BAKALÁŘSKÁ PRÁCE 2009 Anna Hampelová
JIHOČESKÁ UNIVERZITA V ČESKÝCH BUDĚJOVICÍCH Ekonomická fakulta Katedra účetnictví a financí Studijní program: Studijní obor: B 6208 Ekonomika a management Účetnictví a finanční řízení podniku Rozpočtový proces města analýza a návrhy na zlepšení Vedoucí bakalářské práce: Ing. Milan Jílek, Ph.D. Autor: Anna Hampelová 2009
Děkuji touto cestou vedoucímu bakalářské práce Ing. Milanu Jílkovi, PhD. za odborné vedení, cenné připomínky a pomoc, kterou mi při zpracování bakalářské práce poskytl. Dále bych ráda poděkovala vedoucímu odboru financí Městského úřadu v Českém Krumlově Ing. Jiřímu Pavlíčkovi, rozpočtářce a zástupkyni vedoucího Ing. Kateřině Francové, starostovi Města Horní Planá Jiřímu Hůlkovi, účetní Městyse Křemže Jitce Jakešové, starostovi Obce Nová Ves Jaroslavu Bauerovi a účetní Lence Gonzálezové, že mi poskytli potřebné informace a umožnili použít firemní materiály k mé bakalářské práci.
Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma Rozpočtový proces města analýza a návrhy na zlepšení vypracovala samostatně na základě vlastních zjištění a materiálů, které uvádím v seznamu literatury. V Českém Krumlově dne 15.4.2009. Anna Hampelová
1. ÚVOD... 3 2. VZNIK A VÝVOJ ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY... 5 2.1. VZNIK ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY... 5 2.2. ZÁKLADNÍ CHARAKTERISTIKY ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY... 5 2.3. PŘEDPOKLADY FUNGOVÁNÍ ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY... 7 2.4. VEŘEJNÁ SPRÁVA V ČR... 7 3. FINANČNÍ SYSTÉM ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY, ROZPOČET A MIMOROZPOČTOVÉ FONDY... 9 3.1. PRINCIPY FINANČNÍHO SYSTÉMU ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY... 9 4. ROZPOČET... 12 4.1. STRUKTURA ÚZEMNÍHO ROZPOČTU... 13 4.1.1. Územní rozpočet decentralizovaný peněžní fond... 13 4.1.2. Územní rozpočet bilance... 14 4.2. ROZPOČET OBCE OBSAHUJE... 14 4.3. ROZPOČTOVÁ SKLADBA... 16 5. ROZPOČTOVÝ PROCES... 19 5.1. PRÁVNÍ ÚPRAVA ROZPOČTOVÉHO PROCESU V ČR... 20 5.2. ANALÝZA MINULOSTI... 22 5.3. ROZPOČTOVÝ VÝHLED... 23 5.4. ROZPOČTOVÉ PROVIZORIUM... 24 5.5. SESTAVENÍ ROZPOČTU... 25 5.6. SCHVALOVÁNÍ ROZPOČTU... 28 5.7. KONTROLA PLNĚNÍ ROZPOČTU A JEHO ZMĚNY... 29 5.8. KONTROLA A SESTAVENÍ ZÁVĚREČNÉHO ÚČTU... 31 5.8.1. Kontrola hospodaření... 31 5.8.2. Závěrečný účet města (obce)... 32 6. METODY SESTAVOVÁNÍ ÚZEMNÍCH ROZPOČTŮ... 34 6.1. PŘÍRŮSTKOVÝ ZPŮSOB... 34 6.2. FIXNĚ LIMITOVANÝ ROZPOČET... 35 6.3. PŘÍSTUP NULOVÉ ZÁKLADNY... 35 6.4. PERFORMANCE BUDGETING... 36 6.5. METODA PROGRAMOVÉHO ROZPOČTOVÁNÍ (METODA PPBS)... 37 6.6. MANAGEMENT NA ZÁKLADĚ ŘÍZENÍ CÍLŮ... 39 6.7. CÍLOVANÉ ROZPOČTOVÁNÍ... 39 6.8. VYUŽÍVÁNÍ NOVÝCH METOD V SOUČASNÉ PRAXI A V BUDOUCNU... 39 7. METODIKA... 41 8. VÝSLEDKY... 45 8.1. ROZPOČTOVÝ PROCES MĚSTA ČESKÝ KRUMLOV... 45 8.1.1 Analýza a rozpočtový výhled... 47 8.1.2. Sestavení rozpočtu... 48 8.1.3. Schvalování rozpočtu... 50 8.1.4. Kontrola plnění rozpočtu a jeho změny... 51 8.1.5. Závěrečný účet města... 52 8.2. ROZPOČTOVÝ PROCES MĚSTA HORNÍ PLANÁ... 53 8.2.1. Analýza a rozpočtový výhled... 53 8.2.2. Sestavení rozpočtu... 54 8.2.3. Schvalování rozpočtu... 54 8.2.4. Kontrola plnění a změny rozpočtu... 55 8.2.5. Závěrečný účet města... 56 8.3. ZHODNOCENÍ ROZPOČTOVÉHO PROCESU MĚST A NÁVRHY ZLEPŠENÍ... 57 8.4. ROZPOČTOVÝ PROCES MĚSTYSE KŘEMŽE... 62 8.4.1. Analýza a rozpočtový výhled... 62 8.4.2. Sestavování rozpočtu... 62 8.4.3. Schvalování rozpočtu... 64 8.4.4. Kontrola plnění a změny rozpočtu... 64 1
8.4.5. Závěrečný účet obce... 65 8.5. ROZPOČTOVÝ PROCES OBCE NOVÁ VES... 66 8.5.1. Analýza a rozpočtový výhled... 66 8.5.2. Sestavování rozpočtu... 66 8.5.3. Schvalování rozpočtu... 67 8.5.4. Kontrola plnění a změny rozpočtu... 68 8.5.5. Závěrečný účet obce... 68 8.6. ZHODNOCENÍ A NÁVRHY ZLEPŠENÍ... 69 9. ZÁVĚR... 73 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY... 76 SUMMARY... 78 SEZNAM PŘÍLOH... 80 2
1. Úvod V poslední době, v souvislosti s rozšiřováním pravomocí územních samospráv a se změnami v přerozdělování daní, které přinesly do rozpočtů měst a obcí více peněžních prostředků, je stále větší pozornost věnována tomu, jak města a obce s těmito příjmy nakládají a do jakých oblastí je směřují. Pozorujeme stále větší zájem občanů o rozvoj území, na kterém žijí a o spolurozhodování, jak co nejlépe omezené finanční prostředky využít ke zkvalitnění života ve městech a obcích. I když hlavní rozhodovací pravomoc mají volené orgány, věnuje se pozornost zapojení občanů do práce v iniciativních a poradních orgánech. Volené orgány mají lepší přehled o potřebách a preferencích občanů, a to napomáhá k efektivnějšímu rozhodování o způsobech zabezpečování a financování různých veřejných statků pro své občany a k rozvoji dané municipality. Rozpočet je v podstatě finanční plán, který vyjadřuje priority daného města (obce). Měl by mít návaznost na plán rozvoje a strategický plán. Prioritním cílem práce je analyzovat rozpočtovou praxi města, porovnat s právní legislativou ČR a navrhnout možnosti zlepšení. Teoretická část je zaměřena na základní legislativní a ekonomické předpoklady, které jsou s touto problematikou spojeny a které je nutno dodržovat. V návaznosti na legislativu a další výzkumy jsou následně sestaveny a vysvětleny jednotlivé kroky rozpočtového procesu. Dále je nastíněn a objasněn pojem programového a výkonového rozpočtování a ukázáno jeho možné praktické využívání v rozpočtovém procesu měst a obcí ČR. V metodice je vytvořen harmonogram rozpočtového procesu dle platné legislativy v ČR a stanovena kritéria pro vyhodnocení celého procesu u vybraných měst a obcí. Cílem je zjistit, zda a jakým způsobem sestavují rozpočtový výhled, z čeho vycházejí při tvorbě rozpočtu, zda jsou dodržovány rozpočtové zásady, které provádí celý rozpočtový proces a povinnosti, které určuje zákon a jak informují své občany o hospodaření s veřejnými prostředky a porovnat tato zjištění s předpisy a doporučeními odborníků. Na základě získaných poznatků se pokusím najít možnosti, jak rozpočtový proces ještě více vylepšit a zkvalitnit například i pomocí nových metod rozpočtování, které předpokládají zapojení všech stran, kterých se rozpočtový proces týká. 3
