Role obcí v ochraně životního prostředí

Transkript

1 Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta Petr Válek Role obcí v ochraně životního prostředí Diplomová práce Olomouc 2015

2 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Role obcí v ochraně životního prostředí vypracoval samostatně a citoval jsem všechny použité zdroje. Ve Vsetíně dne 2. března 2015 Petr Válek

3 Na tomto místě bych rád poděkoval panu JUDr. Ondřeji Víchovi, Ph.D., za rady a odborné vedení při zpracování této diplomové práce. Dále bych chtěl poděkovat svým rodičům Alici a Radvanovi za jejich podporu během celé doby mého studia. 3

4 Obsah Seznam zkratek... 6 Úvod Ústavněprávní rovina Právo na příznivé ţivotní prostředí Úprava v Ústavě České republiky Úprava v Listině základních práv a svobod Právo na územní samosprávu Obec Pojem obec Samostatná působnost obce Přenesená působnost obce Obecně Ochrana lesa Ochrana lesa v přenesené působnosti obce Působnost obecního úřadu obce s rozšířenou působností Rozhodování o pozemku slouţícímu k plnění funkce lesa Rozhodování o odnětí nebo omezení pozemku plnění funkce lesa Ochrana lesa v samostatné působnosti obce Ochrana ovzduší Ochrana ovzduší v přenesené působnosti obce Působnost obecního úřadu obce s rozšířenou působností Působnost obecního úřadu Ochrana ovzduší v samostatné působnosti obce Ochrana půdy Ochrana půdy v přenesené působnosti obce Působnost obecního úřadu obce s rozšířenou působností Ochrana půdy v samostatné působnosti obce Ochrana přírody a krajiny Ochrana přírody a krajiny v přenesené působnosti obce

5 Působnost obecních úřadů Působnost pověřených obecních úřadů Působnost obecních úřadů obcí s rozšířenou působností Ochrana přírody a krajiny v samostatné působnosti obce Ochrana vod Ochrana vod v přenesené působnosti obce Působnost obecního úřadu Působnost obecního úřadu obce s rozšířenou působností Ochrana vod v samostatné působnosti obce Odpady Odpadové hospodářství v přenesené působnosti obce Obecní úřad obce s rozšířenou působností Obecní úřad Odpadové hospodářství v samostatné působnosti obce Obecně Obec jako původce odpadu Systém odpadového hospodářství obce Hrazení nákladů Plány odpadového hospodářství Ochrana ţivotního prostředí ve městě Vsetín Čistá řeka Bečva Logistické centrum odpadu Závěr Seznam zdrojů: Shrnutí Klíčová slova Summary Key words

6 Seznam zkratek LZPS usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů LZ zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a změně některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů ZOPK zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů OdpZ zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů ZO zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů ZOPDF zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů StZ zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů VZ zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů ZOB zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 6

7 Úvod Ochrana ţivotního prostředí se v posledních desetiletích stává důleţitým tématem nejen na úrovni národní a mezinárodní, ale především také na úrovni místní. Jednoznačně to potvrzuje i fakt, ţe z postmoderního právního odvětví, které vzniklo aţ v 70. letech 20. století se stala respektovaná právní disciplína a její relativní samostatnost a oddělenost od správního práva potvrzuje přijímání environmentálních zákoníků v některých zemích, zakládání samostatných kateder práva ţivotního prostředí či existence doktorských studijních programů zaměřených na právo ţivotního prostředí na vysokých školách. Příznivé ţivotního prostředí spolu s dostatkem přírodních zdrojů patří ke klíčovým parametrům kvalitního ţivota, úspěšného rozvoje společnosti a je tak zcela jistě nejen veřejným zájmem, ale i zájmem kaţdého jednotlivce. Na místní úrovni tento veřejný zájem zajišťují především obce. Obce jako základní jednotky veřejné správy mají relativně širokou paletu moţností, jak chránit a ovlivňovat ţivotní prostředí a přispívat k trvale udrţitelnému rozvoji území. V první části mé práci se pokusím stručně nastínit oba základní pojmy mé práce, tedy ochranu ţivotního prostředí a obec (či spíše územní samosprávu) z pohledu ústavních základů státu. Postupně rozeberu úpravu výše zmíněných témat z pohledu Ústavy České republiky a Listiny základních práv a svobod. V druhé části pak podrobněji rozeberu pojem obce z hlediska zákona o obcích a zejména pak členění pravomocí na přenesenou a samostatnou působnost, které se bude následně prolínat celým dalším textem mé práce. Třetí aţ osmá část tvoří těţiště celé práce a postupně se v ní pokusím nastínit participaci obce v rámci ochrany jednotlivých významných sloţek ţivotního prostředí (voda, ovzduší, příroda a krajina, půda, les) a také v odpadovém hospodářství, přičemţ nejdříve se v kaţdé kapitole budu věnovat přenesené působnosti obce (kaţdá podkapitola bude dále rozdělena podle typů obecních úřadů) a následně samostatné působnosti obce. V deváté kapitole se budu věnovat městu Vsetín, kde vyberu příklady aktivity města v ochraně ţivotního prostředí. Cílem této práce není podat podrobný rozbor všech nástrojů a pravomocí, které má obec na úseku ochrany ţivotního prostředí, protoţe to ani není v rozsahových moţnostech této práce. Proto jsem se snaţil v rámci kaţdého zákona na ochranu ţivotního prostředí zařadit do podrobnějšího rozboru pravomoci či nástroje, které jsou zajímavé či problematické. To nicméně v ţádném případě neznamená, ţe by pravomoci a nástroje zmíněné v této práci pouze okrajově, byly méně důleţité či nevyuţívané. 7

