Manuál k nástrojům využitelným pro hodnocení politik životního prostředí

Transkript

1 Evropský sociální fond Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti Manuál k nástrojům využitelným pro hodnocení politik životního prostředí Zpracovatel: Centrum RIA, s.r.o. Kolektiv autorů: Jiřina Jílková, Ondřej Vojáček, Luděk Pur, Leoš Vítek, Jan Pavel, Jarmila Zimmermannová, Ladislav Sobotka, Kateřina Kaprová 1

2 2

3 Anotace Předkládaný text není vědeckou publikací. Text vznikl jako doplněk školení zaměřeného na hodnocení nástrojů ochrany životního prostředí v rámci aktivity 2/sub-aktivity SA1 Školení k problematice hodnocení nástrojů ochrany ŽP projektu ENVIPROFESE, reg. číslo. CZ.2.17/1.1.00/32106, které bylo realizováno pro Agenturu CENIA na přelomu ledna a února Tato brožura je sestavena z vybraných textů a prezentací, které byly buď přímo využity v rámci školení, nebo vznikly jako doplněk k jednotlivým probíraným modulům. Text je výsledkem práce širšího akademického týmu z několika vysokých škol (Jihočeské University v Českých Budějovicích, Vysoké školy ekonomické v Praze, University Jana Evangelista Purkyně v Ústí nad Labem). Česká republika formulovala své strategické cíle v oblasti ochrany životního prostředí ve strategickém dokumentu Státní politika životního prostředí. V něm jsou zakotveny i nástroje, pomocí nichž chce stanovených cílů dosáhnout. Tyto zásahy státu v podobě různých administrativních i ekonomických nástrojů přinášejí nejenom efekty ve zlepšení kvality životního prostředí, ale mnohdy jsou s nimi spojeny konkrétní ekonomické dopady. Tyto efekty mohou být pozitivní i negativní, a mnohdy mohou být velmi výrazné. Proto je nutné analyzovat efekty a dopady nástrojů politiky životního prostředí jak před jejich zavedením v rámci hodnocení ex-ante, tak i průběžně a následně (ex-post hodnocení). Komplexní souvislosti a potřeba hlubší analýzy vyžadují i aplikaci sofistikovaných metod analýzy ekonomických i obecně sociálních věd. Znalost metod vyhodnocování nástrojů a politik v oblasti životního prostředí je nutná i pro realizaci procesu RIA což je v ekonomickém pohledu v podstatě aplikovaná celospolečenská analýza nákladů a přínosů (CBA). Předkládaný text není komplexním a provázaným návodem, který by čtenáře vedl přesně k tomu, jaký nástroj je vhodné v daném kontextu využít a jak zhodnotit jeho environmentální účinnost a ekonomické dopady. V této brožuře jsou zachyceny 3

4 podstatné aspekty metod, se kterými se odborník v dané oblasti běžně setká. Při hlubším zájmu o tuto problematiku lze doporučit široké spektrum metodicky orientované literatury ve světě i v ČR, která tato témata pokrývá z různých úhlů a do různé hlouby (viz dále citované zdroje OECD, RIA guidelines atp.). Předkládaný text se zaměřuje na vybrané koncepty, modely a metody, které se snaží čtenáři do určité míry přiblížit a upozornit na jejich výhody a úskalí. Brožura pokrývá rámcově následující témata: Mikrosimulační modelování a jeho využitelnost pro hodnocení dopadů politik životního prostředí/vládní regulace, hodnocení dopadů regulací v ČR a v zahraničí (vč. historie, procesů apod.), costbenefit analýzu (CBA), cost-effectiveness analýzu (CEA) s detailněji rozpracovanými vybranými aspekty (citlivostní analýzou, způsoby diskontování apod.). Významným tématem je pak strana ekonomického hodnocení přírodních statků a přenosu benefitů (obojí zde ve formě power pointových prezentací využitých na školení). Ekonomické hodnocení dopadů intervencí je v této brožuře rámcově pokryto Input - Output analýzou a CGE modely. Téma ekonomických a administrativních nástrojů je zařazeno ve formě power pointové prezentace. 4