Správně sestavený rozpočtový výhled, rozpočet, provádění jeho změn, pravidelná a účinná kontrola hospodaření ze strany zastupitelstva, komisí a občanů, patří totiž mezi hlavní faktory, které příznivě ovlivňují rozvoj měst a obcí. 4
2. Vznik a vývoj územní samosprávy 2.1. Vznik územní samosprávy Územní samospráva má ve většině vyspělých zemí dlouhou historii. Určité prvky místní územní samosprávy bychom objevili už ve starém Římě a Řecku. Ve 12. století sílí postavení měšťanstva, které se snaží získat pro města určitou nezávislost na panovníkovi. Středověká města pak představují relativně autonomní hospodářské cykly s různými výsadami získanými od státu reprezentovaného panovníkem či vrchností. Mezi tyto výsady patřily např. právo vybírat mýtné, mostné, vařit pivo, daně z prodejů, dávky za použití skladišť, tržišť apod. Začátkem 20. století, po velké hospodářské krizi přestaly být výrazné rozdíly mezi regiony a městy považovány za spravedlivé a stát se začal snažit svojí politikou tyto rozdíly zmírňovat. Díky tomu začala růst úloha územní samosprávy, měst a financování (Peková, 2004). Územní samospráva vznikala - Přirozeně jako obce, města, municipality s větším či menším počtem obyvatel, kteří sídlí na stejném místě. Obec byla a je základem společnosti. Sdružuje občany, kteří mají na jejím území bydliště a vyvíjí zde své ekonomické aktivity. - Uměle z vůle státu jako vyšší stupeň územní samosprávy na regionální úrovni, zahrnující společenství obyvatel více měst a obcí v dané oblasti, které spojují společné zájmy na střední úrovni (tj. na území menším než je stát a větším než je obec) (Provazníková, 2007). 2.2. Základní charakteristiky územní samosprávy Územní samospráva (jak popisuje Peková, 2004) je chápána v teorii fiskálního federalismu jako forma veřejné vlády a veřejné správy tzn. samostatné spravování věcí veřejných na území menším než je stát, na základě zákonem stanovené působnosti a ekonomických podmínek. Stát pak uznává schopnost územní samosprávy spravovat na svém území věci veřejné a předává obcím nebo regionům část veřejné správy. Každý stupeň samosprávného celku je vymezen geograficky a realizuje samosprávu veřejných záležitostí, které se týkají určitého společenství občanů. Rozhodování je založeno na veřejné volbě a je realizováno buď 5
přímou volbou občané přímo rozhodují o důležitých otázkách dané obce nebo regionu nebo nepřímou volbou využití nepřímé volby prostřednictvím volených zástupců (zastupitelů). Územní samospráva má určitou rozhodovací autonomii a právo v mezích zákona vydávat vlastní tzv. podzákonné předpisy (např. obecně závazné vyhlášky obce nebo kraje). Ve 2. polovině 20. století se postupně začaly projevovat tendence směřující k posilování role územní samosprávy a hlavně pak základního článku územní samosprávy k posilování pravomoci, odpovědnosti v rozhodování jednotlivých stupňů územní samosprávy. Je reprezentantem svých občanů a zároveň by s občany měla spolupracovat. I když rozhodovací pravomoc mají volené orgány, věnuje se pozornost zapojení občanů do práce v iniciativních a poradních orgánech. Volené orgány pak mají lepší přehled o potřebách a preferencích svých občanů, a to napomáhá k efektivnějšímu rozhodování o způsobech zabezpečování a financování různých veřejných statků pro své občany a k rozvoji dané municipality. Na svém území plní územní samospráva různé funkce, které spolu úzce souvisí. Jedná se o tyto funkce sociální, ekonomická, územně technická. Sociální funkce územní samosprávy vyplývá z toho, že jde o společenství občanů, v jehož rámci je potřebné rozvíjet kulturně sociální kontakty. Územní samospráva zabezpečuje sociální péči, sociální služby pro své chudší občany, stará se o bezpečnost občanů bez ohledu na to z jaké sociální vrstvy pocházejí, snaží se chránit majetek občanů (např. zřizuje městskou policii apod.). Ekonomická funkce souvisí s potřebou zmírňovat lokální nebo regionální projevy tržního selhání. Klíčovou funkcí územní samosprávy je zabezpečit pro své občany celou řadu veřejných statků, ať už čistých veřejných statků tzn. statků kolektivní spotřeby (např. služby policie, hasičů, veřejné osvětlení, veřejné komunikace) nebo smíšených statků (např. veřejná hromadná doprava, kulturní služby, některé zdravotní a sociální služby, školy). Může pronajímat, prodávat majetek se kterým hospodaří. Usiluje o zvýšení ekonomického potencionálu daného území vytvářením příznivého podnikatelského prostředí a stabilizaci ekonomiky. 6
Územně technickou funkcí územní samosprávy se rozumí optimální využívání daného území na základě územního plánu. Územní samospráva má i povinnosti: - zvelebovat vlastní majetek zajistit jeho efektivní využívání, - zabezpečit veřejné statky pro své občany prostřednictvím neziskových organizací nebo jinými způsoby, - při financování potřeb respektovat požadavek maximální hospodárnosti a efektivnosti, - vytvářet podmínky pro sociálně ekonomický rozvoj daného území nástrojem je územní plán daného území, - zajistit ochranu krajiny a jednotlivých složek životního prostředí, - spolupracovat se státem, - rozvíjet potřebné vztahy s jinými obcemi, městy a regiony. 2.3. Předpoklady fungování územní samosprávy K tomu, aby mohla územní samospráva existovat a realizovat svoje funkce, je třeba vytvořit legislativní a ekonomické předpoklady. Legislativa prostřednictvím zákonů určuje vznik a postavení jednotlivých článků územní samosprávy. Vymezuje jejich pravomoci, působnost, odpovědnost, vzájemné vztahy mezi jednotlivými stupni územní samosprávy navzájem, vztahy ke státu apod. (legislativní předpoklady podrobněji popsány v kapitole 5.1.). Aby mohla plnit své funkce, potřebuje k této činnosti peněžní prostředky, tzn. disponovat rozpočtem (Provazníková, 2007). Rozpočet územního samosprávného celku je podrobněji popsán v dalších kapitolách. 2.4. Veřejná správa v ČR Územní veřejná správa je některých zemích uspořádána do jedné, dvou nebo tří úrovní, což má své kořeny v historické tradici nebo je důsledkem změn ve struktuře veřejné správy. V České republice, podobně jako například v Dánsku, Maďarsku, Řecku, Velké Británii, Slovensku, Švédsku, existuje dvoustupňový systém územní státní správy. První stupeň 7