8 1. Ústavněprávní rovina 1.1. Právo na příznivé životní prostředí Úprava v Ústavě České republiky Ústava jakoţto základní pilíř českého právního řádu vůbec nepracuje s termínem ţivotní prostředí. Místo toho můţeme nalézt v preambuli zmínku o ochraně a rozvoji přírodního bohatství. Preambule obvykle obsahuje cíle Ústavy či principy státnosti a její právní význam je někdy označován za diskutabilní. 1 Přesto většina autorů tvrdí, ţe preambule v naší Ústavě má význam normativní, protoţe je součástí jejího textu. 2 Za rozpracování preambule lze označit článek 7 Ústavy, ve kterém se kromě ochrany přírodního bohatství mluví ještě o šetrném vyuţívání přírodních zdrojů. Přírodní zdroje jsou v právním řádu ČR definovány v zákoně o ţivotním prostředí jako části ţivé a neţivé přírody, které člověk vyuţívá nebo můţe vyuţívat k uspokojování svých potřeb. 3 Přírodním bohatstvím jsou podle některých autorů zejména sloţky přírodního prostředí (ovzduší, vody, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie), druhy organismů či konkrétních ekosystému a jejich vazeb i přírodní prostředí jako celek. Za ochranu přírodního bohatství se povaţuje nejen přímé omezení poškozujícího jednání, ale i prevence. 4 Článek 7 Ústavy představuje ústavní zakotvení principu odpovědnosti státu za příznivý stav ţivotního prostředí, kdy se stát stává garantem příznivého stavu ţivotního prostředí, ale tato garance je spíše charakteru politickomorálního neţ právního. 5 Úplná garance ve smyslu příznivého ţivotního prostředí je totiţ mimo zejména finanční moţnosti státu, nicméně to nic nemění na jeho závazku, dbát o zachování příznivého ţivotního prostředí a to především skrze přijímání zákonů na jeho ochranu. V tomto smyslu pak někteří autoři poukazují, ţe v rámci úpravy v Ústavě jde nejen o apel na celou občanskou společnost 6, ale ţe právo na příznivé ţivotní prostředí (jakoţto práva blízkého právu na ţivot) a jeho ochrana, by měla být ve středu zájmu kaţdého jednotlivce. 7 1 KLÍMA, Karel a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2 vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, s PAVLÍČEK, Václav, HŘEBEJK, Jiří. Ústava a ústavní řád České republiky, Svazek I.:Ústava České republiky. 1. vydání. Praha: Linde, s ustanovení 7 odst. 1 zákona č. 17/1991 Sb., o ţivotním prostředí, ve znění pozdějších předpisů 4 SLÁDEČEK, Vladimír a kol. Ústava České republiky. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s KLÍMA, Karel a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2 vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, s ZACHOVÁ, Markéta. Právo na příznivé životní prostředí v ústavním systému ČR. Právní rozhledy 2/1999. s. 95 a násl. 7 BLAHOŢ, Josef. Základní lidské právo na zdravé životní prostředí: srovnávací pohled. Právník 12/2002. s a násl. 8

9 Zajištění ochrany a příznivého stavu ţivotního prostředí tedy provádí stát skrze jednotlivé speciální zákony a také orgány státní správy (Ministerstvo ţivotního prostředí, Ministerstvo zemědělství, Česká inspekce ţivotního prostředí atd.). Článek 7 Ústavy má úzkou návaznost na článek 35 LZPS. Jejich vzájemný vztah lze vymezit jako vztah obecného ke zvláštnímu, tedy ţe článek 7 Ústavy je obecnou deklarací a závazkem státu chránit své přírodní bohatství (a zde je nutné zdůraznit, ţe v uvedeném článku se mluví pouze o státu ), kdy státem zde má ústavodárce namysli moc zákonodárnou, výkonnou a soudní 8 a článek 35 LZPS je podrobnějším ustanovením, které navíc ukládá povinnosti všem, tedy nejen státu, ale i jednotlivcům Úprava v Listině základních práv a svobod LZPS jiţ na rozdíl od Ústavy pracuje s pojmem ţivotního prostředí, kdy v článku 35 stanoví, ţe kaţdý má právo na příznivé ţivotní prostředí, informace o něm a o stavu přírodních zdrojů a také, ţe ţivotní prostředí a zdroje nesmí být poškozovaný výkonem práv občanů. Pojem ţivotního prostředí je definován v zákoně jako vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, ekosystémy a energie. 9 Vymezení ţivotního prostředí se tedy zčásti překrývá s vymezením přírodního bohatství podle Ústavy. Příznivost ţivotního prostředí je právní vědou pro svou neurčitost vyloţena jako zatěţování ţivotního prostředí v rámci určitých limitů znečištění, které jsou většinou stanoveny ve speciálních zákonech. Ústavní soud k tomu dovodil, ţe toto právo přísluší pouze fyzickým a nikoliv právnickým osobám. 10 Kromě toho pak Ústavní soud v jiném nálezu vyslovil, ţe ţivotní prostředí je veřejným statkem, coţ se podle něj nevylučuje s tím, aby bylo právo na příznivé ţivotní prostředí subjektivním právem kaţdého. 11 V kontextu předchozího rozhodnutí se tím pak logicky myslí pouze kaţdé fyzické osoby. V rámci druhého odstavce článku 35 LZPS se občanům garantuje právo na informace o ţivotním prostředí, coţ je opět rozpracováno podrobněji ve speciálních zákonech, jako je 8 ZACHOVÁ, Markéta. Právo na příznivé životní prostředí v ústavním systému ČR. Právní rozhledy 2/1999. s. 95 a násl. 9 ustanovení 2 odst. 1 zákona č. 17/1991 Sb., o ţivotním prostředí, ve znění pozdějších předpisů 10 nález Ústavního soudu ze dne 6. ledna 1998, sp. zn. Pl. ÚS. 2/ nález Ústavního soudu ze dne 10. července 1997, sp. zn. III. ÚS 70/97 9

10 zákon o svobodném přístupu k informacím 12 a především pak zákon o právu na informace o ţivotním prostředí 13. Partikulární úpravu práva na informace o ţivotním prostředí pak lze nalézt i v jednotlivých sloţkových zákonech na ochranu ţivotního prostředí. Informace by měly být aktuální, pravdivé, srozumitelné, nevytrţené z kontextu a zveřejněné vhodným způsobem. 14 Třetí odstavec se věnuje povinnosti všech (tedy fyzických i právnických osob) neohroţovat a nepoškozovat ţivotní prostředí, přičemţ je dále provázán s článkem 11 odstavcem 3 LZPS, který při stanovení odpovědnosti související s výkonem vlastnického práva mimo jiné stanoví, ţe výkon tohoto práva nesmí poškozovat přírodu a ţivotní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Jelikoţ zde proti sobě stojí dvě ústavně chráněná práva (výkon vlastnického práva a ochrana ţivotního prostředí), tak je v kaţdém konkrétním případě nutné dát jednomu přednost a tedy druhé omezit. Ústavní soud k tomu pouţívá test proporcionality, kdy zvaţuje prvek vhodnosti, potřebnosti a poměřování Právo na územní samosprávu Právo na územní samosprávu v obecné rovině zaručuje článek 8 Ústavy, nicméně podrobně je územní samospráva upravena v článku 99 aţ 105 Ústavy. V článku 99 Ústavy se stanoví, ţe se území České republiky člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky. V článku 100 Ústavy jsou pak samosprávné celky definovány jako společenství občanů, která mají právo na samosprávu. Zde je důleţité si všimnout, ţe článek je strukturován tak, ţe právo na samosprávu mají územní společenství občanů jako takové a nikoliv jednotliví občané těchto společenství. Pojem společenství občanů Ústava ani jiné zákony nikde blíţe nespecifikují, ale z logiky věci plyne, ţe půjde v prvé řadě o občany obcí a krajů, tedy osoby s trvalým pobytem v konkrétních obcích či krajích. 16 Občan i území obce jsou vţdy zároveň občanem a územím vyššího územního celku, jak vyplývá z dikce čl. 100 odstavce 2 Ústavy. V článku 101 je stanoveno, ţe obec je samostatně spravována zastupitelstvem, ţe je veřejnoprávní korporací, která můţe mít vlastní majetek a hospodařit 12 zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. 13 zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. 14 KLÍMA, Karel a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2 vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, s KOCOUREK, Tomáš. Omezení vlastnického práva z důvodu ochrany životního prostředí. Právní rozhledy 6/2010. s. 195 a násl. 16 SLÁDEČEK, Vladimír a kol. Ústava České republiky. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s

