HELENE DYRHAUGE: EU RAILWAY POLICY-MAKING: ON TRACK? Basingstoke: Palgrave Macmillan, s. ISBN

Transkript

1 RECENZE / BOOK REVIEWS HELENE DYRHAUGE: EU RAILWAY POLICY-MAKING: ON TRACK? Basingstoke: Palgrave Macmillan, s. ISBN Jaromír Volf Společná dopravní politika vykročila po desetiletích přešlapování na místě, neshod a pří u Evropského soudního dvora směrem k reformám. Zatímco ostatní segmenty dopravy se v Evropské unii podařilo zreformovat poměrně rychle, železnice kvůli své komplexnosti a politickým tlakům změnám dlouho odolávala. Přesto se i zde situace mění. Helene Dyrhauge je juniorní badatelkou působící na univerzitě v dánském Roskilde, kde se zabývá analýzou rozhodovacího procesu na evropské úrovni, a to především v dopravní a environmentální politice. Ve své první monografii se autorka snaží odpovědět na otázku, do jaké míry se evropská železnice začala skutečně reformovat. Recenzovaná kniha se věnuje společné železniční politice, zejména dlouholeté tvorbě jednotného evropského železničního trhu. Publikace je rozdělena do devíti kapitol, z nichž úvodní přibližuje teoretický rámec a další čtyři kapitoly chronologicky analyzují vývoj železniční politiky. Pátá až osmá kapitola jsou zaměřeny tematicky, konkrétně na problematiku státní podpory, infrastrukturu a ochranu životního prostředí. Závěrečná kapitola shrnuje hlavní myšlenky knihy a zabývá se celkovou proměnou odvětví v době hospodářské krize. Součástí publikace je i několik tabulek, které zlepšují čtenářovu orientaci v textu, zpřehledňují evropskou legislativu a znázorňují rozdíly mezi jednotlivými členskými zeměmi. Jde o jednu z prvních komplexních publikací na toto téma, která jak sama autorka předesílá má podnítit další výzkum v této oblasti. Nespornou výhodou knihy od Helene Dyrhauge je to, že se jedná nejen o sondu do komplikované historie dopravní politiky, ale že reflektuje i současný dynamický vývoj. Navíc zasazuje reformu železniční dopravy do širšího evropského kontextu, konkrétně do problematiky přirozených monopolů, ochrany životního prostředí či regionální politiky. Autorka přijímá liberalizaci železniční dopravy jako fakt, a proto není jejím cílem hodnotit, zda je otevírání železničního trhu dobré nebo špatné. Ve výzkumu se zaměřuje na pozice evropskýc h i národních aktérů, definuje jejich priority a přibližuje konfliktní témata. Důležitou součástí knihy jsou rozhovory se zainteresovanými aktéry z evropských institucí, železničních společností a průmyslu, které přinášejí velmi zajímavé závěry. Tyto rozhovory dávají knize vysokou přidanou hodnotu, protože čtenáři umožňují nahlédnout pod pokličku teorie a zjistit, jak železniční doprava funguje ve skutečnosti. Jelikož si však respondenti přáli až na výjimky zůstat v anonymitě, jsou jejich konstatování 1 Recenze byla zpracována před schválením 4. železničního balíčku EU na podzim SOUČASNÁ EVROPA Ročník / Volume 21 Číslo / Issue

2 obtížně doložitelná. Autorka odkazuje na velké množství primárních zdrojů, mezi něž patří evropské legislativní akty, rozhodnutí Evropského soudního dvora, doporučení a pokyny Evropské komise. Tyto prameny jsou doplněny o rozsáhlou anglicky psanou sekundární literaturu. Teoretickému ukotvení tématu se věnuje úvodní kapitola. Helene Dyrhauge zkoumá železniční politiku prostřednictvím tzv. nového institucionalismu. 2 V publikaci je přitom použita kombinace institucionalismu racionální volby, v němž aktéři usilují o maximální užitek, a historického institucionalismu s metodou path-dependence. Tento přístup vychází z předpokladu, že rozhodnutí učiněná v minulosti utvářejí současnou politiku. Sejít z historicky vytyčené cesty by tudíž bylo spojeno s velkými finančními a politickými náklady, což státy od provedení reforem odrazuje. K takto definovanému výzkumu je železniční doprava ideální, protože se v evropských státech vyvíjela autonomně a jednotlivé systémy nejsou vzájemně kompatibilní. Tvůrci společné dopravní politiky se proto musí potýkat jak s technickými problémy (např. odlišnými zabezpečovacími zařízeními a napájecími soustavami), tak s politickými překážkami, jako jsou např. vnímání role národního dopravce 3 a jeho demonopolizace či rozdílné přístupy k otevírání trhu. Dle Helene Dyrhauge spočívá stěžejní problém evropské železniční politiky v tom, že nejlidnatější státy EU vnímají roli železnice značně odlišně. Tyto odlišnosti