je tvořen obecními úřady, popřípadě pověřenými obecními úřady a úřady s rozšířenou působností, které vykonávají řadu úkolů státní správy v rámci přenesené působnosti, druhý stupeň tvoří krajské úřady, které vznikly na základě ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků na základě proběhlých voleb do krajských zastupitelstev v roce 2000. Obce se od sebe liší rozsahem výkonu státní správy v přenesené působnosti. Podle rozsahu výkonu státní správy v přenesené působnosti rozlišujeme obce se základním rozsahem přenesené působnosti a obce s širším rozsahem přenesené působnosti tzv. pověřené obecní úřady, na které byla převedena většina kompetencí, které měly zrušené okresní úřady. Obec může nést označení město pokud splňuje stanovená kritéria. Zákon o obcích vymezuje zvláštní kategorii měst, která se označují jako územně členěná statutární města. Těmito městy jsou zvlášť významná města, která upravují své vnitřní poměry statutem a jejichž správa je odlišná od ostatních měst především samosprávou městských částí. Poměry hlavního města Prahy pak upravuje zvláštní zákon Zákon o hlavním městě Praze (Provazníková, 2007). V posledních letech se projevují tendence ke slučování menších obcí s většími. Věnuje se pozornost optimálnímu rozdělení kompetencí mezi státem a územní samosprávou. Snahou je zavést takové rozdělení kompetencí místní služby pro obyvatele obce či města zajistit lokálně, strategické služby a koordinační služby pro obyvatele většího území (regionu) zajistit na úrovni regionu. Součástí reformy územní samosprávy je rostoucí význam samosprávní regionální a municipální politiky, význam oblastního rozvoje ekonomiky, postupné snižování velkých rozdílů v rozvoji obcí, měst a regionů a to vhodně určenými nástroji přerozdělování (Podrobněji o tomto píše Peková, 2004). 8
3. Finanční systém územní samosprávy, rozpočet a mimorozpočtové fondy Finanční systém jednotlivých článků územní samosprávy tvoří její územní rozpočet a mimorozpočtové fondy a to jak na municipální úrovni, tak na regionální úrovni. Je nedílnou součástí celkového finančního systému v příslušné zemi. Územní rozpočty, tzn. rozpočty obcí a vyšších stupňů územní samosprávy, stejně jako mimorozpočtové fondy, jsou součástí rozpočtové soustavy. Zatímco sestavování rozpočtu a hospodaření podle něho v průběhu rozpočtového období je na každé úrovni územní samosprávy pro jednotlivé články územní samosprávy ve všech vyspělých zemích ze zákona povinné, vytváření rozpočtových fondů a jejich využití v systému financování potřeb územní samosprávy je zpravidla v kompetenci územní samosprávy (např. v ČR v rozhodovací pravomoci voleného orgánu zastupitelstva obce, kraje). Neexistuje ideální systém financování potřeb obcí a regionů. Neexistuje univerzální systém financí územní samosprávy. Téměř každá země má svá specifika a problémy, které se týkají zejména financování, rozsahu a kvality zabezpečovaných veřejných statků v rámci veřejného sektoru a rozdělení kompetencí mezi jednotlivé vládní úrovně včetně územní samosprávy. Způsob financování potřeb veřejného sektoru vyhovující v jedné zemi nemusí být zcela vhodný v jiné zemi. V základních rysech stanovila základní požadavky na finanční systém územní samosprávy Evropská charta místní samosprávy. Zároveň zvolený finanční systém územní samosprávy, který se zdá být vhodný v současné době, se může stát problematickým po letech, protože se změní okolnosti za kterých funguje, změní se cíle a nástroje municipální a regionální politiky v závislosti na změnách státní hospodářské a finanční politiky, stabilizační politiky státu, na hospodářské situaci v obci, v regionu. 3.1. Principy finančního systému územní samosprávy V teorii místních financí jsou vymezovány různé principy finančního systému územní samosprávy, které můžeme shrnout do následujících bodů základním principem je hospodaření podle ročního rozpočtu, který je hlavním a rozhodujícím nástrojem financování potřeb jednotlivých článků územní samosprávy, je důležitým finančním plánem na rozpočtové období, 9
vytváření mimorozpočtových fondů v omezené míře, aby nedocházelo k rozmělňování omezených finančních prostředků do fondů, které jsou vytvářeny účelově na určité akce a jsou přísně účelově vázány, konzistence finančního systému územní samosprávy s veřejnými financemi jako celek. Veřejné finance by měly být využívány v souladu s cíli stabilizační politiky státu a měly by být využívány co nejefektivněji. Například pokud je záměrem politiky státu boj proti inflaci, nemělo by se finanční hospodaření územní samosprávy vyvíjet opačně a zesilovat tak inflační vlivy, určitý stupeň municipální a regionální autonomie, tzn. rozhodovací pravomoc územní samosprávy, ale i odpovědnost za důsledky rozhodnutí, odpovědnost za hospodaření, plnění rozpočtu, odpovědnost za nakládání s majetkem. Posilování postavení územní samosprávy vyžaduje, aby jí byly vymezeny některé druhy daní, resp. i podíly na celostátních daních a ostatní příjmy, které plynou do rozpočtů jednotlivých článků územní samosprávy a jejichž výši u některých druhů příjmů může územní samospráva alespoň z části ovlivňovat. Obecná tendence směřující ke zvýšení finanční soběstačnosti jednotlivých stupňů územní samosprávy však neznamená jejich plnou finanční soběstačnost a nezávislost na státu, přerozdělovací vztahy založené na spravedlnosti a slušnosti mezi obcemi i mezi regiony, průhlednost finančního systému, aby byla možná účinná veřejná i občanská kontrola. Daňoví poplatníci by se měli zajímat jak a zda jsou využívány jejich peníze efektivně a jaký mají prospěch z lokálního a regionálního zdanění. Mělo by je tedy zajímat finanční hospodaření územní samosprávy kde žijí a využívají veřejné statky. Proto musí být finanční systém územní samosprávy průhledný, jednoduchý a pochopitelný pro všechny, stabilita finančního systému územní samosprávy, pokud jde o počet a druhy mimorozpočtových fondů, stabilita pravidel hospodaření v delším časovém horizontu. Nemělo by proto docházet ke změnám v pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky, k častým změnám v daňovém určení a k výrazným změnám v konstrukci daní, neboť to ovlivňuje daňový výnos. Daňové příjmy územních rozpočtů by měly být stabilní, protože jsou ve většině zemí hlavním a rozhodujícím příjmem rozpočtu, ze kterých se pak hradí veřejné statky, investice aj. Při poskytování veřejných statků mají některé náklady autonomní charakter vývoje a není možno jejich výši okamžitě změnit, 10