11 podle vlastního rozpočtu, coţ je označováno jako jeden z atributů samosprávy. 17 Ústavní soud ve své judikatuře dovodil, ţe základem svobodného státu je svobodná obec a vzhledem k budování veřejné správy odzdola musí mít obec reálnou moţnost řešit na základě vlastního uváţení otázky místního významu. 18 Na územní samosprávu lze rovněţ přenést výkon státní správy. Při výkonu státní správy by samospráva měla být podřízena státní kontrole, jejímţ smyslem by bylo zabezpečení kvalitního výkonu státní moci. Není stále zcela jasné, zda přenos výkonu státní správy na obce lze vynutit autoritativně nebo je tento přenos moţný pouze na základě konsenzu dané obce se státem. Ústavní soud při zkoumání této otázky došel k závěru, ţe by územní samospráva neměla být výkonem státní správy neúměrně zatíţena a zároveň podotýká, ţe se ani Charta místní samosprávy nezmiňuje o přenosu výkonu státní správy na samosprávu, z čehoţ dovozuje, ţe autoritativní přenos je moţný. 19 Podle mého názoru je varianta autoritativního přenosu výkonu státní správy na územní samosprávu nejen moţná, ale v jistých situacích je to i nutná podmínka fungování státu. 17 SLÁDEČEK, Vladimír a kol. Ústava České republiky. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s nález Ústavního soudu ze dne 9. července 2003, sp. zn. Pl. ÚS 5/ nález Ústavního soudu ze dne 5. února 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02 11

12 2. Obec 2.1. Pojem obec Obec je definována v úvodních ustanoveních ZOB jako základní územní samosprávné společenství občanů tvořící územní celek, který je vymezen hranicemi obce. Tato definice se částečně překrývá s definicí v článku 100 Ústavy a obecně lze říct, ţe úvodní ustanovení ZOB zčásti doplňují úpravu v Ústavě. Základními znaky obce jsou tedy její občané, území a právo spravovat si své záleţitosti. Odborná literatura pak ještě dodává, ţe mezi další znaky obce patří soustava orgánů, jimiţ uskutečňuje svou vůli, právní subjektivita, právotvorba, vlastní majetek a hospodaření s ním. 20 Z těchto vlastností je určité dobré si všimnout, ţe obec má vlastní právní subjektivitu, přičemţ tato subjektivita není odvozená od subjektivity jednotlivých občanů, ale vyplývá přímo ze zákona, kdy podle 2 odst. 1 ZOB obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývajících. Obec je právnickou osobu veřejného práva (veřejnoprávní korporaci). Korporace jako právnická osoba tvořena osobami symbolizuje jeden ze základních znaků obce, a to její občany. Vzhledem k tomu, ţe ZOB nestanoví, v jakých vztazích můţe obec vystupovat, tak se dovozuje, ţe má jak veřejnoprávní, tak i soukromoprávní subjektivitu (obec tedy můţe být i účastníkem soukromoprávních vztahů). O jednotkách územní samosprávy jakoţto právnických osobách mluvil i starý občanský zákoník 21 v 18 odst. 2 písmeno c), nový občanský zákoník 22 naopak neobsahuje ţádnou zmínku o územně samosprávných celcích, a proto je nutné jejich subjektivitu v soukromoprávních vztazích dovozovat z obecné formulace v ZOB. Důleţitá je zmínka o tom, ţe obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů a přitom chrání veřejný zájem, coţ je uvedeno v 2 odst. 2 ZOB. Zde lze pozorovat určitou nedůslednost pouţívání termínu obec, kdy doslovně řečeno by obec jako společenství občanů měla pečovat o potřeby občanů. Zákonodárce zde měl zřejmě na mysli obec ve smyslu orgánů obce. Co se týče veřejného zájmu, tak ten je jiţ automaticky zakomponován v tom, ţe obec je právnickou osobou veřejného práva a tedy zde toto 20 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, s zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 22 zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 12

13 ustanovení jen potvrzuje vlastnost, kterou by obce měly i bez něj. 23 V původním textu zákona tato věta zněla tak, ţe je chráněn veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech, coţ označovalo určité zákonné limity veřejného zájmu, který můţe obec chránit. Tato část věty ovšem byla vypuštěna novelou a to je asi také důvodem toho, proč nyní celé ustanovení působí poněkud nadbytečně. Pokud jde o koexistenci územní samosprávy a územní státní správy, tak u nás funguje tzv. smíšený model veřejné správy, coţ znamená, ţe na územní samosprávu je přenášen výkon příslušného obsahu a rozsahu státní správy. Tento model předpokládá, ţe územní rozsah výkonu státně správní (přenesené) a samosprávné (samostatné) působnosti je identický Samostatná působnost obce Samostatná působnost obce je vymezena v prvním odstavci 7 ZOB slovy, ţe obec si své záležitosti spravuje samostatně. Jde vlastně jen o obecné ustanovení, které je podrobněji rozebráno v 35 ZOB, kde je vymezeno, ţe do samostatné působnosti obce patří záleţitosti, které jednak jsou v zájmu občanů a obce (zde opět patrná nedůslednost, kdy pojem obec by automaticky měl obsahovat i občany obce), pokud není svěřena krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost. Jsou zde tedy dvě podmínky, které musí být kumulativně splněny zájem obce a občanů a negativní podmínka, ţe tyto záleţitosti nejsou svěřeny kraji či nejde o přenesenou působnost. Odstavec končí pravidlem, ţe do samostatné působnosti můţe záleţitosti svěřit i zákon (čímţ se myslí jakýkoliv zákon). Samostatná působnost je v zákonech uvedena příkladným výčtem. Podle odborné literatury nelze vypočíst tuto působnost taxativním výčtem, protoţe se v čase mění, stejně jako se mění potřeby a zájmy občanů či obce jako takové. 25 ZOB odkazuje v druhém odstavci 35 na 84, 85 a 102, kde je demonstrativním způsobem vypočtena samostatná působnost. Jde o pravomoci zastupitelstva a některé pravomoci rady obce. Jen pro příklad zde uvedu, ţe zastupitelstvo v samostatné působnosti schvaluje rozpočet obce, zakládá či ruší právnické osoby obce, vydává obecně závazné vyhlášky, disponuje s majetkem obce či vyhlašuje místní referendum. U rady se pak především míří na třetí odstavec 102, který říká, 23 VEDRAL, Josef a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení). 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s PRŮCHA, Petr. K otázkám organizace současné místní a regionální samosprávy. Sborník z konference Dny práva. Brno: Masarykova Univerzita, s KOUDELKA, Zdeněk Samospráva. Praha: Linde, s

