárodní konference) Ostrava, VŠB 12. až ] PERNICA, B. Problém spravedlnosti a hospodárnosti služby vojáků základní služby v ozbrojených silách ČR a občanů ve výkonu civilní služby. in Bezpečnost ČR a potřeba ústavních změn. Praha : Univerzita Karlova PF, ISBN , s [Mezinárodní konference Bezpečnost ČR a potřeba ústavních změn. Praha: PF UK v Praze 18. až ] PERNICA, B. Profesionalizace Armády České republiky a problém hospodárnosti. [doktorská disertační práce] 1. vyd. Vyškov : VVŠ PV, SEHMSDORF, M. Wehrpflicht versus Freiwilligenarmee. Ausgewählte ökonomische Aspekte der Wehrsystems. 1. Aufl. Hamburg : Verlag Dr. Kovač, ISBN SCHLEICHER, M. Die Ökonomie der Wehrpflicht. Eine Analyse unter besondere Berücksichtigung der Grundsätze der Besteuerung. 1.Aufl. Frankfurt am Main : Verlag Peter Lang, ISBN VALENČÍK, R. aj. Efektivnost investování do lidského kapitálu. Souhrn materiálů zpracovaných při řešení grantového projektu GA ČR 402/03/0128 [CD]. 1. vyd. Praha : Express, ISBN zákon č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zajišťování (branný zákon) zákon č. 587/2004 Sb., o zrušení civilní služby a o změně a zrušení některých souvisejících zákonů National draft policy from point of view of human capital theory: the Czech Republic review A purpose of conscription is a collection of a specific kind of tax from men carrying out compulsory military or non-military service. So compulsory service is a state intervention onto their civil lives and it is able to inflict loss upon them. The national draft policy ought to minimize the loss as much as possible. This article deals with options of the national draft policy in the Czech Republic. Those options are determined by application of human capital theory. 8