účinnost finančního systému. Jde o efektivní využití funkcí veřejných financí. Finanční systém územní samosprávy by měl podporovat výkonnost lokální a regionální politiky. Alespoň z části by měl minimalizovat dopady nepříznivých vlivů, zmírnit migraci obyvatel a kapitálu mezi regiony, administrativní nenáročnost finančního systému, což by se mělo promítnout do nízkých nákladů na zabezpečení fungování finančního systému jednotlivých článků územní samosprávy, tzn. minimalizovat náklady na výběr a správu příjmů, protože o tyto náklady se pak zmenšují výdaje veřejného sektoru. Systém by měl být jednoduchý, měl by být lehce prosazován, ale obtížně obcházen, určitý stupeň kontroly ze strany ústřední vlády. Stát poskytuje územní samosprávě na jednotlivých stupních značnou část finančních zdrojů ze státního rozpočtu a měl by si tedy zachovat i určitý stupeň kontroly nad jejich použitím. Dotační systém je významným nepřímým nástrojem kontroly a prosazování vlivu ústřední vlády na územní samosprávu jako nestátní, nezávislý subjekt. Jednotlivé principy finančního systému spolu úzce souvisejí, ale intenzita působení jednotlivých principů může být různá. Ve svém komplexu by měl finanční systém na úrovni územní samosprávy optimálně využívat jednotlivé funkce veřejných financí a napomáhat k hospodárnému a efektivnímu využití finančních zdrojů a umožňovat optimální rozvoj obcí a regionů (Peková, 2004). 11
4. Rozpočet Rozpočet je finanční plán hospodaření. Je základním řídícím nástrojem financování potřeb města a zabezpečení rozvoje na základě rozvojových koncepcí schválených zastupitelstvem. Jeho strukturu určuje rozpočtová skladba, jejíž význam a základní znaky jsou uvedeny v kapitole 4.3. a Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v platném znění. Rozpočty územní samosprávy tvoří důležitý článek v soustavě veřejných rozpočtů. Mezi rozpočty územní samosprávy (územní rozpočty) se zahrnují rozpočty měst a obcí, rozpočty krajů, rozpočty dobrovolných svazků obcí (DSO). Zvláštní postavení mezi územními rozpočty má pak rozpočet hlavního města Prahy, protože Praha je zároveň jak městem, tak krajem. Rozpočtové období je v každé zemi na úrovni územní samosprávy shodné s rozpočtovým obdobím celé rozpočtové soustavy. Trvá jeden rok a ve většině zemí se kryje s kalendářním kokem. Veřejný rozpočet plní tyto důležité funkce alokační prostřednictvím finančních prostředků soustředěných v rozpočtu se financují různé potřeby v lokálním nebo regionálním veřejném sektoru, redistribuční její využití je na úrovni územní samosprávy omezené, hlavně ve vztahu k sociálně slabším občanům. Na úrovni územní samosprávy se využívají zpravidla pouze sociální výpomoci. stabilizační její využití na úrovni územní samosprávy je také omezené, zatímco ve vyspělých zemích územní samospráva svými aktivitami ovlivňuje růst ekonomického potenciálu daného území (např. budováním technické infrastruktury aj.) (Peková, 2004). Z výše uvedených funkcí, které rozpočet plní, vyplývají tři roviny rozpočtu - rozhodovací čeho chce územní celek dosáhnout, - řídící alokace zdrojů mezi jednotlivé organizační jednotky obce, které ke své činnosti potřebují disponovat potřebnými prostředky, - kontrolní kontrola, kolik územní celek finančních prostředků získá, vydá, kolik může na jaký účel poskytnout. 12
4.1. Struktura územního rozpočtu Rozpočet je základem finančního hospodaření jak obcí, tak regionů. Územní rozpočet je možné charakterizovat jako decentralizovaný peněžní fond, který se tvoří, rozděluje a používá primárně na principu nenávratnosti, nedobrovolnosti a neekvivalence (za určitých okolností se využívá i návratný princip), z účetního hlediska je bilancí, která vybalancovává příjmy a výdaje, je důležitým rozpočtovým plánem, podle kterého se v rozpočtovém období hospodaří, je nástrojem realizace koncepce municipální, resp. regionální politiky na úrovni územní samosprávy, nástrojem realizace volebních programů. Je důležitým nástrojem prosazování lokálních, regionálních zájmů a preferencí obyvatelstva daného území, nástrojem financování potřeb lokálního a regionálního veřejného sektoru, nástrojem řízení (Peková, 2004). 4.1.1. Územní rozpočet decentralizovaný peněžní fond Je statický pohled na územní rozpočet, který souhrnně ukazuje, jaký plánovaný objem finančních prostředků má plynout do rozpočtu v daném rozpočtovém období. Podobně jako ostatní rozpočty v rozpočtové soustavě, je i každý územní rozpočet v praxi toková veličina. Během celého rozpočtového období postupně přicházejí příjmy na příjmový účet rozpočtu a postupně se výdaji uhrazují vznikající potřeby. Jestliže je schvalován rozpočet příslušného článku územní samosprávy na jednotlivých úrovních v určité výši, nikdy není na příslušném příjmovém a výdajovém účtu tento stav příjmů a výdajů, neboť v průběhu rozpočtového období se z došlých příjmů plynuje uhrazují výdaje. Ani na konci rozpočtového období není na příjmovém účtu plánovaný stav finančních prostředků, jaký byl schválen před začátkem rozpočtového období, neboť finanční prostředky už byly v průběhu tohoto období použity na financování potřeb. Během rozpočtového období tudíž běžně dochází k časovému nesouladu mezi vývojem příjmů a vývojem výdajů příslušného územního rozpočtu. Vyrovnání tohoto časového nesouladu souvisí s pojetím územního rozpočtu jako bilance. 13
4.1.2. Územní rozpočet bilance Cílem dlouhodobého hospodaření je vyrovnaný rozpočet popř. přebytkový rozpočet. Tento požadavek však neumožňuje vytvářet finanční rezervy, a to pak znamená, že v závěru rozpočtového období nemá územní celek vlastní finanční prostředky potřebné na financování potřeb začátkem dalšího rozpočtového období. Daňové příjmy a dotace totiž přicházejí na příjmový účet územního rozpočtu až začátkem dalšího období a pokud nemá subjekt finanční prostředky zbylé z minulosti, musí si potřebné finance opatřit jinak (např. krátkodobou půjčkou, úvěrem) za cenu úroku. Jestliže je hospodaření územního celku přebytkové, tzn. že mu na konci období po zaplacení všech závazků zbudou peněžní prostředky k dispozici pro další období, bilančně tím vyrovnává rozpočet. Tuto rezervu pak může použít v dalším rozpočtovém období na financování svých potřeb a nedochází tím k zadlužování (Peková, 2004). 