14 ţe rada rozhoduje v ostatních záleţitostech samostatné působnosti, pokud o něm nerozhoduje zastupitelstvo. Je nutno podotknout, ţe problematické vymezení samostatné působnosti obce kritizoval ve svém nálezu i Ústavní soud 26 jiţ u předchozí právní úpravy a nedá se říct, ţe by na to zákonodárce zareagoval výrazným zlepšením definice v novém zákoně, dokonce lze spíše mluvit o opaku. Rozsah samostatné působnosti by se ve vztahu k celostátní regulaci měl řídit zásadou proporcionality. 27 Obec při výkonu své samostatné působnosti není nikomu hierarchicky podřízena ani centrálně řízena a předpokládá se pouze výkon dozoru ze strany státu. 28 Obec vykonává samostatnou působnost jako veřejnoprávní korporace, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a je při výkonu samostatné působnosti vázána pouze zákony a nikoliv tedy například interními akty vlády či ministerstev. Do samosprávy je moţné zasáhnout jen na základě zákona na jeho ochranu, coţ stanoví 7 odst. 1 ZOB a také článek 101 odst. 4 Ústavy. Ochranou zákona se pravděpodobně myslí situace, kdy by byl výkonem samostatné působnosti zákon porušován či obcházen. Zatímco obě ustanovení zmiňují, ţe takový zásah můţe provést stát (v minulosti stát často zasahoval do samostatné působnosti obcí například právě rušením veřejných zakázek) 29, tak ZOB ještě doplňuje, ţe takový zásah můţe provést i kraj. Obec se proti nezákonnému zásahu státu můţe bránit u Ústavního soudu tzv. komunální stíţností. 30 Ústavní soud k tomu pak ve svém nálezu dodává, ţe ochranu zákona jako podmínku pro zásah státu do územní samosprávy, nelze dovodit extenzivním výkladem nemajícím oporu v dikci zákonné úpravy, byť by byl konstruován logickým způsobem nevzbuzujícím pochybnosti o jeho účelnosti a rozumném smyslu. 31 Hranici mezi samostatnou a přenesenou působností vytváří 8 ZOB, který stanoví obecné pravidlo, ţe pokud zákon výslovně nestanoví, ţe jde o přenesenou působnost, tak platí, ţe jde o působnost samostatnou. Toto ustanovení je pak svou dikcí jakýmsi zopakováním článku 105 Ústavy, který stanoví pravidlo, ţe výkon státní správy, lze svěřit orgánům samosprávy jen, pokud to stanoví zákon. 26 nález Ústavního soudu ze dne 24. listopadu 1998, sp. zn. Pl. ÚS 38/97 27 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, s VEDRAL, Josef a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení). 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s HAMPLOVÁ, Jana. Některé změny obecního práva účinné od roku Bulletin advokacie 7-8/2004. s KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, s nález Ústavního soudu ze dne 30. září 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02 14

15 2.3. Přenesená působnost obce Obecně Přenesená působnost je obecně upravena v článku 105 Ústavy, kde je stanoveno pravidlo, ţe orgánům samosprávy lze svěřit výkon státní správy jen na základě zákona. Je dobré si všimnout, ţe Ústava zde mluví o orgánech samosprávy, tedy například o zastupitelstvu, nikoliv o územně samosprávných celcích jako takových. V textu Ústavy je formulace, ţe výkon státní správy lze svěřit, z čehoţ nevyplývá právo orgánů územně samosprávných celků na svěření výkonu státní správy, proto je moţné jim jej také nesvěřit. 32 Dále je přenesená působnost upravena v ZOB a to obecně v 7 druhém odstavci, kde se jiţ mluví o situaci, kdy výkon státní správy byl svěřen orgánu obce a je vykonáván jako přenesená působnost, zároveň tím toto ustanovení odkazuje na podrobnější úpravu přenesené působnosti v 61 ZOB. V tomto ustanovení se jiţ ţádné další definice nedočkáme, nicméně lze říci, ţe státní správu vykonávají obecní orgány jménem a na odpovědnost státu, 33 při jejím výkonu se řídí zákony a na rozdíl od samostatné působnosti i nařízeními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů (s výjimkou situaci, kdy se řídí pouze zákonem, jako například při vydávání nařízení obce). 34 V 61 ZOB nalezneme rozlišení obcí podle rozsahu výkonu přenesené působnosti (jinak ZOB stanoví, ţe přenesenou působnost vykonává obecní úřad poněkud neorganicky aţ v 109 odst. 3 písmeno b)). Z hlediska šíře výkonu přenesené působnosti se obecní úřady dělí do tří skupin (někdy se označují jako stupně). 35 Jsou to obecní úřady (tzv. jedničkové), na které se přenáší zejména jednodušší úkoly státní správy. Dále zde jsou pověřené obecní úřady (tzv. dvojkové), které vykonávají přenesenou působnost pro více obcí v rozsahu zákona a ve správním obvodu stanoveném vyhláškou Ministerstva vnitra, 36 tyto obce jsou stanoveny zákonem. 37 Třetím typem jsou obecní úřady s rozšířenou působností (tzv. trojkové), které vykonávají přenesenou 32 SLÁDEČEK, Vladimír a kol. Ústava České republiky. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s VEDRAL, Josef a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení). 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, s DOHNAL, Vítězslav. Stát, kraj, obec a občan při ochraně životního prostředí. 2. přepr. vydání. Brno: EPS, s vyhláška Ministerstva vnitra č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů 37 zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů 15

16 působnost stejně jako pověřené obecní úřady pro více obcí, přičemţ správní obvod je stanoven stejnou vyhláškou a výčet těchto obcí je stanoven stejným zákonem. Tento typ obcí vznikl v roce 2003 a převzal většinu působnosti zrušených okresních úřadů. 38 Někdy proto tyto obce bývají označovány jako malé okresy. 39 Lze říct, ţe zrušením okresů a vytvořením malých okresů jde zákonodárce podle mě správně vstříc poţadavku na blízkost státní správy občanům. Příkladem můţe být bývalý okres Vsetín, který je nyní rozčleněn do čtyř malých okresů (Vsetín, Valašské Meziříčí, Roţnov pod Radhoštěm a Valašské Klobouky). Někteří autoři 40 do tohoto dělení řadí i obce s matričním úřadem, obce se stavebním úřadem, statutární města, Brno a Prahu jakoţto další zvláštní skupiny obecních úřadů podle výkonu přenesené působnosti. Osobně toto další dělení povaţuji za zbytečně sloţité aţ zmatečné a v této práci budu pouţívat pouze dělení základní (rovněţ nebudu v této práci řešit vzhledem k zanedbatelnému počtu újezdní obecní úřady). Na závěr je dobré zmínit, ţe v obecné mluvě se často zaměňuje termín obecní úřad a obec, proto se mnohdy hovoří o jedničkových, dvojkových či trojkových obcích. Kromě obecních úřadů mohou vykonávat přenesenou působnost také tzv. zvláštní orgány obce, coţ mohou být zejména komise (například přestupková či povodňová). Obce mají rovněţ nárok na finanční příspěvek ze státního rozpočtu na výkon přenesené působnosti, coţ stanoví 62 ZOB. Závěrem této podkapitoly by bylo jistě dobré zmínit dvě důleţité poznámky. K nástrojům, které obce mohou pouţívat při ochraně ţivotního prostředí, patří obecně závazné vyhlášky (k některým se v dalších částech práce dostanu) a institut místního referenda. Z důvodu rozsahu práce se těmto nástrojům nemohu věnovat podrobněji, nicméně si dovolím několik vět alespoň k místnímu referendu. To lze vyhlásit podle zákona o místním referendu 41 pouze v otázkách samostatné působnosti obce, coţ potvrdil i Ústavní soud 42. Místní referenda, která zatím proběhla v České republice, se týkala například staveb pozemních komunikací, úloţišť jaderných odpadů nebo větrných elektráren KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, s HENDRYCH, Dušan. Správní právo. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, s KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, s zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 42 usnesení Ústavního soudu ze dne 31. srpna 2006, sp. zn. II. ÚS 706/04 43 BĚLOHRADOVÁ, Jitka. Institut místního referenda se zaměřením na ochranu životního prostředí. Sborník z konference Dny práva. Brno: Masarykova Univerzita, s

