Fáze 3: Implementace veřejných politik Osmá lekce kursu Veřejná politika Martin Potůček
O čem bude tato přednáška? Pojem implementace Teoretické modely implementace Aktéři implementace Problémy implementace Příklad teorie: Teorie byrokracie Příklad teorie: Teorie vztahu politiků a úředníků
Implementace veřejných politik Pojem implementace označuje proces uskutečňování veřejné politiky. Implementace veřejné politiky je komplexním procesem, zahrnujícím stanovení jejích cílů, nástrojů a způsobů jejího uskutečňování a aktérů, kteří do tohoto procesu vstupují. Implementace je zásadně ovlivněna vnějším i vnitřním prostředím, v němž je daná veřejná politika realizována. Poznámka: Následnou fází veřejně politického cyklu je hodnocení míry úspěšnosti realizace dané veřejné politiky. V implementační analýze hledáme faktory, které ovlivnily výslednou podobu efektů dané politiky.
Teoretické modely implementace Autoritativní model, vycházející z předpokladu racionality veřejné politiky přijaté na vrcholu mocenské hierarchie a schopnosti centra prosadit ji v jejích nižších článcích (Sabatier) Zúčastněný (participativní) model, předpokládající síť relativně autonomních aktérů, kteří dobrovolně přijímají cíle dané veřejné politiky, spolupracují při její realizaci a usilují o získání podpory centra. (Hjern) Jeho variantou je model zájmových koalic aktérů, které spojuje společné přesvědčení a kteří se snaží průběžně realizovat společné cíle (Sabatier) Model kulturní změny, vycházející z předpokladu vývoje neformálních i formálních pravidel, určujících chování aktérů její implementace (Malinowski sensu Winkler) Model nikdy nekončícího procesu učení (Browne a Wildavsky), kdy se cíle, nástroje i množina zúčastněných aktérů průběžně mění na základě zkušeností s realizací dané veřejné politiky Pojem implementačního deficitu vyjadřuje nepoměr mezi nároky na realizaci příslušné veřejné politiky na jedné straně a zdroji (v širokém slova smyslu), které mají realizátoři dané politiky k dispozici, na straně druhé.
Modely implementace veřejných politik Teoretické modely implementace ve vazbách Autoritativní model Zúčastněný model Model kulturní změny Model procesu učení
Aktéři implementace Aktéři implementace veřejné politiky: iniciátoři tvůrci (konceptoři) realizátoři (včetně aktivistů) adresáti (a nezamýšleně ovlivnění) indiferentní bureaucracy and administration are an increasingly significant if not the most significant feature of modern policy-making. (Peters 1981: 56) Charakteristiky aktérů implementace: jejich mentální modely světa, víry, přesvědčení jejich hodnoty, motivace a chování zdroje a nástroje, kterými disponují intelektuální, finanční, organizační, sociální
Problémy implementace veřejných politik Nedostatečná analýza vnitřního a prostředí, v němž jsou politiky realizovány (včetně předvídání budoucnosti) Principiální otevřenost budoucnosti, s níž souvisí obtížná předvídatelnost budoucího vývoje: politika se tak setkává s nepředvída(tel)nými změnami prostředí Riziko nechtěných důsledků realizace přijatých opatření Obtížná ovlivnitelnost společenského vývoje daná rostoucí komplexitou společenských vztahů Setrvačnost (inercie) hodnotových orientací a chování lidí i institucí (teorie path dependence) Koexistence, prolínání a konflikty s jinými veřejnými politikami (paralelogram veřejných politik) Skrývané oportunní chování aktérů veřejných politik
Problémy implementace veřejných programů Těžkosti související s operačními nároky realizace Vlastnosti lidí, kterým je program určen Povaha služeb Pravděpodobnost výskytu a nákladnost poruch či nepravidelností Kontrolovatelnost programu Těžkosti vyplývající z povahy a dostupnosti zdrojů Peníze Zaměstnanci Provozní budovy, místnosti Přístroje a zařízení Těžkosti vyplývající z potřeby sdílet odpovědnost Dodavatelé Další liniové agentury Volení politici Vyšší správní úřady Firmy Zájmové skupiny Tisk Zdroj: Pressman & Wildavski (1984)
Proměny politik v průběhu implementace Samotný proces implementace pozměňuje původní obsah a předpokládané efekty veřejné politiky. Možné důvody? Nejasné vyjádření cílů a obsahu veřejné politiky Konfliktní realizační kritéria, protiřečící si instrukce Selhání realizačních stimulů (především ve veřejné správě) Nedostatečná schopnost tvůrců a realizátorů veřejné politiky adaptovat se na změny vnějšího i vnitřního prostředí Omezená kapacita řízení, nedostatky v komunikaci a koordinaci Vliv výkonného článku na realizaci politiky, daný značným prostorem pro autonomní rozhodování realizátorů (popsán ve slavném článku Lipskyho (1971) a v knize Pressmana, Wildavskyho (1973).
Byrokracie, teorie vztahu politiků a úředníků Na byrokratických aparátech leží značný díl odpovědnosti za realizaci veřejných politik. Teorie byrokracie vývojové fáze: Teorie byrokracie Maxe Webera New Public Management New Public Administration Concept of Neo-Weberian State Teorie vztahu politiků a úředníků analyzuje značný vliv úředníků (formálně jen vykonavatelů politik) na politické rozhodování (formálně jen v pravomoci politiků).
Literature in English Connaughton, B., Sootla, G., Peters, B. G. (Eds.) 2008. Politicoadministrative Relations at the Centre Actors, Structures and Processes supporting the Core Executive. Bratislava: NISPAcee Press. Lindblom, Ch.E.: Implementation and Bureaucratic Politics. In: Nováčková, Bl.: Angličtina pro veřejnou a sociální politiku. Praha, Karolinum 1999, Unit 11, s. 73-74. Lipsky, M.: Street Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform. In: Urban Afffairs Quarterly, 1971, 6, pp. 391-409. Peters, B. G. 1981. The problem of bureaucratic government. The Journal of Politics. 43(1): 56. Potůček, M. 2008/2009. The Concept of Neo-Weberian State Confronted by the Multi-Dimensional Concept of Governance. In: The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. Vol. I, No. 2, pp. 83-94. Pressman, J. L., Wildavsky, A. B. 1973. Implementation: How Great Expectastions are Dashed in Oakland. Berkeley: University of California Press.
Literatura česky Paterová, H. et al. 2007. Přijetí a implementace veřejné politiky. In: Veselý, A., Nekola, M. (eds.) Analýza a tvorba veřejných politik. Praha: Sociologické nakladatelství, s. 311-336. Winkler, J. 2002. Implementace. Brno: Masarykova univerzita.