4.2. Rozpočet obce obsahuje příjmy a výdaje, které mají vztah k činnosti samosprávy, tzn. k samostatné působnosti i k výkonu státní správy v rámci tzv. přenesené působnosti, finanční vztahy k municipálnímu, resp. regionálnímu veřejnému sektoru (zabezpečování jak preferovaných tak ostatních lokálních či regionálních veřejných statků), se uskutečňují prostřednictvím neziskových organizací zřizovaných obcí nebo krajem tzv. organizačních složek, příspěvkových organizací, popř. obecně prospěšných společností, finanční vztahy k podnikatelských subjektům, a to jak na straně příjmů, např. prostřednictvím daní, které podnikatelé platí do rozpočtu (v současné době je to bezprostředně pouze daň z nemovitostí, vybíraná prostřednictvím finančního úřadu, popř. místní poplatky do rozpočtu obce), tak na straně výdajů, např. při poskytování dotací soukromým podnikatelům. Může však jít také o úhrady za veřejné statky zajišťované prostřednictvím soukromého sektoru, např. soukromým dopravcům, finanční vztahy k rozpočtové soustavě, tj. ke státnímu rozpočtu a ke státním fondům, a to zejména prostřednictvím daní, které jako poplatníci platí a dotací (případně subvencí), může však jít neplánovaně i o placení sankcí do státního rozpočtu za porušení 14
rozpočtové kázně, prostřednictvím státního rozpočtu. Patří sem i vztahy k Národnímu fondu, finanční vztahy mezi rozpočtem obce a rozpočtem kraje. Příjmem rozpočtu obce mohou být dotace z rozpočtu kraje, může jít i o opačné vztahy, finanční vztahy k ostatním obcím, např. zajišťují-li a financují-li obce na smluvním základě společně některé veřejné statky a to sdružováním prostředků, kdy jedna obec je provozovatelem a ostatní obce jí přispívají finanční prostředky do jejího rozpočtu na krytí nákladů spojených se zabezpečením veřejných statků, takže jejich občané mohou využívat veřejné statky (např. společně financovaný a využívaný vodovod, skládka komunálního odpadu apod.), finanční vztahy návratného charakteru. Finanční prostředky mohou plynout do příslušného rozpočtu obce či kraje i ve formě krátkodobé návratné finanční výpomoci či půjčky z rozpočtů ostatních článků rozpočtové soustavy, finanční vztahy k ostatním subjektům, např. k bankovnímu sektoru, k peněžnímu ústavu (čerpání úvěru a jeho následného splácení), k pojišťovnám (pojištění majetku atd.) a dalším (Peková, 2004). Příjmy rozpočtu se člení do čtyř tříd Třída 1 Daňové příjmy, Třída 2 Nedaňové příjmy, Třída 3 Kapitálové příjmy, Třída 4 Přijaté dotace. Výdaje se člení do dvou tříd Třída 5 Běžné výdaje, Třída 6 Kapitálové výdaje. Zvláštní postavení má Třída 8 financování Financujícími operacemi, které třídí třída 8, se rozumí přijetí finančních prostředků návratné povahy související s likviditou. Řízením likvidity je i ponechání volných finančních prostředků na vlastních depozitních účtech u bank. Třída 8 obsahuje stavové údaje (operace nejsou peněžním tokem). Součástí této třídy jsou položky vyjadřující změny stavu finančních prostředků na bankovních účtech jako stavová 15
veličina. Jde o výpočtové ukazatele potřebné pro účetní výkaz o plnění příjmů a výdajů. Má přímou návaznost na zjištění salda územního rozpočtu. 4.3. Rozpočtová skladba V ČR upravuje podrobné členění příjmů a výdajů závazná rozpočtová skladba (zákon č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů a vyhláška 323/2002 o rozpočtové skladbě ve znění pozdějších předpisů) platná pro celou soustavu veřejných rozpočtů, která umožňuje zajistit komplexní pohled na finanční hospodaření. I v rámci územního rozpočtu umožňuje analyzovat peněžní operace v rámci běžného a kapitálového rozpočtu. Je možné přehledně zajistit potřebné informace v jednotlivých etapách rozpočtového procesu, lze porovnávat jednotlivé rozpočty, a to v čase i prostorově (mezi obcemi, kraji a to i v delším období). Vyhláška stanoví jednotky třídění příjmů a výdajů, kterými jsou povinny organizace označovat skutečné příjmy a výdaje. Rozpočtová skladba upravuje třídění všech peněžních operací rozpočtů a fondů (např. fondu rezerv a rozvoje a dalších účelových fondů) obcí i krajů včetně operací organizačních složek, u kterých jsou obce a kraje zřizovatelem. Nevztahuje se na operace související s podnikatelskou činností subjektů územní samosprávy a na příspěvkové organizace (zřizované obcemi, kraji), na operace na účtech cizích prostředků, na účtech sdružených prostředků, fondu kulturních a sociálních potřeb a podobných, které nemají charakter veřejných prostředků. Závazná rozpočtová skladba zabezpečuje systematické, jednotné a přehledné třídění, které umožňuje zabezpečit jednotnost a přehlednost rozpočtů a mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě, analyzovat příjmy a výdaje v rozpočtové soustavě v čase, prostorově, i pro mezinárodní srovnání, sumarizovat příjmy a výdaje za celou rozpočtovou soustavu s využitím tzv. konsolidace, která umožňuje eliminovat riziko několikanásobného načítání určité operace, např. v případě dotací, zajistit potřebné informace a jejich využití v rozpočtové politice. 16
Třídění příjmů a výdajů územních rozpočtů respektuje zásadu jednotnosti a závaznosti třídění v celé rozpočtové soustavě, zásadu dlouhodobé stability třídění, která je potřebná pro dlouhodobé rozpočtové analýzy, zásadu srozumitelnosti, aby byla možná veřejná a občanská kontrola, zásadu kompatibility s mezinárodními účetními a statistickými standardy (Peková, 2004). Rozpočtová skladba třídí příjmy a výdaje z hlediska odpovědnostního (kapitolního) jde o třídění příjmů a výdajů státního rozpočtu a to podle správců kapitol (např. kapitola 304 Úřad vlády České republiky, 312 Ministerstvo financí), druhového jde o třídění podle příjmových a výdajových druhů. Umožňuje propojení na účetnictví. Je důležité z hlediska rozpočtové politiky. Druhové členění je základním systémem třídění v rozpočtové skladbě. Třídí operace do tří základních okruhů - příjmy, - výdaje, - financování. Při třídění příjmů a výdajů z hlediska druhového jsou jednotkami třídění - rozpočtové třídy (jednomístný kód), - seskupení rozpočtových položek (dvoumístný kód), - podseskupení rozpočtových položek (třímístný kód), - rozpočtové položky (čtyřmístný kód). Nejvyšší jednotkou třídění jsou třídy, nejnižší pak položky. Položky se seskupují do podseskupení položek, podseskupení položek do seskupení položek a seskupení položek do tříd. Příklad č. 1 Třída podseskupení položek seskupení položek jednotlivé položky Třída 1: Daňové příjmy 11 Daně z příjmů, zisku a kapitálových výnosů 111 Daně z příjmů fyzických osob 1111 Daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti. 17