17 Druhou poznámkou je, ţe státní správa na úseku ochrany ţivotního prostředí zdaleka není ideální. Její roztříštěnost existuje prakticky na kaţdém úseku, coţ ji notně prodraţuje a sniţuje to její efektivitu. 44 Problém je provázán s legislativním řešením ochrany ţivotního prostředí v České republice, protoţe se u nás prosadila sloţková ochrana ţivotního prostředí s jednotlivými zákony pokrývajícími jednotlivé sloţky. Řešením by bylo přijetí zákoníku ţivotního prostředí (o kterém se jiţ v minulosti uvaţovalo), který by obsahoval obecnou a zvláštní část. Dále by se zřídila České správa ţivotního prostředí, jako jeden odborný subjekt s celostátní působností, který by integroval celé spektrum ochrany ţivotního prostředí a státní správu by vykonával podle toho, kde by to stanovila zvláštní část zákoníku ţivotního prostředí, případně jiné předpisy. 45 Tento model by se blíţil např. modelu finančních úřadů a přinesl by jistě úspory spolu s větší efektivitou a provázaností jednotlivých oblastí. Jako vzor v této problematice lze označit např. Švédsko, kde vstoupil environmentální zákoník v účinnost v roce 1999 a sjednotil pravidla dříve roztříštěná v 16 zákonech. Tento zákoník obsahuje jak principy ochrany ţivotního prostředí (předběţná opatrnost, prevence, důkazní břemeno, nejlepší dostupné technologie, umístění aktivit, opětovné uţití a recyklace, princip přínosů a nákladů) tak ochranu jednotlivých sloţek (voda, příroda, půda, rostliny, zvířata či nakládání s odpady atd.). Kromě toho má Švédsko 5 specializovaných environmentálních soudů. 46 Česká republika byla nejblíţe k zákoníku ţivotního prostředí pravděpodobně v roce 2004, kdy byl předloţen i jeho věcný záměr, který však neobsahoval sloţkovou ochranu ţivotního prostředí a nakonec nebyl dále rozpracován. 47 Podle mého názoru je největším problémem v této otázce jistý nezájem či aţ nepopularita ochrany ţivotního prostředí ve většinové populaci České republiky, coţ se zákonitě promítá do politických preferencí jednotlivých vlád. To ostatně potvrzuje i opětovně klesající rozpočet 48 Ministerstva ţivotního prostředí. 44 BAHÝL, Ján. Několik poznámek k organizaci veřejné správy na úseku ochrany životního prostředí. Sborník z konference Dny práva. Brno: Masarykova Univerzita, s ŠEMBERA, Jiří. Reforma ústřední státní správy a řízení životního prostředí. Praha: České právo ţivotního prostředí 4/2004. s BJÄLLAS, Ulf. Experiences of Sweden environmental courts. Journal of Court innovation, 3/2010. s KRUŢÍKOVÁ, Eva, PETRŢÍLEK, Petr. Kodex životního prostředí zdroj polemik i nadějí. Praha: Ministerstvo ţivotního prostředí, s. 48 monitor státní poklady [online] [cit ]. Dostupné z: 17

18 3. Ochrana lesa 3.1. Ochrana lesa v přenesené působnosti obce Působnost obecního úřadu obce s rozšířenou působností Podle 48 LZ vykonává státní správu lesů na úseku lesa z obecních úřadu pouze obecní úřad obce rozšířenou působností. Do působnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností podle 48 LZ tak patří rozhodování o pochybnostech, zda jde o pozemky určené k plnění funkcí lesa, prohlašování pozemku za pozemek určený k plnění funkcí lesa, dělení lesních pozemků (kdyţ výměra jedné části klesne pod 1 ha), o odnětí a omezení vyuţívání pozemku plnění funkcí lesa (do výměry 1 ha) a stanovení výše poplatku za odnětí, o dočasném omezení nebo vyloučení vstupu do lesa, o povolení výjimky ze zákazu některých činností v lese, o stanovení podmínek pro konání organizovaných nebo hromadných sportovních akcí v lese, o uloţení opatření k zajištění bezpečnosti v lese a nákladech na něj, o uloţení opatření v případech mimořádných okolností, o výjimkách ze zákazu provádět mýtní těţbu v lesech mladších 80 let, o podmínkách lesní dopravy po cizích pozemcích, o udělení či odnětí licence pro výkon funkce odborného lesního hospodáře a pověření osoby výkonem této funkce, o ukládání pokut, o uloţení opatření k odstranění nedostatků či opatření k odvrácení hrozícího nebezpečí. Dále tyto obecní úřady vedou evidenci nájmů a výpůjček lesních pozemků ve svém obvodu, ve zbytkové působnosti uplatňují stanovisko k územně plánovací dokumentaci, vydávají souhlas k vydání územního rozhodnutí, jímţ mají být dotčeny lesní pozemky do výměry 1 ha, zajišťují zpracování osnovy, povolují výjimky z velikosti a šíře stanovené holé seče či ze zákonných lhůt pro zalesnění a zajištění kultur, ustanovují lesní stráţe, soustřeďují údaje lesní hospodářské evidence a postupují je pověřené organizační sloţce státu, vykonávají dozor nad dodrţováním LZ a dalších předpisů či vykonávají zbytkovou působnost státní správy les Rozhodování o pozemku sloužícímu k plnění funkce lesa Mezi důleţité pravomoci obecního úřadu obce s rozšířenou působností na úseku ochrany lesa bezpochyby patří rozhodování o tom, zda je určitý pozemek určený k plnění funkce lesa či prohlášení takového pozemku za pozemek určený k plnění funkce lesa. Toto je 18