5 OBSAH: 1 Mikrosimulační modelování a jeho využitelnost pro hodnocení dopadů politik životního prostředí/vládní regulace Zdroje ke kapitole a k dalšímu studiu Hodnocení dopadů regulací (RIA) Úvod Vývoj hodnocení dopadů regulací v zahraničí Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj Proces hodnocení dopadů regulací v ČR Zdroje ke kapitole a k dalšímu studiu Analýza nákladů a přínosů (CBA) Postup hodnocení pomocí metody CBA Přehled nejčastějších chyb při provádění CBA: Analýza nákladové efektivnosti (CEA) Metoda anualizovaných nákladů Diskontní míra Citlivostní analýza Zdroje ke kapitole a k dalšímu studiu Input output analýza Úvodní popis Input output tabulka Input koeficienty Leontiefova matice Cenový model Zdroje ke kapitole a k dalšímu studiu Modely všeobecné rovnováhy Úvodní popis Struktura CGE modelů: Kalibrace a parametrizace Datové zdroje Výhody a nevýhody CGE modelů Zdroje ke kapitole a k dalšímu studiu

6 6 Model MESSAGE Konstrukce modelu Samotný výpočet Výstup modelu Aplikace: Případová studie I: Optimalizace energetického systému v ČR Případová studie II Výhody a nevýhody modelu MESSAGE Srovnání jednotlivých modelů: Zdroje ke kapitole a k dalšímu studiu Přílohy: Příloha č. 1: Hodnocení dopadů regulací (RIA) Příloha č. 2: Nástroje environmentální politiky Příloha č. 3: Ekonomické hodnocení přírodních statků Příloha č. 4: Přenos benefitů (Benefit transfer)

7 1 Mikrosimulační modelování a jeho využitelnost pro hodnocení dopadů politik životního prostředí/vládní regulace V rámci hodnocení dopadů vládní regulace je nezbytné vedle dopadů na makroekonomickou situaci země, životní prostředí a podnikatelský sektor posuzovat i vliv na příjmové rozdělení domácností (tzv. distribuční efekty) a trh práce. K řešení tohoto úkolu je možné využít tzv. mikrosimulační modelování. Jeho podstatou je práce s datovým souborem individuálních pozorování, který pochází z výběrových šetření prováděných Českým statistickým úřadem. Předmětem těchto šetření (v ČR zejména Životní podmínky; národní varianta výběrového šetření EU-SILC; Statistika rodinných účtů) je snaha získat informace o životní úrovni domácností, resp. o velikosti a struktuře jejich příjmů a výdajů. Výsledky těchto šetření jsou zveřejňovány na webu ČSÚ; pro mikrosimulační modelování jsou tedy potřebná tzv. mikrodata, tedy pozorování na úrovni jednotlivých domácností. Za určitých předpokladů (např. pro vědecké účely či pro účely výkonu státní správy) ČSÚ tato data poskytuje. Podstatou mikrosimulačního modelování je kalkulace všech daňových povinností a dávkových nároků na úrovni jednotlivých domácností. Pomocí váhových koeficientů, které zohledňují míru zastoupení daného typu domácnosti v celé společnosti, lze výsledky přepočítat na celou Českou republiku. Je možné takto získat informace o struktuře příjmů a výdajů, distribuci bohatství i o motivaci nebo demotivaci k participaci na trhu práce. Pokud je mikrosimulační model používán pro účely analýzy dopadů vládní regulace, přistoupí se ke změně výpočtových vzorců, které slouží pro kalkulaci jednotlivých daňových a dávkových proměnných. Změny jsou prováděny na základě navrhované legislativy. V některých případech je nutné předpokládat i určitou reakci ze strany domácností, což se promítne přes odhady různých elasticit či spotřebních funkcí. Použití výše uvedeného přístupu s sebou však nese některé důsledky, které mohou ovlivňovat výsledky provedených simulací a jejich následnou interpretaci při hodnocení dopadů vládních regulací. Především se jedná o předpoklad, že všichni platí všechny příjmové daně (včetně zákonného pojistného) a pobírají všechny dávky, na které mají nárok. Tyto dva předpoklady ve skutečném světe samozřejmě zcela neplatí, neboť u daní a pojistného může docházet k nelegálním únikům a 7

