potřeby nákupu předmětu plnění při respektování principů 3E Příloha č. A3 Dokumentu Jak zohledňovat principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) v postupech zadávání veřejných zakázek Vydal: Ministerstvo pro místní rozvoj Odbor veřejného investování Autor metodického textu: Ing. Stanislav Hotra Praha, prosinec 2008
Obsah 1. ZÁKLADNÍ INFORMACE O OBSAHU A ZAMĚŘENÍ METODICKÉHO TEXTU...3 1.1 SHRNUTÍ OBSAHU METODICKÉHO TEXTU...3 1.2 PŘÍNOSY METODICKÉHO TEXTU PRO ZADAVATELE...3 1.3 VZTAH TÉMATU K ZÁKONU O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH...3 1.4 VZTAH TÉMATU K PRINCIPŮM 3E...4 2. ANALÝZA POTŘEBY NÁKUPU PŘEDMĚTU VEŘEJNÉ ZAKÁZKY...4 2.1 UVEDENÍ DO PROBLEMATIKY...4 2.2 PŘEDPOKLADY PRO UPLATNĚNÍ METODY...5 2.3 POPIS A VYSVĚTLENÍ METODY...6 2.3.1 Analýza potřeby nákupu...6 2.3.2 Zdůvodnění potřeby...12 2.4 RIZIKA METODY...13 3. ZÁVĚR - DOPORUČENÍ PRO POSTUP ZADAVATELE...13 4. PŘEHLED DALŠÍCH ZDROJŮ K DANÉMU TÉMATU...14 Strana: 2/15
1. Základní informace o obsahu a zaměření metodického textu 1.1 Shrnutí obsahu metodického textu veřejné zakázky a její zdůvodnění při respektování principů 3E nabízí logiku vzniku potřeby a její následnou návaznost na předmět plnění veřejné zakázky. Analýza potřeby má tři složky: Ověření potřeby, jehož východiskem je úplná charakteristika problému, který potřebu vyvolal; určení optimální varianty uspokojení skutečné potřeby pomocí hodnocení; a specifikace užitné hodnoty předmětu plnění užitnými vlastnostmi. Zdůvodnění potřeby odkazuje na výchozí problém a jeho účinky. 1.2 Přínosy metodického textu pro zadavatele Uplatnění postupů a zásad umožní zadavateli objektivní, jednoznačné, úplné a jasné definování skutečné potřeby (vč. její struktury, optimálního způsobu zabezpečení, žádoucích užitných vlastností a racionálního zdůvodnění), které je východiskem pro správné určení předmětu veřejné zakázky. Metodický text plní dva cíle: provedení analýzy potřeby a zdůvodnění potřeby. Po prostudování tohoto metodického textu budete znát obecný mechanismus vzniku potřeby a její vazbu na předmět veřejné zakázky. Měli byste být schopni určit skutečnou potřebu a přesvědčivě ji zdůvodnit. 1.3 Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách Stanovení skutečné potřeby předpokládá 45 odst. 1 a 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Strana: 3/15
1.4 Vztah tématu k principům 3E Důsledné stanovení skutečné potřeby nákupu a její racionální zdůvodnění je předpokladem pro správné určení předmětu veřejné zakázky, jehož udržení po celý proces životního cyklu veřejné zakázky zajistí účelnost plnění z hlediska potřeby. Nedodržení účelnosti činí irelevantními efektivnost i hospodárnost. 2. Analýza potřeby nákupu předmětu veřejné zakázky 2.1 Uvedení do problematiky Analýzu potřeby nákupu a její zdůvodnění zákon o veřejných zakázkách přímo neukládá, ale ustanovení 45 odst. 1 a odst. 2 de facto vyžadují charakteristiky a požadavky na dodávky, služby a stavební práce stanovené objektivně a jednoznačně způsobem vyjadřujícím účel použití nebo využití požadovaného plnění zamýšleného zadavatelem. Tento požadavek je možné splnit, jen když budeme analyzovat potřebu a samozřejmě ji i racionálně zdůvodníme. Analýza potřeby nákupu a její zdůvodnění je nezbytným předpokladem pro zajištění principů 3E, a tím i splnění 38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. - majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně, 17 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb. - majetek kraje musí být využíván účelně a hospodárně, 35 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb. - majetek hlavního města Prahy musí být využíván účelně a hospodárně, 14 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb. - majetek musí být využíván účelně a hospodárně, 45 odst. 2 a 53 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb. - organizační složka státu i příspěvková organizace jsou povinny dbát, aby plnily určené úkoly nejhospodárnějším způsobem a Strana: 4/15