19 upraveno v 3 odst. 3 a 4 LZ. V odstavci 3 je uvedeno, ţe v pochybnostech o tom, zda jde o pozemky určené k plnění funkce lesa, rozhoduje orgán státní správy lesů (tedy obecní úřad obce s rozšířenou působností). Jak je jiţ z textu ustanovení zřejmé, zde půjde o deklaratorní rozhodnutí, tedy rozhodnutí, které potvrzuje existenci či neexistenci subjektivních práv a povinností či právního vztahu. 49 Obecní úřad obce s rozšířenou působností jako orgán státní správy lesů zde můţe svým rozhodnutím deklarovat, ţe jde o pozemek určený k plnění funkcí lesa podle 3 odst. 1 písm. a) či b) LZ. Při posuzování charakteru pozemku musí obecní úřad obce s rozšířenou působností posuzovat konkrétní okolnosti daného případu (např. zda nejde o účelové vykácení lesa majitelem, aby tím obešel zpoplatněné odejmutí pozemku plnění funkcí lesa ani opačně, tedy prohlášení pozemku za pozemek určený k plnění funkcí lesa, či nejde o snahu vlastníku o nápravu chybného zápisu v katastru nemovitostí). Nejde však o volnou úvahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností, protoţe toto rozhodnutí musí být v souladu s LZ, StZ či ZOPDF. 50 Ve čtvrtém odstavci 3 je pak dána moţnost, aby obecní úřad obce s rozšířenou působností rozhodl o prohlášení pozemku za pozemek určený k plnění funkcí lesa (zde jde naopak o konstitutivní rozhodnutí). 51 K tomu je nutný návrh či souhlas vlastníka pozemku, územní rozhodnutí podle 80 odst. 2 písmeno e) StZ (protoţe jde o změnu vyuţití území) a také souhlas s odnětím ze zemědělského půdního fondu podle 9 ZOZPF, pokud by se jednalo o pozemek patřící do tohoto fondu. O prohlášení pozemku za pozemek určený plnění funkcí lesa se rozhoduje ve správním řízení a to vzhledem k 58 odst. 2 LZ. Existují názory, ţe toto rozhodnutí můţe být opatřením obecné povahy, byť jej takto zákon nepojmenovává. 52 S tímto názorem nesouhlasím, neboť podle mě jde o individuální správní akt, protoţe takové rozhodnutí primárně upravuje práva a povinnosti vlastníka pozemku. 49 BOGUSZAK, Jiří, ČAPEK, Jiří, GERLOCH, Aleš. Teorie práva. Praha: ASPI Publishing, s DROBNÍK, Jaroslav, DVOŘÁK, Petr. Lesní zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, s BOGUSZAK, Jiří, ČAPEK, Jiří, GERLOCH, Aleš. Teorie práva. Praha: ASPI Publishing, s HEJČ, David. Opatření obecné povahy a lesní zákon. s Ministerstvo vnitra [online]. Praha: Ministerstvo vnitra [cit ]. Dostupné z: 19

20 Rozhodování o odnětí nebo omezení pozemku plnění funkce lesa Rozhodování o odnětí nebo omezení pozemku plnění funkcí lesa je upraveno v LZ. Podle 48 odst. 1 písmeno d) LZ je příslušný k rozhodnutí o omezení či odnětí pozemků s funkcí lesa obecní úřad obce s rozšířenou působností do 1 ha výměry lesa. Zde je dobré si vyjasnit, jaký je rozdíl mezi omezením plnění funkce lesa a jejím odnětím. Odnětím se myslí celkové uvolnění pozemku pro jiný účel, kdy přestává plnit funkci lesa, zatímco co omezením je myšlen stav, kdy jsou odňaty pouze některé funkce lesa a jiné v omezené míře zůstávají zachovány. Odnětí i omezení můţe být dočasné či trvalé (přitom nikde není specifikována či ohraničena dočasná doba, takţe se stává, ţe orgán státní správy lesů dočasně odejme pozemku funkci lesa, ale de facto jde o odejmutí trvalé). 53 Moţnost odnětí či omezení je pokládáno za výjimku z obecného principu, ţe vyuţití pozemků určených k plnění funkcí lesa k jiným účelům je zakázáno (jak stanoví 13 odst. 1 LZ). V 16 LZ je upraveno řízení o odnětí nebo omezení, které je správním řízením a je u lesů do 1 ha vedeno před obecním úřadem obce s rozšířenou působností, v jehoţ území se dotčené pozemky či jejich převáţná část nacházejí. Jelikoţ jde o výlučně návrhové řízení (není moţné jej zahájit ex offo), tak je aktivně legitimován ten, v jehoţ zájmu má k odnětí či omezení dojít (zákon pouţívá termínu ţadatel, protoţe jde o ţádost o odnětí/omezení). Lze předpokládat, ţe v drtivé většině případů to bude vlastník pozemku (v případech, kdy to není vlastník pozemku, ale třeba nájemce pozemku, tak je stejně potřeba souhlasu vlastníka pozemku). Náleţitosti rozhodnutí jsou specifikovány v 16 odst. 2 LZ. V odstavci 3 se řeší situace, kdy je k dalšímu vyuţití jiţ odňatých/omezených lesních pozemků potřeba stavební povolení (zde se míří především na stavby pro rekreaci uvedené v 15 odst. 2 LZ). Zákon stanoví, ţe není moţno například začít pozemek odlesňovat, dokud nenabude právní moci stavební povolení (zabrání se tak zbytečnému kácení lesů ve chvíli, kdy stavba nebude povolena z jiného důvodu). Pokud stavba vyţaduje pouze ohlášení, tak je třeba k započetí odlesnění získat písemný souhlas k provedení ohlášené stavby. 54 Zajímavé je, ţe podle 16 odst. 4 LZ můţe orgán státní správy lesů i z vlastního podnětu uvedené rozhodnutí zrušit, vyţaduje-li to veřejný zájem nebo přestane-li pozemek slouţit účelu, pro 53 DROBNÍK, Jaroslav, DVOŘÁK, Petr. Lesní zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, s RADA, Tomáš. K některým otázkám realizace staveb na pozemcích původně určených k plnění funkcí lesa. Právní rozhledy 21/2011. s. 766 a násl. 20