8 naopak u dávek nemusí dojít k vyčerpání všech možností (tzv. problém Non-Take- Up). Navíc je nutné uvést, že v údajích z výběrových šetření nejsou vždy k dispozici všechny informace, které jsou pro výpočet daňové povinnosti či dávkového nároku potřebné. V případě daně z příjmů jsou to například tzv. nestandardní odpočty od základu daně (např. odpočet za dobrovolný odběr krve) a u dávek prokazování aktivity při hledání práce u systému pomoci v hmotné nouzi. Dále musíme brát v potaz, že model je ve svých výpočtech konstruován akruálně, tj. nezohledňuje v sobě zpoždění existující v důsledku stanovení daňových povinností a dávkových nároků na základě příjmů z jiného období než je aktuální kalendářní rok. Například u daně z příjmů fyzických osob jsou během roku placeny pouze zálohy a teprve následující rok dochází k vyúčtování, které může vést k navrácení části záloh či naopak doplacení nedoplatku (pouze pokud je podáváno daňové přiznání; tento aspekt například velmi pokřivoval výsledky modelu při existenci společného zdanění manželů). Zpoždění u dávek je potom dáno posuzováním tzv. rozhodného příjmu; rozhodování o přidělení a výši dávky tak záleží na příjmu v minulosti. Zpoždění může být i roční (přídavky na děti). Dalším významným problémem je tzv. natahování dat. Vzhledem k tomu, že provedení výběrového šetření a jeho zpracování vyžaduje určitou dobu, jsou data používaná pro tvorbu modelu poměrně stará (minimálně dva roky). Navíc se při analýze dopadů vládní regulace snažíme zjistit efekty navrhovaných změn do budoucna. (Vesměs 1-4 roky, je nutné tato data natáhnout a to často i v rozsahu 3-6 let.) Je tedy nutné aktualizovat vykazované hodnoty u jednotlivých pozorování, mezi které patří výše mezd, cenová hladina či starobní důchody. Vesměs je toto prováděno násobením zachycených proměnných indexy průměrného růstu. V případě, že v ekonomice a ve společnosti dochází k významným strukturálním změnám, může docházet i ke snížení vypovídací schopnosti výsledků. Jedná se především o období vysokých růstů mezd a prudké změny v počtu nezaměstnaných. Kalkulované výsledky v důsledku výše uvedeného mohou být výrazně ovlivněny. 8

9 Při aplikaci mikrosimulace je nutné přijmout řadu zjednodušujících předpokladů: při výpočtu daně z příjmů fyzických osob jsou zohledněny pouze standardní odčitatelné částky/slevy na dani, u sociálních dávek jsou modelovány pouze ty, jejichž velikost je vázána na příjem domácnosti, není bráno v potaz časové zpoždění v pobírání sociálních dávek ani ve stanovování daňové povinnosti, dávky sociální péče/pomoci v hmotné nouzi jsou chápány jako nárokové a není u nich posuzována aktivita příjemce. Mikrosimulační modelování je tedy vhodné pro zjištění redistribučních dopadů navrhovaných státních zásahů. Dále je možné tyto zásahy sledovat i z hlediska jejich dopadů na nabídkovou stranu trhu práce. Jinak řečeno, snahou je zjistit, jestli dojde v důsledku zkoumaného státního zásahu ke zvýšení motivace lidí k hledání či udržení pracovního místa. K těmto analýzám slouží indikátory motivace k práci, které jsou v zahraniční literatuře označovány jako Make Work Pay Indicators. Ty se zaměřují na analýzu dvou problémů: Jsou zaměstnaní lidé motivováni zvyšovat své pracovní úsilí? Jsou zaměstnaní lidé motivováni udržet si své pracovní místo? Jednotlivé ukazatele hodnotí, do jaké míry se jednotlivci resp. domácnosti vyplatí z finančního hlediska zvyšovat své pracovní úsilí, případně zůstávat na své současné pozici. Podle tohoto metodického přístupu jednotlivec (domácnost) zvažuje zvyšování nebo snižování své nabídky práce v kontextu dopadu tohoto kroku na jeho čistý příjem. Jedince zajímá, o kolik se zvýší jeho čistý příjem, pokud bude víc pracovat nebo přejde na lépe placenou práci. V případě, že není k dispozici kompletní mikrosimulační model či není dostatek času na jeho postavení nebo modifikaci stávajícího, je možné analyzovat dopady na výše diskutované ukazatele také pomocí tzv. typových domácností. Podstatou tohoto přístupu je vytvoření několika modelových domácností (např. domácnost jednotlivce, bez partnera žijící rodič s dětmi apod.), na kterých se ad hoc ukazují dopady 9