odvětvového - třídění příjmů a výdajů podle odvětví. Odvětvím se rozumí druh činnosti, z které příjmy plynou nebo na kterou se výdaje vynakládají. Při třídění příjmů a výdajů z hlediska odvětvového jsou jednotkami třídění - rozpočtové skupiny, - rozpočtové oddíly, - rozpočtové pododdíly, - rozpočtové paragrafy. Nejvyšší jednotkou třídění jsou skupiny, nejnižší paragrafy. Paragrafy se seskupují do pododdílů, pododdíly do oddílů a oddíly do skupin. Příklad č. 2 Skupina oddíl pododdíl paragraf 3 Služby pro obyvatelstvo 36 Bydlení, komunální služby a územní rozvoj 363 Komunální služby a územní rozvoj 3631 Veřejné osvětlení. konsolidačního jde o třídění výdajů uvnitř soustavy veřejných rozpočtů a ostatních peněžních fondů a příjmů, které vznikají uvnitř této soustavy. Tyto příjmy a výdaje se třídí podle stupňů konsolidace. Stupněm konsolidace se rozumí okruh veřejných rozpočtů a ostatních veřejných peněžních fondů, mezi nimiž peněžní převody představují na jedné straně příjmy těchto rozpočtů a na druhé straně výdaje těchto rozpočtů. Konsolidace umožňuje vyloučit duplicity jak na straně příjmů tak výdajů, vznikající z transferů mezi jednotlivými veřejnými rozpočty různých úrovní, např. státní rozpočet - rozpočet obce, kraje, rozpočet obce - rozpočet příslušné příspěvkové organizace apod. K třídění se používají záznamové jednotky. (Schneiderová, 2008). 18
5. Rozpočtový proces Příprava a projednávání rozpočtu je složitý proces, který tvoří jednotlivé kroky a rozhodnutí, na kterých se podílí celá řada účastníků. Nové rozpočtové metody a nástroje se snaží povzbudit účastníky rozpočtového procesu ve využití jejich schopností tak, aby byly veřejné zdroje využity efektivněji, účinněji a racionálněji. Rozpočtový proces je oproti rozpočtovému období delší, všechny jeho etapy zahrnují dobu 1,5 2 roky. Rozpočtový proces představuje činnost orgánů jak volených, tak výkonných, spojených se sestavováním rozpočtu, s jeho schvalováním, realizací během rozpočtového období, průběžnou a následnou kontrolou jeho plnění, sestavení a schválení závěrečné bilance o skutečném hospodaření za dané období (Sedmihradská, projekt VŠE Praha). Sestavování a schvalování rozpočtu v raných fázích svého vývoje sloužilo především ke kontrole nakládání s veřejnými prostředky a k zajištění zákonodárné odpovědnosti, tj. povinnosti vlády zodpovídat se parlamentu. Poté, co zákonodárci získali právo uvalovat, měnit a schvalovat daně, začali věnovat pozornost kontrole veřejných výdajů. Vznikl systém každoročního předkládání rozpočtu, byly vytvořeny instituce, které shromažďují zdroje a zajišťují, aby byly vynakládány v souladu s principy pravidelnosti a hospodárnosti (Kolektiv autorů, Veřejné finance II, 2006). Během rozpočtového procesu je nutné dodržovat obecně platné rozpočtové zásady zásada úplnosti a jednotnosti, dosažená pomocí závazné rozpočtové skladby, zásada reálnosti, reálný odhad příjmů a výdajů rozpočtu, aby bylo možné splnit rozpočet jako finanční plán bez vážných odchylek, zásada každoročního sestavování a schvalování zásada dlouhodobé vyrovnanosti (zlaté pravidlo), které je základem úspěšného dlouhodobého hospodaření, zásada publicity, informovanost občanů o hospodaření obce. Je předpokladem účinné občanské kontroly, zásada přehlednosti. Jednotlivé rozpočtové zásady musí působit komplexně (Peková, 2004). 19
Rozpočtový proces lze rozdělit do několika etap 1. analýza minulosti a stanovení priorit pro rozpočtové období, 2. sestavení rozpočtového výhledu, 3. sestavení návrhů veřejného rozpočtu, 4. projednání a schválení veřejného rozpočtu, 5. kontrola plnění rozpočtu a provádění jeho změn, 6. následná kontrola a přehled o skutečném plnění rozpočtu, sestavení závěrečného účtu. 5.1. Právní úprava rozpočtového procesu v ČR Rozpočtový proces upravuje celá řada zákonů a nařízení. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v platném znění. Tento zákon je rozdělen do šesti částí. První upravuje obecná ustanovení zákona, druhá finanční hospodaření územních samosprávných celků, třetí rozpočtový proces, čtvrtá organizaci územních samosprávných celků, pátá hospodaření svazku obce, šestá obsahuje přechodná a závěrečná ustanovení. Zákon podrobněji upravuje tvorbu, postavení, obsah a funkce rozpočtů územních samosprávných celků, jimiž jsou obce a kraje a stanoví pravidla hospodaření s finančními prostředky územních samosprávných celků. Upravuje také zřizování nebo zakládání právnických osob územních samosprávných celků. 1 V tomto zákoně nalezneme dále ustanovení týkající se rozpočtového výhledu, vše ohledně rozpočtu územního samosprávného celku a svazku obcí, rozpočtové skladby, rozpisu rozpočtu, změn rozpočtu, závěrečného účtu, porušení rozpočtové kázně, zřizování a hospodaření organizačních složek, různých fondů, hospodaření svazku obcí atd. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) v platném znění. Tento zákon upravuje a) tvorbu, funkce a obsah střednědobého výhledu státního rozpočtu (dále jen střednědobý výhled ), státního rozpočtu a státního závěrečného účtu, b) příjmy a výdaje státního rozpočtu, c) státní finanční aktiva a pasiva, 1 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v platném znění, 1. 20
d) finanční hospodaření organizačních složek státu, zařízení státu majících obdobné postavení jako organizační složka státu, Bezpečnostní informační služby (dále jen organizační složka státu ) a příspěvkových organizací zřízených organizačními složkami státu (dále jen příspěvková organizace ), e) finanční kontrolu, f) podmínky zřizování státních fondů, g) způsob řízení státní pokladny a řízení státního dluhu, h) hospodaření s prostředky soustředěnými v Národním fondu. 2 Jednotlivé výše uvedené body pak tento zákon dále blíže specifikuje. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích ve znění změn a doplňků. Tento zákon vymezuje postavení obcí, území obce, samostatnou působnost obce, hospodaření obce, pravomoci zastupitelstva a rady obce. Mimo jiné je zastupitelstvu vyhrazeno schvalovat rozpočet a závěrečný účet obce. Rada je pak výkonným orgánem obce. Je tvořená starostou a členy volenými z řad zastupitelů. Radě je vyhrazeno zabezpečovat hospodaření obce podle schváleného rozpočtu a případně i provádění změn, které jí určí zastupitelstvo. Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), v platném znění. Tento zákon upravuje rozpočtové určení daní, a to daně z přidané hodnoty, daní spotřebních, daní z příjmů, daně z nemovitostí a daně silniční. V tomto zákoně je procentně uvedeno, kdo, za jakých podmínek a kolik procent ze které daně dostane do svého rozpočtu. Dalším důležitým zákonem při tvorbě rozpočtu je Zákon o státním rozpočtu České republiky pro daný rok (pro rok 2009 je to zákon č. 475/2008). Rozpočet státu je zákonem a je uveden ve Sbírce zákonů. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění změn a doplňků a vyhláška č. 416/2004 Sb., která tento zákon provádí. Tento zákon vymezuje uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy. Stanoví předmět, hlavní cíle a zásady finanční kontroly vykonávané podle tohoto zákona a podle zvláštních právních předpisů, pokud tak tyto předpisy stanoví. Vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě v platném znění. Tato vyhláška stanovuje jednotnou rozpočtovou skladbu, která se uplatňuje v rozpočtech 2 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) v platném znění, 1. 21
organizačních složek státu, při sledování plnění státního rozpočtu, sledování čerpání rezervního fondu organizačních složek státu, v rozpočtech státních fondů a dalších. Vyhláška Ministerstva financí č. 16/2001 Sb., o způsobu, termínech a rozsahu údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů a rozpočtů územních samosprávných celků, v platném znění. Tato vyhláška upravuje způsob, termíny a rozsah údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů, rozpočtů územních samosprávných celků a rozpočtů regionálních rad regionů soudržnosti. Vyhláška podrobněji hovoří o účetních a finančních výkazech, dalších doplňujících údajích, o termínech předkládání účetních a dalších údajů a o jejich rozsahu, struktuře a technologických podmínkách. Vyhláška Ministerstva financí č. 419/2001 Sb., o rozsahu, struktuře a termínech údajů předkládaných pro vypracování návrhu státního závěrečného účtu a o rozsahu a termínech sestavení návrhů závěrečných účtů kapitol státního rozpočtu, v platném znění. Tato vyhláška řeší rozsah, strukturu a termíny předkládaných údajů správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy ministerstva financí pro vypracování státního závěrečného účtu. 5.2. Analýza minulosti Rozpočtové plánování je důležitou etapou rozpočtového procesu a to nejenom na centrální úrovni u státního rozpočtu, ale i na úrovni obcí a krajů. Dobrý odhad je důležitou podmínkou pro zvýšení efektivnosti ve veřejném sektoru na všech úrovních. V posledních letech se klade důraz na sestavování rozpočtových prognóz, což respektují i rozpočtová pravidla územních rozpočtů. Jsou důležité v souvislosti s investicemi v lokálním a regionálním veřejném sektoru, které jsou finančně náročné a na jejich financování jsou potřeba střednědobé a dlouhodobé úvěry. V souvislosti s využíváním úvěrů a dalších cizích zdrojů je potřeba sestavit umořovací plán. Vývoj příjmů obcí závisí na vývoji ekonomických ukazatelů (míry nezaměstnanosti, růstu HDP, míře inflace aj.), které ovlivňují výši daní, jež soukromý sektor zaplatí do rozpočtu obcí. V ČR se neustále mění konstrukce daňových zákonů, rozpočtová pravidla a daňové určení a to pak pro obce znesnadňuje naplánovat si jejich daňový výnos do svého rozpočtu. 22
Aby byl rozpočtový výhled co nejpřesnější, doporučuje se při jeho sestavování vycházet z analýzy hospodaření za uplynulé 2 3 roky, kdy se dají vysledovat určité závislosti ve vývoji příjmů a výdajů a sestavit možný vývoj v následujících letech. Zastupitelstvo by pak mělo mít sestaven i plán priorit, který by měl být zachycen ve výhledu. 5.3. Rozpočtový výhled Do roku 2000 nebyly územní samosprávné celky v ČR povinné sestavovat střednědobý ani dlouhodobý rozpočtový výhled. Tuto povinnost stanovil až zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění změn a doplňků, který ukládá obcím a krajům od roku 2001 povinnost sestavovat kromě ročního rozpočtu i rozpočtový výhled. Rozpočtový výhled je pomocným nástrojem územního samosprávného celku sloužící pro střednědobé finanční plánování rozvoje jeho hospodářství. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet. Rozpočtový výhled obsahuje souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouhodobých závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů. U dlouhodobých závazků se uvedou jejich dopady na hospodaření územního samosprávného celku po celou dobu trvání závazku. 3 Zákon dává možnost zvolit si míru podrobnosti členění rozpočtového výhledu. Každý územní samosprávný celek by jej měl sestavovat alespoň ve čtyřech základních ukazatelích celkové příjmy, celkové výdaje, celkové pohledávky, celkové závazky. Obce mohou zpracovat svůj výhled mnohem podrobněji, což jim umožní uvažovat o svých finančních zdrojích a potřebách v delším časovém horizontu než je jeden rok. Je důležitý také pro plánování investičních potřeb a na možnostech jejich financování. Z rozpočtového výhledu by měly být patrny záměry a cíle zastupitelstva. Hospodaření obcí se vyvíjí a dochází tedy ke změnám realizovaných záměrů, proto je nutné rozpočtový výhled pravidelně aktualizovat. Nejvhodnějším obdobím pro celkovou rekapitulaci, posouzení situace a posunutí rozpočtového výhledu o rok, je podle odborníků období těsně po schválení rozpočtu na příslušný rok. Čím větší pozornost je věnována rozpočtovému výhledu, tím kvalitnějším 3 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v platném znění, 3. 23
je pak podkladem pro sestavení rozpočtu. Rozpočtový výhled by měl uvádět pravdivé a reálné informace o očekávaných příjmech a výdajích. Na rozdíl od rozpočtu, který představuje krátkodobé plánování, je rozpočtový výhled směřován do budoucnosti a zachycuje střednědobé plány. Zákon nekonkretizuje, kdo rozpočtový výhled schvaluje. Doporučuje se, aby jej včetně případných oprav, schválilo zastupitelstvo. Rovněž zákon neukládá povinnost rozpočtový výhled zveřejnit. Zpracování rozpočtového výhledu přináší obci především zkvalitnění řízení hospodaření, odvrácení hrozby možného přeúvěrování a tedy stabilní finanční situaci, rychlou orientaci ve finančních možnostech, usnadnění projednávání úvěrů s peněžními ústavy a s fondy o mimořádné a účelové dotaci. 5.4. Rozpočtové provizorium Není-li rozpočet schválen před 1. lednem rozpočtového roku, řídí se hospodaření v době do schválení rozpočtu pravidly rozpočtového provizoria. Pravidla rozpočtového provizoria potřebná k zajištění plynulosti hospodaření stanoví zastupitelstvo obce. Rozpočtové příjmy a výdaje uskutečněné v době rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu po jeho schválení. Při schvalování rozpočtového provizoria většina měst (obcí) stanovuje rozpočtové provizorium ve výši 1/12 rozpočtu minulého roku (případně podle rozpočtového výhledu) na měsíc. 24