25 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb. - organizační složka je povinna dbát, aby plnila určené úkoly nejhospodárnějším způsobem. Také finanční kontrola se na dodržení skutečné a zdůvodněné potřeby zaměřuje. První otázka z kontrolního postupu v Pokynu pro výkon finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek v orgánech státní správy - CHJ 18 1 zní: Odpovídá rozsah veřejných zakázek skutečné, odůvodněné, rozpočtované a plánované potřebě? Přestože v některých případech může být potřeba patrná na první pohled, je vhodné si uvědomovat obecnou logiku vzniku potřeby a její vazbu na předmět plnění veřejné zakázky. Začátek je u nějaké legální činnosti organizace, v níž se projeví problém. Nastává potřeba problém řešit, a proto je připraveno opatření (např. projekt), jež může být úplně nebo z části řešeno nákupem předmětu veřejné zakázky. Bez existence skutečného problému, který je objektivně potřeba řešit, neexistuje důvod pro nákup předmětu veřejné zakázky. 2.2 Předpoklady pro uplatnění metody Analýza potřeby nákupu je prvním krokem, při němž se vytváří základní východisko pro přípravu veřejné zakázky, proto nevyžaduje žádné předběžné kroky nebo informace. Jediným předpokladem je uplatnění vhodné metodiky, jejíž základní postup je uveden dále. 1 Označení pokynu vydaného Centrální harmonizační jednotkou Ministerstva financí ČR. Strana: 5/15
2.3 Popis a vysvětlení metody Metodika řeší dva základní úkoly: analýzu potřeby nákupu a zdůvodnění potřeby. 2.3.1 Analýza potřeby nákupu Analýza potřeby má tři části: ověření potřeby, určení optimální varianty uspokojení skutečné potřeby a specifikace potřebné užitné hodnoty předmětu plnění. Výsledkem postupu je dostatečně přesná a zdůvodnitelná skutečná potřeba, jež může být základem pro definování předmětu veřejné zakázky. Při definování předmětu veřejné zakázky vycházíme z vymezení, které čtenář najde v části A1. A. Ověření potřeby: Cílem ověření potřeby je potvrdit existenci skutečného problému, který může být důvodem pro nákup předmětu veřejné zakázky. Formálním začátkem je stručné pojmenování potřeby (např. svoz domovních odpadů, kopírování). Strana: 6/15
1. Vychází potřeba ze skutečného problému? Existenci skutečného problému lze potvrdit, jestliže jej lze dostatečně úplně charakterizovat, což vyžaduje určit: Co je problém (popis problému) Kdy problém nastal Proč problém nastal (příčiny problému) Kde problém nastal Kdo (co) přispěl(o) k příčinám problému (faktory, jež vyvolaly nebo ovlivnily příčiny problému) Jak se problém projevuje (účinky problému). Úplná charakteristika problému je nutná pro určení potřeby řešit problém prostřednictvím vhodného opatření, a tím i k následnému definování předmětu veřejné zakázky. Kromě toho jsou jednotlivé body charakteristiky potřebné v dalším postupu tohoto metodického textu a některé i dále ve fázi přípravy veřejné zakázky. 2. Přísluší řešení tohoto problému zadavateli? Oprávněnost řešit daný problém zadavatelem je vymezena zejména: 38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., 17 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb. a 35 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb. - vyžadují využívání majetku v souladu se zájmy obce / kraje / hlavního města Prahy a s úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti, 14 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb. - majetek musí být využíván k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností, 45 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb. - rozpočet organizační složky státu může zahrnovat pouze výdaje související s činnostmi vymezenými ve zřizovací listině, případně stanovenými zákonem, kterým byla zřízena, a Strana: 7/15
53 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb. - rozpočet příspěvkové organizace může zahrnovat pouze náklady související poskytovanými službami, které jsou předmětem její hlavní činnosti. Neměl by problém řešit někdo jiný? (Např. majitel budovy, v níž zadavatel sídlí?) 3. Je tato potřeba dostatečně zdůvodnitelná? Důvody, resp. argumenty pro potřebu řešit problém vyplývají z nežádoucích účinků problému, který je třeba řešit. Jsou účinky problému takové, že je nutné problém řešit právě nyní? Nejsou jiné problémy z tohoto hlediska závažnější? 4. Které další útvary zadavatele mají stejnou nebo podobnou potřebu? Je třeba zjistit, kde všude v působnosti zadavatele daný problém vzniká, v jakém rozsahu, zda je opakovaný a jak častý. To umožní problém řešit komplexně v rámci zadavatele. Lze-li předpokládat, že se problém vyskytuje i v jiných organizacích v rámci daného resortu (např. tisk a vazba publikací), je možné jej optimálně řešit v rámci celého resortu, příp. i v rámci několika resortů. 5. Jaká je struktura skutečné potřeby zadavatele (celého resortu) v čase, kvalitě a množství (příp. i v místě)? Objektivně určená, jednoznačná, úplná a jasná specifikace skutečné potřeby za celou organizaci (resort). Strana: 8/15