10 navrhovaných změn. Vypovídací schopnost je samozřejmě podstatně nižší než v případě komplexního mikrosimulačního modelu. Tento přístup je však poměrně často používán nadnárodními organizacemi (Evropská komise, OECD) pro účely mezinárodního srovnání. Tvorba mikrosimulačního modelu je časově i finančně relativně náročná. Proto si většinou orgány veřejné správy nakupují jeho výstupy či celou jeho tvorbu. V druhém případě je však nutné věnovat zvýšenou pozornost údržbě modelu, zejména pak vkládání nových mikrodat z výběrových řízení. Pokud není pravidelně aktualizace prováděna, je model nepoužitelný. Při interpretaci výsledků mikrosimulačního modelu je nutné být velmi opatrný. Značnou míru nepřesnosti přináší jak způsob sběru dat, tak i jejich natahování či nezbytné zjednodušující předpoklady. Proto je lépe předpokládané dopady navrhovaných změn posuzovat z hlediska směru, jakým společnost ovlivňují, než z hlediska jednotlivých hodnot. 10

11 1.1 Zdroje ke kapitole a k dalšímu studiu 1. Carone, G., Salomäki, A. (2001): Reforms In Tax-Benefit Systems In Order To Increase Employment Incentives In the EU, Economic Paper, No EC (2003): Indicators of Unemployment and Low-wage Traps, Brussels, Economic Paper 3. Haveman, R. (1996): Reducing poverty while increasing employment: A primer on alternative strategies, and a blueprint, Paris, Economic Studies 1, No Immervol, H. (2002): The Distribution of Average and Marginal Effective Tax Rates in European Union Member States, Cambridge, Working Paper 5. Jahoda, R. (2004): Interakce sociálního a daňového systému a pracovní pobídky, Praha, VÚPSV 6. OECD (1996): Making Work Pay a Thematic Review of Taxes, Benefits, Employment and Unemployment, Paris 7. OECD-EC (2003): Indicators of Unemployment and Poverty Traps, Paris 8. Pavel, J. (2005): Vliv daní a dávek na pracovní úsilí v ČR, Výzkumná studie MF ČR, No. 2, pp. 28, cit: , online: 9. Pavel, J., Vítek, L. (2005): Mezní efektivní daňové sazby zaměstnanců na českém a slovenském pracovním trhu v období transformace, Politická ekonomie, No. 4, pp , Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, ISSN Sutgerland, H. (2005): Combating Poverty and Social Exclusion Through Changes in Social and Fiscal Policy, EUROMOD Working Paper, No. EM8, cit: 11

12 , online: Štěpánková, P. (2002): Využití mikrosimulačního modelování v hodnocení redistribuční funkce daní a sociálních dávek, Finance a úvěr, No Večerník, J. (2002): Přerozdělování příjmů daněmi a dávkami v ČR: jeho proměny a reflexe po roce 1989, Finance a úvěr, No. 1 12

13 2 Hodnocení dopadů regulací (RIA) 2.1 Úvod Regulace je procesem ovlivňování chování subjektů vedeným snahou dosáhnout specifických cílů vymezených politickými procesy na místní, národní nebo nadnárodní úrovni. Tyto cíle mají velmi různorodou povahu; nejčastěji se jedná o sociální, právní, ekonomické, morální, environmentální či jiné cíle. Hodnocení dopadů regulací je tedy de facto formalizovaným postupem pro celospolečenskou analýzu užitků a nákladů, která je vládou prováděna ve stanovených případech regulací. Nezahrnuje jen měření nákladů (u těchto nákladů jde zejména o náklady vyvolané uloženými informačními povinnostmi), ale také vyhodnocuje užitky a negativní efekty vyvolané uvažovanou regulací v nejširším společenském smyslu. Následně pak, ve své komplexní podobě, kvantifikuje všechny předvídané následky přijímané regulace a diskontováním očekávaných užitků a nákladů určuje jejich současnou hodnotu a tím celkový čistý užitek navrhované regulace. Proces hodnocení dopadů a jeho prvky lze znázornit např. následujícím schématem. Schéma 1: Proces a prvky hodnocení dopadů regulací Proces Vazba na jednotlivé prvky hodnocení Vymezení Cíle politik Vazby politik Identifikace Možnosti regulací Ohodnocení Náklady Užitky Ostatní dopady Konzultace Forma Zapojení dotčených subjektů Vynucování, plnění povinností, monitoring Po ukončení RIA je přijato rozhodnutí Zdroj: OECD (2008) V levém sloupci je vymezen proces hodnocení dopadů regulací (vymezení a identifikace problému, ohodnocení užitků a nákladů, konzultace s veřejností, forma 13