5.5. Sestavení rozpočtu Územní samosprávný celek vypracovává roční rozpočet v návaznosti na rozpočtový výhled a na základě údajů z rozpisu platného státního rozpočtu nebo rozpočtového provizoria. Schválený rozpočet by měl být vždy reálný a pravdivý. V dlouhodobém horizontu by mělo být hospodaření vyrovnané, aby nevedlo k zadluženosti města (obce). Rozpočet se obecně dělí na běžný a kapitálový. Oddělení běžného a investičního hospodaření umožňuje analyzovat z čeho jsou příjmy tvořeny a kam směřují. Je nutno uvést, že město (obec) nemusí striktně rozlišovat běžný a kapitálový rozpočet a může tyto rozpočty sloučit do jednoho rozpočtu. Běžný rozpočet je bilance běžných příjmů a běžných výdajů, z nichž se většina každoročně pravidelně opakuje. Některé běžné příjmy a výdaje mohou mít i formu nahodilých, neopakujících se příjmů a výdajů. Běžnými příjmy se financují neinvestiční (provozní) potřeby prostřednictvím běžných výdajů (neinvestičních, provozních). Tabulka č. 1 Schéma běžného rozpočtu PŘÍJMY BĚŽNÉHO ROZPOČTU VÝDAJE BĚŽNÉHO ROZPOČTU 1) Daňové všeobecné veřejné služby (výkon veřejné správy) svěřené daně (daň z nemovitostí) komunální služby (péče o vzhled obce, osvětlení, sdílené daně (DPFO, DPPO, DPH, kapitálové příjmy) údržba komunikací aj.) místní poplatky (dle obecně platných vyhlášek) veřejný pořádek (policie, hasiči apod.) správní poplatky (dle zákona o správních poplatcích) sociální péče (domy s pečovatelskou službou, ústavy aj.) běžné dotace různým rozpočtům (spolky, svazy aj.) 2) Nedaňové ostatní běžné výdaje (nahodilé, placené pokuty apod.) poplatky za poskytnuté služby placený úrok příjmy z pronájmu vlastního majetku výdaje do bydlení v případě, že město (obec) vlastní byty - příjmy od vlastních neziskových organizací náklady na jejich opravy, rekonstrukce) zisk z hospodářské činnosti další příjmy (např. nahodilé příjmy, sankce) 3) Přijaté transfery běžné dotace ze státního rozpočtu (výkon státní správy, sociální transfery, školství aj.) dotace od ministerstev a od státních fondů (různé granty apod.) dotace od územních rozpočtů (krajů, měst a obcí v rámci smluv) Saldo - přebytek Saldo - schodek 25
Podrobný výčet příjmů a výdajů měst (obcí) najdeme v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění změn a doplňků 7 a 9. Příjmy, které jsou určeny na financování investičních potřeb vztahujících se často k období několika let, a které jsou zpravidla z pohledu investice jednorázové, neopakovatelné, se bilancují v kapitálovém rozpočtu. Kapitálový rozpočet je vyrovnaný, jestliže se jeho výdaje rovnají příjmům, jestliže jsou kapitálové výdaje větší, označujeme ho jako deficitní, jsou-li kapitálové výdaje menší, označujeme ho jako přebytkový. Příjmy kapitálového rozpočtu se proto doplňují návratnými příjmy, které vyrovnávají bilanci kapitálového rozpočtu. Převádíme sem příjmy (finanční prostředky) z běžného rozpočtu. Pokud územní samospráva hospodaří v rámci běžného a kapitálového rozpočtu odděleně, může být přebytek z běžného rozpočtu převáděn do kapitálového rozpočtu a zase naopak schodek běžného rozpočtu může být kryt převodem z kapitálového rozpočtu. Pokud je běžný účet deficitní a v kapitálovém rozpočtu není dostatek finančních prostředků na krytí schodku, je nutné přistoupit buď k prodeji majetku a tím získat potřebné finanční prostředky ke krytí deficitu běžného rozpočtu nebo k nákladnějšímu získání prostředků např. využití úvěrů nebo emisi dluhopisů. Tabulka č. 2 Schéma kapitálového rozpočtu PŘÍJMY KAPITÁLOVÉHO ROZPOČTU VÝDAJE KAPITÁLOVÉHO ROZPOČTU prodej majetku investice kapitálové přijaté dotace kapitálové dotace jiným rozpočtům příjmy městem (obcí) poskytnutých půjček poskytnuté střednědobé a dlouhodobé půjčky příjmy z prodeje obligací, akcií, podílových listů apod. nákup obligací, akcií, podílových listů apod. splátky přijatých půjček přebytek běžného rozpočtu krytí deficitu běžného rozpočtu 26
Obecný vztah mezi běžným a kapitálovým rozpočtem Zdroj: Provazníková, R., Financování měst, obcí a regionů, str. 62 Vzhledem k tomu, že obce a kraje nejsou finančně soběstačné a mají více či méně omezené pravomoci k ovlivňování příjmů, je nutné o příjmech uvažovat jako o rozpočtovém omezení. Část výdajů obcí je předem známá a daná, často mají mandatorní charakter a lze tedy odhadovat výdajové potřeby předem. Přesto je žádoucí i při plánování výdajů (zejména u lokálních veřejných statků a služeb) vycházet z definovaných potřeb. Jejich smyslem je analyzovat současnou úroveň výdajů z důvodů realizace možných úspor a zvýšení efektivnosti, změn v poptávce a potřebách jednotlivých druhů služeb, hledání žádoucího rozdělení výdajů na dosažení spravedlivého rozložení služeb. Kvalita rozpočtu závisí především na kvalitě odhadu výnosů ze svěřených a sdílených daní a z místních poplatků, dotací a dalších příjmů do územního rozpočtu, které jsou plánovatelné, dále příjmů, které jsou neplánovatelné (např. platby sankčního charakteru), výdajů územního rozpočtu, tj. na kvalitním odhadu budoucích potřeb souvisejících s činností a rozvojem veřejného sektoru, výdajů souvisejících s uvažovanými novými potřebami s ohledem na rozvoj obce, významné je i kvalitní plánování investic, zejména plánu dlouhodobé investiční strategie obce apod. Sestavení návrhu rozpočtu a přípravu podkladů pro sestavení rozpočtu zpravidla provádí výkonný orgán obce, většinou finanční odbor. V zákoně se uvádí, že rozpočet obce vychází z rozpočtového výhledu. Roční rozpočet však není vázán údaji, které jsou v rozpočtovém výhledu a zastupitelstvo může tedy schválit roční rozpočet odlišný od údajů v rozpočtovém výhledu. Tato skutečnost by měla být řádně zdůvodněna, protože i změny by měly mít svá 27