B. Určení optimální varianty uspokojení skutečné potřeby Často nastává situace, kdy uspokojení potřeby lze dosáhnout několika způsoby, např.: koupě, výstavba, rekonstrukce, nájem, leasing, koupě na splátky. V tom případě je třeba použít následující postup (u veřejných výdajových projektů vždy). 1. Definování cíle, jehož dosažení povede k vyřešení problému. Předpokladem je důkladná znalost všech významnějších příčin problému a faktorů, jež na ně působily. Cílem pak je tyto příčiny eliminovat. 2. Specifikace variant opatření pro dosažení cíle Vyžaduje odbornou znalost problematiky. Pokud jí zadavatel nedisponuje, může využít služeb externího odborníka. 3. Hodnocení jednotlivých variant Je třeba rozlišit, jestli se jedná o provozní nebo společenské opatření, a zvolit vhodnou metodu pro hodnocení a také zahrnout příslušný okruh účinků. K dispozici je soubor metod a postupů, přičemž je třeba rozlišovat, jestli se jedná o opatření s významnými dopady pouze v rámci organizace nebo na celou společnost. Jedná-li se o společenské opatření, je nutné do hodnocení obecně zahrnout všechny náklady a přínosy, bez ohledu na to, u koho nastanou. 4. Výběr optimální varianty Vyplyne z porovnání hodnocení jednotlivých variant, vč. zohlednění analýzy citlivosti. Výsledkem je nejlepší varianta uspokojení potřeby. Strana: 9/15
Konečný výběr varianty u společenských opatření bývá velmi často na základě politického rozhodnutí, do kterého se promítá více vlivů. Proto je nutné při specifikaci a hodnocení variant dodržet zásady, které zvýší pravděpodobnost skutečného využití hodnocení při rozhodnutí. 5. Popis, jakým způsobem nejlepší varianta splní danou potřebu Popis donutí zadavatele promyslet, jak zamýšlené opatření bude působit, a většinou odhalí, zda vybraným řešením bude potřeba skutečně uspokojena v plném rozsahu. Z této části postupu by měla být zřejmá definice opatření (cíle a vybraná varianta řešení). Což je důležité v případě, kdy je opatřením projekt, který má komplexně řešit problém, a následně má být definován jako předmět plnění veřejné zakázky. C. Specifikace potřebné užitné hodnoty předmětu plnění Po ověření potřeby nákupu a po optimalizaci způsobu uspokojení skutečné potřeby je tato obvykle dána velmi hrubě, často jen svým názvem (např. kopírka, kancelářské prostory, osobní automobil, rekonstrukce sociálních zařízení, dálnice v délce 17 km), proto je nutné ji konkretizovat specifikací její užitné hodnoty. Užitná hodnota předmětu veřejné zakázky vyjadřuje jeho schopnost uspokojovat přímo či nepřímo danou potřebu zadavatele. Prakticky je užitná hodnota předmětu veřejné zakázky vyjádřena souborem užitných vlastností, které umožní úplné a spolehlivé uspokojení potřeby zadavatele k danému účelu a v daných podmínkách. Příkladem může být kopírka. Z ověření potřeby nákupu vyplynula potřeba kopírovat měsíčně 120 000 dokumentů formátu A4 a 30 000 dokumentů A3 a jako optimální způsob uspokojení této potřeby vyplynulo lokální umístění několika kopírek. Užitné vlastnosti pro uspokojení potřeby Strana: 10/15
k danému účelu a v daných podmínkách by mohly být specifikovány následujícím způsobem. Tabulka 1: Příklad Stolní kopírka Maximální rozměr originálu Rozměr výstupu Rozlišení na výstupu do Rychlost tisku A3 A3-A5 600x600 dpi < 25 str. A4/min; 10 str. A3/min (<= počty kopiií za měsíc) Zoom 25-400 % Hladina hluku práce < 65 db - pohotovost < 40 db Gramáž papíru 60-180 g/m 2 Podávání ruční; automatické oboustranné Poznámky: Soubor užitných vlastností by měl být z hlediska potřeby úplný a měl by zohledňovat i očekávaný vývoj za období odpovídající době životnosti předmětu plnění. Další doplnění a upřesnění specifikace užitné hodnoty proběhne při definici předmětu plnění veřejné zakázky na základě hlubšího poznání možností trhu v dané oblasti. Strana: 11/15