14 regulace), přičemž probíhá chronologicky od prvního řádku dále dolů (šipka dolů). Pravá část obrázku ukazuje podrobnější vymezení jednotlivých prvků celého procesu a pro každý řádek ukazuje, že je nutné analyzovat i vazby mezi jednotlivými prvky. 2.2 Vývoj hodnocení dopadů regulací v zahraničí Evropská unie První hodnocení regulace pomocí hodnocení dopadů pro podnikání (Business Impact Assessment) začala Evropská komise (EK) provádět od roku V další dekádě se začalo vyvíjet hodnocení dopadů (Impact Assessments), zejména pro regulace v oblasti životního prostředí a ochrany spotřebitelů. Od nového tisíciletí pak převládla koncepce tzv. dobré regulace (BR, Better Regulation). Počátky dobré regulace, hlavní implementační doporučení a časový scénář lze najít v tzv. Mandelkernově skupině (Mandelkern Group 2001), která navrhla pět možných modelů institucionální struktury provádění hodnocení dopadů. Základní prvky hodnocení dopadů dle Mandelkernovy zprávy shrnuje Staroňová (2009: str. 34) takto: Určit, proč je intervence nutná a žádoucí. Navrhnout varianty řešení. Určit dotčené subjekty, užitky a náklady pro jednotlivé varianty. Provést konzultační proces a jeho zhodnocení. Vymezit dopady na malé a střední podniky a znevýhodněné skupiny. Analyzovat vazbu regulace na stávající právní rámec a politiky. Zabezpečit implementaci a analyzovat varianty implementace. V letech se dohodly předsednické země (Irsko, Lucembursko, Nizozemsko, Velká Británie) na prioritě agendy dobré regulace pro své předsednictví. V roce 2006 se přidaly další předsednické země, Finsko a Rakousko (tzv. The Six Presidencies Statement). V roce 2005 došlo v revidované Lisabonské strategii k zapojení dobré regulace jako prioritní agendy pro zrychlení ekonomického růstu. Konkrétní rozpracování obecných zásad bylo obsaženo v návodu z roku

15 (Impact Assessment Guidelines), který definuje i vnitřní struktury v Komisi zabývající se hodnocením dopadů, místo a formu konzultací apod. Předběžná hodnocení dopadů jsou zveřejňována každý rok spolu se schvalováním pracovního programu Komise. Komplexní hodnocení dopadů se provádí u návrhů regulace, které: mají rozsáhlé ekonomické, sociální či environmentální dopady, mají rozsáhlé dopady na dotčené skupiny, zásadně mění či reformují stávající politiku nebo zavádějí novou. Každoroční zhodnocení zlepšování tvorby legislativy je obsaženo v šesti zprávách ( ). Na ně navazují tři tzv. Strategické přezkumy lepší regulace v EU. Od roku 2002 do konce roku 2008 bylo provedeno více než 400 hodnocení dopadů, z toho v roce 2008 celkem 135. V roce 2009 se jich uskuteční cca 100. Komise v roce 2006 zřídila Výbor pro hodnocení dopadů (Impact Assessment Board, IAB), který jedná nezávisle na útvarech vytvářejících politiku a kontroluje kvalitu hodnocení dopadů. Výbor za dobu své činnosti prošetřil všechna hodnocení dopadů vydaná Komisí a požádal o opětovné předložení hodnocení dopadů ve 32 % případů. 2.3 Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) podporuje lepší kvalitu regulace a regulatorní reformy pomocí nástrojů, jako jsou doporučení, analýzy postupů v jednotlivých zemích, sektorové analýzy, tvorba indikátorů kvality regulace apod. Reformy regulace mohou spočívat ve změně jednoho regulačního předpisu nebo celého regulačního rámce. Důležité jsou rovněž reformy institucí, které regulace provádějí. Hodnocení dopadů regulací je nástrojem, který je rozšířen ve všech zemích OECD. Doporučení ke zlepšení kvality vládní regulace (Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation) z roku 1995 vytvořila první mezinárodní standardy regulatorní kvality a návod a doporučení pro lepší provádění RIA. Principy kvality 15