21 který bylo rozhodnutí vydáno. Veřejný zájem zde není zákonem definován a někteří autoři 55 se domnívají, ţe stanovování veřejného zájmu v tomto případě je citlivou záleţitostí, protoţe jde o významný zásah do práv navrhovatele nebo vlastníka, a proto by měly být na toto rozhodnutí kladeny poţadavky jako v případě zákona o vyvlastnění 56 Podle mého názoru by takovým veřejným zájmem mohl být třeba výskyt kriticky ohroţeného druhu ţivočicha v tomto lese. Rozhodnutí o odnětí či omezení dále zaniká ze zákona uplynutím doby, na které bylo vydáno či do dvou let od jeho právní moci, pokud nebylo započato s vyuţíváním pozemku pro daný účel. Vlastník je toto povinen oznámit orgánu státní správy lesů. LZ za nesplnění této povinnosti nestanoví ţádnou sankci, nicméně existují názory 57, ţe jde o přestupek 58 a lze zde uloţit sankci aţ Kč. S tímto názorem souhlasím, protoţe uvedené ustanovení přestupkového zákona uvádí jako přestupek např. i porušení nařízení obce a lze si obtíţně představit, ţe porušení podzákonného předpisu by umoţňovalo udělit sankci, kdeţto porušení zákona nikoliv. Je dobré zmínit, ţe za rozhodnutí o odnětí se platí poplatek, který je ze 40 % příjmem obce podle 17 odst. 4 LZ a ta jej můţe pouţít na zlepšení ţivotního prostředí v obci či zachování lesa. Zbytek poplatku je příjmem Státního fondu ţivotního prostředí. Výši poplatku stanoví v rozhodnutí orgán státní správy lesů podle přílohy k lesnímu zákonu. Poplatek má především motivovat investory k tomu, aby si vybírali ke svým záměrům jiné neţ lesní pozemky. Nevybírá se u určitých staveb, které jsou taxativně vyjmenovány v 17 odst. 2 LZ, zejména půjde o stavby slouţící k hospodaření v lese či stavby potřebné pro čištění odpadních vod nebo výrobu pitné vody. Po ukončení záboru pozemku je nutné provést rekultivaci v případě, ţe šlo o dočasné odnětí či omezení pozemku určeného k plnění funkce lesa a byl schválen plán rekultivace, který je schvalován, pokud je nutný podle 1 písmena h) vyhlášky 59, přičemţ o jeho nutnosti rozhoduje orgán státní správy lesů. 55 RADA, Tomáš. K některým otázkám realizace staveb na pozemcích původně určených k plnění funkcí lesa. Právní rozhledy 21/2011. s. 766 a násl. 56 zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, ve znění pozdějších předpisů 57 DROBNÍK, Jaroslav, DVOŘÁK, Petr. Lesní zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, s odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb. o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 59 vyhláška č. 77/1996 Sb., o náleţitostech ţádosti o odnětí nebo omezení a podrobnostech o ochraně pozemků určených k plnění funkcí lesa 21

22 3.2. Ochrana lesa v samostatné působnosti obce LZ výslovně nestanoví ţádné právo či povinnost pro obec v samostatné působnosti. Lze proto dovodit, ţe jediný způsob, kterým by obec mohla v rámci LZ vystupovat v samostatné působnosti, vyplývá ze soukromoprávní moţnosti být vlastníkem či nájemcem lesa. Vzhledem k šíři práv a povinností vlastníka lesa podle lesního zákona a účelu této práce se tomuto podtématu nebudu blíţe věnovat a odkazuji tak na pouze na příslušnou právní úpravu v LZ. 22

23 4. Ochrana ovzduší 4.1. Ochrana ovzduší v přenesené působnosti obce Působnost obecního úřadu obce s rozšířenou působností Podle 27 ZO vykonává státní správu ochrany ovzduší obecní úřad obce s rozšířenou působností a obecní úřad. Obecní úřad obce s rozšířenou působností vydává závazné stanovisko podle 11 odst. 3 ZO u stavebního, územního a kolaudačního řízení v rámci ochrany ovzduší u stacionárních zdrojů neuvedených v příloze č. 2 k zákonu o ochraně ovzduší (tedy většinou menší zdroje znečištění). Toto stanovisko se nevydává v případě, kdy je vydáván územní souhlas podle 96 StZ nebo v případě, kdy pro stavbu postačí ohlášení podle 104 StZ. O tomto musí orgán ochrany ovzduší rozhodnout bez zbytečného odkladu a zpřístupnit srozumitelné informace. Bez tohoto stanoviska nelze vydat stavební povolení pro daný stacionární zdroj. Při vydání tohoto stanoviska se obecní úřad obce s rozšířenou působností podle 12 odst. 1 ZO řídí programem zlepšování kvality ovzduší a z úrovně znečištění znečišťujícími látkami. Orgán ochrany ovzduší zohledňuje při vydávání stanoviska i kvalitu ovzduší v daném místě, coţ můţe vyústit v různá stanoviska na různých místech pro stejné provozy (jde tedy o jakýsi individuální přístup ke zdrojům znečištění). 60 Na toto navazuje moţnost udělování sankcí. Podle 22 odst. 1 ZO můţe obecní úřad obce s rozšířenou působností při neplnění povinností podle zákona uloţit provozovateli (fyzické osobě či osobě provozující stacionární zdroj neuvedený v příloze č. 2) opatření k nápravě a při jeho nesplnění dokonce rozhodnutí o zastavení provozu. Vzhledem k tomu, ţe podle textu zákona jsou tyto pravomoci sdílené s Českou inspekcí ţivotního prostředí, tak opatření uloţí ten orgán, který zahájí řízení dříve (přičemţ by se orgány o zahájení takového řízení měly vzájemně informovat). Proti oběma rozhodnutím (jak opatření k nápravě, tak zastavení provozu) lze podat odvolání, a lze se také bránit přezkumným řízením, obnovou či ţalobou ke správnímu soudu TOMÁŠKOVÁ, Veronika. Nový zákon v oblasti ochrany ovzduší. České právo ţivotního prostředí č. 2/2012. Praha, 2012, s MORÁVEK, Jiří, TOMÁŠKOVÁ, Veronika, BERNARD, Michal, VÍCHA, Ondřej. Zákon o ochraně ovzduší. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s

24 Podle 24 odst. 1 ZO obecní úřad obce s rozšířenou působností projednává ex offo všechny přestupky podle ZO (můţe pro to zřídit tříčlennou komisi nebo to řešit v blokovém či příkazním řízení) a také za ně můţe uloţit peněţitou sankci (pokutu) podle závaţnosti přestupku ve výši 20 nebo 50 tisíc Kč, přičemţ tato pokuta je příjmem této obce. Podkladem můţe být podnět policie, obce, občana či poznatek správního orgánu z vlastní činnosti. Nepodaří-li se projednat přestupek do 1 roku, tak odpovědnost za něj zanikne Působnost obecního úřadu Obecní úřad se můţe podle 11 odst. 4 ZO do 15 dnů vyjádřit jako dotčený orgán v rámci například stavebního řízení k závaznému stanovisku krajského úřadu k umístění stacionárního zdroje uvedeného v příloze 2 k ZO. Krajský úřad musí toto stanovisko zohlednit, a pokud se rozhodne odlišně, tak tento postup musí zdůvodnit. 62 Mezi práva obce (kteréhokoliv obecního úřadu) v přenesené působnosti patří v rámci úpravy smogové situace moţnost podle 10 odst. 4 ZO vydat nařízením obce regulační řád, který stanoví opatření k omezení provozu silničních motorových vozidel. Podle textace zákona jde o právo nikoliv povinnost a obec by k němu měla přistoupit ve chvíli, kdy hrozí, ţe nastane smogová situace. Zároveň je logické, ţe toto opatření lze pouţít jen tehdy, kdy můţe reálně zabránit smogové situaci (tedy ne ve chvíli, kdy znečištění z dopravy tvoří zanedbatelnou část celkového znečištění). 63 Pokud v dané obci existuje nízkoemisní zóna, tak se dané opatření k omezení provozu silničních motorových vozidel stanoví jako zvláštní podmínka v rámci nízkoemisní zóny. Odbornou podporu při přípravě regulačního řádu zajišťuje obcím Ministerstvo ţivotního prostředí Ochrana ovzduší v samostatné působnosti obce V samostatné působnosti můţe obec obecně závaznou vyhláškou podle 14 ZO stanovit nízkoemisní zóny. Ty se stanovují z důvodů dlouhodobého překračování imisních limitů (uvedených v příloze č. 1 k ZO) v centrech měst (podmínka překračování imisních limitů neplatí v lázeňských místech a zvláště chráněných územích) způsobeného silniční dopravou. Česká úprava nízkoemisních zón je inspirována úpravou německou, kde tyto zóny 62 tamtéţ s MORÁVEK, Jiří, TOMÁŠKOVÁ, Veronika, BERNARD, Michal, VÍCHA, Ondřej. Zákon o ochraně ovzduší. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s