V některých případech mohou být užitné vlastnosti charakterizovány nekvantifikovatelně. V tom případě je vhodné použít některou z metod pro jejich kvantifikaci. Např.: Využití odborných znalostí vlastních nebo externích (např. požadavek na velmi malou hlučnost lze i při základních odborných znalostech snadno převést na hladinu hlučnosti v db) Dotazování uživatelů na přijatelné meze daného parametru (krátkou dobu čekání na obsloužení lze převést na konkrétní časy) Rozložení dané užitné vlastnosti do dílčích, snadněji kvantifikovatelných vlastností (malé obtěžování okolí parkoviště lze rozložit na obtěžování hlukem, zápachem apod.) Kombinace výše uvedených. 2.3.2 Zdůvodnění potřeby Přesvědčivým zdůvodněním potřeby je skutečná existence problému, který potřebu vyvolává a rizika, které přináší její neřešení. Argumenty pak vyplynou z účinků, které daný problém způsobuje. V některých případech může být vhodná kvantifikace účinků, příp. i jejich finanční vyjádření. Při zdůvodnění potřeby je třeba vzít v úvahu následující skutečnosti: Účinky problému, jimiž se projevuje (rozlišovat, jestli jde o problém provozní nebo společenský) Předpokládaný vývoj účinků v čase, pokud by se problém neřešil Kvantifikaci účinků Přínosy řešení problému (rozlišovat, jestli jde o problém provozní nebo společenský) Formulaci zdůvodnění potřeby řešení problému, tj. opatření, a tudíž i potřeby předmětu veřejné zakázky, jež má k řešení problému přispět Strana: 12/15
2.4 Rizika metody S výše uvedeným postupem jsou spojena zejména následující rizika: podcenění odborné problematiky a analýzy problému nedostatečné sdílení informací uvnitř organizace nevhodné organizační, personální, legislativní a metodické podmínky pro hodnocení nedostatečné znalosti a dovednosti pro hodnocení nerespektování specifik politického rozhodování při formulování zprávy o hodnocení, resp. výběru optimální varianty 3. Závěr - doporučení pro postup zadavatele Výše uvedený postup je vhodné uplatnit i v případech, kdy se předmět plnění veřejné zakázky jeví jako evidentní. Postup bude rychlejší, ale neměly by být opominuty zejména tyto otázky: 1. Víme, jaký konkrétní problém má být s pomocí předmětu veřejné zakázky vyřešen? 2. Přísluší nám řešení tohoto problému? Mohl by ho řešit někdo jiný (efektivněji)? 3. Jsme schopni potřebu řešení tohoto problému zdůvodnit? 4. Kdo ještě má tuto nebo podobnou potřebu? 5. Jak je tato potřeba strukturována? 6. Jsou možné varianty řešení této potřeby? 7. Která varianta je nejvýhodnější? 8. Sdělujeme optimální variantu způsobem zvyšujícím pravděpodobnost jejího zohlednění při politickém rozhodování? 9. Jaké jsou užitné vlastnosti předmětu plnění, jež uspokojí skutečnou potřebu? 10. Je zdůvodnění potřeby korektní a přesvědčivé? Strana: 13/15
Postup analýzy potřeby a jejího zdůvodnění je možné přehledně znázornit pomocí vývojového diagramu (viz následující strana). Výsledkem práce podle tohoto metodického textu by měla být skutečná potřeba definovaná: stručným a jasným názvem potřeby (např. svoz domovního odpadu) strukturou potřeby v množství, kvalitě, čase a místě optimální varianta zabezpečení potřeby specifikace potřebné užitné hodnoty užitných vlastností přesvědčivé a korektní zdůvodnění potřeby Pro projekty je možná druhá varianta definice skutečné potřeby: (1) optimální varianta zabezpečení potřeby, (2) cíl jehož vyřešení povede k vyřešení potřeby a (3) popis, jakým způsobem optimální varianta splní danou potřebu. 4. Přehled dalších zdrojů k danému tématu Ochrana, F.: Hodnocení veřejných projektů a zakázek. Třetí přepracované vydání. Praha. ASPI Publishing 2004 Ochrana, F.: Nákladově užitkové metody ve veřejném sektoru. Praha Ekopress 2005 Strana: 14/15
Obrázek 1: Znázornění postupu analýzy potřeby a jejího zdůvodnění Start Ověření potřeby řešit problém Jsou možné varianty řešení potřeby? NE ANO Určení optimální varianty Je řešení v rámci veřejné správy? ANO NE Specifikace užitné hodnoty - užitných vlastností Zdůvodnění potřeby Konec Strana: 15/15