16 regulace (The OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance) se zaměřily na komplexní pojetí RIA pro celý veřejný sektor, přičemž byla propojena kritéria, jako je např. konkurenceschopnost a otevřenost trhů. Ke klasickým příkazovým/zákazovým formám regulace (command and control regulation) existují také alternativní postupy, jak dosáhnout stanovených cílů (OECD 2002). Cílem RIA je hned na počátku diskuse o cestách k dosažení cílů analyzovat, zda tyto nepříkazové cesty nevedou ke sledovanému cíli efektivněji. Jak již bylo uvedeno, dokumenty OECD obsahují doporučení k lepší regulaci a provádění hodnocení dopadů regulací od roku 1995 (OECD 1995) jedná se o obecná doporučení směrem k: rozhodnutí o vhodné úrovni státní správy pro regulaci, zapojení dotčených skupin do procesu přípravy a hodnocení regulací. V nedávné době stejná organizace (OECD 2005) publikovala další doporučení zaměřená na kvalitu regulace. Jde o shrnutí a upřesnění předchozích doporučení, přičemž je důraz kladen zejména na: institucionální zabezpečení dobré regulace (odpovědnost, kapacity, kvalita pracovníků a jejich vzdělávání, konzultace, horizontální i vertikální spolupráce státní správy), vyhodnocování dopadů regulace a ex post hodnocení dopadů, průhlednost procesu regulace a RIA (konzultace, přístupnost). 2.4 Proces hodnocení dopadů regulací v ČR Politických cílů, s kterými přichází každá nová politická reprezentace, resp. vláda, lze obvykle dosáhnout různými nástroji. Hodnocení dopadů vládních politik před jejich zavedením (ex ante hodnocení dopadů) napomáhá zkvalitnit systém řízení a koordinace ve veřejném sektoru tím, že strukturuje problémy; 16

17 nutí politiky i státní správu formulovat jednoznačné cíle vládních politik a v ideálním případě tyto cíle kvantifikovat; ukazuje vazby mezi ostatními politikami; dává politikům možnost vybírat si mezi alternativními způsoby dosahování politických cílů; umožňuje státní správě předkládat profesionálně zpracované návrhy s doporučením nejefektivnějších variant; politickou odpovědnost za výběr méně efektivních řešení ponechává na politicích. Po schválení a zavedení zvoleného řešení do praxe by měla následovat ex post hodnocení dopadů regulací, což v praxi nutně znamená hodnocení jak nákladů regulace, tak jejích přínosů v nejširším slova smyslu. Ex post hodnocení kromě získání informace o tom, zda je dosahováno stanovených cílů, umožňuje zpětně vyhodnotit i kvalitu provedeného hodnocení dopadů, protože dovoluje ověřit předpoklady použité v hodnocení. Pravidelné ex post hodnocení také podporuje omezení či zrušení regulací a vládních politik, u kterých nejsou stanovené cíle dosahovány nebo jsou dosahovány neefektivně. Celý proces hodnocení dopadů lze popsat následujících schématem. Mezi krokem 5 a 2 existuje i zpětná vazba po ex post vyhodnocení je možné změnit regulaci a přijít s jinými variantami, jak dosáhnout stanovených cílů. Schéma 2: Vazby mezi politickými cíli a hodnocením dopadů Politické cíle Varianty jejich dosažení Hodnocení všech dopadů variant regulace (ex ante) Zdroj: autor na základě platných předpisů ČR Zavedení regulace do praxe Vyhodnocování všech dopadů přijaté regulace (ex post) V České republice byla v roce 2007 RIA zavedena do praxe centrální státní správy formou novely Legislativních pravidel vlády Usnesením vlády č. 816/2007 a 17