ilustruje autorka v druhé kapitole na rozdílném postupu při výstavbě železniční sítě v 19. století. Zatímco britská železnice byla od počátku budována na tržní bázi ze soukromých zdrojů, Francie chápala železnici jako prostředek k budování státu a financovala ji z veřejných rozpočtů. Jelikož Německo nebylo na začátku masivní výstavby železnice ještě sjednoceno, vyvíjel každý stát vlastní soustavu a až po vzniku německého císařství v roce 1871 došlo k výstavbě železnice s obranně-strategickou rolí. Podobná filozofie přetrvává v uvedených státech v určité podobě dodnes. Kupříkladu Spojené království prosazuje svůj tržní model, Francie naopak považuje konkurenci v železniční dopravě za nežádoucí a Německo preferuje silnou národní železniční společnost, avšak s pravomocemi delegovanými na úroveň spolkových zemí. Ve třetí kapitole je zmíněna měnící se role železnice, která se stala v důsledku hospodářských změn či přezaměstnanosti velkou zátěží pro rozpočty evropských zemí. Dále je představena komplikovaná historie dopravní politiky, včetně málo zmapovaného období let 1956 až 1985, kdy byla situace zablokována neshodami mezi Evropskou komisí a Radou EU. Ostatně jejich vztah je v knize opakovaně analyzován. Komise s ještě radikálnějším Evropským parlamentem prosazovala rychlejší změny a liberalizaci, Rada ovládaná konzervativními státy v čele s Německem a Francií však tyto snahy efektivně brzdila. Spor přetrvává dodnes například v otázce čtvrtého železničního balíčku prosazujícího plnou liberalizaci vnitrostátní osobní dopravy a úplné oddělení vlastníka infrastruktury od provozovatele služeb. V téže kapitole je velký prostor věnován nejdůležitější železniční směrnici z počátku 90. let (91/440/ES), která vytyčila evropskou reformní cestu, jíž se měly všechny země ubírat. Hlavním cílem této směrnice bylo dosáhnout vertikální separace, tj. oddělit 2 K novému institucionalismu srov. např. Peter A. Hall a Rosemary C. R. Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms, Political Studies 44, č. 5 (prosinec 1996): V anglicky psané literatuře se pro tzv. národní dopravce nebo státní dráhy používá termín incumbent. Ročník / Volume 21 Číslo / Issue SOUČASNÁ EVROPA 89

3 vlastníka infrastruktury od provozovatele služeb (dopravce). Tento model byl úspěšně použit například v telekomunikacích či energetice. V případě železnice však komplikace spočívala v příliš obecném znění směrnice, neboť požadovala pouze účetní oddělení obou sektorů, což vedlo k její odlišné interpretaci napříč Evropou. 4 Podle autorky použila Evropská komise metodu poměrně vágních směrnic záměrně, aby tak vznikl jen minimální právní rámec a jednotlivé státy mohly provést hlubší reformy, pokud je uznaly za vhodné a politicky schůdné. Řešení, které je v současnosti považováno za evropský model, je založeno na kombinaci legislativních principů švédské reformy z konce 80. let a tržních principů britské deregulační reformy z 90. let. V praxi to znamená úplnou vertikální separaci s nabídkovými řízeními na poskytování služeb v osobní dopravě a s plnou konkurencí v nákladní dopravě. Ve čtvrté kapitole je shrnut vývoj od počátku nového tisíciletí. Autorka si všímá i postupně se měnících cílů společné dopravní politiky. Zatímco v 90. letech bylo hlavním cílem finančně stabilizovat národní dopravce, na přelomu tisíciletí se důraz přesunul na ochranu životního prostředí a v posledních deseti letech je sledována především konkurenceschopnost železnice a provázanost s dalšími druhy dopravy. Mezi lety 2001 až 2007 byly přijaty celkem tři reformní železniční balíčky, které výrazně ovlivnily současnou podobu evropské železnice. Uvedená opatření vedla k úplné liberalizaci nákladní dopravy a mezinárodní osobní dopravy. Autorka zároveň čtenářům představuje diametrálně odlišné představy Rady, Evropského parlamentu, zástupců dopravců a odborů. Spolupráce těchto aktérů i jejich vzájemné pře jsou popsány velmi zdařile. Přijaté balíčky jsou totiž kompromisem, který se nelíbí ani jedné straně. Čím více je železnice financována ze státních prostředků, tím větší je paradoxně i zájem vlád na zachování stávajícího stavu. Platí to zejména pro regionální dopravu, která není až na výjimky výdělečná, a ztráty proto musí být dorovnány z veřejných rozpočtů. Snaha o změnu této situace však může být pro vlády příliš velkým politickým a sociálním rizikem. To