25 fungují ve 43 obcích. 64 Obecně v Evropě v roce 2009 existovaly nízkoemisní zóny v cca 70 městech z 8 zemí. 65 Nízkoemisní zóna je území, kam mají zakázán či omezen vjezd vozidla nesplňující minimální emisní standardy. Zákon nestanoví podrobnosti k rozloze, takţe obec můţe v samostatné působnosti vyhláškou prohlásit klidně celé své území za nízkoemisní zónu. Dále ve vyhlášce specifikuje jaký typ vozidel má omezení či zákaz vjezdu, jaký je vztah občanů s trvalým pobytem v nízkoemisní zóně k uvedeným omezením (mohou být například z omezení vyjmuti). O vydání vyhlášky je obec povinna informovat Ministerstvo ţivotního prostředí. Toto opatření lze uskutečnit i vedle vydání regulačního řádu v přenesené působnosti. 66 Někteří autoři se pozastavují nad tím, ţe je moţné takovou zónu stanovit právě vyhláškou, která by měla regulovat záleţitosti místního významu, přičemţ lze tvrdit, ţe regulace dopravy můţe mít význam krajský i celostátní. 67 S tímto příliš nesouhlasím, protoţe ZO na tuto situaci pamatuje objízdnými trasami, které mohou být jen v okolí obce, čili to nelze povaţovat za krajský či celostátní význam. Podle některých názorů je pak institut nízkoemisní zóny svou povahou nejblíţe opatření obecné povahy. 68 S tímto v zásadě souhlasím, protoţe nízkoemisní zóna je konkrétně vymezena pro konkrétní obec a povinnosti z toho plynoucí jsou adresovány neurčitému okruhu adresátů. Účinnost takové vyhlášky lze podle 14 odst. 3 ZO stanovit nejdříve rok od jejího vydání. Důvodem takové úpravy je, aby měli vlastníci motorových vozidel zajištěn dostatek času se na tuto novou vyhlášku připravit (ať uţ koupí nového vozu, získáním plakety či zajištěním náhradní dopravy). Jak jiţ bylo uvedeno výše, nízkoemisní zónu lze vyhlásit ve zvláště chráněných územích, které jsou stanoveny podle 14 ZOPK nebo v lázeňských místech, která jsou určena podle 28 lázeňského zákona 69 anebo v území, kde došlo k překročení imisních limitů. Kumulativně s jednou (či více) z těchto podmínek musí být při vyhlášení nízkoemisní zóny na 64 KŘEČKOVÁ, Michala. Nízkoemisní zóny jako nový nástroj zlepšení kvality ovzduší. České právo ţivotního prostředí č. 2/2012, Praha, s TOMÁŠKOVÁ, Veronika. Low emission zones opatření ke zlepšení kvality ovzduší ve vybraných evropských městech. Praha: České právo ţivotního prostředí 2/2009. s MORÁVEK, Jiří, TOMÁŠKOVÁ, Veronika, BERNARD, Michal, VÍCHA, Ondřej. Zákon o ochraně ovzduší. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s HEJČ, David. Mohou obce vydávat obecně závazné vyhlášky k regulaci silniční dopravy? Právní rozhledy č /2013. s. 542 a násl. 68 HEJČ, David. Nízkoemisní zóny pod pokličkou. České právo ţivotního prostředí č. 1/2013, Praha, s zákon č. 164/2011 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích minerálních vody, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech, ve znění pozdějších předpisů 25

26 průjezdním úseku silnice či dálnice splněna podmínka existence objízdné trasy, která musí být stejné nebo vyšší třídy a nesmí vést stejnou či sousední obcí. Velikost, tvar či rozdělení nízkoemisní zóny podle přísnosti je vţdy na vůli obce, která toto stanoví vyhláškou. Z nízkoemisních zón platí kromě výjimek stanovených přímo vyhláškou také automatické výjimky, které jsou uvedeny v příloze č. 8 k ZO. Podle této přílohy se omezení vyplývající z nízkoemisní zóny nevztahují například na vozidla záchranné sluţby, policie či armády. Zároveň jsou v 14 odst. 5 a 6 ZO stanoveny mantinely pro určení individuálních výjimek ve vyhlášce (např. osoby postiţené či zásadní podnikatelský význam). Obecně se doporučuje co nejniţší počet výjimek, aby nízkoemisní zóna skutečně fungovala. K vjezdu do nízkoemisní zóny jsou nutné tzv. plakety, coţ jsou značky, které určují, do které emisní kategorie spadá které vozidlo. Jsou odstupňovány podle barvy. Plaketu vůbec nedostávají vozidla s nejhoršími emisními parametry, následují plakety červená, ţlutá a zelená pro vozidla s nejlepšími parametry. Nízkoemisní zóna se označí značkou podle zákona o provozu na pozemních komunikacích 70, kde je stanoven nápis zákaz vjezdu všech motorových vozidel a pod ním neplatí pro a zde jsou uvedeny plakety označující vozidla, pro které zákaz neplatí. Díky systému plaket můţe být samotná nízkoemisní zóna buď místně (např. na přísné a méně přísné části) či časově (zákazy postupně nabíhají) odstupňována. 71 Podle seznamu vyhlášených nízkoemisních zón, který vede Ministerstvo ţivotního prostředí ještě ţádná nízkoemisní zóna v České republice vyhlášena nebyla. V médiích proběhly informace, ţe takovou nízkoemisní zónu zvaţuje například Praha, Ostrava či Klimkovice. 72 Pro vytvoření nízkoemisních zón v Moravskoslezském kraji byla dokonce vypracována studie proveditelnosti a z 16 zkoumaných měst byly vytipovány Ostrava centrum a Ostrava Poruba - Svinov, Opava, Český Těšín, Bruntál a Bohumín. U ostatních by nízkoemisní zóny buď nepřinesly kýţený efekt, chyběla objízdná trasa nebo by byly investiční náklady příliš vysoké. 73 Praha plánuje spuštění nízkoemisní zóny vztahující se na širší centrum města jiţ v roce zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů 71 KŘEČKOVÁ, Michala. Nízkoemisní zóny jako nový nástroj zlepšení kvality ovzduší. České právo ţivotního prostředí č. 2/2012, Praha, s např. Klimkovice nízkoemisní primát nezískají. S vyhláškou počkají na stát.[online] [cit ]. dostupné z /ostrava-zpravy.aspx?c=a120328_ _ostrava-zpravy_jog 73 Studie proveditelnosti nízkoemisních zón v Moravskoslezském kraji. 2. doplněné vydání. Brno: Centrum dopravního výzkumu, s dostupné z 26