18 Usnesením vlády č. 877/2007 (Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace). 1 Celkový rámec pro provádění RIA v České republice se opírá především o systém dobré regulace Evropské unie, doporučení OECD a anglosaské i nizozemské zkušenosti s hodnocením dopadů. Je logické, že neexistuje a ani nemůže existovat jediný model fungování RIA pro všechny situace. Vždy je nutno přihlédnout ke specifickým kulturním, sociálním, institucionálním a právním podmínkám dané země, odvětví, problému či kulturního okruhu. Ačkoliv je implementace RIA v České republice prováděna v podmínkách zeštíhlování státní správy, je možné vycházet z poměrně dobře nastaveného legislativního procesu, který RIA zkvalitňuje. Základní prvky hodnocení dopadů regulací v ČR ukazuje následující schéma. Schéma 3: Základní schéma hodnocení dopadů regulací v České republice Malá RIA, Velká RIA, Schválení věcný Cíle paragraf. regulace záměr vlády znění vládou a zákona a zákona parlamentem schválení Implementace Vyhodnocování vládou Zdroj: autor na základě platných předpisů ČR Na rozdíl od obecného postupu pro hodnocení dopadů doporučeného OECD je v českém případě vsunut do rozhodovacího procesu mezikrok ve formě tzv. malé RIA. Jde o snahu již ve fázi přípravy věcného záměru zákona zachytit varianty dosahování cílů, ale přitom nezatížit státní správu nadměrnou agendou související s RIA. Malá RIA totiž na rozdíl od velké nemusí obsahovat detailní vyčíslení užitků a nákladů regulací spíše se zaměřuje na identifikaci dotčených skupin pro jednotlivé varianty. Rozdíly mezi malou a velkou RIA pro Českou republiku ukazuje následující tabulka. 1 Mezi další dokumenty upravující rámec provádění regulací v České republice patří zejména Statut Grémia pro regulační reformu a efektivní veřejnou správu (Usnesení vlády č. 927/2007), Statut Grémia, Jednací řád Grémia, Metodika pro určování velikosti a původu administrativní zátěže podnikatelů, Metodika pro stanovení plánovaných nákladů na výkon státní správy, Jednací řád Výboru pro kontrolu kvality hodnocení dopadů. 18

19 Schéma 4: Malá a velká RIA v České republice Malá RIA Velká RIA 1. Důvod předložení Název Identifikace problému, cílů, kterých má být dosaženo, rizik spojených s nečinností 1. Důvod předložení Název Popis problému 2. Návrh variant řešení Návrh možných řešení včetně varianty nulové Dotčené subjekty 2. Návrh variant řešení Návrh možných variant řešení Dotčené subjekty 3. Vyhodnocení nákladů a přínosů Identifikace nákladů a přínosů všech variant Konzultace 3. Vyhodnocení nákladů a přínosů Hodnocení dopadů jednotlivých variant Konzultace Implementace a vynucování každé varianty 4. Návrh řešení Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení Implementace a vynucování Přezkum účinnosti Kontakty a prohlášení schválení hodnocení dopadů Zdroj: ÚV ČR (2007) 4. Návrh řešení Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení Přezkum účinnosti Kontakty a prohlášení schválení hodnocení dopadů 19

20 2.5 Zdroje ke kapitole a k dalšímu studiu 1. EC (2002): European Governance: Better lawmaking, COM, 275, Brussels: Commission of the European Communities 2. EC (2005): Impact Assessment Guidelines, SEC, 791, Brussels: Commission of the European Communities 3. EC (2009): Impact Assesment Guidelines, SEC, 92, Brussels: Commission of the European Communities, online: 4. Mandelkern Group on Better Regulation (2001), Final Report, Brussels: Commission of the European Communities 5. MV ČR (2008): Hodnocení dopadů právní regulace zkušenosti a poznatky ve státní správě a příklady dobré praxe za období od počátku roku 2008, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, cit , online: aspx?q=Y2hudW09Ng%3d%3d 6. MV ČR (2009): Zpráva o účinnosti Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace v roce 2008, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, online: aspx?q=Y2hudW09Ng%3d%3d 7. Němec, J., Fantová, M. (2008): Czech and Slovak Lessons for Public Administration Performance Evaluation, Management and Finance, Ekonomický časopis, vol. 56, no. 4, pp OECD (1995): Recommendation of the Council on Improving the Quality of Government Regulation, Paris 20