ostatně dokazuje čtvrtý železniční balíček, který měl mimo jiné za cíl zavést v osobní dopravě povinné veřejné soutěže, jež by umožnily zapojení více přepravců a celkově rozhýbaly železniční trh. Tento požadavek s plánem na úplnou vertikální separaci však narazil v Radě a liberalizace osobní dopravy se tak na evropské úrovni zablokovala. Komise se proto věnuje v posledních letech více nákladní dopravě, jež není zpolitizovaná tolik jako doprava osobní. Avšak mnohé členské země (včetně Německa) veřejné soutěže na regionální úrovni úspěšně provádějí. Je škoda, že v recenzované knize není analýze modelu veřejných soutěží věnován větší prostor, protože výběrová řízení se mají stát základním pilířem evropské liberalizace osobní dopravy. Pátá kapitola se zaměřuje na současný vývoj evropského železničního trhu a zejména na jeho nedostatky. Prostor je věnován varováním Evropské komise a následným žalobám u Evropského soudního dvora na nedostatečnou implementaci evropské legislativy, na čemž autorka ilustruje nedostatečnou sílu, kterou má Komise v oblasti železniční dopravy k prosazování svých cílů v členských státech. Sama autorka podporuje vertikální separaci, kterou Komise prosazuje, a na příkladu Německa ukazuje, jaké nevýhody představuje vertikálně integrovaný systém pro jednotný evropský trh. Ačkoliv jsou Deutsche Bahn (DB) účetně rozděleny dle evropského práva na správce infrastruktury 4 Odlišnou implementací této směrnice se zabývají Adrienne Héritier et al., Differential Europe: The European Union Impact on National Policymaking (Lanham: Rowman & Littlefield, 2001). 90 SOUČASNÁ EVROPA Ročník / Volume 21 Číslo / Issue

4 (DB Netz), provozovatele železniční dopravy (DB Regio a DB Fernverkehr) a další sekce, tvoří dohromady jednu kapitálově i politicky silnou firmu. Helene Dyrhauge upozorňuje na zvýšenou aktivitu Deutsche Bahn na železničním trhu, která se projevuje skupováním nákladních divizí bývalých státních drah napříč Evropou. Firma zároveň buduje distribuční centra a kamionovou divizi. Nákupem britské firmy Arriva získaly DB vliv také v regionální a autobusové dopravě. Expanze do zahraničí proto podle autorky knihy otevírá otázku, z jakých zdrojů jsou aktivity DB financovány, resp. zdali nejsou hrazeny z veřejných zdrojů. Nicméně současný stav německé vládě vyhovuje a úspěšně díky němu blokuje čtvrtý železniční balíček, který předpokládal jak už bylo výše zmíněno úplnou vertikální separaci. Tato situace má podle Helene Dyrhauge dva hlavní nedostatky. Zaprvé cílem Evropské komise nebylo nahradit národní monopoly dominantním celoevropským dopravcem. Zadruhé se DB snaží německý trh bránit a prostřednictvím cenových, časových či technických znevýhodnění komplikovat ostatním dopravcům na něj přístup. Šestá kapitola se týká politicky ožehavého tématu státní podpory železnice na liberalizujícím se trhu, kdy největší prostor je věnován vztahu státu k národním dopravcům. Vzhledem k tomu, že členské státy stále ještě mohou oddlužit národní dopravce v osobní či nákladní dopravě, mají tito dopravci komparativní výhodu vůči soukromým firmám. Komise však sleduje snahy států o sanaci dluhů velmi bedlivě a snaží se jim dát přísný rámec, například stanovila pravidlo pouze jednoho oddlužení. V současnosti de facto panuje přechodné období, v němž si mají národní dopravci zvyknout na nový tržní režim. Jednou ze slabin železničního trhu, které autorka zmiňuje v sedmé kapitole, je nedostatečná a vzájemně nekompatibilní infrastruktura. Ačkoliv mezi priority kohezní politiky Evropské unie patří propojování periferních regionů a posilování přeshraničních spojení, členské státy EU investují spíše do vnitrostátních spojení, která jim přinášejí na domácí scéně větší politický profit. Helene Dyrhauge proto došla k závěru, že Evropská komise nedisponuje dostatečnými regulačními nástroji k ovlivňování národního plánování či výstavby a navíc se sama potýká s nedostatkem financí. Autorka argumentuje zejména speciálním fondem pro výstavbu celoevropské dopravní sítě (Trans-European Transport Networks, TEN-T), přitom však nevěnuje dostatečnou pozornost Fondu soudržnosti, který je zejména ve střední a východní Evropě klíčovým zdrojem finančních prostředků pro výstavbu dopravní infrastruktury a z něhož lze pokrýt až 85 % celkových nákladů. Evropská komise tak může alokací zdrojů upřednostnit projekty, které