21 9. OECD (1997): Regulatory Impact Analysis: Best practices in OECD Countries, Paris 10. OECD (2002): OECD Reviews of Regulatory Reform: Regulatory Policies in OECD Countries, Paris 11. OECD (2005): OECD Guiding Principles for Regulatory Duality and Performance, Paris 12. OECD (2008): Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, Paris 13. Ochrana, F (2005): Nákladově užitkové metody ve veřejném sektoru,praha: Ekopress 14. Staroňová, K. (2009): Hodnotenie vlivov: Impact assessment v teórii a praxi Slovenska a Európskej únie, Bratislava: Institute of Public Policy 15. Trnka, D., Rusňáková, Z. (2007): Seminář Implementace hodnocení dopadů regulace (RIA), Praha: Ministerstvo vnitra ČR, , online: aspx?q=Y2hudW09Ng%3d%3d 16. ÚV ČR (2001): Usnesení vlády České republiky č. 650 k Analýze doporučení Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) pro další postup regulatorní reformy v České republice a k návrhům opatření k naplňování těchto doporučení, Praha: Úřad vlády ČR 17. ÚV ČR (2002): Usnesení vlády České republiky č P k návrhu změn Legislativních pravidel vlády, Praha: Úřad vlády ČR 18. ÚV ČR (2004): Usnesení vlády České republiky č o změně Legislativních pravidel vlády a Jednacího řádu vlády, Praha: Úřad vlády ČR 21

22 19. ÚV ČR (2005): Usnesení vlády České republiky č.420 k návrhu postupu začlenění metody pro hodnocení dopadu regulace na podnikatelské prostředí do procesu přípravy regulace (RIA), Praha: Úřad vlády ČR 20. ÚV ČR (2007a): Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace, Příloha k Usnesení vlády č. 877/2007, Praha: Úřad vlády ČR 21. ÚV ČR (2007b): Usnesení vlády České republiky č.816 k návrhu změn Legislativních pravidel vlády a Jednacího řádu vlády, Praha: Úřad vlády ČR 22. ÚV ČR (2007c): Usnesení vlády České republiky č.877 o Obecných zásadách pro hodnocení dopadů regulace, Praha: Úřad vlády ČR 23. Vítek, L. (2011): Hodnocení dopadu regulací (RIA), In Nekola (ed.), Současné metodologické otázky veřejné politiky, Praha: Karolinum 24. Vítek, L. (2010): Hodnocení dopadů vládních regulací, In Ochrana et al, Veřejný sektor a veřejné finance, Praha: Grada 22

23 3 Analýza nákladů a přínosů (CBA) Podobně jako je v soukromé sféře snaha realizovat jen ty projekty, které přinášejí investorovi zisk, měly by ve sféře veřejné být realizovány jen ty projekty, které vedou k růstu celkového společenského blahobytu. Pokud se takových projektů/investic nabízí více, měly by z nich být vybrány ty, které jsou pro společnost nejvýhodnější. Jednou z možností jak veřejné projekty/investice hodnotit, případně mezi nimi vybírat ty nejvýhodnější, je využití metody s názvem cost benefit analýza, neboli analýza nákladů a přínosů (dále pouze CBA). Někdy se lze také setkat s označením socioekonomická nebo společenská CBA (SCBA z angl. Social Cost-Benefit Analysis). Přestože teoretické základy této metody byly položeny již v polovině 19. století, v praxi začala být využívána až ve 30.letech 20.století v USA, a to v oblasti hodnocení efektivnosti návrhů federálního systému vodních kanálů (EC, 2002). Analýza nákladů a přínosů (CBA z angl. Cost-Benefit Analysis) se využívá jako základní nástroj pro ekonomické hodnocení připravovaných veřejných investičních záměrů nebo projektů. V komerční sféře je obdobou této metody tzv. finanční analýza, která poskytuje investorům přehled o ekonomické efektivnosti kapitálu vloženého do projektu a tedy i o návratnosti investic. Základním a zásadním rozdílem mezi CBA a finanční analýzou je to, že v CBA jsou zahrnuty nejen peněžní toky, ale i nepeněžní náklady a příjmy, a to z pohledu všech dotčených skupin společnosti - obyvatelstva, investora, státu atp. Ve skutečnosti dochází vždy k tomu, že náklady a přínosy projektu se vzájemně prolínají mezi různými skupinami ekonomický subjektů. Tuto skutečnost názorně ilustruje následující příklad výstavby bioplynové stanice. Ze schématu je zřejmé, že každý z aktérů má od projektu jiná očekávání a současně, že náklad jednoho aktéra (např. úroky placené investorem z poskytnutého bankovního úvěru) mohou být přínosem jiného (úrokové platby jsou výnosem věřitele). 23