sama preferuje. V otázce kompatibility sítě autorka naznačuje určitý posun kupředu. Technické překážky nekompatibilní infrastruktury nemají být řešeny sjednocením současných systémů, ale vývojem nového evropského zabezpečovacího a homologačního systému. Osmá kapitola se zaměřuje na téma, které je dopravě velmi blízké a jež bylo po dlouhou dobu hlavním argumentem pro její rozvoj v oblasti železnice, udržitelnost životního prostředí. Základní argument vycházel ze skutečnosti, že železniční doprava je oproti automobilové a letecké dopravě ekologičtější, a proto by měla být na evropské úrovni upřednostňována. Helene Dyrhauge však nastiňuje změnu evropského kurzu. Přestože na přelomu tisíciletí byl tzv. modal shift, tj. přesun přepravy na železnici, hlavním cílem společné dopravní politiky, byl tento koncept kvůli pomalé reformě železniční dopravy, její nízké adaptabilitě na nové hospodářské prostředí i nátlaku automobilových a leteckých svazů opuštěn. Nyní je důraz kladen na efektivitu železnice a dokončení jednotného trhu. Druhým populárním konceptem přelomu tisíciletí byl tzv. decoupling, tj. snaha Ročník / Volume 21 Číslo / Issue SOUČASNÁ EVROPA 91

5 narušit přímou úměru mezi růstem HDP a zvyšováním objemu dopravy. Neboť čím více roste ekonomika, tím více roste také doprava včetně všech negativních dopadů (hluk, znečištění či kongesce). Prostřednictvím restriktivních opatření vede decoupling nejen k nižší ekologické zátěži, ale i k nižší mobilitě. V současnosti však již není regulace dopravy evropským cílem. 5 Autorka na dvou uvedených případech ilustruje i poměrně složitý vztah, který panuje v Komisi mezi generálním ředitelstvím pro dopravu a generálním ředitelstvím pro životní prostředí. Zatímco první prosazuje ekonomickou stránku věci a podporuje argumenty průmyslových svazů, druhé klade důraz na ekologičnost dopravy. Celkově je ale ekologická argumentace v současné dopravní politice výrazně upozaděna. Na příkladu biopaliv je vhodně představena path-dependence v praxi: Ačkoliv se jejich ekologický přínos ukázal jako nevýznamný, politici nechtějí od jejich podpory ustoupit, protože se vývoj a produkce biopaliv již staly součástí národních ekonomik. Autorka vhodně zasazuje liberalizaci železniční dopravy do širšího rámce demonopolizace. Porovnává otevírání železničního trhu s úspěšnými reformami v energetice, plynárenství, telekomunikacích a letecké dopravě. Tyto reformy utvářely jednotný evropský trh, ale dlouho nebyly předmětem vědeckého bádání. 6 Helene Dyrhauge přibližuje pozice jednotlivých aktérů, avšak nenabízí podrobnější pohled na nové členské země. Její výzkum byl pochopitelně zaměřen hlavně na evropské instituce a na trojici států Francie, Německo, Velká Británie, které mají největší vliv. Přesto by bylo zajímavé věnovat se i odlišné středoevropské železnici: například jakým způsobem východní rozšíření ovlivnilo evropskou železniční politiku, jaké mají v této oblasti středoevropské státy priority a jak naopak Evropská unie ovlivnila střední Evropu. Autorka soustředila svou pozornost především na tvorbu dopravní politiky, zároveň by ale bylo přínosné přiblížit čtenářům ještě více důsledky těchto opatření v reálném provozu, neboť skutečný dopad politiky se liší stát od státu. V samotném závěru jsou shrnuty nejen hlavní myšlenky knihy, ale je zde upřena pozornost i na důsledky ekonomické krize po roce Ta se v dopravní politice projevila ještě větším důrazem na efektivitu a tržní principy i propojením s dalšími druhy dopravy. Na úvodní výzkumnou otázku Helene Dyrhauge odpovídá tak, že liberalizace železniční dopravy se sice posouvá kupředu, ale že spíše než rychlovlak připomíná osobní vlak zastavující ve všech zastávkách. I přes výše uvedené výtky se celkově jedná o velmi podařenou knihu, která je napsána srozumitelně, nezabíhá příliš do technických detailů a poskytuje nebývale široký vhled do evropské železniční politiky. 5 Více o decouplingu a udržitelné dopravě v David Banister et. al, European Transport Policy and Sustainable Mobility (London: Spon Press, 2001). 6 Současný zvýšený akademický zájem o tuto oblast dokládá další publikace, vydaná na počátku roku 2016, která všechny deregulační reformy shrnuje. Srov. Matthias Finger a Christian Jaag, The Routledge Companion to Network Industries (New York: Routledge, 2016). 92 SOUČASNÁ EVROPA Ročník / Volume 21 Číslo / Issue